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Un’emergenza come quella che sta colpendo il nostro paese coinvolge diverse istituzioni, organizzate su numerosi ambiti territoriali. Le implicazioni quindi del volere mappare come viene gestito il potere durante lo stato di emergenza sono molte. Un lavoro complesso, sia per come la catena di comando si è rivelata essere, confusa e dislocata su più ambiti, sia per come si è deciso di comunicare, o a volte non comunicare, determinate informazioni.

La gestione dell’emergenza ha sia seguito una linea verticale, riguardando stato centrale, regioni e comuni, che una orizzontale, chiamando in causa istituzioni politiche, sanitarie e della protezione civile. Il tutto reso ancora più complesso dall’autonomia data alle regioni, che hanno implementato strategie e politiche differenti.

I dati analizzati

La difficoltà più grande è stata la reperibilità di alcune informazioni. Una tematica che ha riguardato sia l’ambito nazionale, ma anche e soprattutto quello locale e regionale. Due le principali questioni che sono emerse: da un lato la difficoltà di ricostruire quali fossero i soggetti in campo, nella babele di task force, comitati e unità di crisi, dall’altro capire chi di queste strutture faceva parte.

1.466 incarichi censiti, in strutture nazionali e locali.

Mentre una parte dei ruoli censiti riguardavano incarichi e strutture pre esistenti, per cui il lavoro è stato relativamente più lineare, la maggior difficoltà è stata ricostruire la macchina emergenziale che si è attivata in queste settimane. Elementi particolarmente rilevanti per l’ambito regionale in cui, per esempio, sono stati registrate 16 task force e 19 unità di crisi. A questi poi si è dovuto aggiungere le varie cabine di regia, come anche le persone a cui sono state affidate specifiche deleghe dal soggetto attuatore (il presidente di regione), o che sono state nominate a supporto del soggetto attuatore.

La libertà di azione che di fatto è stata data ai governatori regionali ha conseguentemente generato strategie e politiche operative molto diverse tra le 20 regioni italiani. La macchina dell’emergenza si è quindi mossa in modo diverso, rendendone più complessa la comprensione.

 

Il censimento delle strutture è stato svolto da openpolis. La scelta degli incarichi da includere è stata fatta sia sulla base di organizzazioni che per caratteristiche sono toccate in maniera diretta o indiretta dal tema, che di quelle chiamate ad avere un ruolo primario nella gestione dell’emergenza.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Poca chiarezza e trasparenza

La difficoltà del districarsi tra atti regionali, decreti ministeriali e comunicati stampa ha evidenziato i molti limiti di come il potere è stato gestito. Un primo elemento, trattato anche sui media nazionale, ha riguardato la complessità di comprendere la natura delle numerose strutture formate ad hoc. In secondo luogo poi, anche per gli incarichi pre esistenti, sono apparsi evidenti dei problemi strutturali.

13 su 20 i referenti sanitari regionali rintracciati. In molti casi i siti regionali non fornivano le informazioni necessarie.

Solamente per fare un esempio citiamo il caso della Centrale remota operativa soccorso sanitaria (Cross) della protezione civile. La struttura viene attivata dal dipartimento guidato da Borrelli nei casi di emergenze nazionali che richiedono un coordinamento e una collaborazione tra le regioni italiane. Un organo che necessita della nomina da parte dei presidenti di regione di un referente sanitario regionale, il cosiddetto Rsr. Questa figura è evidentemente centrale in momenti come questo, ma ciò nonostante siamo riusciti a ricostruire il referente nella Cross solamente per 13 regioni su 20.

Alla difficoltà di ricostruire le molte strutture coinvolte durante l'attuale stato di emergenza, si è aggiunta quindi l'impossibilità in molti casi di capire chi faceva parte di queste entità. Un arduo lavoro di mappatura che evidentemente punta ai molti limiti dell'attuale sistema. Come se non bastasse poi, in numerose occasioni gli atti di nomina non erano neanche presenti nei bollettini ufficiali regionali, i cosiddetti Bur.

Un focus sul nazionale

Per cercare di raccontare al meglio almeno alcuni aspetti della questione, abbiamo deciso di realizzare un primo focus sull'ambito nazionale. Un tentativo di comprendere qual è stata l'evoluzione del tema, almeno per quanto riguarda le principali istituzioni del paese. Per prima cosa è stato avviato un monitoraggio normativo di tutti gli atti Covid19 adottati da strutture nazionali. Un elenco in continuo aggiornamento, che ha visto la compartecipazione di ministeri, protezione civile, istituto superiore della sanità e altri.

Il 31 gennaio 2020 il governo Conte II ha dichiarato lo stato d’emergenza.

Una situazione straordinaria in cui numerose istituzioni sono coinvolte. In primis la protezione civile, soggetto attuatore incaricato dal governo, che a sua volta ha coinvolto nel processo molti altri attori.

FONTE: dati Ministero della salute e Gazzetta ufficiale ed elaborazione openpolis.

Questo patrimonio di informazioni è servito come punto di partenza per il censimento dei principali incarichi che sono stati coinvolti dall'emergenza. Il lavoro svolto si è mosso su due direttive. La prima ha portato alla ricognizione di tutte quelle strutture che per prerogative e caratteristiche sono state chiamate in causa direttamente o indirettamente dagli eventi di queste settimane: dall'agenzia nazionale del farmaco, ai diversi dipartimenti della protezione civile, passando per le varie autorità sanitarie del nostro paese.

274 incarichi nazionali censiti nella mappa del potere Covid19

La seconda direttiva ha invece permesso di mappare persone e strutture che sono state coinvolte direttamente dalla crisi, e a cui chi ha gestito l'emergenza ha affidato compiti specifici. Parliamo per esempio degli esperti nominati da Giuseppe Conte nella Task force fase 2. Nello specifico il lavoro ha visto il censimento di incarichi in 17 diverse struttura attive sul territorio nazionale.

Vengono mostrati solamente gli incarichi censiti in ambito nazionale

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

A questi incarichi poi, presenti nelle varie strutture qui sopra elencate, si è dovuto aggiungere tutti coloro che sono stati nominati soggetti attuatori durante la crisi sanitaria. Singole personalità che all'interno di determinate organizzazioni, hanno avuto il compito di svolgere delle mansioni per conto o della protezione civile o del commissario straordinario Arcuri.

Fare ordine tra le tante task force, analizzando solo quelle strutture e persone a cui sono stati affidati specifici compiti.

Nel voler raccontare le dinamiche di potere è importante differenziare tra le tante strutture che sono state interpellate in queste settimane. Com'è stato ampiamente raccontato dai media, dall'inizio della crisi sono state formate numerose entità: comitati, task force e unità di crisi. Strutture che spesso hanno agito nell'oscurità, sia perché non era ben chiaro quali fossero i loro poteri, sia per la poca trasparenza sul loro operato. Ma nella confusione generale che ha caratterizzato questa fase, è giusto fare dei distinguo.

Lo scopo di questo lavoro non è di analizzare tutte le nomine fatte in questi mesi, ma di focalizzare l'attenzione su chi il potere lo ha gestito veramente. Per esempio è stato deciso di escludere la task force formata a fine gennaio dal ministero della salute, sia perché la sua composizione era poco chiara, sia perché è stata evidentemente superata dal comitato tecnico-scientifico istituito da lì a poco dalla protezione civile. Per circoscrivere l'ambito di analisi quindi, tra le strutture nate durante l'emergenza, sono state analizzate solamente quelle a cui il governo, la protezione civile e il commissario Arcuri hanno affidato specifici compiti, e che hanno quindi avuto un ruolo tangibile.

Le strutture e gli incarichi della crisi

Come abbiamo visto nella prima fase di questo lavoro, con la delibera che ha istituito lo stato d'emergenza la presidenza del consiglio ha anche affidato alla protezione civile il ruolo di soggetto responsabile per l’attuazione degli interventi normativi. Da quel momento in poi una serie di attori, sia individui che strutture, sono stati chiamati in prima persona a partecipare all'azione statale sul Coronavirus.

Analizziamo ora i principali attori, solamente per quanto concerne l'ambito nazionale, per struttura responsabile.

Governo, nella Presidenza del consiglio dei ministri:

  • 31/01/2020 - Dichiarazione dello stato di emergenza, e nomina del capo della protezione civile come soggetto attuatore;
  • 17/03/2020 - Nomina del commissario straordinario Domenico Arcuri, per l'attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID-19;
  • 10/04/2020 - Nomina del comitato di esperti per la fase 2, con il compito di elaborare e proporre misure necessarie per fronteggiare l’emergenza epidemiologica COVID-19, nonché per la ripresa graduale nei diversi settori delle attività sociali, economiche e produttive.

Angelo Borrelli, capo della Protezione Civile:

  • 05/02/2020 - Comitato tecnico-scientifico presso la protezione civile, con il compito di garantire il necessario supporto tecnico alle attività da porre in essere per la gestione dell'emergenza da parte della protezione civile;
  • 07/02/2020 - Nomina del direttore generale del ministero della salute come soggetto attuatore, con il compito di svolgere il monitoraggio e la sorveglianza sanitaria nei porti e aeroporti italiani, con la finalità di garantire il controllo dei passeggeri in arrivo sul territorio nazionale attraverso navi e aerei;
  • 27/02/2020 - Affidamento all'Istituto superiore di sanità il compito della sorveglianza microbiologica e epidemiologica del virus;
  • 02/03/2020 - Nomina dell'Ad di Consip come soggetto attuatore, per gestire l’acquisizione di beni, servizi e forniture necessari per fronteggiare l’emergenza di cui trattasi;
  • 12/04/2020 - Nomina del capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno come soggetto attuatore, per l'assistenza alloggiativa e sorveglianza sanitaria delle persone soccorse in mare e di quelle giunte sul territorio nazionale in modo autonomo;
  • 16/04/2020 - Nomina del legale rappresentante della CRI come soggetto attuatore, per la gestione dell’emergenza relativa al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili in relazione alla richiesta di “Place of Safety” da parte della nave Alan Kurdi.

Domenico Arcuri, commissario straordinario:

  • 20/03/2020 - Nomina del comandante generale dell'Arma dei Carabinieri come soggetto attuatore, per la requisizione da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico-chirurgici, nonché di beni mobili di qualsiasi genere, occorrenti per fronteggiare la predetta emergenza sanitaria;
  • 01/04/2020 - Istituzione della struttura di supporto al Commissario straordinario per l'emergenza Covid-19;
  • 02/04/2020 - Nomina del comandante generale della Guardia di finanza come soggetto attuatore, per la requisizione da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico-chirurgici, nonché di beni mobili di qualsiasi genere, occorrenti per fronteggiare la predetta emergenza sanitaria.

Come completare il quadro

In questa parte del lavoro si è cercato di puntellare le strutture e gli incarichi che sono stati coinvolti direttamente nella gestione della crisi. Una ricostruzione che è partita dal quadro normativo, come visto già complesso di suo, per cercare di fare ordine nei vari eventi che hanno avuto luogo in queste settimane. Se da un lato è chiaro quali sono le pedine coinvolte nello scacchiere, dall'altro rimane da comprendere meglio la natura di queste nomine. Dalle persone che hanno avuto il potere di nomina, a quelle che sono state nominate, passando per come tutti questi pezzi sono collegati tra loro.

Foto credit: Flickr Protezione civile - Licenza

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