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Sin dai primi giorni della crisi la gestione politica della pandemia è stata caratterizzata da due movimenti: da un lato una decentralizzazione della catena di comando, con la nomina dei presidenti di regione come soggetti attuatori, dall’altro un’esternalizzazione delle decisioni, con il costante e ricorrente coinvolgimento di personalità tecniche: accademici, scienziati e dirigenti.

Le principali istituzioni politiche italiane, governo e parlamento, hanno quindi affidato la gestione dell’emergenza a soggetti tecnici. Una decisione certamente non casuale, ma che ha di fatto affidato la responsabilità politica delle decisioni prese a soggetti che politici non sono. In tutto questo la centralità del presidente del consiglio Giuseppe Conte è però apparsa evidente. Attorno a lui hanno operato due persone chiave (Borrelli e Arcuri) e hanno agito 3 strutture, create ad hoc per gestire questa fase, tutte sotto il controllo, diretto o indiretto, della presidenza del consiglio. Una centralità rimarcata anche dalla scelta di far passare la maggior parte delle decisioni operative per atti a sua firma (Dpcm), rientranti quindi sotto le dirette competenze di Palazzo Chigi.

La rapida evoluzione degli eventi ha portato a molte decisioni che nel breve tempo hanno avuto poco effetto. È il caso per esempio delle numerose task force istituite, che in alcuni casi sono state superate da strutture create successivamente. In questo senso come non citare la task force del ministero della salute annunciata da Speranza a fine gennaio, che di fatto ha avuto un ruolo molto limitato, se non nullo, vista la nascita da lì a poco del comitato tecnico-scientifico istituito presso la protezione civile.

Proprio i continui cambiamenti di questi giorni, con il coinvolgimento di ministeri, agenzie statali, e dipartimenti della presidenza del consiglio hanno messo l’accento sulla complessità del nostro apparato statale. Se da un lato la centralità di Conte è sembrata chiara, la necessità di interpellare molteplici strutture pubbliche ha coinvolto anche entità nominate dai governi precedenti. La responsabilità politica quindi per le persone coinvolte in questi mesi non è solo dell’attuale esecutivo, ma anche di quelli passati.

Il grafico mostra i legami attualmente in essere tra le principali strutture coinvolte, e le personalità maggiormente attive in queste settimane.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Le nomine per l'emergenza

La gestione di questa crisi sta riguardando numerose aree istituzionali dal nostro paese, da quella governativa a quella sanitaria passando per quella emergenziale. Facendo la ricognizione dei ruoli di potere abbiamo intercettato oltre 200 incarichi a livello nazionale. Meno della metà dei quali sono il risultato di nomine avvenute nel 2020, quindi strettamente collegate all'emergenza.

Sono quindi due le considerazioni che si possono fare. La prima è che molti dei nomi che hanno avuto un ruolo in questa fase risalgono a nomine fatte negli anni passati, da governi precedenti. È il caso per esempio dei membri del comitato scientifico dell'istituto superiore della sanità nominato con decreto del ministero della salute a gennaio 2016, in pieno governo Renzi. O come il comitato operativo della protezione civile istituito a febbraio del 2017 dal governo Gentiloni. E ancora più recentemente, le nomine del consiglio superiore della sanità del ministero della salute fatte dall'ex ministro Grillo del governo giallo-verde. Non è un caso quindi se analizzando i dati di questa mappa, molte delle nomine siano state fatte dai precedenti esecutivi, e non dall'attuale.

Il dato mostra chi ha designato o chi ha firmato l’atto di nomina delle persone censite.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Focalizzando invece l'attenzione su quanto avvenuto da inizio 2020, appare evidente la centralità di 3 figure: Giuseppe Conte, Domenico Arcuri e Angelo Borrelli. Parliamo fondamentalmente delle personalità che stanno gestendo la crisi: il presidente del consiglio, il commissario da lui nominato, e il capo della protezione civile che sempre a lui fa riferimento. Escludendo le 74 nomine fatte dalla ministra Pisano per la task force dati, Conte, Arcuri e Borrelli sono responsabili da soli per oltre l'80% delle nomine Covid fatte da inizio anno.

Conte, Borrelli e Arcuri hanno gestito le nomine dell'emergenza in questi mesi, nominando ognuno una struttura ad hoc attraverso cui operare.

I 3 agiscono sostenuti da 3 strutture, da loro nominate, che di fatto rappresentano le entità con più potere di determinazione in questo stato d'emergenza. In ordine di nascita, parliamo nello specifico del Comitato tecnico-scientifico presso la Protezione civile nominato da Borrelli, della struttura a sostegno del commissario Arcuri, e soprattutto della task force fase 2 create da Conte. Ricordiamo che tutte e 3 queste strutture fanno capo, direttamente o indirettamente, alla presidenza del consiglio, evidenziando quindi la centralità di Palazzo Chigi.

Le due figure che stanno agendo affianco a Giuseppe Conte non sono però nuove alle dinamiche politiche nazionali. Come detto Borrelli guida la Protezione civile dal 2017, ed è stato nominato dall'allora presidente del consiglio Paolo Gentiloni. Al tempo stesso Arcuri è al comando di Invitalia dal 2007, ed ormai al comando della società partecipata al 100% dal ministero dell'economia da oltre 10 anni.

Conte, Borrelli e Arcuri sono anche competenti per la nomina dei soggetti attuatori durante questo stato di emergenza, la possibilità quindi di individuare specifiche persone come responsabili per raggiungere determinati obbiettivi. Personalità che potranno agire fuori dai normali paletti normativi e contabili.

Il grafico mostra i legami, di nomina e appartenenza, attualmente in essere tra Conte, Borrelli e Arcuri.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

I nomi ricorrenti

Come detto Conte, Borrelli e Arcuri spiccano come i maggiori responsabili per le nomine di questi giorni: ma chi stanno nominando? Sono 16 le persone che in questa fase stanno svolgendo 2 o più ruoli tra quelli censiti. In particolare è giusto concentrare l'attenzione su 5 nomi, presenti in 3 diverse strutture l'uno.

16 persone con due o più incarichi tra quelli censiti.

Il primo è Giuseppe Ruocco, attuale segretario generale del ministero della salute. Per questo ruolo il 7 febbraio scorso Angelo Borrelli lo ha nominato soggetto attuatore nello stato d'emergenza. Da gennaio del 2018 fa anche parte del Comitato strategico del Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie (nominato da Beatrice Lorenzin). In aggiunta Ruocco è membro del Comitato tecnico-scientifico presso la Protezione civile istituito da Borrelli.

Claudio D'Amario invece è l'attuale direttore generale della direzione prevenzione sanitaria del Ministero della salute. In quanto tale D'Amario guida anche il Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie e durante questa crisi è stato nominato anche lui nel Comitato tecnico-scientifico della protezione civile.

Tra i nomi da menzionare anche 3 personalità molte note in questa fase: il commissario Arcuri, il presidente dell'Iss Brusaferro e Franco Locatelli, a guida del Consiglio superiore di sanità del ministero della salute. Il primo, oltre a guidare l'organo straordinario creato dal governo per gestire questa fase, è attualmente l'amministratore delegato di Invitalia, nonché membro del comitato di esperti per la ripresa nominato da Conte.

Brusaferro dal canto suo, presidente dell'Istituto superiore di sanità, è sia membro del Comitato tecnico-scientifico Covid presso la Protezione Civile che del Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie presso il ministero della salute. Anche Franco Locatelli, che guida il Consiglio superiore della sanità dal 2019, fa parte delle due strutture appena menzionate.

Nel grafico vengono mostrati i legami attualmente in essere tra le persone più ricorrenti nel censimento fatto. Legami fatti di nomina e/o appartenenza a strutture del network.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Incarichi e ruoli, ambito sanitario

Questa crisi per caratteristiche ha coinvolto due grandi mondi, quello sanitario e quello collegato alla protezione civile. Un modo di analizzare il potere prevede quindi una sua classificazione per ambito di operazione.

Partendo da quello sanitario possiamo evidenziare alcuni nomi e organi collegati al ministero della salute, attualmente guidato da Roberto Speranza. Accanto al ministro menzioniamo innanzitutto Walter Ricciardi, che a fine febbraio è stato nominato consulente per le relazioni dell'Italia con gli organismi sanitari internazionali per emergenza Covid19. Ricciardi che dal 2015 al 2018 ha guidato l'Istituto superiore di sanità, nominato dal ministro Lorenzin (governo Renzi). Altra figura chiave del ministero in questa fase è il già menzionato Giuseppe Ruocco, segretario generale nonché soggetto attuatore nominato dalla protezione civile.

Un ruolo centrale, anche per funzione, viene svolto dall'Istituto superiore di sanità (Iss), guidato da Silvio Brusaferro. Nomina avvenuta nel 2019, quando alla guida del ministero della salute c'era Giulia Grillo (M5s). L'Iss è un ente di diritto pubblico che, in qualità di organo tecnico-scientifico del servizio sanitario nazionale in Italia, svolge funzioni di ricerca, sperimentazione, controllo, consulenza, documentazione e formazione in materia di salute pubblica. Anch'esso opera sotto il controllo del ministero della salute.

Nel grafico vengono mostrati i legami attualmente in essere tra le persone più ricorrenti nel censimento fatto. Legami fatti di nomina e/o appartenenza a strutture del network. Sono presi in considerazioni persone e strutture in ambito sanitario.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Sia Brusaferro che Locatelli sono stati nominati alla guida di Iss e Css quando il ministero era guidato da Giulia Grillo (M5s).

Altra struttura di rilievo del dicastero guidato da Speranza è il Consiglio superiore di sanità (Css), presieduto da Franco Locatelli. Locatelli, come Brusaferro, è stato nominato dallo scorso governo giallo-verde. Anche in questo caso quindi al ministero c'era Giulia Grillo. Il Consiglio è l'organo di consulenza tecnico scientifica del ministero.

Sia Locatelli che Brusaferro fanno parte del Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, un organismo di coordinamento tra il ministero e le regioni per le attività di sorveglianza, prevenzione e risposta tempestiva alle emergenze. È guidato da Claudio D'Amario, che come già visto è il direttore della direzione generale prevenzione sanitaria.

Incarichi e ruoli, ambito della protezione civile

Guardando alla protezione civile invece è evidente che un ruolo centrale è svolto da Angelo Borrelli, a capo del dipartimento dal 2017. Sotto la struttura che gestisce l'emergenze nel nostro paese, alcuni organi vanno menzionati. In primis il Comitato operativo della protezione civile, che assicura la direzione unitaria e il coordinamento delle attività di emergenza, e poi la Centrale remota operazioni soccorso sanitario (Cross), composta dai referenti sanitari regionali, e che mira a coordinare gli interventi sul territorio.

In aggiunta, per caratteristiche, due specifici dipartimenti della protezione vanno trattati separatamente. Il primo è l'Ufficio del direttore operativo della protezione civile, Luigi D'Angelo. Si tratta di una delle più importanti figure all'interno del dipartimento, che oltre a coordinare il comitato operativo, predispone l'attuazione delle diverse direttive adottate. D'Angelo fa anche parte della struttura a sostegno delle attività del commissario straordinario Arcuri, all'interno di un comitato di coordinamento.

Nel grafico vengono mostrati i legami attualmente in essere tra le persone più ricorrenti nel censimento fatto. Legami fatti di nomina e/o appartenenza a strutture del network. Sono presi in considerazioni persone e strutture collegate alla protezione civile.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

L'altro dipartimento della protezione civile che sta avendo un ruolo centrale in queste settimane, è l'Ufficio volontariato e risorse del servizio nazionale, guidato da D'Angelo e Agostino Miozzo. Lo stesso Miozzo è tra le altre cose il coordinatore del comitato tecnico-scientifico Covid istituito da Borrelli presso la Protezione civile.

Trattando gli incarichi di potere collegati alla Protezione civile non possiamo non trattare coloro che sono stati nominati soggetti attuatori da Angelo Borrelli. Il primo è stato Cristiano Cannarsa, a suo tempo incaricato da Padoan amministratore delegato di Consip, che in virtù di questo incarico è stato nominato soggetto attuatore il 20 marzo scorso. Consip infatti è stata coinvolta principalmente per l’acquisizione di beni, servizi e forniture necessari per fronteggiare l’emergenza. Più recentemente poi, oltre al già menzionato Giuseppe Ruocco, sono stati coinvolti Michele di Bari, Capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, e il legale rappresentante della Croce rossa italiana. Entrambi sono stati chiamati in causa per gestire questioni collegate al soccorso di migranti.

Confusione e opacità

Con una catena di comando straordinaria sono emerse sia strutture che personalità nuove. Questo ha reso complesso ricostruire diversi aspetti della materia, soprattutto per la scarsa abitudine di molte di queste organizzazioni di fare rendicontazione. La reale composizione del comitato tecnico-scientifico istituito presso la protezione civile è stata ignota per oltre 2 mesi. Ad oggi non sono ancora disponibili né i verbali né il dettaglio delle decisioni prese dall'organo.

Scarsa rendicontazione su composizione e attività di molte di queste strutture.

E ancora, l'attività della task force fase 2, costituita da Conte e guidata da Colao, è del tutto ignota. Ai cittadini non viene dato nessun tipo di riscontro su quanto avviene, e soprattutto non pare esserci nessun processo di condivisione pubblica. La necessità di migliori e maggiori informazioni è urgente in molti aspetti dell'attuale crisi. Un elemento che riguarda anche le spese per l'emergenza gestite dal commissario Arcuri. La fotografia scattata qui riguarda solo l'aspetto nazionale della crisi. Uno scacchiere già complesso da ricostruire che fa intuire quanto le problematiche riscontrate possano amplificarsi se portate su scala regionale.

Il ruolo della politica

Durante tutto il racconto della catena di comando che sta caratterizzando l'attuale crisi economico-sanitaria, non si è fatto riferimento al mondo della politica. Il parlamento, luogo che dovrebbe ospitare il dibattito e la discussione tra i partiti, è chiamato ad un ruolo secondario. Non una novità, considerando i dati della produttività di camera e senato in questi 2 anni di legislatura, ma che in periodi di crisi come questa pesa particolarmente.

Chi avrà la responsabilità politica per le decisioni prese in questa crisi?

La classe politica infatti sta lasciando spazio ai vari comitati di esperti che si sono formati in queste settimane. Altra istituzione a pagare le conseguenze di tutto questo è il governo. Stiamo parlando dell'organo collegiale che detiene il potere esecutivo nel nostro paese, e che dovrebbe guidare l'Italia in momenti come questo. Ma il continuo coinvolgimento di tecnici e accademici per delineare proposte per l'oggi, ma soprattutto per il domani, solleva una chiara domanda: non dovrebbe essere questo il ruolo del governo?

Se da un lato la volontà di coinvolgere altri soggetti può essere positivo, dall'altro diventa negativo se totalizzante. Un periodo di emergenza richiede interventi straordinari, e catene di comando atipiche. La difficoltà di ricostruire tutti i pezzi di questo puzzle però apre un altro tema. Chi avrà la responsabilità politica per la gestione di questa crisi? Questioni particolarmente critiche viste le ripercussioni sui diritti fondamentali dei cittadini che molte decisioni avranno.

Foto credit: Flickr Protezione civile - Licenza

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