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L'articolo La proliferazione dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

L’intenzione infatti era quella di rivedere profondamente la norma che regola questi aspetti attraverso un emendamento presentato in sede di conversione del cosiddetto decreto fiscale. Questo escamotage però ha incontrato le riserve del presidente della repubblica. Tra i vari rilievi, Mattarella ha valutato la proposta di emendamento come totalmente estranea rispetto al tema affrontato dal decreto. Non si tratta della prima volta in cui il Quirinale interviene per censurare questo tipo di attività. Tuttavia tale prassi continua a essere in uso.

In alcuni casi i decreti legge escono già come omnibus direttamente da palazzo Chigi ma è molto più frequente che possano assumere questa caratteristica una volta terminato l’iter di conversione in parlamento. Questo perché la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione rappresenta una delle poche opportunità per deputati e senatori di intervenire in maniera incisiva nel processo legislativo. In tal modo infatti i parlamentari possono tentare di inserire misure che ritengono importanti e che altrimenti difficilmente vedrebbero la luce.

Cosa è successo con il 2×1000

Come noto, i decreti legge emanati dal governo devono essere convertiti dal parlamento entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Se ciò non avviene questi decadono e le misure introdotte perdono di efficacia. L’iter di una legge di conversione è identico a quello di tutte le altre. Di conseguenza i parlamentari hanno anche la possibilità di proporre degli emendamenti al testo presentato. Questo può portare all’introduzione di misure che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

Nel caso in esame, la proposta presentata inizialmente dai rappresentanti del Partito democratico e dell’Alleanza Verdi-Sinistra nella commissione bilancio del senato, prevedeva l’innalzamento della cifra massima di risorse che i partiti possono ricevere dalle donazioni effettuate dai contribuenti attraverso il 2×1000. Questa sarebbe dovuta passasse da 25 a 28 milioni di euro per l’anno 2024. Un’iniziativa di questo tipo era prevedibile visto che, come abbiamo spiegato in questo articolo, già lo scorso anno le risorse del 2×1000 destinate ai partiti erano andate molto vicino a superare la soglia.

Successivamente però, come emerge anche dalle ricostruzioni giornalistiche, è intervenuto il governo che ha riformulato la proposta. Senza entrare in tecnicismi, l’emendamento governativo avrebbe rivisto in maniera strutturale i meccanismi di attribuzione del 2×1000. Con la nuova impostazione, il finanziamento avrebbe superato i 42 milioni di euro.

Questo emendamento tuttavia ha portato a svariati rilievi critici da parte del Colle. Il capo dello stato infatti ha censurato la scelta di trattare un argomento così articolato attraverso un semplice emendamento alla legge di conversione di un decreto. Decreto che peraltro, sempre nella visione del Quirinale, affrontava una materia diversa e non strettamente collegata al tema del finanziamento dei partiti politici. Di conseguenza il contenuto del Dl sarebbe divenuto disomogeneo oltre che non urgente, come richiesto invece dalla costituzione.

In seguito alla censura del capo dello stato la maggioranza ha quindi scelto di fare un passo indietro. È importante qui sottolineare che l’intervento del Quirinale non aveva una valenza politica in merito al finanziamento dei partiti. Le censura è avvenuta per le modalità con cui il governo ha scelto di intervenire. A conferma di ciò possiamo notare come un innalzamento della soglia per il 2024 sia comunque stato approvato senza obiezioni da parte del capo dello stato. Questo perché l’intervento è limitato al 2024 e prevede l’innalzamento della soglia di 3 milioni di euro.

Gli interventi del parlamento sui decreti legge

Questo episodio non rappresenta un caso isolato. Anzi, è prassi piuttosto comune che il parlamento apporti modifiche ai decreti legge attraverso l’approvazione di emendamenti in fase di conversione. Questo non sempre porta alla creazione di decreti omnibus, nel corso dell’attuale legislatura tuttavia ciò è accaduto spesso. Vediamo quindi quali sono stati i decreti oggetto di modifica e in che misura sono stati rivisti.

Un utile strumento da questo punto di vista è il report curato dall’osservatorio legislativo parlamentare il cui ultimo aggiornamento risale al 13 novembre scorso. Dall’inizio della XIX legislatura i decreti legge emanati sono stati 81 di cui 64 già convertiti alla data di pubblicazione del report.

Sono pochissimi quelli che il parlamento ha approvato senza apportare modifiche. Si tratta di 5 decreti legge che, o per l’importanza del tema o per la materia particolarmente specifica, mal si prestavano all’aggiunta di ulteriori elementi. Due di questi decreti riguardano il sostegno militare all’Ucraina, nello specifico i Dl 185/2022 e 200/2023. Abbiamo poi due decreti che intervengono in ambito elettorale, il primo con specifico riferimento alle elezioni da svolgere nel corso del 2023, il secondo in tema di referendum. Infine abbiamo il decreto 212/2023 che prevedeva la proroga del cosiddetto Superbonus.

Nel complesso, gli emendamenti approvati o in aula o in commissione sono stati 2.053. Come già detto, i Dl classificabili come omnibus sono in totale 34 di cui 28 oggetto di modifiche da parte del parlamento (il 43,8% tra quelli che hanno già concluso l’iter di conversione). Gli emendamenti apportati a questa specifica categoria sono 1.269 cioè il 61,8% del totale di quelli approvati. Tra le leggi di conversione in cui sono state introdotte più modifiche in termini assoluti troviamo quelle relative al decreto milleproroghe per il 2022 (162), al decreto Pnrr ter (145) e Pa, sport e giubileo (88). Questi atti sono tutti classificabili come omnibus a seguito del passaggio parlamentare. Tra gli altri omnibus che riportano un numero significativo di emendamenti approvati troviamo il Dl milleproroghe 2024 (79), quello per il rafforzamento della capacità amministrativa (78) e il Pnrr quater (73).

Da notare che nessuna delle leggi di conversione è stata modificata in seconda lettura. Di fatto quindi gli emendamenti sono sempre stati discussi e approvati dalla prima camera che ha esaminato il provvedimento, con la seconda che si è limitata a ratificare il lavoro fatto. Tale dinamica risulta particolarmente accentuata quando parliamo di decreti legge. Quando il parlamento si trova a doverne esaminare troppi tutti insieme, spesso non ha il tempo per entrare nel merito delle questioni e in questo modo si da atto al fenomeno del cosiddetto monocameralismo di fatto. Per lo stesso motivo spesso il governo è stato “costretto” a fare ricorso alla fiducia per non far decadere i provvedimenti in discussione. Tra i Dl già convertiti infatti ce ne sono ben 41 (il 64%) per cui la fiducia è stata posta in almeno un ramo del parlamento.

I più recenti decreti omnibus

Considerando i Dl che hanno già concluso il loro percorso in parlamento, gli omnibus approvati definitivamente nel corso del 2024 sono 13. Tra quelli più recenti ce ne sono alcuni particolarmente significativi.

Il primo è il Dl 89/2024 che introduce, tra le altre, misure in ambito di infrastrutture, processo penale e sport. Su questo il comitato per la legislazione di palazzo Madama ha mosso alcuni rilievi. Si nota infatti che i contenuti del decreto, anche a seguito del passaggio parlamentare, sarebbero ascrivibili a ben 6 distinte finalità che investono le competenze di 3 diversi ministeri. Il comitato sottolinea come nel provvedimento non si ravvisino “motivazioni in ordine all’omogeneità delle diverse disposizioni”.

È bene ricordare che sul punto è intervenuta più volte anche la corte costituzionale. Questa in passato ha ritenuto ammissibili alcuni decreti legge a contenuto plurimo purché fossero riconducibili a una ratio unitaria. Una recente sentenza a questo proposito parla di “traiettoria finalistica comune” dei provvedimenti. Secondo il comitato del senato non sarebbe il caso del decreto in esame. Ma situazioni simili si possono riscontrare anche in altri decreti di recente conversione. Ad esempio il decreto 71/2024 che affronta in un unico testo ambiti molto diversi tra loro come lo sport, l’accesso agli istituti scolastici degli alunni con disabilità ed altre misure in tema di università e ricerca. 

Da questo punto di vista un provvedimento particolarmente critico è il Dl 113/2024. Il contenuto plurimo peraltro in questo caso era già presente prima dell’intervento delle camere.

Sul punto è intervenuto anche il comitato della camera sottolineando come questo decreto di fatto abbracci due aree di intervento particolarmente ampie: quella della proroga di scadenze il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti e quello di introdurre misure per esigenze fiscali e finanziarie. A questo poi si aggiungono anche iniziative di carattere economico a favore degli enti locali. Il comitato ha ribadito che sarebbe necessario “avviare una riflessione sull’opportunità della confluenza nel medesimo provvedimento di urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità”.

Gli effetti dell’iper produzione di decreti legge

Nonostante l’ampia maggioranza di cui gode, si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. L’iper produzione di atti normativi di questo tipo, accompagnata dal massiccio ricorso alla questione di fiducia, di fatto limita molto il margine di intervento dei parlamentari. Non sorprende quindi che questi cerchino di introdurre nuove misure attraverso la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione.

I decreti emanati dal governo Meloni dal suo insediamento a palazzo Chigi sono 79 in totale. Alla data del 9 dicembre, 7 di questi erano già decaduti mentre 5 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento. A livello numerico soltanto il governo Berlusconi IV ne ha pubblicati di più (80) anche se in un intervallo di tempo molto più ampio: 42 mesi a fronte dei 25 dell’esecutivo attualmente in carica. Se si considera il dato medio mensile di Dl pubblicati possiamo osservare che il governo Meloni conferma il secondo posto con 3 decreti al mese. Solo gli esecutivi Conte II e Draghi riportano un dato superiore (3,07). Non si tratta però di una differenza poi così marcata considerando che i due governi citati hanno dovuto affrontare le fasi più concitate della pandemia.

Alla luce di questi dati è interessante vedere come l’iper produzione dei decreti leggi vada a incidere sull’attività del parlamento. Dall’inizio della XIX legislatura a oggi sono state approvate complessivamente 170 leggi. Di queste, il 40% è rappresentato da conversioni di decreti.

Anche se in leggera diminuzione rispetto al nostro ultimo aggiornamento, questo dato pone il governo Meloni al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Solo con il governo Letta si registra un dato più alto (58,3%). Al terzo posto invece si trova l’esecutivo Conte II con il 34,3%.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Il 2×1000 ai partiti e il problema mai risolto dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “I primi due anni della XIX legislatura – I dati dell’attività legislativa“.

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L'articolo La produzione normativa nella XIX legislatura proviene da Openpolis.

Per questo nelle prossime settimane pubblicheremo una serie di articoli con cui passeremo in rassegna i numeri dell’attività di governo e parlamento degli ultimi 24 mesi. Lo faremo analizzando una serie di dati. Dall’attività legislativa alla presenza in aula di deputati e senatori, fino ai cambi di gruppo e all’utilizzo delle questioni di fiducia. In questo primo capitolo vedremo i dati riguardanti la produzione normativa, anche attraverso un confronto con le legislature precedenti.

Dall’analisi dei dati emerge come nell’attuale legislatura la percentuale di leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore sia una delle più alte dal 2008 a oggi. Un dato a cui però fa da contraltare il ricorso molto consistente ai decreti legge. Con la fine dell’emergenza Covid ci si sarebbe potuti attendere un ritorno a un uso più frequente della legislazione ordinaria. Cosa che invece non è avvenuta.

L’attività legislativa nella XIX legislatura

Dall’ottobre 2022 a oggi sono entrate in vigore complessivamente 151 leggi. Un dato che, considerando il fatto che sono passati solo 2 anni dall’insediamento delle attuali camere, appare in linea con la produzione normativa fatta registrare nelle precedenti legislature. Tra il 2008 e il 2013 infatti ne sono state approvate 391, tra il 2013 e il 2018 se ne contano 379, mentre nella precedente legislatura sono state 317.

La nascita e la fine dei diversi esecutivi ha certamente avuto un impatto anche sull’andamento della produzione normativa. Se non altro per la formazione di maggioranze diverse, più o meno solide. Come avvenuto ad esempio nel caso dell’avvicendamento tra il primo e il secondo governo Conte. Per questo è interessante analizzare la produzione legislativa distinguendo fra i vari esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni. Da questo punto di vista possiamo osservare che governo e parlamento attuali sono i terzi più “produttivi” dal punto di vista legislativo. Superati solamente dai governi Berlusconi IV (271) e Renzi (247). Ovviamente l’elemento quantitativo ci dice poco sulla qualità delle norme approvate.

In generale si conferma anche in questa legislatura la tendenza di lungo periodo alla netta preponderanza delle leggi di iniziativa governativa rispetto a quelle proposte dal parlamento e dagli altri soggetti che godono del potere di iniziativa. Tuttavia tra i diversi esecutivi si notano squilibri più o meno marcati. Da questo punto di vista possiamo osservare che negli ultimi 2 anni le leggi governative entrate in vigore sono state il 75,5% del totale (114). Un dato certamente alto ma tutto sommato contenuto in confronto con gli esecutivi precedenti.

Le leggi di iniziativa governativa infatti sono state l’89% con l’esecutivo Letta, l’85% con il Conte II e l’80% con Draghi (da ricordare che questi ultimi due esecutivi hanno dovuto affrontare le fasi più concitate legate alla pandemia). Solo 3 esecutivi riportano una percentuale più bassa del governo Meloni. Si tratta degli esecutivi Conte I (68,6%), Monti (67,5%) e Gentiloni (58,3%).

L’operato del governo attualmente in carica non si discosta più di tanto quindi da quello dei suoi predecessori. Anzi, sotto questo aspetto si potrebbe anche considerare relativamente più “equilibrato”. Il fatto che l’attuale maggioranza sia piuttosto solida potrebbe aver agevolato questa dinamica.

Nonostante questo però si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. Atti che dovrebbero essere utilizzati solo in situazioni straordinarie ma che invece sono diventati ormai di uso comune. In questo caso il governo Meloni si trova al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Le conversioni di Dl infatti nella XIX legislatura hanno rappresentato il 41,7% delle leggi approvate. Solo il governo Letta ha fatto registrare un dato più alto (58,3%).

Il ricorso ai decreti legge

Dal suo insediamento a palazzo Chigi il governo guidato da Giorgia Meloni ha emanato in totale 72 decreti legge (Dl). Solo il governo Berlusconi IV ne ha prodotti di più in termini assoluti (80) ma in molto più tempo (42 mesi). Entrambi i governi che hanno dovuto fronteggiare la pandemia sono già stati superati anche se si deve tenere presente che sono rimasti in carica per un periodo più breve. Il governo Draghi ha infatti prodotto 63 Dl in 20 mesi, mentre il secondo esecutivo Conte 54 decreti in 17 mesi.

Per un’analisi più puntuale del ricorso ai decreti legge fatto da governi che hanno avuto durata diversa possiamo utilizzare i dati relativi alla media mensile di Dl pubblicati. Da questo punto di vista possiamo osservare che i governi Conte II e Draghi sopravanzano leggermente l’attuale esecutivo con una media di 3,07 decreti legge al mese nel loro periodo a palazzo Chigi. Sostanzialmente però si può dire che il governo Meloni è in linea con l’operato dei suoi predecessori con una media di 3,04 Dl pubblicati al mese. Di fatto quindi l’attuale esecutivo emana decreti legge allo stesso ritmo di quelli che hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

La pubblicazione di un numero eccessivo di decreti legge in un ristretto lasso di tempo rischia di ingolfare le agende parlamentari che spesso non riescono a convertire in legge i decreti entro i 60 giorni previsti. Dall’inizio della legislatura a oggi sono infatti già 8 i Dl decaduti perché non convertiti in tempo. Cioè l’11% dei decreti emanati.

Si tratta di un dato tutto sommato ancora contenuto, specie se raffrontato con i 21 Dl decaduti durante il governo Draghi. Tuttavia questa dinamica deve essere tenuta sotto controllo poiché la mancata conversione dei decreti porta a una pratica poco consona. Quella cioè dei cosiddetti “decreti minotauro”. Con questo espediente il parlamento decide di abrogare un decreto che rischierebbe di non essere convertito in tempo. Allo stesso tempo ne fa salvi gli effetti inserendo uno specifico articolo nella legge di conversione di un altro Dl.

Come evidenziato, tra gli altri, anche dal comitato per la legislazione della camera la confluenza in un unico testo di più decreti legge contribuisce all’aumento delle dimensioni dei testi e quindi alla loro maggiore complessità. In secondo luogo, se un decreto legge viene abrogato prima della sua naturale scadenza si riduce anche il tempo a disposizione del parlamento per l’analisi delle norme. Questo contribuisce ad un’altra distorsione del nostro assetto istituzionale e cioè quella del monocameralismo di fatto.

Con la fine dello stato di emergenza legato alla pandemia sarebbe stato lecito attendersi un ridimensionamento di queste dinamiche e un graduale ritorno all’utilizzo della legislazione ordinaria. Attualmente però, nonostante l’ampia maggioranza che sostiene il governo, questo non è avvenuto.

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L'articolo I dati dell’attività legislativa proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “Il governo Meloni è primo per rapporto tra questioni di fiducia e leggi approvate“.

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L'articolo I voti di fiducia del governo Meloni proviene da Openpolis.

Complessivamente sta diventando molto consistente il numero di voti di fiducia fatti registrare dall’attuale esecutivo. In termini assoluti, tra i governi delle ultime legislature, infatti solo quello guidato da Matteo Renzi ha fatto un ricorso maggiore allo strumento.

Le motivazioni che spingono un governo a porre la fiducia su un disegno di legge possono essere molteplici. Da un lato può esserci la volontà di evitare che deputati e senatori possano modificare in maniera sostanziale un provvedimento ritenuto particolarmente importante dall’esecutivo. Oppure può esserci la necessità di velocizzare i tempi dell’iter di approvazione. È il caso ad esempio dei decreti legge che devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni dalla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Se l’esecutivo arriva a porre la fiducia in entrambe le camere la limitazione delle prerogative dei parlamentari è massima. Quando ciò accade in maniera eccessivamente frequente ci troviamo di fronte a un elemento critico che vale la pena monitorare. L’attuale esecutivo infatti si avvia a diventare quello che ha fatto il ricorso più massiccio alla fiducia sotto diversi punti di vista.

Questioni di fiducia, i numeri del governo Meloni

Se si considera il numero assoluto di questioni di fiducia poste dai diversi esecutivi che si sono succeduti nelle ultime 4 legislature, possiamo osservare che il governo Meloni si colloca al secondo posto con 58. Solo la compagine guidata da Matteo Renzi riporta un dato più alto (68). Bisogna però considerare che questo esecutivo è rimasto in carica per quasi 3 anni mentre l’attuale si trova a palazzo Chigi da meno di 2. Al terzo posto poi troviamo il governo Draghi che ha fatto ricorso alla fiducia in 55 occasioni durante i 20 mesi in cui è rimasto in carica.

Considerando invece il dato relativo al numero medio di voti di fiducia al mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto diversa durata, possiamo notare che quello di Meloni scende al terzo posto (2,64 voti di fiducia di media al mese). Riportano un valore più alto infatti sia il governo Monti (2,79) che quello guidato da Mario Draghi (2,68). Da notare però che in questo caso parliamo di due governi di grande coalizione. Esecutivi nati cioè per affrontare due momenti molto difficili nella storia del nostro paese e non solo. Vale a dire rispettivamente la crisi economico-finanziaria post 2008 e quella sanitaria dovuta al Covid-19.

In questi casi dunque il ricorso alla fiducia poteva anche essere in parte motivato dalla necessità di tenere unite le maggioranze eterogenee che sostenevano i due esecutivi in questione. Dinamica che invece non vale per il governo attualmente in carica.

Un altro elemento molto interessante da questo punto di vista riguarda il fatto che il governo Meloni sale al primo posto se si considera il rapporto percentuale tra voti di fiducia e disegni di legge approvati. Durante il mandato dell’attuale esecutivo infatti sono entrate in vigore 129 norme, per un rapporto fiducie/leggi pari al 45% circa. Al secondo posto troviamo in questo caso il governo Monti (42,5%) seguito dagli esecutivi Conte II (39,4%) e Draghi (37,4%).

In base a questi dati e considerando che non sembrano esserci all’orizzonte possibili crisi di governo (ma sappiamo che questa situazione può cambiare rapidamente) non è improbabile che l’attuale esecutivo possa diventare, in prospettiva, quello che avrà fatto il ricorso più ampio alla questione di fiducia tra quelli presi in esame.

I provvedimenti approvati con doppia fiducia

Come già accennato nell’introduzione, il ricorso alla questione di fiducia rappresenta un modo per blindare un provvedimento in discussione e velocizzarne l’approvazione. Tale strumento però rappresenta di fatto una limitazione delle prerogative di deputati e senatori. Per questo dovrebbe essere utilizzato con grande attenzione e parsimonia.

Tenendo presente quanto visto finora è quindi molto interessante osservare come il governo Meloni si caratterizzi anche per un alto numero di provvedimenti approvati ponendo la fiducia in entrambi i rami del parlamento. Parliamo di ben 21 disegni di legge. Solo il governo Renzi fa registrare un dato lievemente superiore (22) ma questo esecutivo è rimasto in carica molto più dell’attuale. Anche in questo caso quindi è molto probabile che il governo Meloni diventerà presto l’esecutivo con il maggior numero di provvedimenti approvati con doppia fiducia tra quelli degli ultimi anni.

Dopo i governi Renzi e Meloni troviamo poi gli esecutivi Draghi (19) e Conte II (15). Da notare come questi ultimi due siano quelli chiamati ad affrontare le fasi più complesse della pandemia. Nonostante ciò fanno comunque registrare un dato comunque inferiore rispetto all’attuale esecutivo avendo peraltro una durata abbastanza simile (anche se per entrambi inferiore).

Tra i provvedimenti più recenti approvati attraverso una doppia fiducia troviamo i Ddl di conversione di 4 decreti legge particolarmente rilevanti. Si tratta del Dl Pnrr quater, del decreto superbonus e dei già citati Dl coesione e agricoltura.

Altri provvedimenti particolarmente rilevanti approvati attraverso un doppio ricorso alla fiducia sono la legge di bilancio per il 2023, il decreto aiuti quater, il decreto Caivano, il decreto sud, il Dl immigrazione e sicurezza e il decreto milleproroghe 2024.

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L'articolo Il governo Meloni e il tema dei decreti attuativi proviene da Openpolis.

Anche se negli ultimi anni si è cercato di limitare il ricorso a questo tipo di atti, privilegiando la definizione di norme auto-applicative, sono ancora molti i provvedimenti necessari che mancano all’appello.

Si tratta di un dato in aumento rispetto al nostro ultimo punto sul tema (+78). Per questo è importante mantenere alta l’attenzione su tali aspetti.

In molti casi peraltro da questo tipo di atti dipende la definizione della modalità di selezione dei soggetti – pubblici e privati – che hanno diritto ad accedere a una qualche forma di finanziamento pubblico. Eventuali ritardi nell’emanazione dei decreti attuativi possono quindi portare alla mancata erogazione di risorse che sarebbero già disponibili. Nel complesso, ammontano a oltre 12 miliardi i fondi da sbloccare tramite ricorso alle attuazioni.

I decreti attuativi già pubblicati e quelli che ancora mancano all’appello

Considerando tutte le leggi entrate in vigore dal marzo 2018 all’aprile 2024 possiamo osservare che i decreti attuativi richiesti in totale sono 2.337. Di questi, sono 520 quelli che ancora mancano all’appello. La maggior parte (348) riguardano norme varate dall’attuale esecutivo.

Dalla sesta relazione governativa sul monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi, si apprende che negli ultimi mesi è stato profuso un significativo sforzo per smaltire l’arretrato. In effetti i decreti attuativi ancora da pubblicare legati a norme dei governi precedenti rappresentano circa un terzo del totale. Nello specifico, le leggi entrate in vigore durante il governo Draghi pesano per il 22,8% delle attuazioni mancanti. Quelle del secondo governo Conte II per il 7,9%, il 2,3% quelle del primo.

Da notare che non sempre l’abbattimento dei decreti attuativi mancanti è legato alla loro effettiva pubblicazione quanto a cambiamenti nelle normative vigenti che li rendono non più necessari. La relazione, aggiornata al 31 marzo 2024, ad esempio cita 32 casi di questo tipo per le sole leggi varate nel corso della legislatura attuale.

Suddividendo le attuazioni mancanti tra le amministrazioni responsabili, possiamo osservare che il numero più consistente riguarda il ministero dell’economia e delle finanze. La struttura guidata da Giancarlo Giorgetti infatti deve ancora pubblicare 98 attuazioni rispetto alle 284 totali richieste. In valori assoluti, dopo quello dell’economia, i ministeri con il maggior numero di attuazioni mancanti a proprio carico sono ambiente (51), infrastrutture (44) e imprese (39).

Facendo un confronto percentuale tra i decreti richiesti in totale a ogni dicastero e quelli che ancora mancano all’appello, possiamo osservare che la struttura più in difficoltà è quella guidata dal ministro per gli affari europei, il sud, le politiche di coesione e il Pnrr Raffaele Fitto. Sono solo 9 le attuazioni demandate alla responsabilità di questa singola struttura ma 5 di queste, cioè il 55,6%, devono ancora essere emanate. Seguono il ministero dell’ambiente (37,8%) e quello dello sport (28%).

Da notare che in 57 casi è prevista la collaborazione di due o più strutture nella definizione dei contenuti dei decreti attuativi. In tali circostanze è ragionevole pensare che i tempi per la pubblicazione possano allungarsi. Sono infatti ancora 26 i decreti attuativi che prevedono più ministeri co-proponenti che ancora mancano all’appello, cioè il 45,6%.

Decreti attuativi mancanti e risorse da sbloccare

Abbiamo visto che i decreti attuativi mancanti alla data del 5 aprile 2024 erano oltre 500. Il 34,8% di questi non sono stati pubblicati entro la scadenza definita dalla norma che li ha richiesti.

In valori assoluti, il maggior numero di attuazioni ancora da emanare fa riferimento alle misure contenute nella legge di bilancio per il 2024 (50). Tali norme sono quelle che tipicamente richiedono più atti di secondo livello per la loro implementazione. Al terzo posto di questa particolare classifica infatti troviamo un’altra legge di bilancio, quella per il 2023 per cui mancano ancora all’appello 27 decreti attuativi.

Al secondo posto troviamo invece la legge relativa alle disposizioni organiche per la valorizzazione, la promozione e la tutela del made in Italy per cui mancano ancora 34 attuazioni. Significativo anche il numero di provvedimenti ancora da pubblicare per quanto riguarda il cosiddetto decreto Pnrr quater (20). Parte delle attuazioni legate a queste sole 4 leggi bloccano un totale di circa 8,5 miliardi di euro. Ampliando questa analisi a tutte le misure che richiedono decreti attuativi, possiamo osservare che le risorse ancora non erogabili superano i 12 miliardi.

Per un ammontare complessivo di 2,1 miliardi di euro il termine previsto per la pubblicazione del relativo decreto attuativo è già scaduto. La maggior parte di questi fondi è legata al destino di due singoli provvedimenti. Un decreto del ministro per il sud relativo alla gestione di circa 800 milioni finalizzati alla riduzione dei divari infrastrutturali con il resto del paese e uno del ministero dell’ambiente per la ripartizione delle risorse del Fondo per la decarbonizzazione e per la riconversione verde delle raffinerie esistenti del valore complessivo di 260 milioni di euro.

Allargando lo sguardo anche a quegli atti che non hanno superato la data di scadenza possiamo osservare che ci sono 2 singoli provvedimenti che bloccano l’erogazione di 2,8 miliardi di euro. Nel primo caso a mancare all’appello è un altro atto del ministero dell’ambiente relativo alle modalità di accesso ai crediti d’imposta per gli investimenti nella zona economica speciale unica del mezzogiorno (1,8 miliardi). C’è poi un altro miliardo di competenza del ministero dell’economia riguardante la valorizzazione dei prodotti a marchio Made in Italy.

Gli indicatori della capacità attuativa

L’ufficio per il programma di governo, in collaborazione con la ragioneria generale dello stato, ha elaborato alcuni indicatori interessanti riguardanti l’attività di smaltimento dei decreti attuativi. I dati si riferiscono a quanto fatto nel corso del 2023 dai ministeri con portafoglio. Cioè quelle strutture che hanno anche la possibilità di utilizzare risorse pubbliche del bilancio statale.

Sono due gli indicatori particolarmente interessanti. La capacità attuativa entro i termini di scadenza dei provvedimenti si calcola tramite il rapporto tra il numero di provvedimenti emanati entro i termini previsti rispetto al totale di quelli pubblicati nel corso dell’anno. La capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa riguarda invece il rapporto percentuale tra il numero di provvedimenti attuativi riferiti a norme della XVIII legislatura con termine di scadenza antecedente al 2023 e adottati nel corso del 2023 e il totale dei provvedimenti con termine di adozione precedente al 2023.

Considerando il primo indicatore, possiamo osservare che il ministero più efficiente nel 2023 è risultato essere quello della difesa con un valore dell’80%. Seguono il ministero dell’università (75%) e quello dell’istruzione (66,7%). Lacunosi invece il ministero del lavoro (11,1%) e quello del turismo (0%).

Per quanto riguarda invece la capacità di riduzione dei provvedimenti in attesa i valori più alti sono riportati dal ministero della salute (70%). Seguono il ministero dell’istruzione (57,1%) e quello dell’agricoltura (45,5%). Con specifico riferimento a questo secondo indicatore, sia il ministero della difesa che quello del turismo non avevano provvedimenti da adottare.

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Il governo è legato a un rapporto fiduciario con il parlamento, senza il quale non potrebbe andare avanti nella propria azione. Per questo i componenti dell’esecutivo sono tenuti a rendere conto del proprio operato di fronte alle camere.

Deputati e senatori possono quindi sottoporre agli esponenti del governo i cosiddetti atti di sindacato ispettivo come interrogazioni e interpellanze. Anche se questi atti non hanno un valore normativo, ne hanno uno di natura politica: consentono ai parlamentari di portare all’attenzione del governo, ma anche dell’opinione pubblica, fatti ritenuti importanti, potendo chiedere conto all’esecutivo delle sue azioni in merito.

Negli ultimi anni i governi non sono mai stati particolarmente puntuali nel fornire le risposte richieste. Soprattutto quando parliamo di atti che non prevedono una risposta immediata. Da questo punto di vista possiamo osservare che l’attuale esecutivo presenta la percentuale di risposta più alta considerando le ultime 3 legislature.

Tale dato peraltro risulta in aumento di oltre 3 punti percentuali rispetto al nostro ultimo aggiornamento sul tema. Un incremento rilevante, anche se va segnalato che questa percentuale di risposta resta comunque inferiore alla metà del totale. Inoltre il numero di atti ispettivi presentati in questa legislatura è ancora limitato, un dato fisiologico considerando che ci troviamo ancora nella sua prima parte. Sarà interessante capire quindi se il governo Meloni manterrà questo livello di risposta nel corso del tempo.

Il governo Meloni a confronto con gli esecutivi precedenti

L’attuale esecutivo risulta quindi al primo posto, nel confronto con quelli delle ultime 3 legislature, se si considera la percentuale di risposta agli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento (37%). Seguono i governi Renzi (33,2%) e Conte I (33%).

Bisogna però tenere presente che gli atti ispettivi presentanti dall’inizio della XIX legislatura fino al 31 ottobre 2023, data dell’ultimo aggiornamento disponibile, è ancora limitato. Al governo Meloni infatti sono stati sottoposti per il momento 4.096 atti ispettivi, che è il numero più basso in assoluto nel periodo considerato. Il dato più alto è quello relativo al governo Renzi (20.853) che però è anche quello rimasto in carica per più tempo (33 mesi). Al secondo posto c’è invece il governo Draghi (8.710 atti ispettivi sottoposti in 20 mesi).

La rilevanza delle interrogazioni a risposta scritta

Gli atti di sindacato ispettivo possono avere diversa natura. Alcuni prevedono una risposta immediata altri invece no. In questa seconda categoria rientrano le interrogazioni a risposta scritta. È proprio su questa tipologia che è interessante focalizzare l’attenzione. Questo perché è di gran lunga l’atto ispettivo a cui i parlamentari fanno più ricorso e allo stesso tempo quello a cui i governi fanno più fatica a rispondere.

Questa dinamica può avere diverse spiegazioni. Innanzitutto con tale strumento non c’è un limite massimo di questioni che un parlamentare può sottoporre al governo e non ci sono tempi contingentati. Al contrario di quello che avviene invece ad esempio per i cosiddetti question time in cui l’esecutivo risponde immediatamente ma a pochi quesiti. Il tasso di risposta in questi casi risulta essere sempre superiore al 90%.

Sottoponendo al governo atti non urgenti quindi, in teoria, potrebbero esserci maggiori possibilità per i singoli parlamentari di ottenere una risposta su temi di loro interesse, anche se magari più avanti nel tempo. Il rovescio della medaglia però è che il grande numero di atti presentati fa sì che l’esecutivo non riesca replicare a tutti. Anzi, solitamente il tasso di risposta in questi casi risulta essere molto basso.

Nelle ultime 3 legislature, sono stati presentati in totale 63.306 atti di sindacato ispettivo. Più della metà di questi sono interrogazioni a risposta scritta (31.934). Le interrogazioni a risposta non immediata in commissione rappresentano il secondo tipo di atto ispettivo più utilizzato e rappresenta circa il 24% del totale (15.174). Al terzo posto si trovano invece le interrogazioni a risposta immediata in commissione (5.918 pari al 9,4% del totale).

Focalizzando la nostra attenzione sulle interrogazioni scritte possiamo osservare che anche in questo caso il governo Meloni si trova al primo posto come tasso di risposta, anche se la percentuale scende notevolmente.

Le risposte fornite in questo caso sono 314 a fronte di 1.709 interrogazioni presentate. Al secondo posto come tasso di risposta troviamo il governo Renzi (18%) che però ha dato riscontro a 1.924 interrogazioni (su 10.686 totali). Al terzo c’è invece il governo Conte II con il 17,1% (768 risposte fornite a fronte di 4.486 atti di sindacato ispettivo presentati).

Le risposte dei ministri del governo Meloni nel dettaglio

La capacità (e la volontà) di un governo di rispondere alle interrogazioni scritte è quindi uno dei dati più interessanti da analizzare. Osservando il comportamento dei vari esponenti del governo Meloni possiamo notare che il ministro con il tasso di risposta più alto è quello della giustizia Carlo Nordio con il 76,8%. Segue il ministro degli affari esteri Antonio Tajani (58,5%). Questi due esponenti sono gli unici che presentano un tasso di risposta superiore al 50%. Al terzo posto infatti troviamo il ministro per la protezione civile Nello Musumeci con il 32%.

Da notare che ci sono ben 7 ministri che non hanno risposto nemmeno a una interrogazione scritta. Tra questi anche esponenti di ministeri di primo piano, come quello dell’economia guidato da Giancarlo Giorgetti e quello della salute al cui vertice c’è Orazio Schillaci.

Anche il ministero delle infrastrutture guidato dal vicepresidente del consiglio Matteo Salvini presenta un tasso di risposta particolarmente basso.

Comunicazioni e informative

Le risposte agli atti di sindacato ispettivo non sono le uniche occasioni in cui il governo riferisce al parlamento sul proprio operato. Negli ultimi anni infatti ci siamo abituati a vedere sempre più spesso esponenti dell’esecutivo presentarsi alle camere per rendere comunicazioni e informative. Si tratta di altri atti dovuti da parte del governo che si svolgono in particolari occasioni, come ad esempio alla vigilia dei vertici europei.

Parliamo però di un numero estremamente limitato di interventi rispetto a tutti gli atti di sindacato ispettivo presentati dal parlamento. Dal suo insediamento a palazzo Chigi, il governo Meloni ha reso alle camere in totale 50 tra comunicazioni e informative. In valori assoluti, solo i governi Renzi (93) e Conte II (87) sono andati più spesso in parlamento. C’è da dire però che l’esecutivo Renzi è rimasto in carica per un periodo più che doppio (33 mesi) rispetto all’attuale (14). Mentre il secondo esecutivo di Giuseppe Conte è stato quello che ha affrontato le fasi più concitate dell’emergenza pandemica.

Considerando le dichiarazioni rese in media ogni mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo, il governo Meloni si conferma al terzo posto con una media di 3,6. Hanno fatto di più il già citato esecutivo Conte II (5,1) e il governo Letta (4,8).

Foto: governo – licenza

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Una dinamica in corso da tempo che si può osservare molto facilmente se si analizza il rapporto tra le leggi proposte dall’esecutivo e quelle di iniziativa parlamentare entrate in vigore negli ultimi anni. In generale, la sproporzione ricade nettamente a favore degli esecutivi e la legislatura attualmente in corso non fa eccezione.

Certo, l’aspetto quantitativo non è tutto. Per questo può essere interessante analizzare quali siano le leggi approvate su iniziativa del parlamento. Nel caso della legislatura attualmente in corso ad esempio, le norme di iniziativa parlamentare riguardano, salvo pochissime eccezioni, aspetti di secondo piano per la vita del paese o comunque non divisive.

Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa

Come noto, è il parlamento ad approvare i testi finali ma ci sono anche altri soggetti che hanno la facoltà di presentare dei disegni di legge (Ddl). Da questo punto di vista, la capacità dei governi di far approvare i propri Ddl fa sì che questi diventino predominanti rispetto alla discussione delle proposte presentate da deputati e senatori, dai consigli regionali e dai cittadini.

La motivazione di questa dinamica è da ricercare nello stretto rapporto di co-dipendenza che lega gli esecutivi alle maggioranze che li sostengono in parlamento. Se durante la prima repubblica tale rapporto era più sbilanciato a favore delle camere, con i governi che avevano tendenzialmente una vita breve ma con le maggioranze che rimanevano sostanzialmente immutate, adesso tale prospettiva si è completamente ribaltata. È il governo infatti a tenere il pallino in mano. Di conseguenza le misure di iniziativa governativa, necessarie per dare attuazione al programma, assumono la priorità nella definizione dell’agenda dei lavori delle camere. A ciò si aggiunga, come abbiamo raccontato spesso, il progressivo incremento del ricorso ai decreti legge da parte dei governi al fine di velocizzare le procedure ed evitare troppe modifiche alle misure tramite la presentazione di emendamenti. Ciò impone alle aule di discutere prima questi provvedimenti rispetto alle altre proposte.

Queste due dinamiche contribuiscono in maniera determinante alla cospicua sproporzione registrata negli ultimi anni tra le leggi di matrice governativa e quelle presentate dagli altri soggetti.

Nell’attuale legislatura, ad esempio, sono entrate in vigore per il momento 79 leggi. Il 75% circa (pari a 59 Ddl) proviene da palazzo Chigi mentre quelle che vedono come primo firmatario un esponente della camera o del senato sono il 25% del totale. Si tratta di una sproporzione piuttosto marcata ma non la più sbilanciata in favore dell’esecutivo se si considerano le ultime 4 legislature. Anzi, il dato attualmente risulta essere superiore rispetto alla media (23,4%). Bisogna tenere presente però che stiamo parlando di un periodo di tempo ancora limitato (14 mesi). Il disavanzo a favore dell’esecutivo Meloni potrebbe quindi aumentare o diminuire nei prossimi mesi. Per questo è molto interessante continuare a monitorare queste dinamiche.

Al primo posto da questo punto di vista troviamo il governo Letta con l’89% di leggi approvate di iniziativa dell’esecutivo a fronte dell’11% di iniziativa parlamentare. Seguono i due governi che hanno dovuto fronteggiare il Covid-19: Conte II (84,9% governativa, 15,1% parlamentare) e Draghi (80,3% governativa, 19,1% parlamentare).

Da notare che, quando presenti, le iniziative di soggetti diversi da governo e parlamento rappresentano una percentuale estremamente ridotta delle leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Ciò sia per i requisiti richiesti per la presentazione di proposte (la raccolta di almeno 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare, la discussione e approvazione in assemblea nel caso dei consigli regionali) ma anche perché spesso queste proposte vengono associate ad altre di iniziativa parlamentare che trattano lo stesso tema, finendo così per essere assorbite.

Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare

La preponderanza dell’azione legislativa del governo ha delle ripercussioni negative sulle prerogative delle camere. In primo luogo, il fatto che le iniziative dell’esecutivo assumano la priorità fa sì che in genere sia necessario molto più tempo per approvare quelle proposte da deputati e senatori.

Le iniziative governative invece hanno impiegato in media finora all’incirca la metà del tempo (72 giorni). Una dinamica dovuta al fatto che, fatta eccezione per la legge di bilancio per il 2023 e pochissimi altri casi, tutti i Ddl proposti dall’esecutivo Meloni sono stati conversioni di decreti legge. Le tempistiche in questi casi quindi sono estremamente contingentate (in media 41 giorni).

Una seconda e più rilevante conseguenza di questa dinamica è che l’esecutivo generalmente monopolizza le questioni più rilevanti. Mentre alle iniziative del parlamento sono lasciati generalmente aspetti di secondo piano o comunque politicamente non problematici. Un esempio da questo punto di vista è stata la recente vicenda della proposta sul salario minimo. Presentato dalle opposizioni e fortemente osteggiato dal centrodestra, questo Ddl è stato trasformato attraverso un emendamento della maggioranza in una legge delega. In questo modo sì è depotenziata la portata del provvedimento e assegnato all’esecutivo il compito di normare la materia. Tanto che gli esponenti che avevano presentato la proposta originaria hanno scelto polemicamente di ritirare la loro firma.

Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio, la legge che introduce novità in materia di violenza di genere. Un tema che è stato al centro del dibattito a seguito degli ultimi tragici fatti di cronaca. Anche se c’è da dire che la legge entrata definitivamente in vigore lo scorso 8 settembre riguarda degli aspetti molto limitati. Nello specifico, si va a introdurre la possibilità di revocare un procedimento a un magistrato nel caso in cui questo non rispetti i termini riguardanti l’acquisizione delle informazioni dalle vittime di violenza domestica e di genere. 

Un altro tema affrontato dal parlamento nelle ultime settimane che ha assunto una discreta rilevanza è quello relativo alla ratifica della riforma del meccanismo europeo di stabilità. La discussione in questo caso però non ha portato all’approvazione di alcuna legge. La proposta infatti, presentata dal Partito democratico, è stata bocciata alla camera.

Più in generale, possiamo osservare che delle 20 leggi di iniziativa parlamentare approvate finora 9 sono ratifiche di trattati internazionali. Ci sono poi 3 leggi istitutive di altrettante commissioni d’inchiesta parlamentare (femminicidio, mafia e illeciti ambientali). A cui se ne aggiungono altre 7 di natura ordinaria. Tra queste ultime, le principali hanno riguardato la pirateria, l’introduzione del reato di omicidio nautico, la diagnosi di celiachia e diabete nei bambini.

Da notare anche l’approvazione di una proposta di legge di iniziativa della presidente del consiglio Giorgia Meloni in qualità di deputata. Si tratta della norma relativa all’equo compenso delle prestazioni professionali. Entrata in vigore nell’aprile scorso, per molto tempo è stata l’unica legge di iniziativa parlamentare che non riguardasse ratifiche di trattati o l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Ddl generalmente approvati con larghe maggioranze e senza grandi discussioni.

C’è infine una legge di revisione costituzionale con cui si è riconosciuto il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva.

Le tipologie di leggi di iniziativa parlamentare

I Ddl di iniziativa parlamentare dunque non solo sono approvati in misura nettamente inferiore rispetto alle proposte dell’esecutivo ma trattano generalmente anche temi non problematici. Da questo punto di vista anche la diversa tipologia di leggi approvate ci fornisce indicazioni interessanti.

Analizzando i dati anche delle precedenti legislature possiamo osservare come non siano mai di iniziativa parlamentare ad esempio le norme relative al bilancio dello stato (ciò anche in virtù degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea) né, logicamente, la conversione dei decreti legge. Le leggi che nascono in parlamento quindi sono in genere di natura ordinaria o, in misura molto limitata, costituzionale.

Le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nelle ultime 4 legislature sono in totale 272. Nel 12% dei casi si è trattato di ratifiche di trattati internazionali. Il 6,2% invece riguarda l’istituzione di commissioni d’inchiesta mentre il 2,5% la modifica della costituzione. Da notare infine che il 9,6% di leggi approvate di iniziativa parlamentare è composto da deleghe. In questo caso specifico quindi le camere approvano si una legge ma di fatto cedono all’esecutivo la facoltà di definire le norme di dettaglio.

Foto: Comunicazione camera

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