Emilia-Romagna, chi sta gestendo l’emergenza Covid-19 Coronavirus

La macchina dell’emergenza coronavirus ha seguito una linea di tendenziale continuità con la gestione ordinaria. Gli incarichi principali sono stati attribuiti alle persone che hanno i maggiori ruoli di responsabilità o che li hanno avuti fino a poco fa.

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In Emilia-Romagna la nuova giunta Bonaccini, uscita dalle elezioni di fine gennaio, si è trovata ad affrontare l’emergenza coronavirus fin dal primo giorno.

In realtà l’apparato amministrativo della regione si era già mosso, istituendo un’unità di crisi, prima ancora che la giunta si fosse insediata. Si è trattato in questo caso di un organo sostanzialmente tecnico a cui si è affiancata poi un’altra unità di crisi, questa volta nominata da Bonaccini, composta dai maggiori responsabili politici e amministrativi dei settori chiave: protezione civile e sanità.

Sono solo 15 le persone complessivamente nominate negli organi creati ad hoc dalla regione, incluso il commissario ad acta Sergio Venturi. Questa nomina, a cui si è arrivati dopo che il nuovo assessore alla sanità era risultato positivo al coronavirus, conferma il carattere di continuità tra la gestione ordinaria e quella emergenziale che l’Emilia-Romagna ha seguito nel corso della crisi sanitaria. Venturi infatti era stato fino a poco prima assessore alla sanità in regione con la precedente giunta Bonaccini e fino all’ultimo non era stato chiaro se avrebbe ricoperto l’incarico anche nella nuova legislatura.

15 le persone che abbiamo censito in Emilia-Romagna con ruoli nelle organizzazioni create ad hoc per la gestione dell’emergenza coronavirus.

In Emilia-Romagna sono state istituite due unità di crisi. La prima ha carattere sostanzialmente tecnico, è composta da dirigenti della direzione cura della persona, salute e welfare della regione e da professionisti del sistema sanitario regionale. La seconda individua al suo interno le 5 figure politiche e amministrative della regione con i ruoli più rilevanti nel settore sanitario e in quello di protezione civile. A questi va aggiunto Sergio Venturi, che per un periodo ha svolto l’incarico di commissario ad acta.

FONTE: Openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 8 Giugno 2020)

I primi interventi della regione

La prima unità di crisi aveva un profilo sostanzialmente tecnico.

Il 19 febbraio, quando ancora non si era nemmeno insediata la nuova giunta Bonaccini, con un atto del direttore generale cura della persona, salute e welfare Kyriakoula Petropulacos è stata istituita in Emilia-Romagna la prima unità di crisi. In questa fase non si trattava ancora di un provvedimento richiesto dalla protezione civile nazionale ma piuttosto di un'iniziativa propria della regione. L'atto istituisce un organo composto perlopiù da dirigenti dell'amministrazione regionale e da dirigenti del sistema sanitario regionale.

Anche se il direttore generale Kyriakoula Petropulacos non fa direttamente parte dell'organo è evidente che questo opera sotto il suo controllo. Ben 4 dei 9 componenti dell'organo sono infatti dirigenti della direzione cura della persona, salute e welfare, tra cui una (Adriana Giannini) ricopre il ruolo di coordinatrice. Oltre a questi fanno parte dell'unità di crisi 5 professionisti del settore sanitario con competenze specifiche. Due vengono dall'azienda ospedaliero-universitaria di Bologna e gli altri rispettivamente dall'Usl della Romagna, dall'agenzia sanitaria e sociale della regione e dalla centrale operativa del 118.

FONTE: Elaborazione openpolis su Determinazione n. 1800 del 3/02/2020
(ultimo aggiornamento: lunedì 8 Giugno 2020)

L'organo si compone quindi di personale con specifiche competenze ma allo stesso tempo prevede che i componenti provengano un po' da tutti i settori del sistema sanitario regionale.

Per quanto riguarda Antonio Pastori, della centrale operativa del 118, l'atto di nomina lo indica in realtà come componente del servizio assistenza ospedaliera della regione. Nell'organigramma presente sul sito tuttavia Pastori non compare tra il personale di quest'ufficio, mentre risulta essere responsabile infermieristico della centrale operativa Emilia ovest del 118.

La scelta di includere Pastori all'interno dell'unità di crisi è probabilmente dovuta al fatto che questi ricopre il ruolo di referente sanitario regionale, ovvero l'anello di congiunzione con la catena di comando nazionale della protezione civile. Si tratta chiaramente di una supposizione visto che né l'atto istitutivo di questa unità di crisi né il successivo menzionano questo ruolo.

Leggi la lettera di

L'indicazione di Pastori quale referente sanitario regionale ci è stata infatti segnalata dall'amministrazione regionale, che in risposta a una nostra e-mail in cui chiedevamo, tra le altre cose, chi ricoprisse questo incarico, ci ha inviato la lettera di nomina firmata da Bonaccini nel 2016.

L'attribuzione delle competenze alle regioni nella fase uno

Nel frattempo anche sul piano nazionale veniva strutturata la catena di comando. Questa si è sviluppata innanzitutto orizzontalmente coinvolgendo la protezione civile, l'istituto superiore di sanità e vari organi politici attraverso l'istituzione di task force e unità di crisi.

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Sia la protezione civile che la sanità sono materie di competenza concorrente tra stato e regioni e questo talvolta può generare confusione.

I centri di comando però sono stati distribuiti anche verticalmente riconoscendo un ampio ruolo alle regioni. Questo tuttavia è avvenuto nel contesto di un sistema istituzionale articolato, in cui troppo spesso non sono chiari i limiti tra le competenze regionali e quelle nazionali. Tema che si pone in particolare nelle materie di competenza concorrente tra stato e regioni, come la sanità e la protezione civile. Un problema strutturale che però emerge con ancora più forza in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando.

L'attribuzione di un ruolo importante alle regioni non è stata una scelta obbligata. Nei primi giorni dell'emergenza infatti i partiti di centrodestra, ma anche forze di maggioranza come Italia viva, avevano caldeggiato l'ipotesi di nominare un super commissario con poteri straordinari per coordinare l'emergenza su tutto il territorio nazionale. Certo le regioni avevano un ruolo importante già in partenza, essendo loro la gestione della sanità. Ma la scelta, a livello nazionale, è stata quella di non comprimerlo.

Non c'è la minima efficacia nell'avocare a livello centrale le competenze delle Regioni. Sottrarre competenze alle Regioni sarebbe un errore. Sarebbe disfunzionale, non lo si può fare a emergenza in corso

Una scelta diventata definitiva quando è stata esclusa l'ipotesi del super commissario, ma che aveva preso le mosse già da alcuni giorni con la nomina dei presidenti di regione quali soggetti attuatori della protezione civile per l'emergenza Covid-19, un ruolo che permette ai governatori di agire in deroga alla normativa (Ordinanza del capo della protezione civile 630/2020).

Nuovi organi per la gestione dell'emergenza

Il 23 febbraio il presidente Bonaccini viene quindi nominato soggetto attuatore della protezione civile per la regione Emilia-Romagna. Questa scelta da un lato ha reso meno chiara la catena di comando, creando incertezza sulle competenze attribuite ai soggetti nazionali e regionali. Tuttavia si è trattato anche di una decisione che ha permesso alle regioni un ampio margine di manovra, riconoscendogli il ruolo di ente più adatto a governare l'emergenza alla luce delle specificità territoriali.

Il 28 febbraio, lo stesso giorno in cui nomina i membri della giunta regionale, il presidente Bonaccini ha quindi istituito una nuova unità di crisi, appena 9 giorni dopo la formazione della prima.

Leggi i decreti istitutivi

Il decreto non fa menzione della prima unità di crisi, che in realtà non viene più citata in nessuno degli atti ufficiali che abbiamo avuto modo di analizzare e, apparentemente, neanche da fonti stampa. Quest'atto non menziona neanche il referente sanitario regionale. Ma d'altra parte anche quest'organo è stato creato prima che, il 4 marzo, le misure operative della protezione civile richiedessero alle regioni la formazione di apposite unità di crisi nonché la partecipazione a quest'organo del referente sanitario regionale.

Visto che non risulta che successivi atti abbiano integrato Pastori nel nuovo organo è probabile che la sua inclusione all'interno della prima unità di crisi sia stata ritenuta dalla regione sufficiente per soddisfare le richieste della protezione civile.

Un organo di tipo politico-amministrativo

L'utilizzo dello stesso nome (unità di crisi) e l'assenza d'indicazioni che definiscano il rapporto tra i due organi generano una certa confusione. D'altra parte però le due strutture non sembrano sovrapporsi né per competenze né per membri che le compongono.

L'anello di congiunzione tra questi organi è rappresentato da Kyriakoula Petropulacos, che ha istituito la prima unità di crisi con un proprio atto ed è tra i componenti del nuovo organo. A conferma dell'importanza di questa dirigente si fa presente che il 5 maggio, in seguito alle polemiche in merito alla forte disparità di genere riscontrata negli organi nazionali istituiti per fronteggiare l'emergenza, il capo della protezione civile Angelo Borrelli ha nominato Kyriakoula Petropulacos, insieme ad altre 5 professioniste del settore, nel comitato tecnico-scientifico della protezione civile nazionale.

Se Kyriakoula Petropulacos fa parte dell'unità di crisi in quanto direttore generale cura della persona, salute e welfare, lo stesso non avviene per il direttore generale che si occupa di protezione civile, come invece succede in altre regioni. Questa mancanza non deve però stupire visto che l'Emilia Romagna è una delle regioni che ha deciso di istituire un'agenzia regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile. E infatti è proprio, Rita Nicolini, la direttrice ad interim di questa agenzia ed essere l'unico altro dirigente amministrativo membro dell'unità di crisi.

Gli altri 3 componenti dell'organo sono infatti i responsabili politici della regione per le materie chiave dell'emergenza. L'unità è infatti presieduta da Stefano Bonaccini, che in questo modo fa convergere su di se oltre all'incarico in questione anche quello di presidente della regione e di soggetto attuatore. Insieme a Bonaccini completano il quadro dei responsabili politici gli assessori con deleghe alla sanità e alla protezione civile.

5 i componenti della nuova unità di crisi. Lo stesso Bonaccini, 2 assessori e 2 dirigenti amministrativi di vertice.

Irene Priolo è l'assessore all'ambiente, difesa del suolo e della costa, protezione civile. Al suo primo incarico in giunta regionale ha iniziato il suo percorso nella politica locale a Calderara di Reno dove è stata prima consigliere comunale e poi sindaco per due mandati. Nel frattempo prima di diventare assessore regionale è stata anche consigliere metropolitano e assessore alla mobilità del comune di Bologna.

Raffaele Donini è invece l'assessore alle politiche per la salute. Due volte sindaco di Monteveglio è stato anche segretario del partito democratico di Bologna e consigliere provinciale. È al suo secondo incarico nella giunta regionale, nella legislatura precedente aveva infatti ricoperto il ruolo di assessore ai trasporti, nonché di vicepresidente.

In una prima versione del decreto istitutivo dell'unità di crisi era stato inserito pure il prefetto di Bologna, o suo delegato. Su richiesta della stessa prefettura tuttavia, la composizione dell'organo viene subito ridefinita, eliminando questo riferimento e indicando che "alle riunioni dell’unita di crisi interverrà un rappresentante della prefettura di Bologna per il raccordo con l’unità di crisi costituita presso la prefettura."

Un commissario per l'Emilia-Romagna

Nella scelta del commissario si opta per una figura in perfetta continuità con l'amministrazione politica della regione.

A inizio marzo viene reso noto che l'assessore Donini è risultato positivo al covid-19 dovendo quindi sottoporsi a un periodo di quarantena. Per sostituire un tassello così importante nel corso di un'emergenza sanitaria Bonaccini decide dunque di nominare un commissario ad acta. La scelta della persona che ricoprirà l'incarico ricade su Sergio Venturi, assessore alla sanità fino a poche settimane prima con la precedente giunta di Bonaccini. Una persona che quindi conosce molto bene il sistema sanitario regionale, ma anche la macchina amministrativa e gli equilibri politici.

L'atto di nomina stabilisce che il commissario opera "in stretto raccordo con il presidente, la giunta regionale e le sue articolazioni organizzative, nonché con (la seconda) unità di crisi" e garantisce un "qualificato supporto tecnico, scientifico e organizzativo nel compimento degli atti e dei provvedimenti necessari". Il suo incarico ha carattere provvisorio ed è previsto inizialmente per un periodo di 30 giorni, rinnovabili.

Dopo un mese l'incarico viene prorogato fino a luglio, nonostante l'assessore Donini risulti ormai da tempo negativo al tampone. D'altronde mentre Donini è una figura prettamente politica, quello di Venturi è un ruolo in qualche misura tecnico, come lo era stato l'incarico di assessore alla sanità. Si era trattato in effetti il suo primo e unico mandato politico, mentre in precedenza aveva svolto numerosi incarichi dirigenziali nelle aziende sanitarie regionali, da ultimo come direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria di Bologna fino al 2014. In ogni caso, a inizio maggio, passato ormai il momento più caldo dell'emergenza Venturi ha rimesso in anticipo l'incarico.

[...] ritengo siano venute meno le ragioni di una gestione commissariale e torna l'esigenza primaria che siano le istituzioni preposte a programmare e gestire questa nuova fase.

Una gestione in continuità

La prima unità di crisi creata a febbraio aveva una composizione tecnica e svolgeva un compito sostanzialmente consultivo assomigliando più a quelle strutture che in altri casi hanno preso il nome di task force o comitati tecnico scientifici.

L'unità di crisi costituita in un secondo momento da Bonaccini invece si limitava a individuare le 5 figure politiche e amministrative della regione con i ruoli più rilevanti nel settore sanitario e in quello di protezione civile.

Anche quando diventa necessario nominare un commissario la scelta politica è quella di trovare una persona il più possibile affine all'esperienza politica della giunta Bonaccini.

Questi elementi sembrano indicare una direzione opposta a quella seguita in molti casi nel corso di questa emergenza, ma anche per la fase 2, ovvero il ricorso a competenze esterne e la proliferazione di organi con competenze a volte poco chiare.

Anche la gestione delle aziende sanitarie riflette questa continuità, visto che i vertici sono stati tutti nominati da questa o dalla precedente giunta Bonaccini. Questo ovviamente è del tutto normale visto che Bonaccini è in carica come presidente ormai da fine 2014.

In base al decreto legislativo 502/1992, un’azienda sanitaria è guidata da un direttore generale nominato dalla regione (art. 3-bis). Il direttore amministrativo, quello sanitario e quello socio-sanitario sono invece nominati dal direttore generale.

Nel caso si verifichino i presupposti, in alternativa al direttore generale, può essere nominato un commissario straordinario.

FONTE: Openpolis
(ultimo aggiornamento: lunedì 8 Giugno 2020)

Più strano può apparire come tra le 8 Usl e le 4 aziende ospedaliero-universitarie della regione ben 9 abbiano al proprio vertice un commissario straordinario. In 3 casi in particolare (Modena, Bologna e Parma) lo stesso commissario si trova al vertice sia di una Usl che dell'azienda ospedaliera dello stesso territorio.

Tuttavia un comunicato della regione spiega come i commissariamenti siano avvenuti a seguito della naturale scadenza dei direttori generali in carica. In 7 di queste strutture il ruolo di direttore generale era scaduto a novembre ed era stato deciso di nominare dei commissari straordinari pro tempore in modo da dare alla nuova giunta il tempo di insediarsi e decidere sulle nuove nomine. In altri 2 casi la necessità di rinnovare l'incarico era arrivata in seguito ma, data l'emergenza in corso, è stato deciso di individuare anche qui dei commissari straordinari e di prorogare quelli in carica fino al 30 giugno.

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