Per questo già da novembre abbiamo iniziato a pubblicare o aggiornare contenuti relativi al presidente della repubblica, primo tra tutti il rapporto “Tutti gli uomini del Quirinale 2022“. Oltre a questo però ci siamo anche occupati dell’ultimo discorso di fine anno di Mattarella e abbiamo aggiornato i nostri glossari sulla presidenza della repubblica.

Per fornire una sintesi di questo lavoro abbiamo raccolto alcuni dei principali numeri sul Quirinale, sia in chiave storica che di attualità. Un modo per fornire una chiave interpretativa alle scelte che saranno compiute nei prossimi giorni che, comunque vada, rappresenteranno un passaggio cruciale della storia repubblicana.

12

i presidenti della repubblica in carica dal 1948 a oggi considerando anche il capo provvisorio dello stato Enrico De Nicola. Considerando invece solo i presidenti eletti dopo il ’48 sono stati 11 i capi dello stato ma 12 le elezioni. Nel 2013 infatti Giorgio Napolitano è stato il primo presidente della repubblica eletto per un secondo mandato. Questo secondo incarico comunque ha avuto durata breve e nel 2015 Napolitano ha rassegnato le dimissioni.

5

i presidenti della repubblica che hanno sciolto anticipatamente le camere. Il primo è stato il presidente Leone nel 1972, dopo la caduta del primo governo Andreotti. Poi sempre Leone nel 1976 (quinto governo Moro). Pertini sciolse anticipatamente le camere 2 volte nel 1979 (quarto governo Andreotti) e nel1983 (quinto governo Fanfani). A Cossiga capitò una sola volta nel 1987 dopo la caduta del sesto governo Fanfani. Scalfaro poi sciolse le camere nel 1994 (governo Ciampi) e nel 1996 (governo Dini). L’ultimo presidente ad aver sciolto le camere infine è stato Napolitano. Prima nel 2008, quando con la caduta del secondo governo Prodi la legislatura venne interrotta dopo appena 2 anni. Poi nel 2012 (governo Monti) anche se in realtà mancavano ormai pochi mesi alla fine naturale della legislatura.

67

i governi italiani dalla nascita della repubblica (64 se si contano solo quelli nati dopo il varo della costituzione). È il presidente della repubblica a nominare il presidente del consiglio e su proposta di questo i ministri. Si tratta tuttavia di un potere complesso che il capo dello stato esercita in concorso con altri organi dello stato. In ogni caso dato l'alto numero di governi ciascun presidente della repubblica si è trovato in molte occasioni a nominare nuovi presidenti del consiglio.

5

i senatori a vita di nomina presidenziale che possono essere in carica allo stesso momento. L'articolo 59 della costituzione è stato riformato solo nel 2020. Fino a questo momento infatti presentava una formulazione ambigua. Quasi tutti i presidenti avevano interpretato la norma nel senso che è stato ora adottato, ma sia Pertini che Cossiga avevano adottato un'interpretazione estensiva secondo cui ciascun presidente poteva nominare fino a 5 senatori, indipendentemente dal numero in quel momento in carica.

1/3

i giudici della corte costituzionale nominati dal presidente della repubblica, ovvero 5 su 15. Si tratta di una potere cruciale e di equilibrio tra il potere politico e quello giudiziario. Ed è proprio in questi termini infatti che è stato spesso esercitato dai presidenti della repubblica. In molti casi infatti sembra che le scelte del Quirinale, oltre alla valutazione del profilo del giudice, abbiano riguardato anche la ricerca di un equilibrio all'interno della corte. Forse proprio per questo la maggioranza dei presidenti della corte costituzionale sono stati nominati giudici della consulta proprio dal presidente della repubblica.

1.009

i “grandi elettori” chiamati a scegliere il capo dello stato. In base all’articolo 83 della costituzione il presidente della repubblica deve essere eletto dal parlamento in seduta comune a cui si aggiungono 3 delegati per ogni regione (salvo la Val d’Aosta che ha un solo rappresentante). In attesa che trovi applicazione la riforma costituzionale approvata nel 2020 che prevede una riduzione del numero dei parlamentari, l’assemblea che elegge il presidente della repubblica si compone quindi ad oggi di 1.009 membri: 630 deputati, 321 senatori (inclusi i senatori a vita, attualmente 6) e 58 delegati regionali. Per l'elezione del successore di Sergio Mattarella i "grandi elettori" sono 1.008 dato che un seggio della camera è attualmente vacante.

2 su 12

i presidenti della repubblica eletti con la maggioranza dei 2/3. Secondo il dettato costituzionale nei primi 3 scrutini è necessaria la maggioranza “qualificata” dei 2/3 per eleggere il capo dello stato. Se non si riesce a trovare un accordo su un nome condiviso, a partire dal quarto scrutinio il quorum si abbassa e diventa sufficiente la maggioranza assoluta. Dal 1949 a oggi solo 2 presidenti (Cossiga nel 1985 e Ciampi nel 1999) sono stati eletti entro le prime 3 votazioni. Quattro invece sono stati eletti al quarto scrutinio (Einaudi nel 1949, Gronchi nel 1955, Napolitano nel 2013 e Mattarella nel 2015). L’elezione più complicata in assoluto fu quella di Giovanni Leone nel 1971, per cui furono necessarie ben 23 votazioni.

4

i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Fatta eccezione per Enrico De Nicola (eletto capo provvisorio dello stato nell’ambito dell’assemblea costituente), ad oggi, il presidente della repubblica eletto con il più ampio consenso è stato Sandro Pertini, con 832 voti sui 995 presenti e votanti (83,6%). Seguono Giovanni Gronchi (79%) e Francesco Cossiga (76,8%). Sergio Mattarella invece è stato eletto con il 66,8% dei voti, settimo per percentuale di consenso. Quattro sono stati i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Si tratta di Luigi Einaudi (59,4%), Giorgio Napolitano nel 2006 (54,3%), Antonio Segni (52,6%) e Giovanni Leone (52%).

234

i “grandi elettori” espressione del Movimento 5 stelle. Data l’attuale composizione del parlamento e l’appartenenza politica dei delegati regionali, la forza più rappresentata durante le votazioni per l’elezione del capo dello stato sarà il Movimento 5 stelle con 234 esponenti. Seguono la Lega (212), il Partito democratico (154), Forza Italia (135), gruppo misto (116) e Fratelli d’Italia (63). Dati questi numeri né il centrodestra né il centrosinistra nelle loro attuali composizioni avrebbero la forza per eleggere da soli il prossimo capo dello stato. A meno di accordi trasversali quindi potrebbero risultare decisivi i voti degli appartenenti agli schieramenti politici “minori”.

45

i grandi elettori espressione di Italia viva. Dato che i voti necessari per eleggere il prossimo capo dello stato sono 505, l’ago della bilancia potrebbe essere rappresentato da Italia viva. Qualora infatti la formazione di Matteo Renzi decidesse di votare insieme al centrodestra questo sarebbe vicinissimo a raggiungere il quorum. Nell’interpretare questi dati tuttavia bisogna tenere presenti alcuni elementi. In primo luogo non è detto che tutti i grandi elettori rispettino le indicazioni provenienti dai rispettivi partiti. Questo in virtù del voto segreto che potrebbe favorire la formazione di maggioranze trasversali. Un altro fattore che d considerare è l’emergenza coronavirus che potrebbe impedire a diversi esponenti di partecipare alle votazioni.

11 su 12

i presidenti della repubblica che sono stati parlamentari prima di essere eletti al Quirinale, così come quelli che hanno ricoperto almeno un incarico di governo. Nel primo caso l’unica eccezione è quella di Ciampi. Nel secondo caso invece si tratta di Pertini.

5

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di presidente della camera prima di essere eletti al Quirinale. Si tratta di Gronchi, Leone, Pertini, Scalfaro e Napolitano. Quanto alla seconda carica dello stato, solo un presidente del senato è stato fin'ora eletto alla presidenza della repubblica, Francesco Cossiga.

2

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di governatore della Banca d'Italia prima di essere eletti al Quirinale. Già il primo capo dello stato eletto dal parlamento aveva ricoperto il ruolo di governatore della Banca d'Italia, Luigi Einaudi. A 51 anni di distanza poi un altro ex governatore, Ciampi, è salito al colle. Entrambi comunque avevano anche ricoperto incarichi di governo.

0

le donne che ad oggi hanno ricoperto l'incarico di presidente della repubblica. A oltre 70 anni dal varo della costituzione in molti sostengono che sia arrivato il momento per interrompere questa prassi.

73 anni

l'età media dei presidenti della repubblica al momento dell'elezione. Il presidente più giovane al momento dell'entrata in carica è stato Francesco Cossiga, a soli 57 anni. Il più anziano ad essere stato eletto invece è stato Giorgio Napolitano, che all'inizio del suo secondo mandato aveva 88 anni. Invece se si considera solo il primo incarico il presidente più anziano è stato Pertini, eletto a 81 anni. Per quanto autorevoli possano essere alcune delle figure indicate nel dibattito pubblico come possibili candidati al Quirinale la questione anagrafica deve dunque far riflettere rispetto alla possibilità che l'età avanzata li induca a concludere il mandato prima del termine di 7 anni previsto dalla costituzione.

La scelta del parlamento su chi andrà a ricoprire il ruolo di capo dello stato si baserà certamente su una valutazione di tipo politico, che tuttavia dovrà tenere in considerazione le esperienze pregresse dei profili individuati. Nel corso della storia repubblicana sono state elette alla presidenza della repubblica personalità anche molto diverse tra loro. Guardando ai precedenti però è possibile individuare varie caratteristiche comuni nei percorsi politici di chi è stato eletto al colle. Informazioni utili per interpretare le scelte compiute fin ora, che tuttavia non sono in alcun modo vincolanti.

Foto Credit: Quirinale

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Quella del capo dello stato infatti è una figura fondamentale nell’ordinamento italiano. Questo perché non solo l’inquilino del Quirinale costituisce un architrave imprescindibile per il funzionamento delle istituzioni ma anche perché rappresenta un punto di rifermento fondamentale in un momento di grave crisi del sistema partitico.

Sono molte le competenze che la costituzione italiana attribuisce al presidente della repubblica. Un ruolo delicato a cui, specie negli ultimi anni, cittadini e addetti ai lavori hanno guardato con sempre maggiore attenzione.

Tra le sue prerogative principali vi è certamente quella di nominare il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di quest’ultimo, i ministri (articolo 92 costituzione). Inoltre ha il potere di promulgare le leggi. Può sciogliere le camere e indire nuove elezioni (articoli 87 e 88). Presiede infine due organi rilevanti come il consiglio superiore della magistratura (Csm) e il consiglio supremo di difesa.

Tali poteri sono stati esercitati in maniera diversa dai presidenti che si sono succeduti negli anni e che hanno contribuito così a definire la prassi costituzionale di questo incarico. Sette anni infatti sono un tempo lungo, nel corso del quale ciascun presidente ha contribuito a un capitolo della nostra storia politica. Nel caso degli anni trascorsi da Mattarella al Quirinale però è da segnalare come il contesto politico – e non solo – sia profondamente mutato diverse volte.

Gli anni del centrosinistra

Durante il mandato di Mattarella si sono succeduti 5 diversi esecutivi. La transizione tra un governo e l’altro non è sempre stata semplice da gestire. Ciò con una sola eccezione: il passaggio dal governo Renzi a quello Gentiloni alla conclusione della XVII legislatura.

Nel dicembre del 2016 infatti, a seguito della vittoria del “no” al referendum sulla riforma costituzionale che il suo governo aveva promosso, Matteo Renzi rassegnò le proprie dimissioni.

Al suo posto a palazzo Chigi si insediò l’ex ministro degli esteri che proseguì il lavoro in continuità con il suo predecessore. Sostenuto peraltro dalla stessa maggioranza. Il governo Gentiloni guidò quindi il paese fino alla conclusione naturale della legislatura nel 2018.

Partiti e movimenti populisti al governo

A seguito delle elezioni politiche, gli schieramenti tradizionali di centrodestra e centrosinistra non ottennero la maggioranza. Ciò anche in virtù del grande risultato ottenuto dal Movimento 5 stelle che divenne la principale forza presente in parlamento. Anche i pentastellati tuttavia da soli non avevano i numeri per formare un governo.

Si aprirono quindi delle trattative tra i 3 partiti che avevano ottenuto il maggior numero di seggi (Lega, M5s e Partito democratico) per tentare di formare un governo di compromesso. Una fase che durò per diversi mesi senza esiti. In quei giorni il presidente della repubblica mostrò una certa insofferenza per le difficoltà di dialogo tra gli schieramenti. Tra le opzioni sul tavolo, qualora la situazione non si fosse sbloccata, Mattarella annunciò anche quella di formare un “governo di servizio” che traghettasse il paese fino a nuove elezioni.

Alla fine Lega e Movimento 5 stelle trovarono un accordo e siglarono il cosiddetto “contratto di governo”. Tuttavia le difficoltà non finirono qui. Un altro ostacolo alla nascita del nuovo esecutivo infatti furono le posizioni fortemente euroscettiche che, in particolare la Lega ma anche il Movimento 5 stelle, avevano manifestato all’epoca.

Posizioni mal sopportate da Mattarella e che in particolare portarono al diniego sulla nomina di Paolo Savona, come ministro dell’economia. L’ex accademico infatti aveva più volte evocato l’uscita dell’Italia dall’euro. Una posizione inaccettabile per il capo dello stato che temeva effetti negativi sull’economia italiana. Tale decisione però non mancò di destare forti polemiche. Tanto che i leader delle due forze politiche, Luigi Di Maio e Matteo Salvini, arrivarono addirittura a chiedere la messa in stato d’accusa di Mattarella.

Tali polemiche però rientrarono e l’impasse fu superato. Alla fine al dicastero di via XX settembre andò un altro esponente gradito alla Lega, Giovanni Tria. Grazie a questo accordo poté finalmente nascere il governo Conte, a 70 giorni di distanza dalla consultazione elettorale.

Il governo giallorosso e l’esplosione della pandemia

Mattarella fu poi costretto a intervenire nuovamente nell’estate del 2019. Forte del risultato particolarmente positivo alle elezioni europee, il leader della Lega Matteo Salvini decise di far cadere il governo con l’obiettivo di andare a elezioni anticipate e capitalizzare così il proprio consenso. Tuttavia Mattarella prima di sciogliere le camere volle provare a percorrere la via delle consultazioni per capire se ci fosse la possibilità di formare una maggioranza diversa.

Possibilità che si concretizzò grazie al Partito democratico, a Liberi e uguali e alla neonata formazione di Matteo Renzi Italia viva. Queste tre forze politiche si sostituirono alla Lega a fianco del Movimento 5 stelle permettendo così la nascita del governo Conte II. La vita del paese, politica e non solo, però fu stravolta pochi mesi dopo dell’esplosione della pandemia. Così come accaduto all’estero, anche in Italia della gestione dell’emergenza si è fatto carico essenzialmente il governo.

Ma anche il presidente della repubblica in questa situazione ha esercitato un ruolo importante. Svolgendo infatti il proprio incarico di garante dell’unità nazionale Mattarella ha cercato di rassicurare gli italiani in un momento di grande difficoltà. Celebre il fuori onda nel discorso di fine anno del 2020 in cui Mattarella ricordava di non aver avuto la possibilità di andare dal parrucchiere.

Ma il capo dello stato ha svolto il proprio ruolo anche nelle cerimonie ufficiali presenziando alla commemorazioni dei cittadini deceduti al municipio di Codogno. Molto significative inoltre le celebrazioni all’altare della patria in occasione della festa della repubblica. Con un’immagine, quella di Mattarella che in solitudine depone una corona d’alloro, particolarmente significativa.

Draghi, il coronavirus e il Pnrr

Un altro passaggio particolarmente delicato è stato quello che all’inizio del 2021 ha portato alla nascita del governo Draghi. In questo caso fu Matteo Renzi a togliere l’appoggio all’esecutivo. Come abbiamo raccontato, senza il sostegno di Italia viva infatti la maggioranza giallorossa difficilmente avrebbe avuto i numeri per andare avanti. Così, dopo un tentativo di formare un nuovo gruppo centrista, Conte decise di rassegnare le dimissioni.

Anche in questo caso ci sono state alcune forze politiche, in particolare Lega e Fratelli d’Italia, che avevano chiesto di andare al voto. Ma di nuovo Mattarella ha cercato prima di trovare una soluzione parlamentare alla crisi. Ciò anche alla luce delle situazione difficile che stava attraversando il paese in quei giorni, in cui doveva iniziare la campagna vaccinale e c’era la necessità di lavorare sulla definizione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Dapprima Mattarella ha conferito un mandato esplorativo al presidente della camera Roberto Fico. Fallito questo esperimento, il capo dello stato si è rivolto a Mario Draghi.

Altre emergenze

L’emergenza coronavirus non è stato l’unico evento traumatico che ha caratterizzato la storia del nostro paese durante il mandato di Mattarella. In tali occasioni il capo dello stato ha sempre fatto sentire la sua presenza. Solo per citare alcuni esempi, nel 2016 il presidente della repubblica si recò a Malpensa per rendere omaggio alle salme degli italiani uccisi durante l’attentato estremista di Nizza.

Poche settimane dopo invece si recò nelle zone del centro Italia colpite dal terremoto, visitando e partecipando alle esequie delle vittime ad Amatrice, Accumuli e Arquata del Tronto. Da segnalare anche l’incontro con i familiari di Giulio Regeni. Occasione in cui il presidente della repubblica auspicò il massimo impegno da parte di tutti i soggetti coinvolti per appurare la verità su cosa accadde al giovane ricercatore italiano ucciso in Egitto.

Nel 2017 invece volle incontrare personalmente una delegazione dei soccorritori che intervennero a Rigopiano in Abruzzo. Dove una slavina travolse una struttura alberghiera causando la morte di 29 persone. Nell’agosto dello stesso anno si è poi recato sull’isola d’Ischia, anche in questo caso per far visita alle popolazioni terremotate.

Il 2018 invece si caratterizzò per la tragedia del crollo del ponte Morandi di Genova in cui persero la vita 43 persone. Anche in questo caso Mattarella volle essere in prima fila durante la celebrazione delle esequie.

Lo scandalo delle nomine del Csm

Nel corso del suo mandato Mattarella, in quanto presidente del consiglio superiore della magistratura, ha anche dovuto fronteggiare lo scandalo legato alle nomine e ai concorsi truccati.

Secondo le indagini degli inquirenti infatti le varie correnti interne al Csm avevano elaborato un sistema attraverso il quale spartirsi le cariche più prestigiose. Tale inchiesta peraltro portò alla radiazione dalla magistratura di Luca Palamara (ex presidente dell’Associazione nazionale magistrati) ma sono molti altri i giudici tuttora sottoposti a procedura disciplinare.

Dopo queste rivelazioni in molti chiesero al capo dello stato di sciogliere l’organo. Le polemiche seguite a questi fatti costrinsero il Quirinale a diramare una nota con la quale si specificava che, in base al dettato costituzionale, il presidente non può sciogliere il Csm in via discrezionale ma solo nel momento in cui risulti impossibile il suo funzionamento (come ad esempio in caso di mancanza del numero legale).

Mattarella inoltre evidenziò che uno scioglimento avrebbe comportato l’elezione di un nuovo consiglio con le vecchie modalità che erano state contestate dalle forze politiche, oltre a bloccare i procedimenti disciplinari in corso. Allo stesso tempo ribadì in più occasioni la necessità di provvedere rapidamente ad una riforma dell’organo. Compito che spetta al parlamento.

Il mandato di Sergio Mattarella in numeri

Come abbiamo visto quindi il settennato di Sergio Mattarella che sta ormai per concludersi si è caratterizzato per una serie di eventi particolarmente significativi che hanno segnato la storia del nostro paese.

Volendo analizzare l’attività del presidente della repubblica da un punto di vista statistico possiamo osservare che gli interventi pubblici svolti da Mattarella nel corso del suo mandato, in base al diario tenuto dal Quirinale, sono stati oltre 3.800.

L’attività del capo dello stato poi può essere suddivisa tra visite all’estero (48) e incontri con alti rappresentanti di stato o di istituzioni internazionali (235). A queste si aggiungono incontri con esponenti del governo, alti dirigenti pubblici e leader di partito (108). Da segnalare inoltre gli interventi in qualità di presidente del Csm (22). Mattarella infine ha presieduto in 9 occasioni il consiglio supremo di difesa.

Per quanto riguarda l’attività diplomatica sono da ricordare le visite negli Stati Uniti e al contingente militare italiano in Libano nel 2016. L'anno successivo invece si è recato sia in Russia che in Cina. Significativa poi la visita in Armenia del 2018. Mentre nel 2019 da segnalare una visita in Germania e di nuovo negli Stati Uniti. Nel 2020 infine la visita nello stato di Israele e poi anche in Francia e Germania.

Sono stati molti inoltre gli incontri diplomatici avvenuti al Quirinale. Tra questi da ricordare i faccia a faccia con il presidente russo Putin (2019 e 2021), con Donald Trump (2017) e quello con Xi Jinping (2019). Ha incontrato poi in più di un’occasione i rappresentanti di Israele (2015 e 2018) e Palestina (2015, 2018 e 2021).

Particolarmente significativa poi, dal punto di vista delle relazioni internazionali, è stata la presidenza italiana del G20 che si è tenuta proprio quest’anno. In questa sede Mattarella ha avuto l'opportunità di incontrare diversi leader mondiali tra cui il nuovo presidente degli Stati Uniti Joe Baiden e quello del Brasile Jair Bolsonaro.

Un simbolo di tenuta per il paese

Attraverso il mandato di Sergio Mattarella abbiamo rivissuto gli ultimi sette anni di storia del nostro paese. Anni contraddistinti, come abbiamo visto, da momenti molto difficili ma anche da momenti in cui il nostro paese ha dimostrato di saper reagire di fronte alle difficoltà.

Certamente l’ultimo anno e mezzo caratterizzato dalla pandemia è stato uno spartiacque. In questo senso il presidente della repubblica ha rappresentato un punto di riferimento per molti italiani. Il successore di Mattarella avrà davanti a sé quindi un compito non semplice. Dovrà gestire le forze politiche, alcune delle quali tutt'ora ambiscono al voto anticipato. Inoltre, insieme al governo, sarà chiamato ad affrontare l'emergenza Covid che appare tutt'altro che conclusa, oltre alla delicatissima sfida del Pnrr.

Per questi motivi nei prossimi capitoli approfondiremo alcuni aspetti legati alla figura del capo dello stato. Non solo le modalità di elezione ma anche i profili di coloro che finora hanno ricoperto un ruolo tanto importante quanto delicato.

photo credits: Quirinale

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Il mese in breve

L’intenso e controverso dibattito per la legge di bilancio che ha caratterizzato il mese di dicembre, ha fortemente influenzato il gennaio della politica italiana. In primis perché dopo le riforme introdotte nella manovra erano attesi i decreti collegati che avrebbe delineato in maniera più chiara sia reddito di cittadinanza che quota 100. Il cosiddetto “decretone” è arrivato, accompagnato dall’abituale attesa tra la presentazione in consiglio dei ministri e la pubblicazione del testo, questa volta di 11 giorni.

Come è ormai abitudine i decreti legge hanno monopolizzato l’attività legislativa di governo e parlamento. Oltre al già menzionato provvedimento ad integrazione della legge di bilancio, l’esecutivo ha depositato in aula anche il decreto salva Carige e quello per il rinnovo dei consigli degli ordini forensi.

A gennaio sono state approvate 7 leggi, mese più prolifico da inizio legislatura. Si tratta di 7 ratifiche di trattati internazionali, provvedimenti che quindi nascono fuori dal parlamento e su cui l’impatto dell’aula è generalmente molto basso.

L’andamento dei dati nella XVIII legislatura

Il governo Conte si è riunito molto spesso nel mese di gennaio, soprattutto perché le questioni da risolvere sono state molteplici. Dal caso Carige, ai decreti collegati alla manovra finanziaria, passando per alcune importanti nomine a capo di autorità o agenzie pubbliche (vedi Istat ed Enac). Ma mentre il numero degli incontri è stato in media con quanto fatto nei mesi precedenti, quello che però si può notare in maniera abbastanza evidente è la loro corta durata.

I 6 incontri sono durati in media 30 minuti, con solo la riunione del 31 gennaio che si è avvicinato all’ora di durata (56 minuti per la precisione). Hanno fatto molto notizia in questo senso gli 8 minuti di consiglio dei ministri per deliberare il decreto salva-Carige.

Tutto questo rientra in un trend, non nuovo, che vede la durata delle riunioni del consiglio dei ministri accorciarsi governo dopo governo. Questo esecutivo conferma quindi quanto già avveniva negli anni passati, e per l'ennesima volta solleva la questione di quanto le riunioni del consiglio dei ministri siano ormai diventate una formalità, e non più un luogo di confronto. Certamente però quanto registrato nel mese di gennaio rappresenta un dato record: mai da inizio legislatura la media era scesa sotto i 40 minuti.

Nel mese appena trascorso sono state approvate 7 leggi dal parlamento, dato mensile più alto da inizio legislatura.

Da notare che si tratta di 7 disegni di legge che hanno ratificato trattati internazionali, provvedimenti quindi che nascono fuori dall'aula di camera e senato, e che il parlamento ha dovuto solo approvare. Gli accordi ratificati riguardano:

• Giappone - trasferimento di equipaggiamenti e di tecnologia di difesa;
• Laos  - cooperazione culturale, scientifica e tecnologica;
• Montenegro -  cooperazione culturale e di istruzione;
• Bosnia ed Erzegovina - accordo bilaterale in tema di estradizione;
• Francia e Principato di Monaco - accordo Ramoge;
• Macedonia - vari accordi in tema di giustizia;
• Protocollo di Nagoya - Kuala Lumpur, in materia di responsabilità e risarcimenti.

È la terza volta da inizio legislatura, era già successo a maggio e a ottobre, che il 100% delle leggi approvate dall'aula sono ratifiche di trattati internazionali. Questo elemento ha anche delle ripercussioni sulla qualità delle votazioni finali avvenute in aula. Anche questo mese, come abbiamo già avuto modo di analizzare nel nostro report sui primi 6 mesi del governo Conte, la stragrande maggioranza dei voti finali ha avuto una bassissima percentuale di voti contrari.

Oltre ai 7 voti finali appena citati, è stato anche dato il via libera in prima lettura alla conversione in legge del decreto semplificazioni. Quest'ultimo è stato l'unico disegno di legge votato a gennaio in cui la percentuale di contrari ha superato l'1%. Nello specifico i voti contrari sono stati il 32,7%.

Nelle totale delle altre occasioni c'è stato 1 solo voto contrario, sul trattato con il governo del Montenegro. Cosa vuol dire tutto questo? Che da inizio legislatura, e anche gennaio lo conferma, escludendo i decreti del governo le aule di camera e senato sono state impegnate o con la discussione di testi su cui generalmente non si interviene (come i trattati) o su provvedimenti dal basso impatto normativo, e su cui i voti contrari sono pochi.

Il confronto con i governi precedenti

Prendendo il dato nella sua totalità, il 71,43% delle leggi approvate da inizio legislatura sono state o ratifiche di trattati internazionali (28,57%) o conversioni di decreti legge del governo (42,86%). Di gran lunga le tipologie di testi più ricorrenti.

Percentuali molto alte, anche nel confronto con i governi della XVI e XVII legislatura: solo il governo Letta infatti aveva un dato superiore, con il 73,81% delle leggi approvate che erano o decreti o ratifiche di trattati. Più distanti, da questo punto di vista, gli altri esecutivi: Gentiloni (44,79%), Monti (57,02%), Renzi (64,75%) e Berlusconi (64,86%).

Il fatto che questo governo, come i precedenti d'altronde, stia monopolizzando la produzione legislativa dell'aula lo si evince anche dal numero di decreti legge che vengono deliberati al mese in consiglio dei ministri. In media dall'inizio della XVIII legislatura sono più di 2 al mese, terzo valore più alto dal governo Berlusconi ad oggi.

La classifica è guidata dal governo Letta (2,78), con dietro il governo Monti (2,41), anche se quest'ultimo merita una menzione particolare in quanto governo tecnico intervenuto in un periodo di crisi economico- istituzionale. Quanto fatto registrare fino ad ora dal governo Conte è comunque un dato sopra la media, e notevolmente superiore a quello degli esecutivi Berlusconi (1,90), Renzi (1,70) e Gentiloni (1,18).

In questo senso gli ultimi due mesi di governo sono stati particolarmente densi, con ben 5 diversi decreti legge emanati. Dobbiamo evidenziare però che il ricorrente utilizzo di questo strumento non sempre risulta in un iter parlamentare regolare. Da quando si è insediato l'esecutivo, per 3 dei 15 decreti deliberati in consiglio dei ministri si è deciso di non procedere con la conversione in legge, facendo quindi decadere i testi.

Non ripensamenti politici, ma bensì l'intenzione di ridirezionare il contenuto di quei provvedimenti in altri decreti. Il decreto per la proroga dell’entrata in vigore della fatturazione elettronica per i benzinai è stato trasportato nel decreto dignità, per il decreto giustizia sportiva, che doveva rientrare nel decreto fiscale, è stato predisposto un ddl collegato alla manovra finanziaria, e il decreto Ncc è stato incardinato nel decreto semplificazioni.

Cosa vuol dire tutto questo? Che se da un lato si stanno producendo tanti decreti legge, dall'altro non si riesce a tenere il passo con l'approvazione parlamentare, costringendo il governo ad accorpare i testi successivamente. Elementi che ovviamente continuano a rendere il decreto uno strumento inopportunamente abusato dai governi del nostro paese.

Allo stesso tempo gennaio si è contraddistinto, e questa volta l'elemento è positivo, per il fatto che il governo non ha fatto ricorso alla fiducia per l'approvazione di provvedimenti. Una novità considerando che sia a novembre (2 voti di fiducia), che a dicembre (ben 5 voti), lo strumento era stato ampiamente utilizzato dal governo Conte.

Questo da un lato ha abbassato il rapporto tra leggi approvate e voti di fiducia (ora al 28,57%), dall'altro ha confermato quanto già emerso nei mesi precedenti. Nei primi mesi di governo l’esecutivo ha utilizzato poco la fiducia soprattutto perché non c’erano in discussione provvedimenti politici o dall'alto impatto normativo. Un periodo iniziale in cui il dibattito parlamentare non era molto acceso.

Quando i provvedimenti importanti sono arrivati, come a novembre e dicembre con il decreto sicurezza, ddl anticorruzione e la leggi di bilancio, l'utilizzo dello strumento si è intensificato. Gennaio in questo senso ha confermato questo trend: non essendo stati votati disegni di legge politici, ma principalmente ratifiche di trattati, la fiducia non è stata utilizzata.

Gli equilibri della maggioranza

Con l’espulsione di Saverio De Bonis e Gregorio De Falco dal gruppo Movimento 5 stelle del senato la maggioranza giallo-verde subisce potenzialmente delle perdite. Si tratta dei primi 2 cambi di gruppo a Palazzo Madama da inizio legislatura, ramo che sin dalla nascita del governo Conte ha rappresentato il banco di prova più difficile per l’esecutivo.

Considerando che la soglia di maggioranza assoluta è fissata a 161 senatori (metà +1 dell’aula), ad oggi i due gruppi parlamentari al governo possono contare su 165 senatori: 107 del Movimento 5 stelle e 58 della Lega.

Una margine di soli 4 voti reso più “solido” dall’accordo che era stato raggiunto a inizio legislatura con i 2 eletti all’estero del Maie. Accordo che aveva portato alla nomina del senatore Merlo a sottosegretario agli affari esteri, e che attualmente porta lo scarto certo sulla soglia di maggioranza del governo a soli 6 senatori.

A questi numeri si possono aggiungere potenzialmente i 4 espulsi dal Movimento 5 stelle: quelli della prima ora (Buccarella e Martelli), e quelli fuoriusciti a gennaio (De Bonis e De Falco). Buccarella ha continuato a sostenere il governo, mentre Martelli, proprio negli ultimi mesi, è entrato in forte disaccordo con l’esecutivo, votando contro le questioni di fiducia poste dal governo a dicembre (una su tutte quella sulla legge di bilancio). Sarà ora interessante monitorare i comportamenti di De Bonis, che a gennaio da espulso ha votato a favore del decreto semplificazioni, e De Falco, che invece è stato assente.

Come hanno votato gli espulsi del M5s al senato nei voti chiave di dicembre e gennaio

senatore	Fiducia ddl anti corruzione (13/12/2018)	Fiducia legge di bilancio (22/12/2018)	Decreto semplificazioni (29/01/2019)
Buccarella	favorevole	favorevole	favorevole
De Bonis	favorevole	favorevole	favorevole
De Falco	favorevole	astenuto	assente
Martelli	contrario	contrario	assente

Le commissioni bicamerali

A gennaio si sono costituite 4 commissioni bicamerali.

La commissione parlamentare per le questioni regionali, quella per la semplificazione, la commissione di vigilanza sull'anagrafe tributaria e infine la commissione di controllo sugli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale. Due presidenze su quattro sono andate al Movimento 5 stelle (Emanuela Corda e Sergio Puglia), una è andata alla Lega (Ugo Parolo), e infine una a Liberi e uguali (Nico Stumpo).

Salgono così a 12 le commissioni bicamerali costituite nel nostro parlamento, due in meno che nella scorsa legislatura. Rispetto alla legislatura passata infatti le commissioni d’inchiesta bicamerali sono 2 e non 4, non essendo state costituite quelle sul rapimento e uccisione di Aldo Moro e quella di indagine sul sistema bancario e finanziario. L’iter di istituzione di quest’ultima ha subito un forte rallentamento, dopo che il disegno di legge aveva ricevuto una prima approvazione al senato ad inizio dello scorso novembre.

Le commissioni d’inchiesta sono la variabile più determinante quando si quantifica il numero di organi bicamerali nelle diverse legislature. Lo sono in quanto questi organi vanno comunque formati tramite l’approvazione di un’apposita legge di volta in volta.

Non solo, una volta che vengono istituite, tramite legge, vanno costituite con l’elezione dell’ufficio di presidenza. Un elemento non scontato che, come analizzato in passato, richiede generalmente 3 mesi, in quanto necessario il previo accordo tra le forze di maggioranza.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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In altri periodi il ruolo del presidente nella formazione del governo non era ritenuto così importante. Durante la prima repubblica, ad esempio, erano i partiti a svolgere un ruolo centrale, mentre nella seconda la struttura bipolare del sistema politico e l’indicazione del candidato premier da parte delle coalizioni rendevano le consultazioni post elettorali una procedura quasi formale. Il ruolo del presidente sulla nomina del governo è emerso invece nelle fasi di crisi del sistema politico.

Comunque, indipendentemente da quanto possa essere influente il presidente in questa fase, è il parlamento ad avere l’ultima parola sulla formazione del governo e sono le forze politiche a dover trovare un accordo. Ma l’influenza del capo dello stato non si limita al potere di nomina e i partiti ne sono ben consapevoli, per questo le parole del presidente tendono ad essere tenute in forte considerazione.

In altri sistemi parlamentari, il presidente della repubblica ha un ruolo più che altro formale con scarso peso sulle dinamiche politiche. In Italia invece, a parte il ruolo formale di capo dello stato, l’influenza del presidente può essere molto importante e non tanto causa di un potere specifico ma piuttosto dell’insieme delle sue prerogative.

I principali poteri di controllo del presidente

La costituzione prevede che il presidente possa inviare messaggi alle camere (art. 87 cost.) non dice nulla invece dei colloqui informali tra il capo dello stato e il governo. Nonostante il contenuto di questi colloqui sia riservato, in alcune fasi politiche il peso dei suggerimenti e dei consigli del quirinale è stato evidente. Durante la presidenza Ciampi ad esempio è capitato che il presidente consigliasse al governo delle modifiche in alcuni progetti di legge che riteneva presentassero profili di incostituzionalità.

In un caso come questo il governo ha tutto l’interesse a trovare una mediazione con il colle. Infatti quando il presidente decide di avvalersi delle sue prerogative  e rinvia una legge alle camere, la maggioranza di governo si trova in una posizione difficile che comporta una notevole perdita di tempo per approvare di nuovo la legge e il rischio di un conflitto istituzionale nel caso in cui nella legge non siano accolte le modifiche suggerite dal colle.

Oltre al potere di rinviare le leggi alle camere, esiste un altro caso in cui il presidente della repubblica può bloccare un testo legislativo. La costituzione prevede che il governo possa emanare, in casi di necessità e di urgenza, decreti legge. Nel caso in cui il decreto del governo non risponda a questi requisiti, il presidente della repubblica può, in qualità di organo di controllo, rifiutarsi di firmarlo.

Considerando che nella XVII legislatura il 21,8% delle leggi approvate ha riguardato la conversione di decreti legge, se il presidente decidesse di non promulgare più decreti che non rispettino rigorosamente questi principi, sarebbe un problema notevole per il governo.

L’influenza indiretta del capo dello stato

Ci sono poi altri poteri del presidente della repubblica che, pur non influendo direttamente sull’attività di governo, devono essere tenuti in conto dalle forze politiche. Si tratta ad esempio del potere di nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali. È bene ricordare che i senatori a vita sono senatori a tutti gli effetti, indipendentemente da quali sono state le modalità della loro nomina. Per quanto si sia trattato di un caso raro il governo Prodi II si è insediato grazie un voto di fiducia in cui sono stati determinati i voti dei senatori a vita.

Per quanto riguarda invece la nomina dei giudici costituzionali, se da un lato sarebbe sbagliato considerarla una nomina politica dall’altro è evidente che la scelta delle persone che andranno a comporre il plenum non è secondaria rispetto all’evoluzione dell’orientamento giuridico della corte. Dunque per il governo, in particolare se ha intenzione di toccare temi costituzionalmente controversi, la composizione della consulta non è affatto irrilevante.

Infine è utile tenere presente che il presidente della repubblica presiede il Consiglio superiore della magistratura (Csm) e il Consiglio supremo di difesa. Indipendentemente dalle funzioni concretamente esercitate dal capo delle stato, si tratta di due organi fondamentali della repubblica su cui il presidente esercita la sua influenza.

È tenendo presenti tutti questi elementi che si apprezza il ruolo del presidente della repubblica nel nostro ordinamento. Senza capire quanto possa essere difficile per un governo agire in aperto conflitto con il capo dello stato è difficile spiegarsi per quale ragione i partiti tendano ad essere sensibili alla moral suasion del Quirinale.

Cosa succede quando non c’è la maggioranza

Durante la prima repubblica il cambio di governi e maggioranze non voleva necessariamente dire la fine della legislatura. Le formule con cui si strutturava il rapporto di fiducia tra camere e governo sono state le più varie e non sono mancati governi di minoranza.

Durante la seconda repubblica invece la struttura bipolare limitava molto le opzioni possibili, tanto che in alcune fasi il semplice fatto che il governo in un voto non ottenesse la maggioranza assoluta spingeva il presidente del consiglio a salire al colle per rassicurare il presidente della repubblica sulla tenuta della maggioranza. Si tenga presente ad esempio che nel 2011 il governo Berlusconi III si dimise perché in un voto sul Rendiconto di bilancio non aveva ottenuto la maggioranza assoluta alla camera (308 favorevoli, 1 contrario e 313 assenti).

In questa legislatura, al contrario, le cose sono andate in modo molto diverso. Alla camera sono stati 7 i voti di fiducia ottenuti senza la maggioranza assoluta (1 Renzi e 6 Gentiloni) e al senato ben 25 (senza contare i senatori a vita per il calcolo della soglia di maggioranza). Tuttavia in questi casi il presidente del consiglio non si è sentito tenuto a dimettersi o a salire al colle per rassicurare il presidente sulla tenuta della maggioranza.

È evidente che questa differenza dipende dal diverso sistema politico, fortemente bipolare il primo e sostanzialmente tripolare quello della XVII legislatura. Tuttavia è noto che i partiti di centrodestra abbiano ritenuto una forzatura del presidente Napolitano le dimissioni di Berlusconi del 2011. È difficile dire quanto le differenze di prassi dipendano dalla diversa fase politica e quanto dalle diverse personalità dei presidenti che si sono succeduti. Nessuno può sapere se Mattarella, al posto del suo predecessore si sarebbe comportato in maniera sostanzialmente diversa, o se invece il profilo più basso tenuto oggi dal presidente sia frutto della fase politica.

In ogni caso la fase politica che stiamo attraversando non si è ancora delineata in maniera chiara. Proprio per questo, indipendentemente da quale governo si formerà (se si formerà), sarà importante quale tipo di maggioranza si riuscirà a definire e con quali limiti questa si troverà a operare. Su questi aspetti si ripresenta forte la figura del presidente che, oltre a formare il governo, ha anche il potere di sciogliere le camere. Di solito nella storia repubblicana il capo dello stato, quando si è espresso su questo tema ha sempre cercato di evitare il ritorno alle urne. Tuttavia con l’emergere di una nuova fase politica le prassi possono cambiare ed è tutto da vedere come Mattarella deciderà di interpretare il suo ruolo.

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