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L’analisi dei numeri può aiutare a comprendere cosa è successo nel parlamento italiano in questi due anni. Può soprattutto aiutare a raccontare quanto camera e senato siano state bloccate, tra l’incapacità di imporsi sulle dinamiche governative, e la tendenza degli esecutivi di abusare del proprio ruolo.

Perché se è vero che due diverse maggioranze hanno guidato i lavori di camera e senato, entrambe partite con la volontà di ridare centralità al parlamento, è anche vero che molto poco è cambiato rispetto al passato.

Con l’iniziativa delle leggi in mano al governo, cosa rimane ai parlamentari?

 

Il parlamento sospeso

In questi due anni di legislatura si sono svolte 519 sedute del parlamento, 318 alla camera e 201 al senato. Si sono tenuti 291 voti finali (155 alla camera e 136 al senato), che hanno portato all’approvazione di 108 leggi. Quasi 90 mila gli emendamenti depositati, e 9.984 gli atti di sindacato ispettivo redatti. Tanti numeri, che bisogna analizzare meglio per comprendere la produttività parlamentare in questi 2 anni.

I disegni di legge

Durante i primi 2 anni della XVIII legislatura sono stati presentati oltre 4.000 disegni di legge, di cui oltre il 90% di iniziativa parlamentare. Un’alta molte di proposte che, come avviene da anni, nella maggior parte dei casi non inizia mai il proprio iter.

La maggior parte delle proposte di legge dei parlamentari non inizia mai il proprio iter.

Prima di entrare nello specifico di cosa ha fatto in questi anni il nostro parlamento, è corretto analizzare cosa non è stato fatto. Parliamo quindi di cosa è stato lasciato incompleto. Sono molti infatti gli atti che non completano mai il proprio iter, su tutti i disegni di legge.

Da inizio legislatura deputati e senatori hanno presentato 3.752 proposte di legge, di cui oltre l’80% non ha mai realmente iniziato il proprio iter parlamentare. Nello specifico abbiamo 2.550 ddl che sono stati assegnati alla commissione competente, ma che non sono mai stati discussi, e altre 621 proposte che non sono neanche mai state affidate ad una commissione parlamentare.

Di fatto una minima parte delle proposte di deputati e senatori ha la possibilità di diventare legge. In 8 casi su 10 quindi i testi sono stati depositati in parlamento, e lì sono rimasti, contribuendo alla formazione di un archivio immacolato di disegni di legge.

Diversi soggetti hanno il potere di iniziativa legislativa nel nostro assetto costituzionale. Oltre a governo e parlamento, i principali, anche regioni, cnel e cittadini possono presentare disegni di legge.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Delle oltre 4.000 proposte depositate, quelle che hanno completato il proprio iter sono state 108. Ricordiamo che il potere legislativo nel nostro assetto costituzionale è il parlamento, ma che l'iniziativa legislativa può essere esercitata da numerosi attori. Ma mentre proprio il parlamento dovrebbe essere il protagonista di questa partita, ormai da anni il ruolo principale lo interpreta il governo.

70% delle leggi approvate nella XVIII legislatura sono di iniziativa governativa.

Nella XVIII legislatura il 70,37% delle leggi approvate sono state presentate dal governo. Il dato dell'iniziativa parlamentare è in risalita rispetto al passato, ma si attesta comunque sotto al 30%. Praticamente ininfluente il peso delle altre iniziative nei dati totali di legislatura.

Nel nostro assetto costituzionale oltre a parlamento e governo anche altri attori possono presentare proposte di legge. Le regioni, i cittadini e il Cnel.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Le leggi di iniziativa parlamentare

Da inizio legislatura sono state approvate 31 leggi di iniziativa parlamentare. Il gruppo parlamentare più produttivo da questo punto di vista è stato il Movimento 5 stelle. Partito che non caso è stato l'unico al governo per tutta la durata dell'attuale legislatura.

22 su 31 delle leggi di iniziativa parlamentare sono state depositate dal Movimento 5 stelle.

Tra le norme approvate di iniziativa parlamentare figurano alcune che sorprendono. È il caso per esempio del ddl costituzionale per il taglio dei parlamentari, che ufficialmente risulta essere a prima firma Quagliariello (Fi). Il testo, scritto e voluto dal M5s, è l'unione di più provvedimenti di cui il primo depositato in ordine di tempo è quello di Quagliariello. Per l'attuale funzionamento del sistema, in quanto autore del primo dei provvedimenti depositati tra quelli unificati, il senatore di Forza Italia è considerato il primo firmatario del testo.

Tra le leggi di iniziativa parlamentare, alcune meritano una menzione speciale. Parliamo nello specifico della legge sui dispositivi di sicurezza per bambini in auto (Meloni - Fdi), quella sulle class action (Salafia - M5s) e il testo a prima firma Giarrusso (M5s) sul voto di scambio politico-mafioso.

Ma come spesso avviene, molta della produzione legislativa lasciata all'iniziativa dei parlamentari è dal basso impatto normativo. In questo senso citiamo le 9 ratifiche di trattati internazionali, i 4 provvedimenti per l'istituzione di commissione d'inchiesta e la dichiarazione di monumento nazionale del ponte sul Brenta a Bassano del Grappa.

Le proposte di legge a metà strada

Nel corso di una legislatura può succedere che alcune proposte di legge comincino il proprio iter, e che dopo una prima approvazione da parte di un ramo, non arrivino mai alla doppia approvazione. È il caso nell'attuale legislatura di 66 proposte, la metà delle quali sono ratifiche di trattati internazionali.

66 i disegni di legge approvati in un ramo, e in discussione nell'altro.

Tra questi testi però alcuni, di iniziativa parlamentare, sono di non poco conto. Stiamo parlando di altri 2 provvedimenti che mirano a riformare la costituzione. Nello specifico il disegno di legge costituzionale in materia di elettorato per l'elezione del senato, uno dei correttivi alla base dell'alleanza di governo 5stelle-Pd-Leu, e di quello per riformare il funzionamento del referendum e dell'iniziativa legislativa popolare. In questo elenco figura anche il provvedimento per l'istituzione della commissione d'inchiesta sulle comunità che accolgono minori (caso Bibbiano), testo che ha ricevuto molta attenzione mediatica nel corso della legislatura.

Come sono andati i voti finali

Nella dinamica governo-parlamento si inserisce chiaramente anche quella governo-maggioranza. Proprio per questo motivo diventa utile analizzare come il parlamento abbia approvato le leggi. Fondamentalmente quindi vedere quale sia stato lo "scontro" in aula nei voti finali alla camera e al senato.

Nella maggior parte dei voti finali, i contrari sono stati il 5% o meno.

Da inizio legislatura ci sono stati circa 290 voti finali in parlamento, di cui poco più di 270 su disegni di legge. In 193 casi i voti contrari sono stati il 5% o meno, in 21 casi tra il 5% e il 30% e in 44 casi oltre il 30%. Questo fa emergere quanto siano state poche le votazioni in aula con un alto livello di scontro politico.

Le ratifiche dei trattati internazionali sono uno dei provvedimenti che viene approvato in maniera più ricorrente nel parlamento. Leggi su cui lo scontro politico è basso, e in cui la percentuale di voti contrari è molto contenuta.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

A conferma di questo trend anche un altro dato: in ben 100 votazioni (36%) gli astenuti sono stati più dei contrari. In altri 82 casi poi (30%) sono stati equivalenti. Situazioni in cui l'opposizione ha preferito quindi astenersi apertamente, piuttosto che votare contro un determinato testo.

Questi numeri evidenziano quanto la contrapposizione tra maggioranza e opposizione si limiti a pochi provvedimenti. Per capire il perché di tutto questo, basta vedere quali sono stati i testi approvati durante la XVIII legislatura.

Le leggi votate nella XVIII legislatura

I numeri dei voti finali ci permettono di aprire un altro grande tema dell'attività legislativa del nostro parlamento: cosa viene approvato. Come abbiamo già visto la stragrande maggioranza delle leggi che escono dal parlamento sono di iniziativa governativa. Nascono di fatto fuori dal parlamento.

In questa legislatura, come nelle precedenti, le ratifiche dei trattati internazionali sono gli atti più ricorrenti che vengono approvati. Norme che, come regolato dall'articolo 80 della costituzione, necessitano dell'autorizzazione del parlamento per diventare legge.

Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi

Il 33,33% delle leggi approvate da inizio legislatura sono proprio provvedimenti che ratificano trattati o convenzioni internazionali. Allo stesso tempo le leggi di conversione dei decreti del governo sono il 34,26% del totale. Mettendo insieme i numeri possiamo quindi dire che 2/3 dei testi approvati da camera e senato di fatto nascono fuori dal parlamento.

2/3 delle leggi approvate sono o ratifiche di trattati internazionali o conversioni di decreti del governo.

Dalla XIII legislatura ad oggi è decisamente il valore più alto, mai dal 1996 il peso di ratifiche e conversioni era stato così alto sulla produzione legislativa del parlamento. Un elemento certamente da non ignorare, soprattutto se, come vedremo dopo, il margine di manovra di deputati e senatori su questi provvedimenti è sempre più basso.

Il peso dei decreti legge sulla produzione legislativa del parlamento è il più alto dalla XVI legislatura ad oggi.

L'impatto dei decreti, e quindi del governo, sul lavoro dell'aula merita un'attenzione particolare. Ad oggi gli atti d'urgenza, o considerati tali dall'esecutivo, approvati dal parlamento rappresentano da soli 1/3 delle leggi della XVIII legislatura. Un record, perché anche qui si tratta del valore più alto dalla XIII legislatura in poi.

Le ratifiche dei trattati internazionali sono leggi ordinarie. Essendo così ricorrenti però meritano una trattazione a parte.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Il contributo dei parlamentari sui provvedimenti del governo: gli emendamenti

Sulle ratifiche dei trattati internazionali lo spazio di manovra che hanno i parlamentari è relativamente basso. In pochissime occasioni infatti si è testimoniato un aumento di commi durante la trattazione parlamentare.

Se come abbiamo visto prima molti dei voti finali della XVIII legislatura vedono una bassissima percentuale di voti contrari, questo è proprio dovuto alle tante ratifiche approvate. Su questi provvedimenti infatti generalmente il dibattito è molto poco, con camera e senato che si limitano ad approvare quanto viene presentato loro. Non è un caso se nella stessa giornata può succedere che un ramo approvi dalle 3 alle 4 ratifiche.

È sui decreti invece che deputati e senatori possono avere un ruolo maggiore, seppur con delle limitazioni. Il 7 febbraio del 2020 l'Osservatorio legislativo e parlamentare della camera ha pubblicato un aggiornamento rendendo disponibili alcuni dati. Proprio sui decreti viene esplicato che da inizio legislatura nella loro trattazione parlamentare questi provvedimenti sono "cresciuti" in media del 84,10% in riferimento ai commi. Un dato molto superiore rispetto alla scorsa legislatura, quando l'aumento era stato del 47,41%.

84,10% l'aumento dei commi sui decreti del governo durante l'approvazione. Nella scorsa legislatura il dato era del 47,41%.

Alcuni esempi estremi sono stati il decreto semplificazioni (+266,67% di commi), il decreto milleproroghe 2018 (+182,14%) e il decreto crisi aziendali (+152%). Tutti provvedimenti che tra le altre cose sono stati approvati con la fiducia.

Questo dato porta con sé due considerazioni. La prima è che non necessariamente l'eccessivo stravolgimento dei decreti in fase di approvazione è una cosa positiva. Il modificare eccessivamente un provvedimento che già ha valore legale può creare ambiguità normative.

Il secondo aspetto riguarda la genesi di queste modifiche. Nell'iter parlamentare sono stati approvati complessivamente 1.369 emendamenti ai decreti del governo. 608 di questi sono stati presentati da membri della maggioranza, 366 dai relatori in commissione e altri 76 dal governo stesso. Questo vuol dire che il coinvolgimento del governo nelle modifiche apportate ai suoi testi in discussione è comunque molto alto. Riducendo come conseguenza quello dei parlamentari stessi, soprattutto di opposizione.

Il tempo di discussione delle leggi

Se cresce il peso del governo nella produzione legislativa del parlamento, i dati di questi primi 2 anni di XVIII legislatura ci segnalano anche un altro dato atipico. Dal 1996 ad oggi mai i tempi di trattazione dei provvedimenti erano stati così bassi. In media in questi 2 anni ci sono voluti 123 giorni per approvare una legge, dato più basso dalla XIII legislatura ad oggi.

Tempi di discussione record per i provvedimenti del governo. Mai così veloci dalla XIII legislatura ad oggi.

Il confronto più calzante con il passato è quello con la XV legislatura, durata solo 2 anni. Durata quindi analoga all'attuale. Mentre il dato generale è più o meno in linea con quanto sta avvenendo ora (127 giorni in media per l'approvazione di una legge), a segnare una differenza significativa è il dato per l'iniziativa governativa.

99 giorni sono necessari per approvare una proposta del governo. Mai i tempi di discussione erano stati così ridotti dalla XIII legislatura.

Nella XV i provvedimenti del governo venivano approvati in media in 120 giorni, nei primi due anni dell'attuale legislatura il dato è di 99 giorni. I tempi di discussione dei provvedimenti del governo sono quindi crollati, segnando un dato in forte controtendenza rispetto al passato.

I disegni di legge di iniziativa governativa hanno dei tempi molto rapidi anche perché la maggior parte di essi sono decreti legge. Provvedimenti che devono essere convertiti in legge entro 60 giorni.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Il sindacato ispettivo, un po' di numeri

Da inizio legislatura sono stati presentati 9.984 atti di sindacato ispettivo. Rientrano in questa nozione gli atti mediante i quali il parlamento esercita la propria funzione di controllo (interrogazione e interpellanza) sull'attività del governo. Parliamo di atti non legislativi, ma che permettono a deputati e senatori di esercitare comunque le loro funzioni. Un modo per sollevare pubblicamente questioni di interesse pubblico, o richiedere chiarimenti al governo sul suo operato. 

9.984 atti di sindaco ispettivo depositati nella XVIII legislatura.

Il 46% di questi testi sono interrogazioni a risposta scritta (4.613) e il 23% interrogazioni a risposta in commissione (2.326), di gran lunga gli strumenti più utilizzati. Sul totale, gli atti svolti e/o che hanno completato il proprio iter sono il 31,84%. Un valore in contrazione, considerando che la percentuale registrata alla fine della scorsa legislatura era del 36,93%.

Ma è focalizzando l'attenzione sulle 2 tipologie di atti più ricorrenti, appena menzionati, che le differenze con il passato emergono in maniera abbastanza evidente. Nella scorsa legislatura erano state depositate 10.343 interrogazioni a risposta in commissione, di cui il 31,77% ha ricevuto risposta. Il dato per questi due anni della XVIII legislatura è invece fermo al 20,24%.

1,62% delle interrogazioni a risposta scritta al governo Conte II ha ricevuto risposta.

Discorso analogo per le interrogazioni a risposta scritta. Il 23,01% delle oltre 19.000 interrogazioni della scorsa legislatura aveva ricevuto risposta, mentre tra il 2018 e il 2020 il valore è solo del 12,80%. Un dato che è particolarmente segnato dall'attuale esecutivo, che ha risposto solo all'1,62% delle interrogazioni ricevute. Una percentuale bassissima, basti pensare che dal governo Letta in poi il valore non era mai sceso sotto il 14%.

Gli atti di sindacato ispettivo sono atti che permettono a deputati e senatori di esercitare le loro funzioni di controllo. Un modo per sollevare pubblicamente questioni di interesse pubblico, o richiedere chiarimenti al governo sul suo operato.

FONTE: dati ed elaborazione openpolis

Il ruolo di deputati e senatori

In questi 2 anni di legislatura lo spazio di manovra dei parlamentari si è continuato a ridurre.

Otto proposte di legge su 10 presentate da deputati e senatori devono ancora iniziare il proprio iter parlamentare. La stragrande maggioranza delle leggi approvate sono di iniziativa governativa. Provvedimenti che vengono approvati in tempi di discussione record e su cui l'apporto dei parlamentari è purtroppo molto limitato.

Per capire quanto ha prodotto il parlamento non bisogna guardare a deputati e senatori, ma al governo.

Anche guardando agli atti di sindacato ispettivo, se da un lato l'attività di deputati e senatori è continua, dall'altro le risposte da parte del governo non lo sono. Purtroppo, come è avvenuto in passato, se si vuole analizzare l'attività legislativa del nostro paese non bisogna guardare al parlamento ma bensì al governo.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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