Dal 2020 a oggi molto è cambiato dal punto di vista della gestione dei contagi e di chi prende le decisioni. Sono cessate infatti le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La fine dell’emergenza da un punto di vista giuridico però purtroppo non sta coincidendo con la fine del Covid. Come ci ricordano gli atti pubblicati alla fine del 2022 la gestione dei contagi, seppur passata in secondo piano agli occhi di media e opinione pubblica, necessità ancora di grande attenzione. Infatti, alcuni poteri straordinari continueranno ad essere in vigore ancora per un po’ di tempo e la produzione di “atti Covid”, seppur ridotta, non si è fermata.

Atti Covid, i numeri

Dal 2020 a oggi gli atti pubblicati per contrastare l’avanzata del coronavirus nel nostro paese sono stati 1.039. Per una media di circa 26 al mese. Logicamente, le fasi iniziali sono state quelle più intense da questo punto di vista poiché era necessario strutturare l’organizzazione. A febbraio 2020 furono pubblicati 67 atti Covid, a marzo 103, ad aprile 65. Nel 2022 invece gli atti pubblicati sono stati 176 in totale. Nel 2023 quelli emanati sono 17.

Gli atti Covid emanati durante l’esecutivo Draghi sono stati 490 in totale, di cui 31 pubblicati dopo l’annuncio delle dimissioni da parte del presidente del consiglio, rimasto in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. Tale cifra va quasi ad eguagliare le norme prodotte durante il governo Conte II. Complessivamente infatti i provvedimenti adottati dal precedente esecutivo sono stati 507.

La crisi di governo seguita alle dimissioni di Giuseppe Conte aveva comportato un primo rallentamento nella produzione normativa, questa però non si è mai fermata del tutto. Con l’ingresso in carica del governo Draghi e l’esplosione delle nuove varianti la pubblicazione di “atti Covid” è poi ripresa con nuovo vigore. La produzione di misure volte a gestire i contagi è proseguita anche a seguito dell’insediamento del governo Meloni. Sono già 42 infatti gli atti pubblicati successivamente al 23 ottobre 2022.

Sono numerosi i soggetti chiamati a prendere decisioni finalizzate a fronteggiare l’avanzata del virus. Il più prolifico in assoluto è il ministero della salute con 419 provvedimenti emanati. Seguono la protezione civile (143), il governo nel suo complesso (69) e il ministero dell’interno (57). In 82 casi poi l’atto ha avuto come firmatari due o più ministri.

Per quanto riguarda la tipologia di atti adottati invece quello più ricorrente è l’ordinanza (370). D’altronde due dei soggetti maggiormente coinvolti nella gestione dell’emergenza (il ministero della salute e la protezione civile) hanno fatto frequente ricorso a questo strumento. Tra le altre tipologie più utilizzate le circolari (291), decreti ministeriali e interministeriali (126), decreti legge (63) e decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm, 45).

Perché è importante proseguire nel monitoraggio

Come detto, anche a livello amministrativo, la fine dello stato di emergenza non ha comportato uno stop degli atti Covid emanati dai diversi soggetti. La produzione di ordinanze, decreti eccetera è proseguita già dal giorno successivo, quando sono state diramate una serie di ordinanze e circolari volte a delineare la fase di transizione tra la fine dello stato di emergenza e il ritorno alla normalità.

Con il cambio di governo da Draghi a Meloni, l’atteggiamento delle istituzioni nei confronti del virus sembrerebbe essere cambiato. Solo per fare alcuni esempi, il decreto legge 162/2022 ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato. Una circolare del ministero della salute pubblicata il 31 dicembre ha invece “ammorbidito” le modalità di gestione dei contagiati e di chi ha avuto contatti stretti. In ogni caso infatti non si prevede un periodo di isolamento superiore ai 5 giorni.

Al contrario invece, un’altra circolare pubblicata 3 giorni prima aveva reso più stringenti – in accordo anche con quanto deciso a livello comunitario – le procedure e i controlli per quei viaggiatori che arrivano nel nostro paese dalla Cina. Ciò a causa dell’impennata di casi che si sta registrando nel paese.

È proprio in virtù di questa continua produzione normativa che è necessario continuare a monitorare al meglio l’evolversi degli eventi.

A seguire l’elenco di tutti gli atti presi da metà gennaio del 2020 ad oggi. L’elenco rappresenta un modo per consentire il monitoraggio di cittadini e società civile.

Foto: palazzo Chigi – Licenza

L'articolo Coronavirus, l’elenco completo degli atti proviene da Openpolis.

Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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790

la durata dello stato di emergenza dovuto al coronavirus dopo l’ultima proroga decisa dal governo. Nel consiglio dei ministri dello scorso 14 dicembre il governo ha deciso di prorogare ulteriormente lo stato di emergenza con il fine di mantenere operative le varie strutture che in questi mesi si sono occupate di far fronte alla pandemia. In base all’articolo 24 del decreto legislativo 1/2018 lo stato di emergenza di rilievo nazionale potrebbe durare al massimo 24 mesi. Ma in questo caso le interpretazioni della norma non sono concordi. Inoltre il governo già in diverse occasioni ha derogato a questa indicazione attraverso dei decreti legge. Vai all’articolo.

825

gli atti presi dalle istituzioni per affrontare l’emergenza Coronavirus. Dal 31 gennaio 2020 sono stati emanati 825 atti per contrastare l’avanzata del coronavirus nel nostro paese, per una media di circa 35 al mese. I primi mesi del 2020 sono stati i più intensi dal punto di vista della produzione normativa: a febbraio sono stati pubblicati 67 “atti Covid”, a marzo 103, ad aprile 65. Nel 2021 gli atti pubblicati sono 359, di cui 310 sotto il governo Draghi. Vai al grafico.

322

gli atti emanati dal ministero della salute dall’inizio dell’emergenza. Il dicastero guidato da Roberto Speranza è stato tra i principali protagonisti della lotta al Covid. Un dato che si riscontra nel gran numero di atti pubblicati. Ma non è stato l’unico attore in gioco. Tra gli altri soggetti chiamati a prendere il maggior numero di decisioni troviamo anche la protezione civile (120 “atti Covid” emanati), il ministero dell’interno (54), la presidenza del consiglio dei ministri (49), il governo nel suo complesso (48), la struttura commissariale (38) e il parlamento (28). Vai all’articolo.

307

le ordinanze emanate dall’inizio dell’emergenza. Gli atti con cui sono state prese le decisioni per fronteggiare l’emergenza pandemica, inclusa la distribuzione delle risorse, sono stati in gran parte di tipo amministrativo. Atti cioè non sottoposti al controllo di legittimità del parlamento e del presidente della repubblica. Lo strumento maggiormente utilizzato è stato l’ordinanza (307), seguono le circolari (215), i decreti ministeriali e interministeriali (89), i decreti legge (54) e decreti del presidente del consiglio dei ministri (38). Vai all’articolo.

20

i decreti legge emanati dal governo Draghi per fronteggiare l’emergenza Covid. Il secondo esecutivo Conte era stato criticato per un ricorso ritenuto eccessivo allo strumento del Dpcm. Per questo motivo, sin dal suo insediamento, Mario Draghi aveva promesso un maggiore utilizzo del decreto legge che consente un coinvolgimento più diretto delle camere. Ad oggi, i Dl emanati dall’attuale governo infatti sono 20 mentre i Dpcm legati alla gestione dell’emergenza sono 10. Durante il governo Conte II invece i decreti legge erano stati 34 e i Dpcm 28. Vai al grafico.

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Accesso agli atti e trasparenza nella sanità

Ancora prima che il Foia fosse istituito in Italia, ormai 5 anni fa, il tema dell’accesso a dati e informazioni di carattere sanitario era già molto sentito, in varie forme.

In questo settore, uno degli strumenti di accesso più frequenti è l’accesso documentale. Disciplinato dalla legge 241/1990, prevede il diritto di richiedere atti e documenti da parte di chi ha un interesse diretto.

Ciò consente ad esempio al singolo cittadino di ottenere documenti utili a verificare se l’amministrazione ha erogato correttamente il servizio sanitario di cui il paziente ha usufruito (in particolare è previsto l’obbligo di fornire tempestivamente il contenuto della cartella clinica al paziente che ne fa richiesta). Questo in applicazione del principio generale di trasparenza delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private, affermato dall’art. 4 della legge 24/2017.

Allo stesso modo, fanno ricorso all’accesso documentale le aziende che operano nel settore quando devono acquisire documentazione utile a valutare la legittimità di alcune scelte degli enti del servizio sanitario nazionale (come in materia di appalti o per i criteri adottati dalle regioni nell’affidamento a soggetti privati di determinate prestazioni sanitarie).

Inoltre, è lo stesso ordinamento sanitario a prevedere forme di partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni (come quelle di volontariato) alla programmazione, al controllo e alla valutazione dei servizi sanitari a livello regionale, aziendale e distrettuale (art. 14, c. 2 Dlgs. 502/1992). Un modo per rendere concreta la verifica dello stato di attuazione di un diritto fondamentale come quello alla salute.

Previsioni che quindi riguardano sia il cittadino, in qualità di utente del servizio sanitario, che le organizzazioni attive nel settore.

È in questo scenario che si è inserita la possibilità di procedere con richieste Foia, ovvero non motivate e senza necessità di dover dimostrare alcun interesse specifico.

Dati e Foia nell’emergenza Covid-19

La pandemia ha reso tutti più consapevoli dell’importanza dei dati nelle nostre società. Specialmente quando essi diventano la base per prendere decisioni fondamentali per la vita delle persone: dalla strategia di contenimento dell’emergenza, alla scelta delle attività e dei servizi da chiudere o riaprire. Disporre di informazioni tempestive e puntuali è cruciale. Così come diventa un tema ineludibile la loro accessibilità, in modo da garantire un dibattito pubblico chiaro, basato su dati reali e non sulle percezioni individuali.

È in questo contesto che si inserisce il ruolo della legge sul diritto di accesso generalizzato, o Foia.

Questo strumento, introdotto solo in anni recenti, consente al cittadino e alle associazioni rappresentative di richiedere alla pubblica amministrazione dati e documenti già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

Negli ultimi mesi, ci siamo concentrati su un monitoraggio di come questa legge è stata recepita, dai ministeri alle regioni, dalle agenzie e le autorità garanti ai comuni maggiori. Abbiamo incrociato più volte il tema sanitario, ad esempio nell’analisi delle richieste Foia recapitate ad enti statistici e di ricerca, constatando come il numero di richieste – in questo settore – mostri segnali di incremento.

Si tratta di dati ancora preliminari, che però i nuovi aggiornamenti sembrano confermare. Nelle scorse settimane, la pubblicazione da parte di Iss anche del registro degli accessi del secondo semestre 2020 ha mostrato come in quell’anno l’istituto superiore di sanità abbia ricevuto quasi 6 volte le richieste Foia del 2019. Ovvero oltre due volte di quanto ricevuto tra 2017 e 2019. Un incremento evidentemente motivato dall’emergenza Covid, dato che quasi 3 richieste Foia su 4 del 2020 hanno riguardato questo tema.

Tendenza analoga per il ministero più coinvolto nella pandemia, quello della salute. Tra 2017 e 2019, come avevamo ricostruito nell'analisi dei registri ministeriali dello scorso anno, questo dicastero aveva ricevuto 147 Foia, con una media di 49 all'anno. Nel 2020 ne ha ricevute 127, ovvero due volte e mezzo quelle degli anni precedenti.

Solo la pubblicazione di tutti i registri degli accessi nei prossimi mesi ci consentirà di confermare questa tendenza, già visibile con i dati di Iss e del ministero della salute. Intanto però è interessante capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario. E quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile.

Un esempio di utilizzo del Foia nel settore sanitario

Il Foia consente a tutti di richiedere in modo generalizzato l'accesso a dati e documenti in possesso della pubblica amministrazione. In tema di salute, si giustifica quando le problematiche di ordine sanitario investono l’intera comunità (locale o nazionale).

Un caso interessante, in questo senso, è l'utilizzo dell'accesso generalizzato da parte dell'associazione Sportello amianto nazionale. Questa organizzazione, negli ultimi anni, ha utilizzato il Foia anche come strumento per verificare la mappatura di manufatti in cemento amianto presenti sul territorio nazionale. Un censimento che discende dalle previsioni di una normativa nazionale (la legge 256 del 1992).

Un'attività in parte promossa direttamente dall'organizzazione, con accessi agli atti e Foia rivolti a comuni ed Asl, e in parte attraverso consulenze ai cittadini per aiutarli a promuovere autonomamente le loro richieste di accesso civico.

Il ricorso al giudice amministrativo è risultato necessario quando le richieste di accesso inoltrate dall’associazione alle diverse amministrazioni locali competenti (regioni, province, comuni, agenzie per la protezione ambientale e aziende sanitarie), per verificare lo stato della mappatura e del censimento dei manufatti in cemento amianto (siti industriali, edifici pubblici e privati etc) non hanno avuto riscontro. Oppure quando i dati pubblicati sono risultati parziali o non aggiornati. In questi casi si è spesso registrato un rimpallo delle responsabilità in ordine alla tenuta dei registri con la localizzazione di luoghi dove è stato rinvenuto l'amianto.

A titolo di esempio, possiamo citare la sentenza del Tar Milano (sez. III, 27.2.2018, n. 558) che ha ordinato a un comune lombardo di mettere a disposizione di Sportello amianto nazionale la documentazione riguardante la diffusione dell’amianto nel territorio dell’ente locale, previo oscuramento dei dati personali di cittadini eventualmente presenti sulla documentazione.

Contattata da noi, Sportello Amianto ha stimato che circa una richiesta su 10 riceve una risposta esaustiva, mentre nella loro esperienza sono molto più frequenti le risposte evasive o assenti.

Tuttavia, si tratta di un caso di utilizzo del Foia molto interessante. Sia perché lo strumento, in questo caso, si configura come modalità per verificare il rispetto di un obbligo previsto a tutela della salute dei cittadini. Ma anche, potenzialmente, come mezzo per sensibilizzare le amministrazioni competenti ad un intervento più rapido.

Proprio per capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario e quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile continueremo a segnalare nei prossimi approfondimenti esempi di ricorso al Foia e della giurisprudenza in materia.

Il Foia ai tempi del Covid-19: resistenze iniziali e sentenze dei giudici

Anche in tema di accesso alle informazioni, la pandemia ha costituito molto probabilmente uno spartiacque. Non solo per l'attenzione nazionale rivolta quotidianamente ai dati su contagi, decessi, indici, da parte di media e cittadini. Ma anche perché è diventato chiaro a tutti che la disponibilità di queste informazioni, la loro circolazione libera, è una condizione essenziale per rendere concreta la possibilità di valutare e verificare le politiche adottate.

E proprio da questo presupposto partono molte delle richieste Foia più significative rivolte alle istituzioni durante l'emergenza, come ministero della salute, istituto superiore di sanità, presidenza del consiglio, commissario straordinario per l’emergenza Covid, regioni.

Negli ultimi mesi sono state infatti presentate numerose richieste di accesso generalizzato riguardanti dati e informazioni sulla gestione dell’emergenza sanitaria causata dalla diffusione del Covid-19. Tra gli altri, ad esempio, i dati sui piani pandemici, sui verbali del comitato tecnico scientifico, sugli interventi di prevenzione, sulle strutture sanitarie, sull'andamento pandemia.

L’esame dei registri degli accessi delle diverse amministrazioni coinvolte a vario titolo nella gestione dell’emergenza coronavirus ad oggi peraltro non consente di avere un quadro completo dell’esito di tali richieste. Non è stato ad esempio istituito il registro del commissario straordinario per l’emergenza Covid e i tempi di aggiornamento dei registri variano per ciascuna organizzazione.

Emerge spesso la trasmissione delle richieste da un’amministrazione all’altra, motivata dalla mancanza di una competenza specifica in materia, come per alcune richieste sulla diffusione dei casi Covid e sui piani per fronteggiare l’emergenza sanitaria. Inoltre talvolta non è possibile ricostruire la decisione finale in merito all’accesso ai dati richiesti. È il caso in particolare delle richieste di competenza dell’Istituto superiore di sanità, il cui registro non consente spesso di comprendere quale sia stato l’esito dell’accesso.

Anche l’accesso ai dati analitici sull’andamento dei decessi (ora resi noti sul sito del ministero della salute) era stato inizialmente negato. Nel caso delle informazioni su contratti e bandi di gara, la protezione civile ha fornito i dati in suo possesso fino all’istituzione del commissario per l’emergenza Covid (marzo 2020). Dopo quella data non è possibile avere informazioni dettagliate anche per la mancata istituzione del registro per l’accesso nella sezione trasparenza del commissario. Peraltro, come abbiamo avuto modo di raccontare nei mesi scorsi, in passato il commissario ha risposto negativamente ad alcune richieste di accesso. È in questo quadro che abbiamo provato a raccogliere informazioni sul tema da fonti diverse, come Anac e le diverse stazioni appaltanti.

In alcuni casi, l’accesso ai dati richiesti è stato possibile solo in seguito a ricorso ai giudici amministrativi. Di particolare interesse la vicenda relativa ai verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico, inizialmente tenuti riservati. I giudici hanno considerato legittima la richiesta di accesso, avanzata da diverse associazioni, in quanto il principio generale della trasparenza dell’attività amministrativa non può non trovare applicazione nel caso delle misure volte a contrastare la diffusione del virus, proprio in ragione delle rilevanti limitazioni di diritti e interessi privati che esse hanno determinato. Né, del resto, la presidenza del consiglio aveva fatto riferimento a esigenze oggettive di segretezza o di riservatezza (vedi Tar Lazio, sez. I quater, 22.7.2020, n. 8615 e Consiglio di stato, sez. III, decreto cautelare n. 4574 del 31.7.2020 e sentenza n. 5426 dell’11.9.2020).

Il governo, che inizialmente aveva presentato ricorso contro la sentenza del Tar Lazio, ha poi provveduto alla trasmissione alle camere dei verbali del comitato tecnico scientifico e della cabina di regia istituita presso il ministero della salute, oltre che di tutti i provvedimenti approvati nel corso dell’emergenza coronavirus, consentendo così una valutazione complessiva dell’andamento del Covid nelle diverse aree del territorio nazionale e dell’efficacia delle misure adottate. Una vicenda su cui è intervenuta anche una accesa discussione parlamentare nelle sedute della camera del 28 e 29 settembre 2020.

I giudici amministrativi hanno inoltre riconosciuto la legittimità della richiesta di accesso, presentata da alcuni parlamentari, riguardante il "piano nazionale emergenza" predisposto in relazione all’emergenza Covid, la cui esistenza, affermata da un dirigente della programmazione sanitaria, è stata negata dal ministero, che ha invece trasmesso uno studio realizzato dalla Fondazione Bruno Kessler di Trento “Scenari di diffusione di 2019-NCOV in Italia e impatto sul servizio sanitario, nel caso in cui il virus non possa essere contenuto localmente” (Tar Lazio, sez. III quater, 22.1.2021, n. 879, oggetto di ricorso al consiglio di stato). Sulla vicenda si è svolto anche un confronto in sede parlamentare, nella seduta della camera del 30 aprile 2021.

Sull’accoglimento, sia pure tardivo, di una richiesta Foia alla struttura sanitaria di Bergamo dei dati sull’incidenza e gestione nel territorio dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 è intervenuto il Tar Lombardia (sez. I di Brescia, 25.9.2020, n. 662).

Tra le richieste di accesso presentate nei mesi scorsi, va sottolineata quella rivolta da wired al ministero dell’istruzione, che ha consentito di rendere pubblici, per la prima volta, i dati relativi alla diffusione del Covid all’interno delle scuole. Si tratta di informazioni molto importanti al fine di valutare le decisioni in ordine alla chiusura/apertura dei diversi istituti scolastici.

Foia e Covid-19: un primo bilancio

Il 2020 è stato un anno molto intenso, il primo dopo quasi un secolo in cui il mondo ha sperimentato gli effetti di una pandemia globale. Un'emergenza su cui si sono concentrate tutte le energie del nostro e degli altri paesi: sanitarie, economiche, sociali. E che ha comprensibilmente monopolizzato l'attenzione dei cittadini, con una crescente richiesta di informazioni e il costante rischio di infodemia.

In questo quadro la ricerca di fonti informative affidabili è diventata sempre più pressante. Così come la necessità di rendere pubblici i dati su cui decisioni tanto importanti sono state prese. Si è trattato di un passaggio cruciale: spesso in emergenza uno dei primi meccanismi che può saltare è proprio la trasparenza. Compressa in nome della velocità, quando in realtà è l'unica premessa di un processo decisionale davvero efficiente.

Al di là delle resistenze nella pubblicazione dei dati, che non sono mancate, il Foia ha dimostrato nel corso della pandemia di essere un importante strumento per aumentare la trasparenza dei processi decisionali. Con limiti e difficoltà che non vanno nascosti, e di cui abbiamo avuto modo di parlare, ma che rendono ad oggi l'istituto del Foia insostituibile in questa funzione, come dimostrano anche le sentenze dei giudici amministrativi.

Foto credit: KOBU Agency (Unsplash) - Licenza

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Il registro degli accessi degli enti di ricerca e di statistica

Da oltre un anno, all’interno dell’osservatorio, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Per capire come sta funzionando questo strumento, analizziamo i registri degli accessi delle varie amministrazioni: si tratta del registro nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni, dei comuni capoluogo e delle agenzie nazionali allarghiamo l’analisi ai più importanti organismi pubblici che operano a livello nazionale nel campo della ricerca e della elaborazione statistica, soggetti all’indirizzo e controllo di una struttura ministeriale. In particolare stiamo parlando di una serie di soggetti diversi, come:

• Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), fondato nel 1923, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è il più rilevante ente per la promozione della ricerca e l’innovazione in Italia;
• Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), ente pubblico, vigilato dal ministero delle politiche agricole, che svolge attività di ricerca nel settore agroalimentare;
• Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico, che opera dal 1995 nel campo della ricerca, innovazione tecnologica e prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile;
• Istituto superiore di statistica (Istat), ente pubblico fondato nel 1926, sottoposto alla vigilanza di una commissione presso la presidenza del consiglio, si occupa dei censimenti generali della popolazione e delle attività produttive e di indagini generali;
• Istituto superiore di sanità (Iss), dal 2001 ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del ministero della salute, è il più importante centro di ricerca, controllo e consulenza tecnico-scientifica in materia di sanità pubblica;
• Istituto nazionale di astrofisica (Inaf), centro di ricerca per lo studio dell’universo;
• Istituto nazionale geofisica e vulcanologia (Invg), istituito nel 1999 dopo la fusione di cinque istituti che svolgevano ricerca nell’ambito delle discipline geofisiche e vulcanologiche;
• Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), ente pubblico, vigilato dal ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che svolge attività di ricerca nei campi della fisica subnucleare, nucleare e astroparticellare;
• Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale (Ogs), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’università, che svolge attività di ricerca dal 1999 nel campo della oceanografia, geofisica e geologia marina e geofisica sperimentale e di esplorazione;
• Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche (Inapp), istituito nel 2016 (ex Isfol), vigilato dal ministero del lavoro e delle politiche sociali, svolge attività di ricerca, analisi e valutazione delle politiche pubbliche che hanno effetti sul mercato del lavoro;
• Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), istituito nel 1999 (ex Centro europeo dell’educazione), sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, svolge attività di ricerca e monitoraggio sul sistema scolastico italiano;
• Istituto nazionale documentazione innovazione ricerca educativa (Indire), ente sottoposto a vigilanza del ministero dell’istruzione, promuove l’innovazione didattica e i processi d’apprendimento nella scuola;
• Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), istituito nel 2008 e sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente, è un ente pubblico che svolge attività di ricerca e promozione in campo ambientale
• Istituto italiano di tecnologia (Iit), fondazione istituita nel 2003 e sottoposta alla vigilanza dei ministeri dell’economia e dell’istruzione, università e ricerca;
• Formez, centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento della pubblica amministrazione, sottoposto alla vigilanza della presidenza del consiglio dei ministri, che detiene la quota maggioritaria dell’associazione.

Per quanto riguarda l’agenzia spaziale italiana (Asi), ente pubblico di ricerca nel campo della scienza spaziale, istituito nel 1988 e vigilato dai ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si rinvia alle considerazioni contenute nell’analisi dello scorso gennaio.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti degli enti presi in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”.

In diversi casi (Cnr, Crea, Inaf, Inapp, Invg, Ispra, Iss, Enea, Formez, Ogs e Istat), viene fornita anche l’indicazione della modulistica necessaria per l’invio delle richieste di accesso agli uffici competenti in materia, oltre ai regolamenti interni approvati. Tre soggetti (Formez, Ogs e Istat) forniscono anche i moduli per le richieste di sollecito e riesame.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per gli enti in esame si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

Cnr, Iss e Enea pubblicano un registro per accesso civico semplice e Foia (nel registro Enea la distinzione tra le due tipologie non è sempre evidenziata). Un unico registro che ricomprende anche l’accesso documentale è realizzato da Crea, Inaf, Inapp, Istat, Ogs e Ispra (quest’ultimo registro fa riferimento anche alle richieste di informazione ambientale previste dal dlgs 195/2005). Il registro dell’Infn riporta le sole richieste Foia.

Registro degli accessi Foia – enti di ricerca e di statistica

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito da tutti gli enti analizzati, ad eccezione dell’Inaf (i dati sono riferiti al 2018). Tutti gli altri sono aggiornati al dicembre 2020, tranne quelli di Istat, dell’Istituto superiore di sanità e dell’Istituto di oceanografia (comunque aggiornati a giugno 2020). I dati dei registri sono pubblicati solitamente in formati tabellari, come xls o odf, oppure in pdf. Una nota positiva è che anche chi pubblica in pdf lo fa comunque in formato tabellare, abbastanza semplice da convertire. Fanno eccezione il registro del Cnr (i cui dati non sono in formato tabellare, ma presentati come lista) e quello di Istat (dove il formato pdf scelto è difficilmente convertibile in open data).

Tra chi pubblica in formato tabellare vanno segnalati, per chiarezza di compilazione, i registri di Inapp e Ispra (anche quello di Invg risulta ben strutturato, sebbene pubblicato in pdf). La scelta di compilare i campi con modalità univoche, effettuata da questi soggetti, rende molto più semplice l’analisi dei dati.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. L’Inapp non specifica l’oggetto delle richieste di accesso generalizzato; tale indicazione manca talora anche in quello dell’Invg. In alcuni casi non sono esplicitate le motivazioni del diniego, totale o parziale (Ispra, Invg). Solo i registri di Istat, Inapp e Infn riportano la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). I registri di Crea, Istat e Iss (quest’ultimo solo dal 2020) prevedono la compilazione delle informazioni sulle richieste di riesame e sui ricorsi ai giudici amministrativi, mentre il Cnr fornisce i dati solo sulle richieste di riesame.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato agli enti di ricerca

Rispetto ad altre amministrazioni esaminate in passato, questi enti non ricevono un numero elevato di richieste Foia. Con 246 richieste totali, di cui 239 accolte (97%), l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) è di gran lunga il soggetto con più richieste. Al secondo posto l’Istat, con 62 richieste Foia, di cui 29 accolte totalmente (47%) e 8 parzialmente (13%).

Seguono Crea (21 domande, oltre il 90% delle quali accolte), Invg (18 richieste, di cui solo 3 accolte), Iss (16 richieste, il cui esito non è facilmente ricostruibile dal registro) e l'Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), con 11 domande (9 accolte). Tutti gli altri enti hanno ricevuto meno di 10 richieste ciascuno nel triennio 2017-2019, segno di un minore interesse da parte dei cittadini nel richiedere informazioni a tali istituti.

L'anno scorso però, con l'emergenza Covid, è diventato evidente quanto i dati siano presenti nel nostro quotidiano e quanto siano decisivi per prendere decisioni che incidono sulle nostre vite. A riprova di questa tendenza, che avremo modo di verificare più compiutamente solo nei prossimi mesi, è sufficiente osservare i primi dati provenienti dai registri dell'Istituto superiore di sanità.

Nei primi 6 mesi del 2020, anche in conseguenza dell'emergenza Covid, l'Istituto superiore di sanità ha ricevuto 23 richieste Foia, a fronte delle 16 ricevute tra 2017 e 2019. Indice di una maggiore attenzione sul tema, e sarà interessante capire se riguarderà anche altri enti statistici e in generale altri soggetti pubblici detentori di dati.

Per quanto riguarda i tempi, tendenzialmente le diverse amministrazioni (anche in considerazione di una mole non enorme di richieste) impiegano un tempo medio vicino o inferiore ai 30 giorni. Si tratta del tempo normalmente prescritto alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

Fa eccezione l'istituto superiore di sanità (Iss), che nel biennio 2017-18 si era caratterizzato per tempi molto contenuti di risposta (15,4 e 11 giorni) nel 2019 vede aumentare il dato a 70,7 giorni medi. Sono in particolare due le richieste che hanno innalzato la media, avendo avuto esito dopo 182 e 144 giorni.

Le tipologie delle richieste di accesso

Nel registro dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale sono ricomprese le richieste inoltrate ai sensi del dlgs n. 195 del 2005, attraverso il quale è stato per la prima volta introdotto in Italia un accesso generalizzato alle informazioni di carattere ambientale (maggiori approfondimenti nel manuale Foia, capitolo 10). Il registro non specifica i soggetti che hanno inoltrato le singole richieste.

Negli anni 2017-2019, come abbiamo visto, si registrano poche richieste all’Istituto superiore di sanità. La situazione cambia nel primo semestre del 2020 soprattutto per le numerose richieste riguardanti dati e documentazione sulla diffusione nelle diverse aree del paese del Coronavirus.

Si segnala in particolare il contenzioso riguardante la pubblicazione dei verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico. Solo in seguito ai ricorsi ai giudici amministrativi, tali documenti, inizialmente tenuti riservati, sono divenuti pubblici (vedi al riguardo il manuale Foia, capitolo 13). Si registra anche il diniego totale a diverse richieste di accesso ai dati dei decessi da Covid 19, facendo rinvio alla disciplina della protezione civile sulla raccolta dei dati in situazioni di emergenza sanitaria.

Una valutazione più approfondita sull’Istituto superiore di sanità potrà essere effettuata non appena disponibili i dati sulle richieste di accesso nel secondo semestre 2020 e nei primi mesi del 2021 (molte richieste inoltrate in questo periodo al ministero della salute sono state trasmesse da quest’ultimo all'Istituto superiore di sanità), nell’ambito di uno dei prossimi approfondimenti dedicati all’utilizzo del Foia in campo sanitario e di tutela della salute.

Per quanto riguarda il registro dell’Istituto nazionale di statistica una parte delle richieste sono classificabili come accesso civico semplice e riguardano prevalentemente profili attinenti alla spesa e alla gestione del personale.

Considerazioni finali

Gli enti di ricerca sono un patrimonio fondamentale per il nostro paese. Rispetto alle attività che svolgono quotidianamente, il Foia rappresenta uno strumento per far conoscere ad una platea più vasta il lavoro di analisi e le informazioni in loro possesso. Sotto questo profilo, anche il miglioramento dei registri di accesso può contribuire a quest’opera di divulgazione.

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dalle prossime uscite, anche ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Foto credit: Istat (Flickr) - Licenza

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In questa situazione eccezionale, protagonista assoluto è stato il governo che ha avocato a sé la maggior parte delle decisioni. Infatti, la stessa protezione civile e la struttura che fa capo al commissario Arcuri, enti che abbiamo imparato a conoscere in questi mesi, sono due organi che rispondono direttamente a Palazzo Chigi. In questo contesto, però, c’è stato un grande assente: il parlamento. La necessità di agire rapidamente, infatti, ha escluso le camere dal processo decisionale.

Con l’allentamento delle misure di sicurezza, il premier Conte aveva promesso un maggiore centralità di camera e senato. Nonostante la promessa del premier però, il ruolo delle camere è rimasto marginale. A fronte di un aumento delle informative presentate, infatti, il numero di atti su cui deputati e senatori hanno avuto la possibilità di intervenire è rimasto una percentuale minima.

Stato di emergenza, com’è cambiato il quadro normativo

Come abbiamo detto, dallo scorso 31 gennaio, una delibera del consiglio dei ministri ha istituito lo stato di emergenza per far fronte all’avanzata del coronavirus nel nostro paese. Questa scelta, necessaria per approntare le adeguate contromisure in tempi rapidi, ha determinato la necessità di istituire un quadro normativo ad hoc, all’interno del quale i soggetti chiamati a gestire la crisi hanno potuto agire con ampio margine di manovra.

Ma cosa è cambiato in concreto? In primo luogo, va menzionato il potere di ordinanza. Tale prerogativa, che viene attribuita dal consiglio dei ministri, permette al soggetto individuato di emanare atti in deroga alle normative vigenti (ma sempre nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico).

Questo potere, dalla fine di gennaio, è stato attribuito al dipartimento della protezione civile. Tra i primi atti adottati da questo ente vi è l’ordinanza 630 con cui è stato redatto l’elenco delle leggi che possono essere derogate dal capo del dipartimento della protezione civile e da altri eventuali soggetti attuatori. Chi detiene il potere di ordinanza si può infatti avvalere di ulteriori soggetti, sia pubblici che privati, che agiscono sulla base di specifiche direttive.

Su questa base poi, si sono innestate molte altre norme. Tra queste, un ulteriore documento della protezione civile che ha definito nel dettaglio la catena di comando, distribuendo i compiti dal livello nazionale a quello locale.

Inoltre, dobbiamo ricordare che l’Unione europea ha deciso di attivare la clausola di salvaguardia. Così facendo, è stata data agli stati membri la possibilità di non rispettare il patto di stabilità e di indebitarsi per far fronte all’emergenza. A seguito di questa decisione, il governo italiano ha proposto tre diversi scostamenti di bilancio: il primo da 25 miliardi annunciato l’11 marzo; il secondo di 55 miliardi con l’approvazione del Documento di economia e finanza per il 2021; infine uno di ulteriori 25 miliardi con il decreto agosto.

Gli atti approvati durante lo stato di emergenza

Come abbiamo detto, durante lo stato di emergenza molti dei normali paletti che vincolano l’attività degli amministratori vengono meno. Inoltre, le decisioni strategiche vengono prese da un ridotto numero di attori. Tra questi, il commissario straordinario Domenico Arcuri, il segretario generale del ministero della salute Giuseppe Ruocco e l’amministratore delegato di Consip Cristiano Cannarsa.

Nominati soggetti attuatori dalla protezione civile, hanno avuto la possibilità di agire fuori dagli abituali paletti normativi e con un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme danno molto potere, non controllato.

Dopo i primi atti approvati a gennaio per istituire lo stato di emergenza (11 in totale), il governo e gli altri soggetti coinvolti hanno messo in campo un numero impressionante di documenti normativi: 345 in totale. Di questi, 96 sono stati adottati dal ministero della salute, 70 dalla protezione civile, 29 dalla presidenza del consiglio dei ministri e 28 dal ministero dell’interno.

Come abbiamo detto, in questo contesto il parlamento ha avuto un ruolo marginale. Un dato confermato anche dal fatto che la gran parte dei provvedimenti adottati sono riconducibili ad atti amministrativi (come ordinanze, decreti, circolari, eccetera). Privi dunque di quel duplice controllo svolto dal presidente della repubblica e dalle camere che generalmente viene assicurato con l'approvazione di leggi e decreti legge. Gli atti "aventi forza di legge" infatti sono solo 28 (9 leggi, 1 legge delega e 18 decreti legge).

Il quadro appena delineato, per altro, potrebbe prolungarsi ancora. Il rischio di una seconda ondata di contagi, infatti, ha spinto il governo a prorogare lo stato di emergenza almeno fino al 15 ottobre. Una scelta che, seppur condivisibile, riduce ulteriormente lo spazio per il dibattito sulle decisioni che vengono prese. Decisioni che, come abbiamo visto, muovono ingenti somme di denaro e che hanno un notevole impatto sulla vita dei cittadini.

Parlamento, un ruolo marginale

La necessità di agire rapidamente nella prima fase dell'emergenza ha quindi estromesso quasi del tutto il parlamento dal processo decisionale. Con l'avvio della "fase 2", d'altronde, l'esecutivo aveva riconosciuto la necessità di un maggiore coinvolgimento delle camere. La volontà era quella di rientrare nei normali canoni del dibattito, evitando un eccessivo ricorso ai Dpcm.

Da questo punto di vista, il governo ha mantenuto gli impegni. In particolare con il ministro della salute Roberto Speranza, che ha riferito alle camere 7 volte, di cui l'ultima il 2 settembre.

Ma sono stati molti gli esponenti del governo che hanno riferito in aula. Lo stesso presidente del consiglio si è recato in parlamento per riferire sulle misure prese per fronteggiare la pandemia, sulle iniziative a sostegno delle attività economiche, sugli esiti dei vertici europei, sulle ulteriori misure da intraprendere visto il perdurare dell'emergenza. Così come altri suoi ministri, tra cui la ministra per l'istruzione Lucia Azzolina e quella per l'agricoltura Teresa Bellanova.

A questo si deve aggiungere la rinuncia da parte del governo all'utilizzo della questione di fiducia abbinata ai decreti legge presentati in parlamento per la conversione. Lo scorso 2 settembre ne è stata apposta una nuova sul cosiddetto dl semplificazioni, ma la precedente risaliva al decreto rilancio del 19 maggio. In questo modo, deputati e senatori hanno avuto la possibilità di intervenire per modificare i testi presentati.

Per altro, lo stesso parlamento ha cercato di recuperare alcune delle sue prerogative attraverso l'approvazione di due emendamenti al decreto lockdown, presentati da Ceccanti (Pd) e De Filippo (Iv). Tali emendamenti richiedevano al governo di presentare preventivamente alle camere i provvedimenti legati all'emergenza, al fine di tenere conto di eventuali suggerimenti.

In conclusione quindi, se da un lato è vero che il governo ha mantenuto l'impegno di un maggiore coinvolgimento delle camere, dall'altro bisogna dire che la partecipazione di queste al processo decisionale rimane molto limitata. Anche perché l'agenda del parlamento è fortemente condizionata dalla necessità di convertire i decreti legge presentati dal governo prima della loro scadenza (60 giorni).

Troppe le decisioni che sfuggono ad ogni tipo di controllo

La situazione delineata fin qui, dovrebbe far scattare dei campanelli d'allarme. Dato lo stato di difficoltà in cui versavano i conti pubblici italiani già prima della pandemia, infatti, non è concesso sbagliare. Per questo sarebbe importante la massima trasparenza e il più ampio coinvolgimento possibile nelle decisioni, in modo da ponderare al meglio le scelte ed evitare gli sprechi.

Come abbiamo visto, negli ultimi mesi governo e parlamento hanno ripreso a dialogare con una certa frequenza ma, nonostante questo, sono ancora troppe le decisioni che sfuggono ad ogni tipo di controllo. Gli atti su cui Palazzo Madama e Montecitorio hanno potuto esprimersi rimangono infatti una piccola minoranza rispetto a quelli adottati sin qui.

Una tendenza che rischia di confermarsi nei prossimi mesi, dato il perdurare dello stato di emergenza. La necessità di agire in tempi rapidi però non può bastare per giustificare una scarsa trasparenza e condivisione su decisioni che muovono risorse per centinaia di milioni di euro e che hanno serie implicazioni su alcune libertà fondamentali dei cittadini.

Foto credit: Facebook Giuseppe Conte - Licenza

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Quello che sta colpendo il nostro paese è un evento senza precedenti. Proprio per questo motivo rappresenta un esame molto importante per le istituzioni italiane. La gestione del potere e la catena di comando in questa fase sono soggette a continue evoluzioni. Un sistema chiamato a rapide soluzioni normative in un contesto in perenne cambiamento. Una fase in cui il potere è gestito in deroga alle normali leggi, e in cui decisioni fondamentali vengono prese fuori dai normali paletti normativi.

Governo, protezione civile, regioni, istituto superiore della sanità: tanti diversi soggetti tutti chiamati ad avere un ruolo. Una mappa complessa da ricostruire, che giorno dopo giorno sta gestendo la più grande emergenza sanitaria degli ultimi anni. Uno scenario in cui finalmente si sta inserendo il parlamento, assente in questa prima fase della crisi. Con la riapertura dei lavori, e l’informativa di Conte in aula, camera e senato avranno ora un ruolo maggiore.

In particolare sarà da avviare una riflessione sul modello di gestione implementato in 3 ambiti specifici: l’emergenza sanitaria, quella economica e soprattutto le implicazioni che le varie decisioni prese stanno avendo sui diritti fondamentali dei cittadini (dagli spostamenti alla privacy). Ambiti in cui la trasparenza avrà un ruolo fondamentale per evitare abusi ed inefficienze.

Stato di emergenza

Il 2020 ha sancito l’arrivo sul nostro territorio del Coronavirus. Già dal mese di gennaio infatti le prime circolari del ministero della salute hanno iniziato ad affrontare il tema. Il 22 gennaio, proprio presso il dicastero guidato da Roberto Sperenza, è stata formata una prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese. Da lì è iniziata una rapida evoluzione di eventi, con l’approvazione di numerosi decreti, ordinanze e circolari, per cercare di contenere quella che poi è diventata una pandemia mondiale.

L’Italia è stata una delle prime nazioni a dichiarare lo stato di emergenza, un atto che ha permesso al governo, visto la situazione di pericolo imminente, di prendere determinate decisioni. Era il 31 gennaio, e da lì a poco molte cose sarebbero cambiate nel nostro paese.

Lo stato di emergenza è una misura adottata dal governo in casi straordinari. Introduce il potere di ordinanza, conferendo al consiglio dei ministri una competenza attributiva di tale potere. Il potere di ordinanza permette al soggetto individuato di agire in deroga alla normativa vigente, ma sempre nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

La delibera del 31 gennaio è composta da 3 articoli. Il primo dichiara l’istituzione dello stato di emergenza per un periodo di 6 mesi (fino al 31 luglio), individuando con l’articolo 2 nel capo della protezione civile il soggetto responsabile per l’attuazione degli interventi normativi necessari.

Il ruolo della protezione civile

Da fine gennaio quindi il ruolo di gestione dell’emergenza è passato alla protezione civile. Il dipartimento della protezione civile è una struttura della presidenza del consiglio dei ministri, e dall’8 agosto del 2017 è guidato da Angelo Borrelli.

Come visto alla protezione civile è conferito il potere di ordinanza. Atti che possono essere presi in deroga alla normativa vigente, permettendo quindi azioni straordinarie ed eccezionali. L’ordinanza 630 del 3 febbraio 2020 è il primo atto preso da Borrelli per contenere la diffusione del virus. Nel testo vengono stabilite due cose, la prima delle quali è l’istituzione un comitato tecnico scientifico che ha il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo viene fatto l’elenco delle leggi che possono essere derogate dal capo del dipartimento della protezione civile e dagli eventuali soggetti attuatori per la realizzazione delle attività richieste.

Un ulteriore snodo importante di questa fase riguarda proprio l’individuazione di soggetti attuatori. Il capo della protezione civile si può infatti avvalere di soggetti attuatori, individuati anche tra gli enti pubblici economici e non economici e soggetti privati, che agiscono sulla base di specifiche direttive, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Soggetti a cui quindi la protezione civile affida l’attuazione di specifiche azioni.

L’individuazione di queste figure rappresenta un aspetto chiave per attuare tempestivamente le misure necessarie a fronteggiare l’emergenza. Il primo di questi soggetti attuatori è stato individuato con un decreto della protezione civile il 7 febbraio nella figura del segretario generale del ministero della salute: Giuseppe Ruocco. Ricordiamo che l’essere nominati soggetti attuatori permette di agire in deroga alla normativa vigente.

Le regioni

Con l’evolversi dell’emergenza poi, e soprattutto con la nascita del primo focolaio italiano alla fine del mese di febbraio, la protezione civile e il governo hanno preso la decisione di decentrare la gestione dell’emergenza. Una decisione che non sorprende viste le varie riforme che sono state implementate negli anni in materia di competenze tra stato e regioni, sia in ambito sanitario che in quello della protezione civile.

Una serie di decreti della protezione civile hanno infatti individuato nei presidenti di regione ulteriori soggetti attuatori. Ai decreti che hanno riguardato le prime regioni coinvolte dall’epidemia, adottati il 22 e 23 febbraio (Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Piemonte e Friuli-Venezia Giulia), ne sono seguiti altri il 27 febbraio che hanno coinvolto le restanti regioni italiane. Così facendo viene dato ai presidenti di regione il potere di attuazione sul proprio territorio.

Questa decisione ha dato quei poteri necessari alle regioni per affrontare l’emergenza in maniera più autonoma. Al tempo stesso ha reso più complesso ricostruire la catena di comando in questa fase storica, e soprattutto determinare quale fosse il modello di intervento corretto per la gestione dell’emergenza.

Non a caso il 4 marzo la stessa protezione civile ha diramato le “Misure operative di protezione civile per la gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19“. Nel testo è contenuta la definizione della catena di comando e controllo, del flusso delle comunicazioni e delle procedure da attivare in relazione allo stato emergenziale determinato dal diffondersi del virus. Un documento che coordina quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale. Un atto dovuto e fin troppo atteso, considerando i quasi 10 giorni di piena crisi sanitaria in cui governo centrale, protezione civile e regioni hanno agito in maniera non coordinata.

Questa gestione non solo ha dato compiti specifici alle regioni, ma anche ad altri enti pubblici. Nel caso specifico con l’ordinanza 640 del 27 febbraio la protezione civile ha affidato:

• La sorveglianza microbiologica del virus all’Istituto superiore di sanità;
• La sorveglianza epidemiologica del virus all’Istituto superiore di sanità;
• La sorveglianza delle caratteristiche cliniche all’Istituto nazionale di malattie infettive Lazzaro Spallanzani di Roma.

Capacità ospedaliera e fornitura sanitaria

Uno dei principali problemi che è emerso immediatamente con l’evolversi degli eventi è stato quello della capacità degli ospedali di affrontare l’emergenza. La necessità di reperire con tempi rapidi mascherine, respiratori e altro è diventata urgente già da fine di febbraio.

Proprio per questo motivo il 2 marzo un decreto della protezione civile ha nominato l’amministratore delegato di Consip, Cristiano Cannarsa, soggetto attuatore. Una scelta non indifferente perché permette a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché viene riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme danno molto potere, non controllato, a Consip.

Il 17 marzo, con il decreto Cura Italia vengono reiterate alcune decisioni prese da una circolare del ministero della salute risalente al primo marzo. Nello specifico la necessità di attivare a livello regionale un incremento dei posti letto disponibili: del 50% del numero di posti letto in terapia intensiva, e del 100% di quelli in unità operative di pneumologia e in unità operative di malattie infettive.

Sempre nel decreto Cura Italia viene nominato commissario straordinario Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, per gestire la riconversione del sistema industriale italiano. All’articolo 5 infatti il commissario è autorizzato a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo per­duto o in conto gestione, nonché finanzia­menti agevolati, alle imprese che producono dispositivi di protezione individuale e medi­cali, per assicurarne l’adeguata fornitura nel periodo di emergenza del COVID-19.

Lo scostamento di bilancio

Le ripercussioni sull’economia italiana di questa crisi non sono sicuramente da ignorare.

Un elemento non secondario, soprattutto considerando la precaria situazione in cui già si trovava il nostro paese prima dell’attuale emergenza sanitaria. Un aspetto che è stato subito affrontato dalla nostra classe politica, e che ha portato il governo lo scorso 11 marzo ad approvare un primo significativo scostamento di bilancio. Una decisione presa anche in accordo con la commissione europea, soprattutto per l’ulteriore ricorso all’indebitamento che è stato reso necessario.

Considerato l’importo complessivo dell’emergenza, e le diverse decisioni messe in campo dal governo, è stato previsto che il saldo netto da finanziare del bilancio dello stato possa aumentare fino a 104,5 miliardi di euro nel 2020 in termini di competenza e a 154 miliardi di euro in termini di cassa. Un incremento quindi degli stanziamenti fino a 25 miliardi sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Cifre molto alte, considerando soprattutto che la manovra economica approvata alla fine del 2019, e che riguardava il 2020, era di 32 miliardi di euro. Il documento, approvato sia alla camera che al senato lo stesso 11 marzo, ha quindi un valore economico non indifferente. Visto il clima di unità nazionale però, il dibattito sul testo è stato molto limitato, con un’approvazione unanime da parte del parlamento. Successivamente a fine aprile l’approvazione del Documento di economia e finanza da parte del governo ha previsto un scostamento totale di altri 55 miliardi di euro per il 2020.

Un dato però è certo, nel periodo storico che stiamo vivendo, lo stato di emergenza ha richiesto non solo la creazione di una catena di comando che agisse in deroga all’attuali normative, ma anche l’investimento di risorse straordinarie.

Tanti atti, molti attori

Come abbiamo avuto modo di vedere una complessa macchina statale si è messa in campo per affrontare questa crisi. Gli attori coinvolti sono tanti, le decisioni da prendere pure, e questo ha anche creato momenti di confusione.

Una catena di comando che per quanto definita, anche a causa del decentramento messo in campo, ha portato a non poche polemiche. Uno scontro, soprattutto tra governo e regioni, che si basa proprio sulla difficoltà di stabilire quali norme abbiano più peso di altre. Non a caso Attilio Fontana, governatore della regione Lombardia, il 23 marzo ha inviato una nota formale al ministero dell’Interno chiedendo dei chiarimenti.

Anche perché la gestione della crisi ha prodotto un numero altissimo di documenti e decisioni. Solamente a livello nazionale, escludendo quindi le regioni, da fine gennaio ad oggi sono stati emanati più di 200 atti di vario genere: decreti ministeriali, ordinanze, circolari, decreti legge e altro.

Coinvolti in questa fase, oltre al governo (principalmente con la presidenza del consiglio) e la protezione civile, anche altre 7 entità: 3 ministeri (salute, trasporti ed economia), l’istituto superiore della sanità, il centro nazionale trapianti, il commissario Arcuri e il parlamento.

Tra tutti gli attori visti fino ad ora, almeno a livello nazionale, i protagonisti sono stati principalmente 3: il ministero della salute, la protezione civile e il governo, soprattutto con la presidenza del consiglio. La rapida evoluzione degli eventi ha infatti richiesto molte, e a volte confusione, decisioni. Dai decreti ministeriali presi dai dicasteri coinvolti e dalla protezione civile, alle tante ordinanze che hanno riguardato soprattutto il ministero della salute, passando per i decreti della presidenza del consiglio dei ministri.

Un aspetto che sembra centrale in tutta questa fase è che l'emergenza sta riducendo lo spazio per il dibattito sulle decisioni che vengono prese. Decisioni che hanno serie implicazioni su alcune delle libertà fondamentali dei cittadini, tra cui la libertà di spostamento. Gli atti emanati da protezione civile, ministero della salute, regioni e governo sono prese in deroga all'attuale normativa, con un coinvolgimento del parlamento che fino ad oggi è stato minimo. Trattandosi principalmente di provvedimenti "amministrativi" vengono presi senza quel duplice controllo che generalmente viene assicurato con l'approvazione di leggi e decreti legge. Quello cioè del presidente della repubblica e del parlamento.

Il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha riferito in aula solamente il 25 marzo scorso. Per la prima volta dall'inizio della crisi il capo del governo è andato in parlamento per confrontarsi con deputati e senatori sulle scelte prese. L'ultima informativa del governo risaliva all'11 marzo, e vedeva protagonista il ministro della giustizia Bonafede sul tema delle rivolte nelle carceri. Prima di lui era intervenuto in due occasioni il ministro della salute Speranza, nello specifico il 26 febbraio e il 30 gennaio.

La trasparenza per evitare inefficienza e abusi

Inizia ora una nuova fase della crisi, in cui sarà maggiore il ruolo di camera e senato. Con la riapertura dei lavori, e la discussione in aula sul decreto Cura Italia, maggioranza e opposizione potranno finalmente inserirsi nelle dinamiche di potere durante questo stato di emergenza. Attività di controllo, tra le prerogative del parlamento, che fino a questo momento è stata assente.

Un elemento da un lato normale e naturale, ma che per questo motivo necessita di un monitoraggio puntuale e attento. Ad oggi è mancata una vera riflessione sul modello di gestione di questa emergenza. Soprattutto in 3 ambiti specifici: la crisi sanitaria, quella economica e quella che riguarda le implicazioni di tutto questo sui diritti fondamentali dei cittadini. Il dibattito sul tracciamento digitale degli spostamenti e dei contatti delle persone ne è un perfetto esempio. Con governatori che dichiarano di voler mettere in campo azioni di monitoraggio (Zaia e Solinas su tutti), mentre il Garante per la privacy richiede un decreto del governo in materia.

In questo senso la trasparenza e l'accountability dovranno rappresentare degli elementi imprescindibili nei prossimi mesi. Bisogna evitare che lo stato d'emergenza, e l'agire fuori dai normali paletti giuridici ed economici, porti a inefficienze, cattiva politica e soprattutto abusi di potere.

Foto credit: Facebook Protezione civile

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