La scelta di Fitto come rappresentante italiano in seno alla nuova commissione Ue è apparsa sin da subito divisiva e tra le candidature più a rischio. È quindi opportuna una riflessione sull’operato del ministro e, più in generale del governo italiano, negli ultimi due anni.

L’ex presidente della Puglia è stato il vero e proprio regista del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) e in particolare della sua revisione. Un compito certamente non facile viste le pessime premesse. Non solo in termini di ritardi accumulati ma anche di scelte strategiche prese dai governi precedenti.

D’altronde la nuova versione del Pnrr italiano non sembra aver risolto i problemi. Anzi, da un lato ci si è limitati a procrastinare molte delle scadenze previste e dall’altro a cercare meccanismi più efficaci per spendere rapidamente i fondi assegnati, senza però una chiara visione di quelle che erano le necessità del paese. Un chiaro esempio da questo punto di vista è la scelta di privilegiare strumenti di erogazione dei fondi automatici come i crediti d’imposta e gli incentivi alle imprese. Mezzi che certamente aiutano a gonfiare i dati sulla spesa da un lato ma che dall’altro penalizzano altri aspetti. Non è un caso ad esempio se ormai da tempo non si sente più parlare delle famose priorità trasversali del piano (riduzione delle disuguaglianze di genere, territoriali e generazionali).

Anche questa nuova impostazione tuttavia non pare essere scevra di criticità. Del resto lo stesso ministro non ha escluso la possibilità di ulteriori revisioni.

Anche dal punto di vista della trasparenza e dell’accountability si rilevano delle lacune significative. Come abbiamo evidenziato più volte infatti oggi non sono ancora disponibili i dati di dettaglio sullo stato di avanzamento degli oltre 262mila progetti finanziati dal Pnrr. Tutti questi elementi rendono molto difficile valutare quello che sarà il reale impatto del piano sul paese.

Il fatto che Fitto sia poco incline a dare conto del proprio operato è confermato anche dal modesto tasso di risposta agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento italiano: uno dei più bassi tra i ministri dell’attuale governo. A questo si aggiunge poi anche una scarsa tempestività nella pubblicazione dei decreti attuativi di competenza delle strutture che fanno riferimento al ministro.

Le difficoltà del Pnrr

Fin dall’insediamento del governo Meloni, il ministro Fitto è stato il punto di riferimento per quanto riguarda il Pnrr italiano. Si può dire che sia stato il regista delle 3 diverse revisioni del piano avvenute tra il 2023 e il 2024.

Da questo punto di vista, il governo ha sempre negato che ci fossero delle difficoltà sul completamento del piano entro la scadenza finale del 2026. Allo stesso tempo però la revisione ha comportato una significativa redistribuzione delle risorse. Con molte misure definanziate in toto e altre parzialmente. La nuova versione del piano ha visto una significativa riduzione degli investimenti dedicati alle opere pubbliche (che restano comunque la voce principale) a favore degli incentivi e degli sgravi fiscali per le imprese.

Vittime principali di questa redistribuzione di investimenti sono stati gli enti territoriali che hanno visto una contrazione dei fondi messi a loro disposizione. Basti pensare ai tagli riguardanti gli interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l’efficienza energetica dei comuni. Si tratta di una misura del valore originario di ben 6 miliardi, totalmente eliminata dal piano.

La motivazione di questi tagli, come si legge nella quarta relazione del governo sullo stato di attuazione del Pnrr, è stata che molti dei progetti presentati o non rispettavano i vincoli imposti dal piano o rischiavano di non concludersi entro la scadenza del 2026.

Come spiegheremo meglio nel prossimo paragrafo, i dati attualmente disponibili non consentono di fare valutazioni approfondite su questo aspetto. D’altronde lo stesso ministro ha più volte sottolineato come i dati sullo stato di avanzamento dei vari progetti fossero sottostimati a causa di ritardi nella rendicontazione da parte dei soggetti attuatori. Altra affermazione che è impossibile da verificare.

Fatta questa premessa, difficoltà e i ritardi emergono chiaramente anche dai dati sulla spesa sostenuta di cui abbiamo parlato in un recente approfondimento. Al 30 giugno 2024 infatti i fondi Pnrr già erogati ammontavano a 51,4 miliardi di euro, pari a circa il 26% delle risorse assegnate al nostro paese. Ne consegue che nei prossimi 2 anni dovremo spendere una cifra che supera i 140 miliardi. Un obiettivo che appare al momento difficile da raggiungere.

Da questo punto di vista è doveroso sottolineare che ancora nel luglio scorso il governo aveva rilasciato delle dichiarazioni fuorvianti sullo stato di avanzamento del piano evidenziando come l’Italia fosse in linea con le tempistiche previste.

Inoltre, bisogna evidenziare che il rispetto delle scadenze è stato possibile solo grazie al rinvio di svariati milestone e target. Significativo in particolare il passaggio legato al conseguimento della quinta rata (dicembre 2023). In questo caso infatti i milestone e i target da conseguire erano 69 nella prima versione e 54 nell’ultima.

Viceversa, aumentano in maniera significativa gli adempimenti da raggiungere a partire dalla sesta rata in poi con un picco particolarmente pesante nell’ultima fase del piano. Le scadenze da completare entro giugno del 2026 infatti passano da 120 a 173. In altre parole, sembra che le tempistiche del piano a oggi siano rispettate soprattutto perché molte scadenze sono state spostate più avanti nel tempo.

Al di là del rispetto o meno delle tempistiche quello che appare evidente è che l’impostazione data al Pnrr dall’attuale governo, e dal ministro Fitto in particolare, è quella di raggiungere a tutti i costi l’obiettivo di spendere i fondi assegnati all’Italia entro la scadenza del 2026. Senza badare troppo alla qualità e all’effettiva utilità per cittadinanza e imprese di quello che si va a finanziare. Una conferma di questa impostazione arriva da una recente innovazione normativa contenuta nella legge di conversione del Dl omnibus.

In sintesi, le amministrazioni titolari potranno erogare i fondi fino al 90% del costo dell’intervento finanziato entro 30 giorni dall’invio della richiesta da parte del soggetto attuatore. Gli stessi ministeri avranno poi la possibilità di effettuare i controlli sulla documentazione inviata in un secondo momento: “al più tardi, in sede di erogazione del saldo finale dell’intervento”. Sembra abbastanza evidente la volontà, attraverso questa innovazione, di aumentare in maniera significativa e in breve tempo i dati sulla spesa sostenuta.

Pnrr e mancanza di trasparenza

Parallelamente alle evidenti criticità nella “messa a terra” del piano, ci sono poi quelle riguardanti la trasparenza. Per mesi infatti abbiamo denunciato la mancanza di informazioni circa il Pnrr italiano, tanto che siamo stati costretti a sospendere la nostra attività di monitoraggio. A partire dalla scorsa estate la situazione è migliorata e questo ci ha permesso di tornare online con una versione aggiornata della nostra piattaforma OpenPNRR.

Tuttavia ancora oggi mancano all’appello alcune informazioni importanti. Come ad esempio i dati circa la spesa sostenuta per ogni singolo progetto finanziato dal piano. Attualmente, infatti, il governo ha condiviso solo informazioni aggregate a livello di misura. Questo rende impossibile valutare a che punto sono i singoli interventi sui diversi territori del paese, quali stanno rispettando i tempi e quali invece sono in ritardo. Per questo motivo abbiamo inviato al governo una nuova richiesta di accesso agli atti (Foia) affinché queste informazioni siano finalmente rese pubbliche.

Purtroppo la risposta del governo alla nostra richiesta di maggiore trasparenza è stata ancora una volta insoddisfacente.

Si tratta di una risposta interlocutoria che, a meno di due anni dalla conclusione del piano, riteniamo inaccettabile. Anche perché i termini stabiliti dalla norma citata risultano essere già ampiamente scaduti.

L’impressione è che le istituzioni preposte al rilascio di queste informazioni – dietro una chiara indicazione politica – stiano cercando di guadagnare tempo. L’obiettivo parrebbe essere quello di non mettere in cattiva luce il ministro Fitto in un momento in cui la sua nomina a commissario europeo è ancora incerta.

I decreti attuativi mancanti

Finora ci siamo soffermati in particolare sulla gestione – deficitaria – del Pnrr. Ma ci sono anche altri aspetti dell’attività del ministro Fitto che evidenziano come la sua condotta politica in questi due anni sia stata tutt’altro che eccellente.

Un primo elemento interessante da valutare è quello riguardante i cosiddetti decreti attuativi. Cioè quegli atti di secondo livello, come decreti ministeriali e regolamenti, che servono a mettere in pratica le indicazioni contenute nelle leggi. Senza questi atti in molti casi le norme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Nell’ambito dell’esecutivo al ministro Raffaele Fitto fanno riferimento diverse strutture con varie competenze: oltre al Pnrr anche affari europei, sud e politiche di coesione. Questo insieme di dipartimenti risulta essere particolarmente in difficoltà nella pubblicazione dei decreti attuativi di propria competenza. Ne mancano all’appello infatti oltre il 40%. Si tratta del dato più alto fra le varie componenti del governo Meloni. Al secondo posto troviamo il ministero dell’ambiente (39,5%), al terzo quello per la disabilità (35,7%).

Le attuazioni richieste ai dipartimenti che fanno capo all’ex presidente della regione Puglia sono in realtà un numero limitato. Parliamo di 14 atti in totale, di cui 6 ancora mancanti. Al ministero dell’ambiente, ad esempio, ne sono richiesti 162. Il fatto che siano richiesti pochi decreti attuativi ma che comunque non si riesca a pubblicarli in tempi ragionevoli è forse un’aggravante.

Occorre precisare che spesso i decreti attuativi possono richiedere la compartecipazione di più ministeri. Da questo punto di vista le attuazioni firmate a più mani che hanno visto anche il coinvolgimento del ministro Fitto sono già state adottate.

Le (poche) risposte di Fitto al parlamento

Un altro elemento da evidenziare circa l’operato di Fitto riguarda la frequenza con cui ha risposto alle istanze presentategli dai parlamentari italiani. Deputati e senatori infatti possono sottoporre agli esponenti del governo i cosiddetti atti di sindacato ispettivo come interrogazioni e interpellanze. Anche se queste iniziative non hanno un valore normativo, ne hanno uno di natura politica: consentono ai parlamentari di portare all’attenzione del governo, ma anche dell’opinione pubblica, fatti ritenuti importanti, potendo chiedere conto all’esecutivo delle sue azioni in merito.

Negli ultimi anni i governi non sono mai stati particolarmente puntuali nel fornire le informazioni richieste. Soprattutto quando parliamo di atti che non prevedono una risposta immediata. Da questo punto di vista possiamo osservare che le strutture che fanno riferimento a Fitto non rappresentano un’eccezione. Dal suo insediamento infatti il ministro ha risposto solamente al 23,2% degli atti di sindacato ispettivo sottoposti. Parliamo di 29 tra interrogazioni e interpellanze svolte sulle 125 presentate. Solo 3 ministeri presentano un dato inferiore: quello della cultura (21,2%), quello del turismo (18,8%) e quello dell’interno (15,5%).

C’è da dire che, a seguito della pandemia, hanno assunto particolare rilevanza anche le comunicazioni e le informative che l’esecutivo rende al parlamento di propria iniziativa.

Tuttavia, i dati che abbiamo passato in rassegna non rappresentano comunque un bel biglietto da visita in vista della nomina a Bruxelles.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo La nomina di Fitto a commissario Ue e la pesante eredità di un Pnrr fallimentare proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “Torna a salire il numero di decreti attuativi mancanti“. Visita il nuovo openparlamento.

Ascolta il nostro podcast su radio radicale

L'articolo Il governo Meloni e il tema dei decreti attuativi proviene da Openpolis.

Anche se negli ultimi anni si è cercato di limitare il ricorso a questo tipo di atti, privilegiando la definizione di norme auto-applicative, sono ancora molti i provvedimenti necessari che mancano all’appello.

Si tratta di un dato in aumento rispetto al nostro ultimo punto sul tema (+78). Per questo è importante mantenere alta l’attenzione su tali aspetti.

In molti casi peraltro da questo tipo di atti dipende la definizione della modalità di selezione dei soggetti – pubblici e privati – che hanno diritto ad accedere a una qualche forma di finanziamento pubblico. Eventuali ritardi nell’emanazione dei decreti attuativi possono quindi portare alla mancata erogazione di risorse che sarebbero già disponibili. Nel complesso, ammontano a oltre 12 miliardi i fondi da sbloccare tramite ricorso alle attuazioni.

I decreti attuativi già pubblicati e quelli che ancora mancano all’appello

Considerando tutte le leggi entrate in vigore dal marzo 2018 all’aprile 2024 possiamo osservare che i decreti attuativi richiesti in totale sono 2.337. Di questi, sono 520 quelli che ancora mancano all’appello. La maggior parte (348) riguardano norme varate dall’attuale esecutivo.

Dalla sesta relazione governativa sul monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi, si apprende che negli ultimi mesi è stato profuso un significativo sforzo per smaltire l’arretrato. In effetti i decreti attuativi ancora da pubblicare legati a norme dei governi precedenti rappresentano circa un terzo del totale. Nello specifico, le leggi entrate in vigore durante il governo Draghi pesano per il 22,8% delle attuazioni mancanti. Quelle del secondo governo Conte II per il 7,9%, il 2,3% quelle del primo.

Da notare che non sempre l’abbattimento dei decreti attuativi mancanti è legato alla loro effettiva pubblicazione quanto a cambiamenti nelle normative vigenti che li rendono non più necessari. La relazione, aggiornata al 31 marzo 2024, ad esempio cita 32 casi di questo tipo per le sole leggi varate nel corso della legislatura attuale.

Suddividendo le attuazioni mancanti tra le amministrazioni responsabili, possiamo osservare che il numero più consistente riguarda il ministero dell’economia e delle finanze. La struttura guidata da Giancarlo Giorgetti infatti deve ancora pubblicare 98 attuazioni rispetto alle 284 totali richieste. In valori assoluti, dopo quello dell’economia, i ministeri con il maggior numero di attuazioni mancanti a proprio carico sono ambiente (51), infrastrutture (44) e imprese (39).

Facendo un confronto percentuale tra i decreti richiesti in totale a ogni dicastero e quelli che ancora mancano all’appello, possiamo osservare che la struttura più in difficoltà è quella guidata dal ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di coesione e il Pnrr Raffaele Fitto. Sono solo 9 le attuazioni demandate alla responsabilità di questa singola struttura ma 5 di queste, cioè il 55,6%, devono ancora essere emanate. Seguono il ministero dell’ambiente (37,8%) e quello dello sport (28%).

Da notare che in 57 casi è prevista la collaborazione di due o più strutture nella definizione dei contenuti dei decreti attuativi. In tali circostanze è ragionevole pensare che i tempi per la pubblicazione possano allungarsi. Sono infatti ancora 26 i decreti attuativi che prevedono più ministeri co-proponenti che ancora mancano all’appello, cioè il 45,6%.

Decreti attuativi mancanti e risorse da sbloccare

Abbiamo visto che i decreti attuativi mancanti alla data del 5 aprile 2024 erano oltre 500. Il 34,8% di questi non sono stati pubblicati entro la scadenza definita dalla norma che li ha richiesti.

In valori assoluti, il maggior numero di attuazioni ancora da emanare fa riferimento alle misure contenute nella legge di bilancio per il 2024 (50). Tali norme sono quelle che tipicamente richiedono più atti di secondo livello per la loro implementazione. Al terzo posto di questa particolare classifica infatti troviamo un’altra legge di bilancio, quella per il 2023 per cui mancano ancora all’appello 27 decreti attuativi.

Al secondo posto troviamo invece la legge relativa alle disposizioni organiche per la valorizzazione, la promozione e la tutela del made in Italy per cui mancano ancora 34 attuazioni. Significativo anche il numero di provvedimenti ancora da pubblicare per quanto riguarda il cosiddetto decreto Pnrr quater (20). Parte delle attuazioni legate a queste sole 4 leggi bloccano un totale di circa 8,5 miliardi di euro. Ampliando questa analisi a tutte le misure che richiedono decreti attuativi, possiamo osservare che le risorse ancora non erogabili superano i 12 miliardi.

Per un ammontare complessivo di 2,1 miliardi di euro il termine previsto per la pubblicazione del relativo decreto attuativo è già scaduto. La maggior parte di questi fondi è legata al destino di due singoli provvedimenti. Un decreto del ministro per il sud relativo alla gestione di circa 800 milioni finalizzati alla riduzione dei divari infrastrutturali con il resto del paese e uno del ministero dell’ambiente per la ripartizione delle risorse del Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie esistenti del valore complessivo di 260 milioni di euro.

Allargando lo sguardo anche a quegli atti che non hanno superato la data di scadenza possiamo osservare che ci sono 2 singoli provvedimenti che bloccano l’erogazione di 2,8 miliardi di euro. Nel primo caso a mancare all’appello è un altro atto del ministero dell’ambiente relativo alle modalità di accesso ai crediti d’imposta per gli investimenti nella zona economica speciale unica del mezzogiorno (1,8 miliardi). C’è poi un altro miliardo di competenza del ministero dell’economia riguardante la valorizzazione dei prodotti a marchio Made in Italy.

Gli indicatori della capacità attuativa

L’ufficio per il programma di governo, in collaborazione con la ragioneria generale dello stato, ha elaborato alcuni indicatori interessanti riguardanti l’attività di smaltimento dei decreti attuativi. I dati si riferiscono a quanto fatto nel corso del 2023 dai ministeri con portafoglio. Cioè quelle strutture che hanno anche la possibilità di utilizzare risorse pubbliche del bilancio statale.

Sono due gli indicatori particolarmente interessanti. La capacità attuativa entro i termini di scadenza dei provvedimenti si calcola tramite il rapporto tra il numero di provvedimenti emanati entro i termini previsti rispetto al totale di quelli pubblicati nel corso dell’anno. La capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa riguarda invece il rapporto percentuale tra il numero di provvedimenti attuativi riferiti a norme della XVIII legislatura con termine di scadenza antecedente al 2023 e adottati nel corso del 2023 e il totale dei provvedimenti con termine di adozione precedente al 2023.

Considerando il primo indicatore, possiamo osservare che il ministero più efficiente nel 2023 è risultato essere quello della difesa con un valore dell’80%. Seguono il ministero dell’università (75%) e quello dell’istruzione (66,7%). Lacunosi invece il ministero del lavoro (11,1%) e quello del turismo (0%).

Per quanto riguarda invece la capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa i valori più alti sono riportati dal ministero della salute (70%). Seguono il ministero dell’istruzione (57,1%) e quello dell’agricoltura (45,5%). Con specifico riferimento a questo secondo indicatore, sia il ministero della difesa che quello del turismo non avevano provvedimenti da adottare.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Torna a salire il numero di decreti attuativi mancanti proviene da Openpolis.

La scorsa settimana la corte dei conti ha inviato al parlamento la propria relazione semestrale riguardante lo stato di avanzamento del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Nella prima parte del documento la corte ha sottolineato l’importanza di una conclusione in tempi rapidi del processo di revisione del piano attualmente in corso.

L’incertezza sull’approvazione o meno della proposta di revisione del piano infatti sta inevitabilmente rallentando il suo processo di realizzazione. Fintanto che la proposta di revisione non sarà approvata però, il Pnrr italiano resta pienamente in vigore così com’è, con la necessità di rispettare le scadenze legate al completamento delle riforme e alla realizzazione degli investimenti che erano state previste inizialmente.

Per quanto riguarda le riforme in particolare, la relazione della corte sottolinea che in molti casi si è già arrivati alla fase di definizione della regolamentazione di fonte secondaria. Parliamo dei decreti attuativi, cioè quegli atti (decreti ministeriali, circolari, regolamenti eccetera) che servono a definire nel dettaglio le modalità applicative delle leggi. Ampliando l’analisi anche agli investimenti, l’andamento positivo trova conferma, con buona parte delle attuazioni richieste già pubblicate. Tuttavia non mancano gli elementi di criticità.

Si tratta di una situazione che deve essere tenuta sotto controllo. Non solo perché la pubblicazione di questi atti è indispensabile per il completamento delle scadenze legate alle riforme ma anche perché, in alcuni casi, la loro mancanza blocca l’assegnazione e l’erogazione di risorse già stanziate. Impedendo così l’avvio dei lavori legati agli investimenti del piano.

Quanti e quali decreti attuativi

Come abbiamo spiegato anche in articolo precedente, sono molte le leggi che richiedono la pubblicazione di atti di secondo livello per la loro effettiva applicazione. E molti di questi ancora mancano all’appello.

Non è semplicissimo riuscire a capire quanti e quali sono i decreti attuativi necessari per la piena realizzazione del Pnrr. Infatti non sono solo le singole riforme previste dal piano a richiederli. Nel tempo si è aggiunta una serie di decreti legge inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure, con un impatto anche sull’attuazione degli investimenti. Possiamo citare come esempio il Dl 152/2021, il Dl 36/2022 e il Dl 13/2023. Anche questi atti necessitano di decreti attuativi.

Un ulteriore elemento di difficoltà riguarda il fatto che spesso le norme (leggi o decreti legge che siano) trattano più temi, non tutti strettamente connessi con il Pnrr. Per riuscire a isolare i singoli decreti attuativi legati a vario titolo al piano quindi è stato necessario un lavoro di selezione redazionale che si è basato anche sulle indicazioni riportate dal centro studi della camera.

Incrociando queste informazioni con i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo possiamo osservare che le norme legate alla realizzazione del Pnrr che necessitano di decreti attuativi sono 21. Alla data dell’8 novembre gli atti di secondo livello richiesti erano 221 di cui 54 (il 25% circa) dovevano ancora essere pubblicati.

La norma con il maggior numero di attuazioni mancanti è il decreto legge 13/2023 (Pnrr ter) con 18 atti. Seguono il Dl 36/2022 (Pnrr bis) con 8 e il Dl 144/2022 (aiuti ter) con 7. Da notare che mancano ancora all’appello ben 6 attuazioni legate al decreto legge 77/2021 con cui è stata definita la governance del piano.

Ancora non pubblicati inoltre 4 decreti attuativi sia per quanto riguarda la riforma del processo penale che quella del processo civile. Si tratta di un elemento molto rilevante dato che la velocizzazione dei tempi della giustizia era una delle raccomandazioni rivolte all’Italia dalla commissione europea in sede di assegnazione dei fondi del Next generation Eu. Paradossalmente peraltro il processo di implementazione di queste riforme non si è ancora completato eppure il parlamento ha già deciso di rimettere mano al tema della giustizia, con specifico riferimento alla prescrizione.

I decreti attuativi mancanti nel dettaglio

Sono molti i soggetti che possono essere coinvolti nella definizione dei decreti attuativi, inclusi dipartimenti e agenzie pubbliche. Solo per citare alcuni esempi: l’agenzia delle entrate, l’agenzia per l’Italia digitale, la conferenza stato-regioni, il Coni, l’agenzia delle dogane. Sono però sostanzialmente i ministeri i responsabili dei vari procedimenti.

Da questo punto di vista, i dicasteri coinvolti nella pubblicazione di decreti attuativi legati alla realizzazione del Pnrr sono 14. Con specifico riferimento agli atti che ancora mancano all’appello, possiamo osservare che 11 sono di responsabilità del ministero dell’istruzione e del merito. Anche la presidenza del consiglio dei ministri è tra i soggetti con il maggior numero di decreti attuativi ancora da pubblicare. Da palazzo Chigi infatti sono attesi 9 atti. Seguono i ministeri della giustizia e dell’ambiente con 6.

È significativo notare che tra i decreti attuativi che ancora mancano all’appello ce ne sono alcuni che bloccano l’erogazione di risorse. Tra questi il più rilevante è di responsabilità del ministero dell’università e della ricerca e riguarda l’assegnazione di 660 milioni di euro rientranti nel fondo per l’housing universitario. Da notare a questo proposito che l’Italia entro la fine dello scorso anno avrebbe dovuto assicurare la realizzazione di 7.500 nuovi posti letto. Cosa che però non è avvenuta e per questo la commissione ha tagliato 500 milioni di euro dall’erogazione dei fondi legati alla terza rata.

Per questo motivo l’Italia ha chiesto di modificare la scadenza che adesso prevede l’aggiudicazione di contratti iniziali per la creazione di posti letto supplementari. Il nuovo adempimento avrebbe dovuto essere completato entro il primo semestre di quest’anno ma allo stato attuale non sembra ancora conseguito.

Altri 2 decreti attuativi che bloccano un’ingente quantità di risorse coinvolgono il ministero dell’istruzione e del merito. Uno riguarda l’assunzione di docenti e l’altro gli investimenti nella formazione degli insegnanti di ruolo. Si tratta nel complesso di investimenti per oltre 321 milioni di euro.

Da notare infine che molti di questi decreti attuativi avrebbero già dovuto essere pubblicati, in base alle scadenze stabilite dalle leggi stesse.

Tra questi ce ne sono 2 di responsabilità della presidenza del consiglio dei ministri che bloccano risorse per circa 121 milioni. Questi investimenti si suddividono per circa 81 milioni nella riorganizzazione del dipartimento per le politiche di coesione che fa riferimento al ministro Raffaele Fitto e circa 40 milioni per investimenti in digitalizzazione, con particolare riferimento ai sistemi per l’identità digitale.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: governo – licenza

L'articolo A che punto sono i decreti attuativi legati al Pnrr proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “Mancano ancora all’appello oltre 400 decreti attuativi“.

Ascolta il nostro podcast su Radio radicale

L'articolo Decreti attuativi, una questione ancora non risolta proviene da Openpolis.

Eppure il tema meriterebbe comunque grande attenzione. Sono ancora più di 400 infatti le attuazioni che mancano all’appello. E molte di queste risalgono a legislature precedenti rispetto a quella attuale.

La mancanza di questi atti è particolarmente rilevante perché in alcuni casi può bloccare l’erogazione di risorse già stanziate. È tramite i decreti attuativi infatti che spesso vengono decisi i criteri per l’assegnazione e le modalità di erogazione delle risorse previste dalle leggi.

Molti di questi atti peraltro non sono stati pubblicati nonostante la legge avesse stabilito un termine preciso per tale adempimento. Per questo è importante mantenere alta l’attenzione su questo tema.

Lo stato dell’arte

Grazie ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo è possibile ricostruire un quadro di quali sono le norme che richiedono il maggior numero di attuazioni e di quali sono i soggetti più impegnati su questo fronte.

Alla data del 4 ottobre i decreti attuativi richiesti dalle norme varate da governo e parlamento nel corso della XVIII e della XIX legislatura erano 2.098. Di questi, 1.656 (il 79%) sono stati emanati o abrogati perché superati da normative successive e quindi non più necessari.

Considerando i governi in carica al momento dell’entrata in vigore delle diverse misure, il numero maggiore di attuazioni richieste fa riferimento all’esecutivo guidato da Mario Draghi (773 di cui 163 ancora da pubblicare). Seguono gli esecutivi Conte II (703 di cui 54 da pubblicare), Meloni (341 di cui 209 ancora da emanare) e Conte I (281 di cui 16 da pubblicare). Considerando però solamente le attuazioni che devono ancora essere pubblicate il governo Meloni sale al primo posto. Ma su quest’ultimo aspetto ovviamente incide il fatto che le norme dell’attuale esecutivo sono molto recenti.

A livello di singoli ministeri quello più coinvolto è il dicastero dell’economia con 309 decreti attuativi richiesti di cui 52 ancora da emanare. Seguono il ministero delle infrastrutture (222 attuazioni di cui 48 da emanare) e quello dell’interno (160 di cui 20 da emanare). Per quanto riguarda gli atti mancanti, in valore assoluto il ministero più in difficoltà è quello dell’ambiente (Mase) chiamato a pubblicare 65 attuazioni residue. Al secondo e al terzo posto invece ci sono i già citati Mef e Mit.

Se però si considera il rapporto percentuale tra le attuazioni ancora da pubblicare e quelle richieste in totale per ogni ministero, il Mase scende al secondo posto (47,1% di attuazioni mancanti) superato dalla struttura che fa riferimento al ministro per l’Europa, la coesione territoriale e il Pnrr Raffaele Fitto (76,9%). Al terzo posto invece, molto distanziato, si trova il dipartimento dello sport (40,8%).

In questo quadro poi vanno aggiunti anche altri 40 decreti attuativi che, secondo una relazione aggiornata alla scorso 30 giugno, risalgono alla XVII legislatura. Di questi atti, 8 sono di responsabilità del ministero dell’economia e 5 di quello delle imprese e del made in Italy.

Risorse bloccate e scadenze non rispettate

Come anticipato nell’introduzione, i decreti attuativi svolgono un ruolo fondamentale nel processo che porta all’erogazione di fondi a favore di cittadini, imprese, associazioni ed enti pubblici. Ad esempio, a tali atti è demandato il compito di individuare le modalità di selezione dei soggetti beneficiari delle risorse e anche come queste dovranno essere erogate. Senza tali indicazioni l’ammontare di fondi messo a disposizione di fatto rimane solo sulla carta.

Sono in particolare 107 i decreti attuativi la cui emanazione sbloccherebbe l’erogazione di risorse già stanziate pari complessivamente a circa 9,2 miliardi. Tra questi, il più rilevante è un atto di responsabilità del ministero delle imprese e del made in Italy che dovrebbe individuare criteri e modalità di riparto del fondo per la ricerca e lo sviluppo di tecnologie innovative. Parliamo di una cifra pari a circa 1,4 miliardi di euro. Tale decreto avrebbe dovuto essere emanato entro aprile 2022.

Dal ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica invece è atteso un decreto attuativo contenente la definizione dei criteri per l’assegnazione del contributo per l’acquisto di gas in caso di un aumento eccessivo dei prezzi (la norma non ha previsto un termine ultimo per la pubblicazione del decreto nonostante la rilevanza del tema soprattutto nei primi mesi dell’anno). L’importo stanziato in totale è di 1 miliardo di euro.

Entro il 31 marzo del 2022 infine la struttura che fa capo al ministro Raffaele Fitto (affari europei, sud, coesione, Pnrr) avrebbe dovuto emanare un atto contenente i criteri l’assegnazione di fondi volti al recupero del divario infrastrutturale tra nord e sud. In questo caso, le risorse in attesa di essere sbloccate sono pari a 700 milioni di euro.

Le norme più critiche

L’aspetto dell’assegnazione di fondi a cittadini, imprese e istituzioni è certamente uno dei più rilevanti quando si parla di decreti attuativi ma non è l’unico. Sono infatti molte di più le leggi che necessitano di queste ulteriori indicazioni per non rimanere lettera morta.

Sono ben 198 infatti gli atti aventi forza di legge (compresi anche decreti legge e decreti legislativi) entrati in vigore nelle ultime 2 legislature che hanno richiesto almeno un decreto attuativo per la loro effettiva implementazione. Tra quelle più “indietro”, logicamente, si trovano molte delle norme varate recentemente ma ce ne sono altre risalenti anche al 2021. Senza dimenticare le leggi risalenti alla XVII legislatura, di cui però purtroppo non sono disponibili i dettagli.

Considerando le norme a cui manca ancora il maggior numero di decreti attuativi, al primo posto troviamo l’ultima legge di bilancio (48). Seguono il decreto Pa, sport e giubileo (22), il decreto Pnrr ter (19) e la legge di bilancio per il 2022 (16).

Interessante notare appunto come manchino ancora all’appello 11 decreti attuativi legati al decreto legislativo 199/2021 che introduce misure volte alla promozione dell’utilizzo di energie rinnovabili. Inoltre non è ancora stata emanata nessuna delle 9 attuazioni richieste dal decreto legge 124/2023 (decreto sud) e dal decreto legislativo 120/2023 che va a modificare le norme contenute in vari decreti legislativi precedenti.

Alcune riflessioni

Come già anticipato, la situazione per quanto riguarda i decreti attuativi ultimamente ha perso quella componente di estrema criticità che aveva raggiunto invece nel periodo pandemico. Ciò è dovuto a diverse ragioni. In primo luogo, con l’arrivo a palazzo Chigi di Mario Draghi c’è stato un forte impegno volto soprattutto a “smaltire gli arretrati”. E a cercare di limitare il più possibile la necessità di ricorrere ad atti di secondo livello per le nuove norme. Tale dinamica pare confermarsi anche con il governo attualmente in carica.

C’è da dire però che, per quanto riguarda il primo aspetto in particolare, lo smaltimento dell’arretrato non è coinciso esattamente con un aumento nella produzione di decreti attuativi, quanto piuttosto con lo stralcio di quelli ritenuti non più necessari.

È in corso infatti un processo di revisione di tutte le attuazioni richieste e si è puntato a eliminare tutte quelle divenute obsolete poiché superate da leggi pubblicate successivamente. Anche in questo caso tale processo sembra essere proseguito. Solo per fare un esempio, a giugno i decreti attuativi richiesti da norme del governo Draghi erano 780 (7 in più) mentre quelli relativi ai due governi guidati da Giuseppe Conte erano 988 (4 in più). Purtroppo però anche su questo aspetto non ci sono informazioni più specifiche.

C’è poi un altro elemento che vale la pena sottolineare. E cioè il fatto che non siamo certi che i dati messi a disposizione dall’Upg siano completamente esaustivi. In passato infatti abbiamo rilevato come alcuni decreti attuativi che sembravano essere necessari non fossero presenti nel dataset messo a disposizione. In questo modo però diventa molto difficile monitorare l’implementazione delle norme e capire chi sia effettivamente responsabile della mancata o cattiva applicazione dei provvedimenti. Su questo aspetto è evidente che, nonostante i miglioramenti, c’è ancora molto da fare.

È importante infatti che ci siano degli strumenti, sempre a disposizione di analisti, media e cittadinanza indipendentemente dalla discrezionalità del governo di volta in volta in carica, che consentano di valutare lo stato di implementazione delle leggi e l’operato dell’amministrazione pubblica. Ed è altrettanto importante che le informazioni fornite siano complete ed esaustive.

Quanto finora raggiunto è stato frutto anche del nostro costante lavoro di denuncia e monitoraggio su questo tema. Occorre mantenere alta l’attenzione affinché non ci siano passi indietro su questo fronte e, anzi, si vada verso un costante miglioramento.

Foto: governo – licenza

L'articolo Mancano ancora all’appello oltre 400 decreti attuativi proviene da Openpolis.

Purtroppo non sempre i soggetti coinvolti (principalmente i ministeri) sono solerti nell’emanazione di questi atti. Anche perché non sono previste conseguenze negative in caso di inadempienza. Molto quindi dipende dalla volontà politica dei governi di perseguire tale obiettivo.

Alla data del 22 giugno gli atti di questo tipo che ancora mancavano all’appello erano 483, in leggero aumento rispetto al nostro ultimo aggiornamento se si considerano solamente quelli legati a leggi entrate in vigore tra il 2018 e il 2023. Tra questi ve ne sono molti che bloccano l’erogazione di fondi già stanziati.

Molti di questi atti peraltro non sono stati pubblicati nonostante la legge avesse stabilito un termine preciso per tale adempimento. Per questo è importante mantenere alta l’attenzione su questo tema.

Lo stato dell’arte

Grazie ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo è possibile tracciare un quadro abbastanza accurato riguardo l’importanza dei decreti attuativi nel processo di implementazione delle leggi.

Al 22 giugno le attuazioni richieste complessivamente dalle norme pubblicate tra la XVIII e la XIX legislatura (2018-2023) erano 2.036. Di questi atti, 483 dovevano ancora essere emanati. A livello complessivo, il numero maggiore di attuazioni richieste fa riferimento a norme varate dal governo Draghi (780 di cui 199 ancora da pubblicare). Seguono gli esecutivi Conte II (705 di cui 61 da pubblicare), Conte I (283, 19 da pubblicare) e Meloni (268, 204 da pubblicare). Considerando però solamente le attuazioni che devono ancora essere pubblicate il governo Meloni sale al primo posto.

Questa situazione è abbastanza fisiologica visto che le norme varate dall’attuale esecutivo sono le più recenti. Ministeri e altri soggetti coinvolti quindi hanno avuto meno tempo a disposizione per predisporre gli atti richiesti e pubblicarli. Tuttavia l’attuale governo ha già emanato diverse norme, tra cui la legge di bilancio e diversi decreti legge che stanziano ulteriori risorse. Molte di queste misure necessitano di decreti attuativi, la maggior parte di tali atti però ancora manca all’appello. Questo dovrebbe essere considerato come un importante campanello d’allarme.

Spostando il focus sul lavoro che devono fare i ministeri vediamo che quello più coinvolto è il dicastero dell’economia con 303 decreti attuativi richiesti di cui 59 ancora da emanare. Seguono il ministero delle infrastrutture (221 attuazioni di cui 62 da emanare) e quello dell’interno (158 di cui 21 da emanare).

In valore assoluto il ministero più in difficoltà è quello dell’ambiente (Mase) chiamato a pubblicare 68 attuazioni residue. Al secondo e al terzo posto invece ci sono i già citati Mit (62) e Mef (59). Se però si considera il rapporto percentuale tra le attuazioni ancora da pubblicare e quelle richieste in totale per ogni ministero, il Mase scende al secondo posto (50% di attuazioni mancanti) superato dalla struttura che fa riferimento al ministro per l’Europa, la coesione territoriale e il Pnrr Raffaele Fitto (87,5%). Al terzo posto invece si trova il ministero dello sport (41,9%).

Le risorse bloccate

Come anticipato nell’introduzione, i decreti attuativi svolgono un ruolo fondamentale nel processo che porta all’erogazione di fondi a favore di cittadini, imprese, associazioni ed enti pubblici. Ad esempio, ai decreti attuativi è demandato il compito di individuare le modalità di selezione dei soggetti beneficiari delle risorse e anche come queste dovranno essere erogate. Senza tali indicazioni l’ammontare di fondi messo a disposizione di fatto rimane solo sulla carta.

Le attuazioni che ancora mancano all’appello per questo scopo sono in totale 124 (il 25,7% di tutte quelle mancanti). Le risorse bloccate sono al momento circa 13,2 miliardi. La situazione non deve essere sottovalutata. Anche perché, allo stato attuale, 60 fra questi decreti attuativi avrebbero già dovuto essere pubblicati ma la scadenza prevista non è stata rispettata.

In generale, a livello di singoli provvedimenti, quello che blocca l’erogazione di fondi più consistente riguarda un decreto richiesto al ministero delle imprese che dovrebbe indicare criteri e modalità per il riparto delle risorse del fondo istituito per la ricerca e sviluppo di tecnologie innovative. In questo caso le risorse bloccate ammontano a 1,2 miliardi.

Il ministero dell’economia e delle finanze invece avrebbe dovuto provvedere al riparto di oltre 1 miliardo di euro tra gli enti locali a seguito dei risparmi connessi alla riorganizzazione dei servizi anche attraverso la digitalizzazione e il potenziamento del lavoro agile. In questi ultimi due casi i decreti attuativi richiesti avrebbero dovuto già essere pubblicati, rispettivamente entro l’1 aprile e il 31 maggio.

Ci sono poi altri decreti attuativi non ancora pubblicati che bloccano l’erogazione di 1 miliardo di euro. Il primo è di competenza del Mef è prevede la ripartizione di un emolumento accessorio per il solo 2023 in favore del personale statale. L’altro invece riguarda il ministero dell’ambiente e prevede la definizione dei criteri per l’assegnazione del contributo in quota fissa in caso di prezzi del gas elevati. Entrambi i decreti non hanno una data di scadenza fissata.

Le norme più critiche

Finora ci siamo focalizzati sulle norme che stanziano risorse ma le leggi che richiedono decreti attuativi per non rimanere lettera morta sono molte di più. Infatti le misure che alla data del 22 giugno richiedevano almeno un decreto attuativo ancora da pubblicare erano 112. La misura con il maggior numero di atti mancanti è la legge di bilancio per il 2023 (75). Seguono il decreto legge che rivede la governance del piano nazionale di ripresa e resilienza (26) e la legge di bilancio per il 2022 (18).

Da notare che ci sono ancora decreti attuativi da pubblicare legati a norme che risalgono ormai molto indietro nel tempo. È il caso ad esempio della legge di bilancio per il 2021 (8 attuazioni mancanti), del decreto sostegni bis e del decreto agosto (7).

A tal proposito è interessante notare che sia l’esecutivo guidato da Mario Draghi che quello di Giorgia Meloni hanno raccomandato un ricorso parsimonioso ai decreti attuativi auspicando al contrario la predisposizione di norme autoapplicative.

Alla luce di queste osservazioni ci si potrebbe aspettare che siano principalmente le disposizioni introdotte dal parlamento (magari attraverso l’approvazione di emendamenti) a rinviare più facilmente ai decreti attuativi. D’altronde deputati e senatori non hanno la specializzazione dei tecnici ministeriali e parrebbe quindi logico lasciare agli addetti ai lavori il compito di individuare le modalità più adatte per l’implementazione delle norme.

Osservando i dati però ci rendiamo conto che non è così. Dei 2.036 decreti attuativi richiesti in totale infatti solo 479 provengono da norme introdotte dal parlamento. Tra questi 103 ancora mancano all’appello. Il resto invece (1.557 attuazioni) sono da attribuire a misure introdotte dai vari esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni. E tra questi sono 380 quelli ancora da adottare.

Alcune criticità

Sebbene i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo siano preziosi ai fini del monitoraggio sullo stato dei decreti attuativi vanno comunque evidenziati alcuni elementi di criticità.

In primo luogo il database consultabile contiene i dati relativi solamente alle ultime 2 legislature. L’unica fonte che può consentire di avere informazioni sullo stato degli atti relativi a leggi più vecchie sono le relazioni pubblicate periodicamente dal governo. L’ultimo documento di questo tipo risale allo scorso 30 marzo e parla di 44 decreti attuativi ancora da pubblicare. Purtroppo però non sono stati rilasciati aggiornamenti su questo punto negli ultimi mesi.

In secondo luogo il database non sembra contenere proprio tutti i decreti attuativi richiesti dalle norme. Solo per fare alcuni esempi, il decreto legge 13/2023 relativo alla revisione della governance del Pnrr prevedeva la riorganizzazione delle unità di missione per il Pnrr istituite presso la presidenza del consiglio, dell’osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità e del Nucleo Pnrr stato-regioni. Dato l’ampio numero di strutture coinvolte e la loro natura composita appare difficile che la riorganizzazione possa avvenire attraverso un singolo decreto attuativo come sembrerebbe dai dati dell’Upg. Questa lacuna può essere dovuta anche a difficoltà di carattere tecnico: non è possibile sapere in anticipo quanti atti saranno utilizzati in casi come questo.

Tuttavia ci sono anche delle situazioni in cui le stesse strutture governative sembrano contraddirsi. In base ai dati dell’Upg infatti la legge 99/2022 che riforma il sistema degli istituti tecnici superiori (Its) non richiede decreti attuativi per la sua messa in pratica. Però in base alla terza relazione del governo sullo stato di attuazione del Pnrr (stiamo parlando infatti di una delle riforme previste dal piano) ne sono richiesti almeno 3 ma potrebbero essere molti di più.

È alla luce di tutte queste criticità che occorre mantenere alta l’attenzione su questo tema. In modo che venga smaltito il carico di attuazioni arretrate ma anche che le informazioni disponibili siano sempre più precise e affidabili.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Sono ancora molte le risorse bloccate a causa dei decreti attuativi proviene da Openpolis.

Spesso però le risorse messe a disposizione con gli atti aventi forza di legge necessitano di ulteriori indicazioni per poter essere erogate ai soggetti beneficiari. Tali indicazioni solitamente sono contenute nei cosiddetti decreti attuativi.

La mancanza di queste norme di secondo livello di fatto fa sì che le risorse già stanziate rimangano solo sulla carta e che i soggetti beneficiari non ne possano usufruire. Nonostante il lavoro fatto negli ultimi anni per cercare di smaltire l’arretrato, alla data del 20 aprile erano ancora più di 400 i decreti di questo tipo che mancavano all’appello. Valore peraltro in aumento rispetto allo scorso febbraio. In molti casi questi atti rappresentano un indispensabile passaggio propedeutico per l’assegnazione dei fondi stanziati.

Nella maggior parte dei casi la pubblicazione di questi atti ricade sotto la responsabilità dei ministeri. Il monitoraggio di questa dinamica è quindi un elemento molto importante per valutare l’azione del governo. In questo senso l’aumento dei decreti attuativi richiesti e non ancora pubblicati rappresenta un campanello d’allarme che non deve essere sottovalutato.

Quanti sono i decreti attuativi mancanti

Ma quanti sono in totale i decreti attuativi che mancano all’appello? Grazie alle informazioni fornite dall’ufficio per il programma di governo (Upg), sappiamo che alla data del 20 aprile scorso il totale delle attuazioni richieste, tenendo conto anche di quelle “ereditate” dalla precedente legislatura, era arrivato a 1.975. Quelle già adottate risultavano essere 1.496.

I decreti attuativi richiesti dalle norme varate dal governo Meloni sono in totale 210. Di questi 173 devono ancora essere pubblicati. La quota più consistente di attuazioni che devono ancora essere emanate però risale a norme varate dal governo Draghi (221) mentre 85 sono eredità dei due governi Conte.

Purtroppo i dati tornano indietro solo fino alla precedente legislatura. Tuttavia una relazione (aggiornata al 30 marzo) predisposta recentemente dallo stesso Upg ci dice che rimangono ancora da adottare anche dei provvedimenti legati a norme risalenti alla XVII legislatura (2013-2018). Alla data di insediamento dell’attuale esecutivo questo stock di provvedimenti ancora da adottare ammontava a 44 unità. Alla data del 30 marzo, ne erano stati smaltiti soltanto 2.

L’esplosione dei decreti attuativi

Come anticipato, il numero totale dei decreti attuativi che mancano all’appello è in aumento rispetto alla nostra ultima rilevazione. Alla fine di febbraio infatti i provvedimenti di secondo livello che risultavano ancora da adottare erano 470 in totale (escludendo dal conteggio i 44 risalenti alla XVII legislatura di cui non si hanno informazioni dettagliate). Dopo circa due mesi, alla data del 20 aprile, questo numero è cresciuto di 9 unità. Ciò nonostante che nello stesso periodo i vari ministeri coinvolti abbiano emanato diverse decine di provvedimenti.

Questo è dovuto al fatto che nel periodo intercorso sono stati prodotti nuovi atti aventi forza di legge. In particolare le nuove leggi approvate in questo periodo sono state 9 di cui 6 conversioni di decreti legge, una legge delega, una ratifica di un protocollo internazionale e l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta. Senza dimenticare che altri 6 decreti legge devono completare l’iter di conversione.

A ciò si deve aggiungere che, durante l’iter di approvazione di una norma, deputati e senatori possono prevedere l’introduzione di misure ulteriori rispetto a quelle previste dall’esecutivo. Spesso però si rimanda al dicastero di competenza la responsabilità di individuare le modalità di attuazione di tale norma.

Il numero di nuove attuazioni richieste ha quindi superato la capacità dei singoli ministeri di smaltire gli arretrati.

Risorse bloccate

Un elemento particolarmente rilevante quando si parla di decreti attuativi è quello delle risorse già stanziate ma che non possono essere erogate a causa della mancanza di tali atti. Infatti governo e parlamento possono prevedere dei fondi a favore di determinate categorie di soggetti (altre istituzioni, enti locali, imprese, cittadini colpiti da calamità naturali e via dicendo). In questi casi però spesso le risorse per poter essere effettivamente erogate necessitano di indicazioni ulteriori.

Ai decreti attuativi è demandato il compito di individuare, ad esempio, le modalità di selezione dei soggetti beneficiari delle risorse e anche come queste dovranno essere erogate. Senza tali indicazioni l’ammontare di fondi messo a disposizione di fatto rimane solo sulla carta.

In base alle informazioni disponibili alla data del 20 aprile, i fondi già stanziati ma che risultano inutilizzabili a causa della mancanza dei decreti attuativi ammontano a circa 17 miliardi di euro. Considerando le varie norme che risultano avere risorse bloccate, possiamo osservare che quella più rilevante è la legge di bilancio per il 2023. In questo caso i fondi non erogabili per il momento ammontano a circa 5,7 miliardi di euro. C’è da dire che in questo caso la norma è relativamente recente, di conseguenza è probabile che molte attuazioni saranno emanate nei prossimi mesi.

Al secondo posto troviamo il decreto aiuti ter che vede un ammontare di circa 2 miliardi di euro ancora da sbloccare. Al terzo posto invece il decreto infrastrutture e mobilità sostenibili risalente al governo Draghi. Una misura che, oltre a riorganizzare la struttura ministeriale, prevedeva anche investimenti consistenti per il recupero del divario infrastrutturale, con investimenti specie nel mezzogiorno.

A livello di singoli decreti attuativi, possiamo osservare che ce ne sono 6 tra quelli che ancora mancano all’appello che bloccano complessivamente risorse per almeno un miliardo di euro.

Tra questi il più consistente è un decreto di competenza del ministero dell’università che avrebbe dovuto stabilire termini e modalità di riparto delle risorse, pari a circa 2 miliardi di euro, per la realizzazione di nuovi posti letto in alloggi o residenze per studenti universitari. Misura peraltro finanziata con i fondi del piano nazionale di ripresa e resilienza.

Il secondo intervento più consistente mancante è relativo al già citato Dl infrastrutture. In questo caso la responsabilità è della presidenza del consiglio dei ministri e del ministero per il sud e la coesione territoriale che avrebbero dovuto emanare un decreto con i criteri per la selezione di interventi su strade, autostrade, ferrovie, porti e aeroporti. L’individuazione di tali criteri è propedeutica all’assegnazione di risorse pari a 1,4 miliardi. Tale atto era atteso entro la fine di marzo ma ancora manca all’appello.

Il terzo decreto attuativo più consistente in termini di risorse bloccate è di responsabilità del ministero delle imprese e del made in Italy e riguarda l’indicazione dei criteri e delle modalità di riparto del fondo istituito per la ricerca e lo sviluppo di tecnologie innovative. Anche in questo caso il termine per l’attuazione è già scaduto. Tali indicazioni infatti erano attese entro l’1 aprile. In questo caso i fondi bloccati ammontano a 1,15 miliardi di euro.

Attuazioni già scadute

Come abbiamo visto nel precedente paragrafo, in alcuni casi il parlamento, durante l’iter di approvazione di una norma, può disporre che il dicastero responsabile per una certa attuazione emetta l’atto richiesto entro uno specifico limite di tempo. 

Purtroppo tale indicazione non sempre viene rispettata. Questo però non comporta nessuna conseguenza negativa per la struttura inadempiente che quindi non ha nessuno stimolo a velocizzare le procedure. Ciò a meno che non vi sia una spinta in questo senso dalla componente politica del ministero.

Da questo punto di vista possiamo osservare che dei 479 decreti attuativi che ancora mancano all’appello, 239 prevedevano un termine di scadenza. Per 180 attuazioni questa è già sopravvenuta. In alcuni casi il ritardo accumulato è anche di anni. Tra i decreti attuativi ancora da pubblicare infatti 4 avevano una scadenza fissata nel 2019, 11 nel 2020 e 22 nel 2021. Per quanto riguarda i provvedimenti emanati dal governo attualmente in carica invece i decreti attuativi il cui termine per la pubblicazione è già scaduto sono 48.

Queste risorse sono vincolate dalla mancanza di 61 decreti attuativi che avrebbero già dovuto essere pubblicati.

I ministeri coinvolti

Un ultimo elemento interessante da analizzare riguarda quanto i singoli ministeri sono coinvolti nella pubblicazione dei decreti attuativi. Da questo punto di vista, la struttura a cui è richiesto il maggior numero di attuazioni è il dicastero dell’economia (Mef, 296), seguito dai ministeri delle infrastrutture (Mit, 218), dell’interno (156) e della salute (152). Il numero più consistente in termini di attuazioni ancora da smaltire però è in capo al ministero dell’ambiente (69). Seguono Mef (63) e Mit (61). 

Se però si considera la percentuale di attuazioni ancora da adottare rispetto al totale di quelle richieste a ogni dicastero, notiamo che la struttura meno efficiente è rappresentata dai diversi uffici e dipartimenti della presidenza del consiglio che fanno riferimento al ministro per il sud, gli affari europei, la coesione territoriale e il Pnrr Raffaele Fitto. In questo caso infatti nessuno dei 7 decreti attuativi richiesti è stato ancora pubblicato.

Al secondo posto troviamo il già citato ministero dell’ambiente (51,5% di attuazioni ancora da pubblicare rispetto a quelle richieste). Seguono dipartimento per lo sport (40,5%) e ministero della giustizia (39,3%). Da notare che 31 decreti attuativi richiedono la compartecipazione di più dicasteri. In questo caso quelli che ancora mancano all’appello sono 13, pari al 41,9% del totale.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Il ritardo sui decreti attuativi blocca 17 miliardi  proviene da Openpolis.

Un tema però che viene spesso dimenticato nel dibattito pubblico è quello dei decreti attuativi. Atti di secondo livello come regolamenti e decreti ministeriali che spesso servono a dare operatività alle norme, definendo i contenuti di dettaglio delle misure messe in campo.

Vista la grande quantità di temi che affronta, storicamente la legge di bilancio è una di quelle norme che richiedono una grande quantità di attuazioni. E quella del 2023 non fa eccezione.

In molti casi tali atti sono indispensabili per definire le modalità di erogazione dei fondi stanziati. Finché non verranno pubblicati quindi, le relative risorse resteranno congelate.

Lo stato delle attuazioni

Naturalmente per tutte le leggi può essere necessario il ricorso a decreti attuativi. In base alle informazioni messe a disposizione dall’ufficio per il programma di governo (Upg), alla data del 16 febbraio, sappiamo che le attuazioni richieste in totale per le norme varate dagli ultimi 4 governi sono 1.921. Di queste, 1.451 erano già state pubblicate e sono quindi attualmente in vigore mentre 470 (il 24,5%) ancora mancano all’appello.

Rispetto al nostro ultimo aggiornamento il numero di attuazioni mancanti è aumentato sia in termini assoluti (erano 384) che percentuali (erano il 21,6% rispetto al totale di quelle richieste). Questa nuova impennata è da attribuire in larga misura all’entrata in vigore della legge di bilancio che esamineremo nel dettaglio più avanti.

A livello generale, un primo elemento interessante da analizzare riguarda gli autori delle misure che richiedono decreti attuativi. Da questo punto di vista possiamo osservare che la maggioranza delle attuazioni è richiesta da norme varate dal governo Draghi. Parliamo di 783 provvedimenti richiesti di cui 239 ancora da pubblicare. Segue il governo Conte II con 703 attuazioni richieste di cui 69 mancanti.

Per quanto riguarda l’attuale esecutivo, il numero di decreti attuativi richiesti è ancora relativamente basso. Si tratta infatti di 151 atti in totale. Questo dato è evidentemente dovuto alle poche norme varate finora dall’inizio della legislatura e di cui abbiamo parlato in questo articolo. Possiamo dire quindi che tale numero è destinato a crescere. Un altro elemento rilevante riguarda il fatto che la maggioranza delle attuazioni richieste dalle norme del governo Meloni deve ancora essere pubblicata.

Comunque l’attuale squadra di governo ha ereditato il grosso del lavoro da fare in questo senso dai suoi predecessori. Considerate complessivamente tutte le attuazioni richieste per le misure degli ultimi 4 governi, possiamo osservare che l’ente maggiormente coinvolto è il dicastero dell’economia a cui è imputata l’emanazione di 285 decreti attuativi di cui 68 ancora da pubblicare. Seguono il ministero delle infrastrutture (209 attuazioni richieste, 53 da pubblicare) e quello dell’interno (153 attuazioni totali di cui 18 non pubblicate).

A livello percentuale però l’istituzione più indietro risulta essere la struttura che fa capo al ministro Raffaele Fitto che ha le deleghe, tra le altre cose, al Pnrr e alla coesione territoriale. Il suo ufficio è responsabile di 4 decreti attuativi di cui nessuno ancora pubblicato. Al secondo posto troviamo invece il ministero dell’ambiente con oltre il 50% delle attuazioni ancora da emanare.

Occorre ricordare infine che una parte delle attuazioni risale addirittura alla XVII legislatura. Su questo però gli unici dati disponibili ci vengono forniti da una relazione pubblicata lo scorso gennaio. In base a questo documento sappiamo che sono 44 i provvedimenti ancora da adottare legati a norme varate tra il 2013 e il 2018.

Un quadro sulla legge di bilancio

Come già anticipato, la legge di bilancio per il 2023 è la norma varata dal governo Meloni che finora richiede il maggior numero di decreti attuativi. Gli atti di secondo livello richiesti sono 118 in totale. Un valore sostanzialmente in linea con il dato medio delle leggi di bilancio dell’ultimo decennio (120) riportato nella già citata relazione dell’Upg.

Attualmente soltanto 6 attuazioni sono già in vigore (appena il 5%). Un numero così basso è certamente dovuto al fatto che la legge di bilancio è uno dei provvedimenti più recenti tra quelli approvati finora. Tuttavia occorre sottolineare che tra i decreti attuativi mancanti ce ne sono alcuni che avrebbero già dovuto essere pubblicati.

In alcuni casi infatti le stesse leggi possono prevedere un termine ultimo entro cui i ministeri devono pubblicare i decreti attuativi richiesti. Nel caso in esame tale scadenza non è stata rispettata in 14 casi. Peraltro, come già anticipato, spesso i decreti attuativi contengono indicazioni operative indispensabili per l’erogazione dei fondi stanziati. Ad esempio l’indicazione dei criteri con cui selezionare i soggetti beneficiari o le modalità con cui i potenziali interessati devono inoltrare la domanda di finanziamento. Senza questi atti quindi le risorse stanziate restano sostanzialmente sulla carta.

Nel caso della legge di bilancio, 6 decreti attuativi per cui è già scaduto il termine di pubblicazione bloccano l’erogazione di risorse per circa 60 milioni di euro. L’atto mancante più significativo tra questi è un decreto richiesto al ministero del turismo che avrebbe dovuto definire termini e modalità per l’erogazione di un fondo da 30 milioni destinato all’ammodernamento e alla messa in sicurezza degli impianti sciistici. Un atto che avrebbe dovuto essere emanato entro il 31 gennaio.

Tra i decreti che ancora mancano all’appello poi ce ne sono altri 31 il cui termine di scadenza è compreso tra il 28 febbraio e il 31 marzo. I ministeri quindi in teoria non avranno molto tempo per pubblicare tali atti. Tra questi, ce ne sono 2 che da soli potenzialmente potrebbero bloccare il processo di erogazione per quasi 1 miliardo di euro. 

Si tratta di:

• termini e modalità per l’erogazione di un fondo da 500 milioni per l’acquisto di generi alimentari di prima necessità, di competenza del ministero dell’agricoltura;
• termini e modalità per la ripartizione tra enti territoriali di un fondo da 400 milioni per contrastare il caro energia, di competenza del ministero dell’interno. 

Il primo di questi 2 decreti dovrebbe essere emanato entro il 2 marzo mentre il secondo entro la fine dello stesso mese.

L’importanza del monitoraggio

Il fatto che la situazione attuale non sia così critica come nel 2020, quando le attuazioni mancanti erano oltre il 70%, probabilmente ha contribuito al generale calo di attenzione su questo tema. È invece di fondamentale importanza continuare a monitorare questi aspetti.

Sebbene la legge di bilancio sia evidentemente il caso più eclatante, non è l’unico per cui la mancanza dei decreti attuativi blocca potenzialmente l’erogazione di risorse già stanziate. Secondo la già citata relazione dell’Upg infatti altri 2 miliardi circa stanziati dai decreti legge emanati dal governo Meloni sarebbero vincolati all’emanazione di decreti attuativi. Parliamo quindi in totale di circa 5 miliardi e mezzo di risorse potenzialmente già disponibili ma congelate in attesa delle relative indicazioni per l’attuazione.

Un massiccio sforzo in termini di smaltimento di attuazioni mancanti era stato profuso dal governo Draghi che aveva anche introdotto un nuovo metodo di lavoro. Questo prevedeva lo stralcio di decreti attuativi non più necessari a causa della modifica delle norme a cui erano legati e uno stretto coordinamento nell’attività svolta dai ministeri. Inoltre era stato individuato all’interno di ogni amministrazione un ufficio referente per le attuazioni ed erano stati introdotti degli obiettivi mensili ad hoc per ogni struttura coinvolta.

Purtroppo non è chiaro se con il nuovo esecutivo questa modalità di lavoro sarà mantenuta o meno. In effetti l’articolo 8-bis del decreto legge 77/2021 ha disposto il rafforzamento della rete governativa permanente per l’attuazione del programma di governo. Nella relazione dell’Upg però non vi si trova nessun riferimento ma semplicemente un auspicio affinché gli enti coinvolti pubblichino tempestivamente i decreti attuativi di loro competenza.

Le norme attualmente in vigore d’altronde non prevedono conseguenze negative per i ministeri inadempienti. Per questo motivo è di fondamentale importanza mantenere alta l’attenzione su questo fronte.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo La legge di bilancio e le attuazioni in ritardo proviene da Openpolis.

Si tratta di un passaggio molto rilevante perché senza la pubblicazione di questi atti, ad esempio, le risorse stanziate dallo stato a favore di enti, imprese e cittadini non possono essere erogate. Questo perché è proprio attraverso i decreti attuativi che di solito si provvede alla definizione delle modalità operative per assegnare questi fondi.

In una relazione pubblicata alla fine di ottobre, il governo Draghi ha sottolineato il fatto di aver lasciato all’esecutivo subentrante una situazione tutto sommato non critica su questo fronte. Anzi, nel documento si evidenzia lo sforzo fatto per recuperare l’arretrato lasciato dai governi precedenti.

Tuttavia le attuazioni che ancora oggi mancano all’appello sono molte. E altre se ne aggiungeranno con ogni probabilità a seguito dell’approvazione della legge di bilancio. Provvedimento che, proprio per la vastità dei temi che affronta, richiede sempre una grande quantità di norme di secondo livello.

Lo stato attuale dei decreti attuativi

Grazie alle informazioni messe a disposizione dall’ufficio per il programma di governo (Upg) possiamo avere un quadro esatto della situazione per quanto riguarda il totale dei decreti attuativi richiesti e quelli che ancora mancano all’appello.

Alla data del 5 dicembre, le attuazioni richieste dalle norme varate durante la XVIII e XIX legislatura erano 1.781 in totale, di cui 384 (il 21,6%) ancora da pubblicare. Allo stato attuale sono solo 13 i decreti attuativi richiesti dalle misure varate dall’esecutivo in carica. Un dato tutto sommato piuttosto contenuto considerato che, dal suo insediamento, il nuovo governo ha già emanato ben 7 decreti legge. C’è da dire però che l’esecutivo guidato da Giorgia Meloni è ancora in una fase di riorganizzazione e i vari dicasteri non sono ancora operativi a pieno regime. Infatti nessuna delle attuazioni richieste è ancora stata pubblicata.

A questo si deve aggiungere il fatto che entro la fine dell’anno dovrà essere approvata la legge di bilancio. Un atto che storicamente richiede una grande quantità di attuazioni. Quella dello scorso anno, ad esempio, ne aveva richiesti 150. Mentre nell’anno ancora precedente erano stati 134. Da ciò è lecito attendersi che, a breve, il numero di attuazioni mancanti subisca una brusca impennata.

L’attuale esecutivo inoltre ha ereditato 371 decreti attuativi da pubblicare attribuibili ai governi che hanno guidato il paese nel corso della XVIII legislatura. Nello specifico si tratta di 21 attuazioni risalenti al primo governo Conte, 70 per il Conte II e 280 per il governo Draghi.

Purtroppo l’Upg non fornisce indicazioni altrettanto dettagliate per quanto riguarda i lasciti risalenti alle legislature precedenti. Informazioni su questo aspetto sono contenute solo nella già citata relazione rilasciata dal governo Draghi. Da questo documento infatti si apprende che le attuazioni ancora richieste da norme pubblicate tra il 2013 e il 2018 erano 313 al momento dell’insediamento del governo. Nel tempo tali atti si sono poi ridotti a 46.

Più in generale il governo uscente, anche avvalendosi di un nuovo metodo di lavoro, è riuscito a smaltire complessivamente 1.376 attuazioni. Ciò è avvenuto in parte a seguito della pubblicazione degli atti richiesti e in parte per lo stralcio di alcune norme. Operazione che ha reso superflua l’emanazione dei decreti attuativi a esse collegati.

Nella relazione si legge anche che, se i ritmi di pubblicazione manterranno il livello tenuto durante il governo Draghi, il resto dell’arretrato sarà smaltito entro la fine dell’anno. Grazie a questo grande sforzo l’esecutivo di Giorgia Meloni si è ritrovato in eredità una situazione tutto sommato sotto controllo. Ma non per questo deve diminuire l’attenzione sul tema. Anzi, l’impegno deve rimanere costante per evitare di trovarsi di nuovo in una situazione critica, con ingenti quantità di attuazioni da recuperare. Da ricordare inoltre che sono molti gli atti di secondo livello che ancora mancano all’appello.

I ministeri più coinvolti

Sostanzialmente tutte le amministrazioni che fanno capo all’esecutivo sono coinvolte nella pubblicazione dei decreti attuativi. Logicamente però non a tutte è richiesto lo stesso livello di impegno da questo punto di vista.

Con il cambio di governo le competenze di alcuni ministeri sono state redistribuite. L’Upg ha già provveduto a riassegnare la responsabilità delle diverse attuazioni richieste che sono ancora da emanare. Un’operazione che si è rivelata abbastanza rapida anche perché, nella stragrande maggioranza dei casi, si è trattato di una semplice ridenominazione dei dicasteri. Di conseguenza il passaggio di consegne anche da questo punto di vista è stato piuttosto semplice.

In assoluto il ministero maggiormente coinvolto è quello dell’economia guidato attualmente dal leghista Giancarlo Giorgetti a cui in generale sono richieste ben 249 attuazioni di cui 40 ancora da pubblicare. Al secondo posto come ministero maggiormente coinvolto troviamo invece quello delle infrastrutture affidato a Matteo Salvini. In questo caso i decreti richiesti in totale sono 191 mentre sono 45 quelli ancora da emanare. Al terzo posto c’è poi il ministero dell’interno guidato dall’indipendente Matteo Piantedosi a cui competono 143 atti di secondo livello di cui soltanto 13 ancora mancano all’appello.

Se però si analizza la percentuale di attuazioni ancora da emanare rispetto a quelle richieste, tra i 10 ministeri più coinvolti, notiamo che quello più in “difficoltà” è il ministero dell’ambiente (48% di attuazioni mancanti). Seguono il ministero della salute (44,7%) e quello delle infrastrutture (23,6%).

Attuazioni mancanti e fondi bloccati

Ma perché la mancanza di questi atti è così rilevante? Come abbiamo già detto i decreti attuativi – quando necessari – vanno a delineare nel dettaglio la realizzazione delle misure. Senza queste informazioni dunque gli interventi previsti da governo e parlamento attraverso le leggi restano solo sulla carta perché inapplicabili.

Ciò ha un impatto concreto anche per i cittadini dato che la mancanza di tali atti può bloccare l’assegnazione di risorse già state stanziate. Risorse che sarebbero disponibili quindi ma che non possono essere erogate perché, ad esempio, manca l’indicazione dei criteri per individuare chi ne ha diritto.

Per citare un caso concreto possiamo prendere in esame la legge di bilancio per il 2022. Tale norma richiede in totale 150 decreti attuativi. Al 5 dicembre, dopo quasi un anno dall’approvazione della norma, ancora ne mancano 28 all’appello (il 18,8%). Tra questi atti ce ne sono poi 11 che bloccano l’erogazione di una cospicua quantità di fondi. Tali risorse sarebbero dovute essere assegnate nel corso di quest’anno ma ciò non è avvenuto proprio per la mancanza dei decreti attuativi.

Tra le misure più significative da questo punto di vista, possiamo citare la mancata erogazione di circa 150 milioni di euro a imprese operanti nel settore del turismo e dello spettacolo che hanno particolarmente subito le restrizioni causate dal Covid. Altri 150 milioni inoltre sarebbero dovuti servire come incentivo al prepensionamento dei dipendenti all’interno di piccole e medie imprese in crisi.

Più in generale, come abbiamo già detto, le attuazioni che ancora mancano all’appello sono 371 in totale. Da notare che in molti casi è già stato superato il limite di tempo massimo previsto per la pubblicazione. L’atto di legge che ne dispone l’emanazione infatti può prevedere anche una data specifica entro la quale il decreto attuativo deve essere pubblicato. Sono 133 (il 34,6% circa) le attuazioni non pubblicate entro la data di scadenza prevista. Mentre altre 19 dovrebbero essere emanate entro la fine dell’anno.

Questi dati ci fanno capire l’importanza dei decreti attuativi e quanto sia fondamentale mantenere alta l’attenzione su questo fronte.

Foto: palazzo Chigi – Licenza

L'articolo Il governo Meloni e l’eredità delle attuazioni mancanti proviene da Openpolis.