La carriera di Fabio Panetta

Panetta è entrato in banca d’Italia nel 1985 e, dopo alcuni anni, ha assunto la guida della direzione monetaria e finanziaria e, successivamente, altri incarichi dirigenziali. Direttore centrale dal 2011 ha avuto l’incarico di coordinare le attività della banca d’Italia nell’ambito dell’eurosistema. L’anno successivo è diventato uno dei 3 vicedirettori che, assieme al direttore generale e al governatore, compongono il direttorio di palazzo Koch.

In quella fase ha anche ricoperto varie posizioni in organismi economici internazionali e nel 2019 ha assunto il ruolo di direttore generale dell’istituto. Tuttavia, dopo meno di un anno ha lasciato l’incarico per entrare a far parte del comitato esecutivo della banca centrale europea. Un ruolo cruciale considerando che, oltre al presidente e al vicepresidente della Bce, gli altri componenti dell’organo sono solo 4. Di conseguenza la maggior parte dei paesi dell’eurosistema non ha propri rappresentati nel comitato esecutivo.

Lo scorso luglio infine, su proposta della presidente del consiglio Giorgia Meloni, il capo dello stato ha firmato il decreto di nomina a governatore della banca d’Italia (come prevede la legge 262/2005, articolo 19 comma 8). Incarico che prende formalmente avvio il primo novembre 2023.

I governatori e la banca d’Italia

Dalla nascita della repubblica ad oggi sono stati 9 i governatori della banca d’Italia, con una durata media in carica di circa 10 anni. Ovviamente nel corso del tempo le norme che regolano la durata in carica e il numero massimo di mandati del governatore sono cambiate. Attualmente la legge prevede che il mandato duri 6 anni, rinnovabile per una sola volta.

Come Panetta la maggior parte dei suoi predecessori ha percorso una carriera interna alla banca d’Italia prima di diventare governatore.

In effetti solo 2 governatori, dal 1945 a oggi, non erano stati in precedenza né direttori generali né vicedirettori generali di palazzo Koch. Uno è Luigi Einaudi, primo governatore dopo la caduta del fascismo. L’altro è Mario Draghi che, prima di essere nominato, era direttore generale del tesoro (ministero dell’economia). Nonostante questo però il governo Berlusconi lo preferì a Vincenzo Desario che in quella fase rivestiva il ruolo di direttore generale di banca d’Italia.

L’attuale governatore Ignazio Visco, come anche il suo predecessore Antonio Fazio (1993-2005) invece, venivano dal vertice di palazzo Koch. Tuttavia erano vice direttori generali e, per ragioni diverse, i governi in carica in quel momento li preferirono ai loro diretti superiori.

Certo anche il governo Meloni non ha scelto come nuovo governatore il direttore generale in carica Luigi Federico Signorini. Tuttavia non si può dire che Signorini sia stato scavalcato da Panetta. Come anticipato infatti, Panetta ha già ricoperto lo stesso incarico e, successivamente, ha svolto un ruolo di primo piano nel board della Bce.

Oltre a lui solo un altro governatore di banca d’Italia ha ricoperto un ruolo nel comitato esecutivo della Bce, ovvero Mario Draghi. Nel suo caso tuttavia si trattava di un incarico diverso e più importante, quello di presidente, raggiunto però dopo essere stato governatore della banca d’Italia e non prima come Panetta.

I banchieri centrali e la politica

Nonostante la banca d’Italia rappresenti un’istituzione indipendente, i suoi rapporti con il mondo politico sono sempre stati, inevitabilmente, molto stretti. Non stupisce dunque che, nel corso degli anni, vari governatori abbiano ricoperto incarichi politici.

Generalmente questi incarichi sono stati successivi a quello di governatore e gli sono stati attribuiti proprio in virtù del prestigio acquisito con questo ruolo. Alcuni casi tuttavia fanno eccezione a questa regola.

Luigi Einaudi (governatore dal 1945 al 1948) ad esempio è stato un membro dell’assemblea costituente già prima di diventare governatore. Guido Carli (governatore dal 1960 al 1975) invece tra il 1947 e il 1948 è stato ministro del commercio estero del governo Zoli.

Un altra particolarità di questi due governatori fu quella di ricoprire, se pur dopo il mandato in banca d’Italia, degli incarichi elettivi come senatori della repubblica. Non si trattava dunque di ruoli tecnici o istituzionali, ma di veri e propri mandati di rappresentanza politica. Carli infatti è stato due volte senatore con la Democrazia cristiana (nel 1983 e nel 1987). Einaudi invece è stato eletto senatore nella prima legislatura, anche se il suo mandato è durato appena pochi giorni visto che poi è stato scelto come primo presidente della repubblica.

È da considerare comunque che, sia Einaudi che Carli furono tra i primi governatori di palazzo Koch nel dopoguerra. Dopo di loro casi del genere non si sono più verificati e si è instaurata una consuetudine per cui oggi scelte di questo tipo apparirebbero quantomeno inusuali.

I casi di Ciampi e di Draghi infatti sono stati indubbiamente differenti. Entrambi sono diventati presidenti del consiglio in momenti che, per ragioni diverse, possono essere ritenuti critici.

Certo Ciampi dopo questa esperienza è stato anche ministro in due governi più chiaramente politici (il primo governo Prodi e il primo governo D’Alema). Tuttavia, anche in quelle occasioni ricoprì il ruolo di ministro del tesoro e del bilancio rimanendo quindi nella sua area di competenza tecnica. Forse anche per questo è rimasto un candidato adatto a ricoprire il ruolo di presidente della repubblica. Considerazione questa che in molti hanno applicato anche a Draghi con l’ultima elezione del capo dello stato anche se, in questo caso, le cose sono andate diversamente.

I precedenti elencati non suggeriscono in alcun modo che anche Panetta debba un giorno rivestire ruoli politici. Ad ogni modo, però, nel momento in cui si assume l’incarico di governatore di banca d’Italia, si accetta inevitabilmente di diventare una cosiddetta “riserva della repubblica”.

Foto: Bce (Twitter)

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Per questo già da novembre abbiamo iniziato a pubblicare o aggiornare contenuti relativi al presidente della repubblica, primo tra tutti il rapporto “Tutti gli uomini del Quirinale 2022“. Oltre a questo però ci siamo anche occupati dell’ultimo discorso di fine anno di Mattarella e abbiamo aggiornato i nostri glossari sulla presidenza della repubblica.

Per fornire una sintesi di questo lavoro abbiamo raccolto alcuni dei principali numeri sul Quirinale, sia in chiave storica che di attualità. Un modo per fornire una chiave interpretativa alle scelte che saranno compiute nei prossimi giorni che, comunque vada, rappresenteranno un passaggio cruciale della storia repubblicana.

12

i presidenti della repubblica in carica dal 1948 a oggi considerando anche il capo provvisorio dello stato Enrico De Nicola. Considerando invece solo i presidenti eletti dopo il ’48 sono stati 11 i capi dello stato ma 12 le elezioni. Nel 2013 infatti Giorgio Napolitano è stato il primo presidente della repubblica eletto per un secondo mandato. Questo secondo incarico comunque ha avuto durata breve e nel 2015 Napolitano ha rassegnato le dimissioni.

5

i presidenti della repubblica che hanno sciolto anticipatamente le camere. Il primo è stato il presidente Leone nel 1972, dopo la caduta del primo governo Andreotti. Poi sempre Leone nel 1976 (quinto governo Moro). Pertini sciolse anticipatamente le camere 2 volte nel 1979 (quarto governo Andreotti) e nel1983 (quinto governo Fanfani). A Cossiga capitò una sola volta nel 1987 dopo la caduta del sesto governo Fanfani. Scalfaro poi sciolse le camere nel 1994 (governo Ciampi) e nel 1996 (governo Dini). L’ultimo presidente ad aver sciolto le camere infine è stato Napolitano. Prima nel 2008, quando con la caduta del secondo governo Prodi la legislatura venne interrotta dopo appena 2 anni. Poi nel 2012 (governo Monti) anche se in realtà mancavano ormai pochi mesi alla fine naturale della legislatura.

67

i governi italiani dalla nascita della repubblica (64 se si contano solo quelli nati dopo il varo della costituzione). È il presidente della repubblica a nominare il presidente del consiglio e su proposta di questo i ministri. Si tratta tuttavia di un potere complesso che il capo dello stato esercita in concorso con altri organi dello stato. In ogni caso dato l'alto numero di governi ciascun presidente della repubblica si è trovato in molte occasioni a nominare nuovi presidenti del consiglio.

5

i senatori a vita di nomina presidenziale che possono essere in carica allo stesso momento. L'articolo 59 della costituzione è stato riformato solo nel 2020. Fino a questo momento infatti presentava una formulazione ambigua. Quasi tutti i presidenti avevano interpretato la norma nel senso che è stato ora adottato, ma sia Pertini che Cossiga avevano adottato un'interpretazione estensiva secondo cui ciascun presidente poteva nominare fino a 5 senatori, indipendentemente dal numero in quel momento in carica.

1/3

i giudici della corte costituzionale nominati dal presidente della repubblica, ovvero 5 su 15. Si tratta di una potere cruciale e di equilibrio tra il potere politico e quello giudiziario. Ed è proprio in questi termini infatti che è stato spesso esercitato dai presidenti della repubblica. In molti casi infatti sembra che le scelte del Quirinale, oltre alla valutazione del profilo del giudice, abbiano riguardato anche la ricerca di un equilibrio all'interno della corte. Forse proprio per questo la maggioranza dei presidenti della corte costituzionale sono stati nominati giudici della consulta proprio dal presidente della repubblica.

1.009

i “grandi elettori” chiamati a scegliere il capo dello stato. In base all’articolo 83 della costituzione il presidente della repubblica deve essere eletto dal parlamento in seduta comune a cui si aggiungono 3 delegati per ogni regione (salvo la Val d’Aosta che ha un solo rappresentante). In attesa che trovi applicazione la riforma costituzionale approvata nel 2020 che prevede una riduzione del numero dei parlamentari, l’assemblea che elegge il presidente della repubblica si compone quindi ad oggi di 1.009 membri: 630 deputati, 321 senatori (inclusi i senatori a vita, attualmente 6) e 58 delegati regionali. Per l'elezione del successore di Sergio Mattarella i "grandi elettori" sono 1.008 dato che un seggio della camera è attualmente vacante.

2 su 12

i presidenti della repubblica eletti con la maggioranza dei 2/3. Secondo il dettato costituzionale nei primi 3 scrutini è necessaria la maggioranza “qualificata” dei 2/3 per eleggere il capo dello stato. Se non si riesce a trovare un accordo su un nome condiviso, a partire dal quarto scrutinio il quorum si abbassa e diventa sufficiente la maggioranza assoluta. Dal 1949 a oggi solo 2 presidenti (Cossiga nel 1985 e Ciampi nel 1999) sono stati eletti entro le prime 3 votazioni. Quattro invece sono stati eletti al quarto scrutinio (Einaudi nel 1949, Gronchi nel 1955, Napolitano nel 2013 e Mattarella nel 2015). L’elezione più complicata in assoluto fu quella di Giovanni Leone nel 1971, per cui furono necessarie ben 23 votazioni.

4

i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Fatta eccezione per Enrico De Nicola (eletto capo provvisorio dello stato nell’ambito dell’assemblea costituente), ad oggi, il presidente della repubblica eletto con il più ampio consenso è stato Sandro Pertini, con 832 voti sui 995 presenti e votanti (83,6%). Seguono Giovanni Gronchi (79%) e Francesco Cossiga (76,8%). Sergio Mattarella invece è stato eletto con il 66,8% dei voti, settimo per percentuale di consenso. Quattro sono stati i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Si tratta di Luigi Einaudi (59,4%), Giorgio Napolitano nel 2006 (54,3%), Antonio Segni (52,6%) e Giovanni Leone (52%).

234

i “grandi elettori” espressione del Movimento 5 stelle. Data l’attuale composizione del parlamento e l’appartenenza politica dei delegati regionali, la forza più rappresentata durante le votazioni per l’elezione del capo dello stato sarà il Movimento 5 stelle con 234 esponenti. Seguono la Lega (212), il Partito democratico (154), Forza Italia (135), gruppo misto (116) e Fratelli d’Italia (63). Dati questi numeri né il centrodestra né il centrosinistra nelle loro attuali composizioni avrebbero la forza per eleggere da soli il prossimo capo dello stato. A meno di accordi trasversali quindi potrebbero risultare decisivi i voti degli appartenenti agli schieramenti politici “minori”.

45

i grandi elettori espressione di Italia viva. Dato che i voti necessari per eleggere il prossimo capo dello stato sono 505, l’ago della bilancia potrebbe essere rappresentato da Italia viva. Qualora infatti la formazione di Matteo Renzi decidesse di votare insieme al centrodestra questo sarebbe vicinissimo a raggiungere il quorum. Nell’interpretare questi dati tuttavia bisogna tenere presenti alcuni elementi. In primo luogo non è detto che tutti i grandi elettori rispettino le indicazioni provenienti dai rispettivi partiti. Questo in virtù del voto segreto che potrebbe favorire la formazione di maggioranze trasversali. Un altro fattore che d considerare è l’emergenza coronavirus che potrebbe impedire a diversi esponenti di partecipare alle votazioni.

11 su 12

i presidenti della repubblica che sono stati parlamentari prima di essere eletti al Quirinale, così come quelli che hanno ricoperto almeno un incarico di governo. Nel primo caso l’unica eccezione è quella di Ciampi. Nel secondo caso invece si tratta di Pertini.

5

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di presidente della camera prima di essere eletti al Quirinale. Si tratta di Gronchi, Leone, Pertini, Scalfaro e Napolitano. Quanto alla seconda carica dello stato, solo un presidente del senato è stato fin'ora eletto alla presidenza della repubblica, Francesco Cossiga.

2

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di governatore della Banca d'Italia prima di essere eletti al Quirinale. Già il primo capo dello stato eletto dal parlamento aveva ricoperto il ruolo di governatore della Banca d'Italia, Luigi Einaudi. A 51 anni di distanza poi un altro ex governatore, Ciampi, è salito al colle. Entrambi comunque avevano anche ricoperto incarichi di governo.

0

le donne che ad oggi hanno ricoperto l'incarico di presidente della repubblica. A oltre 70 anni dal varo della costituzione in molti sostengono che sia arrivato il momento per interrompere questa prassi.

73 anni

l'età media dei presidenti della repubblica al momento dell'elezione. Il presidente più giovane al momento dell'entrata in carica è stato Francesco Cossiga, a soli 57 anni. Il più anziano ad essere stato eletto invece è stato Giorgio Napolitano, che all'inizio del suo secondo mandato aveva 88 anni. Invece se si considera solo il primo incarico il presidente più anziano è stato Pertini, eletto a 81 anni. Per quanto autorevoli possano essere alcune delle figure indicate nel dibattito pubblico come possibili candidati al Quirinale la questione anagrafica deve dunque far riflettere rispetto alla possibilità che l'età avanzata li induca a concludere il mandato prima del termine di 7 anni previsto dalla costituzione.

La scelta del parlamento su chi andrà a ricoprire il ruolo di capo dello stato si baserà certamente su una valutazione di tipo politico, che tuttavia dovrà tenere in considerazione le esperienze pregresse dei profili individuati. Nel corso della storia repubblicana sono state elette alla presidenza della repubblica personalità anche molto diverse tra loro. Guardando ai precedenti però è possibile individuare varie caratteristiche comuni nei percorsi politici di chi è stato eletto al colle. Informazioni utili per interpretare le scelte compiute fin ora, che tuttavia non sono in alcun modo vincolanti.

Foto Credit: Quirinale

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Quella del capo dello stato infatti è una figura fondamentale nell’ordinamento italiano. Questo perché non solo l’inquilino del Quirinale costituisce un architrave imprescindibile per il funzionamento delle istituzioni ma anche perché rappresenta un punto di rifermento fondamentale in un momento di grave crisi del sistema partitico.

Sono molte le competenze che la costituzione italiana attribuisce al presidente della repubblica. Un ruolo delicato a cui, specie negli ultimi anni, cittadini e addetti ai lavori hanno guardato con sempre maggiore attenzione.

Tra le sue prerogative principali vi è certamente quella di nominare il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di quest’ultimo, i ministri (articolo 92 costituzione). Inoltre ha il potere di promulgare le leggi. Può sciogliere le camere e indire nuove elezioni (articoli 87 e 88). Presiede infine due organi rilevanti come il consiglio superiore della magistratura (Csm) e il consiglio supremo di difesa.

Tali poteri sono stati esercitati in maniera diversa dai presidenti che si sono succeduti negli anni e che hanno contribuito così a definire la prassi costituzionale di questo incarico. Sette anni infatti sono un tempo lungo, nel corso del quale ciascun presidente ha contribuito a un capitolo della nostra storia politica. Nel caso degli anni trascorsi da Mattarella al Quirinale però è da segnalare come il contesto politico – e non solo – sia profondamente mutato diverse volte.

Gli anni del centrosinistra

Durante il mandato di Mattarella si sono succeduti 5 diversi esecutivi. La transizione tra un governo e l’altro non è sempre stata semplice da gestire. Ciò con una sola eccezione: il passaggio dal governo Renzi a quello Gentiloni alla conclusione della XVII legislatura.

Nel dicembre del 2016 infatti, a seguito della vittoria del “no” al referendum sulla riforma costituzionale che il suo governo aveva promosso, Matteo Renzi rassegnò le proprie dimissioni.

Al suo posto a palazzo Chigi si insediò l’ex ministro degli esteri che proseguì il lavoro in continuità con il suo predecessore. Sostenuto peraltro dalla stessa maggioranza. Il governo Gentiloni guidò quindi il paese fino alla conclusione naturale della legislatura nel 2018.

Partiti e movimenti populisti al governo

A seguito delle elezioni politiche, gli schieramenti tradizionali di centrodestra e centrosinistra non ottennero la maggioranza. Ciò anche in virtù del grande risultato ottenuto dal Movimento 5 stelle che divenne la principale forza presente in parlamento. Anche i pentastellati tuttavia da soli non avevano i numeri per formare un governo.

Si aprirono quindi delle trattative tra i 3 partiti che avevano ottenuto il maggior numero di seggi (Lega, M5s e Partito democratico) per tentare di formare un governo di compromesso. Una fase che durò per diversi mesi senza esiti. In quei giorni il presidente della repubblica mostrò una certa insofferenza per le difficoltà di dialogo tra gli schieramenti. Tra le opzioni sul tavolo, qualora la situazione non si fosse sbloccata, Mattarella annunciò anche quella di formare un “governo di servizio” che traghettasse il paese fino a nuove elezioni.

Alla fine Lega e Movimento 5 stelle trovarono un accordo e siglarono il cosiddetto “contratto di governo”. Tuttavia le difficoltà non finirono qui. Un altro ostacolo alla nascita del nuovo esecutivo infatti furono le posizioni fortemente euroscettiche che, in particolare la Lega ma anche il Movimento 5 stelle, avevano manifestato all’epoca.

Posizioni mal sopportate da Mattarella e che in particolare portarono al diniego sulla nomina di Paolo Savona, come ministro dell’economia. L’ex accademico infatti aveva più volte evocato l’uscita dell’Italia dall’euro. Una posizione inaccettabile per il capo dello stato che temeva effetti negativi sull’economia italiana. Tale decisione però non mancò di destare forti polemiche. Tanto che i leader delle due forze politiche, Luigi Di Maio e Matteo Salvini, arrivarono addirittura a chiedere la messa in stato d’accusa di Mattarella.

Tali polemiche però rientrarono e l’impasse fu superato. Alla fine al dicastero di via XX settembre andò un altro esponente gradito alla Lega, Giovanni Tria. Grazie a questo accordo poté finalmente nascere il governo Conte, a 70 giorni di distanza dalla consultazione elettorale.

Il governo giallorosso e l’esplosione della pandemia

Mattarella fu poi costretto a intervenire nuovamente nell’estate del 2019. Forte del risultato particolarmente positivo alle elezioni europee, il leader della Lega Matteo Salvini decise di far cadere il governo con l’obiettivo di andare a elezioni anticipate e capitalizzare così il proprio consenso. Tuttavia Mattarella prima di sciogliere le camere volle provare a percorrere la via delle consultazioni per capire se ci fosse la possibilità di formare una maggioranza diversa.

Possibilità che si concretizzò grazie al Partito democratico, a Liberi e uguali e alla neonata formazione di Matteo Renzi Italia viva. Queste tre forze politiche si sostituirono alla Lega a fianco del Movimento 5 stelle permettendo così la nascita del governo Conte II. La vita del paese, politica e non solo, però fu stravolta pochi mesi dopo dell’esplosione della pandemia. Così come accaduto all’estero, anche in Italia della gestione dell’emergenza si è fatto carico essenzialmente il governo.

Ma anche il presidente della repubblica in questa situazione ha esercitato un ruolo importante. Svolgendo infatti il proprio incarico di garante dell’unità nazionale Mattarella ha cercato di rassicurare gli italiani in un momento di grande difficoltà. Celebre il fuori onda nel discorso di fine anno del 2020 in cui Mattarella ricordava di non aver avuto la possibilità di andare dal parrucchiere.

Ma il capo dello stato ha svolto il proprio ruolo anche nelle cerimonie ufficiali presenziando alla commemorazioni dei cittadini deceduti al municipio di Codogno. Molto significative inoltre le celebrazioni all’altare della patria in occasione della festa della repubblica. Con un’immagine, quella di Mattarella che in solitudine depone una corona d’alloro, particolarmente significativa.

Draghi, il coronavirus e il Pnrr

Un altro passaggio particolarmente delicato è stato quello che all’inizio del 2021 ha portato alla nascita del governo Draghi. In questo caso fu Matteo Renzi a togliere l’appoggio all’esecutivo. Come abbiamo raccontato, senza il sostegno di Italia viva infatti la maggioranza giallorossa difficilmente avrebbe avuto i numeri per andare avanti. Così, dopo un tentativo di formare un nuovo gruppo centrista, Conte decise di rassegnare le dimissioni.

Anche in questo caso ci sono state alcune forze politiche, in particolare Lega e Fratelli d’Italia, che avevano chiesto di andare al voto. Ma di nuovo Mattarella ha cercato prima di trovare una soluzione parlamentare alla crisi. Ciò anche alla luce delle situazione difficile che stava attraversando il paese in quei giorni, in cui doveva iniziare la campagna vaccinale e c’era la necessità di lavorare sulla definizione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Dapprima Mattarella ha conferito un mandato esplorativo al presidente della camera Roberto Fico. Fallito questo esperimento, il capo dello stato si è rivolto a Mario Draghi.

Altre emergenze

L’emergenza coronavirus non è stato l’unico evento traumatico che ha caratterizzato la storia del nostro paese durante il mandato di Mattarella. In tali occasioni il capo dello stato ha sempre fatto sentire la sua presenza. Solo per citare alcuni esempi, nel 2016 il presidente della repubblica si recò a Malpensa per rendere omaggio alle salme degli italiani uccisi durante l’attentato estremista di Nizza.

Poche settimane dopo invece si recò nelle zone del centro Italia colpite dal terremoto, visitando e partecipando alle esequie delle vittime ad Amatrice, Accumuli e Arquata del Tronto. Da segnalare anche l’incontro con i familiari di Giulio Regeni. Occasione in cui il presidente della repubblica auspicò il massimo impegno da parte di tutti i soggetti coinvolti per appurare la verità su cosa accadde al giovane ricercatore italiano ucciso in Egitto.

Nel 2017 invece volle incontrare personalmente una delegazione dei soccorritori che intervennero a Rigopiano in Abruzzo. Dove una slavina travolse una struttura alberghiera causando la morte di 29 persone. Nell’agosto dello stesso anno si è poi recato sull’isola d’Ischia, anche in questo caso per far visita alle popolazioni terremotate.

Il 2018 invece si caratterizzò per la tragedia del crollo del ponte Morandi di Genova in cui persero la vita 43 persone. Anche in questo caso Mattarella volle essere in prima fila durante la celebrazione delle esequie.

Lo scandalo delle nomine del Csm

Nel corso del suo mandato Mattarella, in quanto presidente del consiglio superiore della magistratura, ha anche dovuto fronteggiare lo scandalo legato alle nomine e ai concorsi truccati.

Secondo le indagini degli inquirenti infatti le varie correnti interne al Csm avevano elaborato un sistema attraverso il quale spartirsi le cariche più prestigiose. Tale inchiesta peraltro portò alla radiazione dalla magistratura di Luca Palamara (ex presidente dell’Associazione nazionale magistrati) ma sono molti altri i giudici tuttora sottoposti a procedura disciplinare.

Dopo queste rivelazioni in molti chiesero al capo dello stato di sciogliere l’organo. Le polemiche seguite a questi fatti costrinsero il Quirinale a diramare una nota con la quale si specificava che, in base al dettato costituzionale, il presidente non può sciogliere il Csm in via discrezionale ma solo nel momento in cui risulti impossibile il suo funzionamento (come ad esempio in caso di mancanza del numero legale).

Mattarella inoltre evidenziò che uno scioglimento avrebbe comportato l’elezione di un nuovo consiglio con le vecchie modalità che erano state contestate dalle forze politiche, oltre a bloccare i procedimenti disciplinari in corso. Allo stesso tempo ribadì in più occasioni la necessità di provvedere rapidamente ad una riforma dell’organo. Compito che spetta al parlamento.

Il mandato di Sergio Mattarella in numeri

Come abbiamo visto quindi il settennato di Sergio Mattarella che sta ormai per concludersi si è caratterizzato per una serie di eventi particolarmente significativi che hanno segnato la storia del nostro paese.

Volendo analizzare l’attività del presidente della repubblica da un punto di vista statistico possiamo osservare che gli interventi pubblici svolti da Mattarella nel corso del suo mandato, in base al diario tenuto dal Quirinale, sono stati oltre 3.800.

L’attività del capo dello stato poi può essere suddivisa tra visite all’estero (48) e incontri con alti rappresentanti di stato o di istituzioni internazionali (235). A queste si aggiungono incontri con esponenti del governo, alti dirigenti pubblici e leader di partito (108). Da segnalare inoltre gli interventi in qualità di presidente del Csm (22). Mattarella infine ha presieduto in 9 occasioni il consiglio supremo di difesa.

Per quanto riguarda l’attività diplomatica sono da ricordare le visite negli Stati Uniti e al contingente militare italiano in Libano nel 2016. L'anno successivo invece si è recato sia in Russia che in Cina. Significativa poi la visita in Armenia del 2018. Mentre nel 2019 da segnalare una visita in Germania e di nuovo negli Stati Uniti. Nel 2020 infine la visita nello stato di Israele e poi anche in Francia e Germania.

Sono stati molti inoltre gli incontri diplomatici avvenuti al Quirinale. Tra questi da ricordare i faccia a faccia con il presidente russo Putin (2019 e 2021), con Donald Trump (2017) e quello con Xi Jinping (2019). Ha incontrato poi in più di un’occasione i rappresentanti di Israele (2015 e 2018) e Palestina (2015, 2018 e 2021).

Particolarmente significativa poi, dal punto di vista delle relazioni internazionali, è stata la presidenza italiana del G20 che si è tenuta proprio quest’anno. In questa sede Mattarella ha avuto l'opportunità di incontrare diversi leader mondiali tra cui il nuovo presidente degli Stati Uniti Joe Baiden e quello del Brasile Jair Bolsonaro.

Un simbolo di tenuta per il paese

Attraverso il mandato di Sergio Mattarella abbiamo rivissuto gli ultimi sette anni di storia del nostro paese. Anni contraddistinti, come abbiamo visto, da momenti molto difficili ma anche da momenti in cui il nostro paese ha dimostrato di saper reagire di fronte alle difficoltà.

Certamente l’ultimo anno e mezzo caratterizzato dalla pandemia è stato uno spartiacque. In questo senso il presidente della repubblica ha rappresentato un punto di riferimento per molti italiani. Il successore di Mattarella avrà davanti a sé quindi un compito non semplice. Dovrà gestire le forze politiche, alcune delle quali tutt'ora ambiscono al voto anticipato. Inoltre, insieme al governo, sarà chiamato ad affrontare l'emergenza Covid che appare tutt'altro che conclusa, oltre alla delicatissima sfida del Pnrr.

Per questi motivi nei prossimi capitoli approfondiremo alcuni aspetti legati alla figura del capo dello stato. Non solo le modalità di elezione ma anche i profili di coloro che finora hanno ricoperto un ruolo tanto importante quanto delicato.

photo credits: Quirinale

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Occorreranno alcuni giorni per capire se Draghi scioglierà la riserva. In ogni caso è interessante osservare come non sia la prima volta che a un ex governatore della banca d’Italia viene chiesto di formare un governo in un momento di crisi.

Un bacino, quello della banca d’Italia, da cui la politica ha spesso attinto  per la nomina dei ministri e, in alcuni casi, per la stessa presidenza della repubblica. Un incarico quest’ultimo di cui si è parlato anche in relazione allo stesso Draghi che, rispetto ai suoi predecessori, ha un’esperienza che va ben oltre i confini italiani, essendo stato governatore della banca centrale europea in una fase particolarmente difficile.

La banca d’Italia e la presidenza del consiglio

Come accennato, già altre due figure di vertice della banca d’Italia hanno ricoperto l’incarico di presidente del consiglio.

Il primo fu Carlo Azeglio Ciampi, già governatore della banca d’Italia, che nel 1993 fu chiamato a ricoprire questo incarico dall’allora presidente della repubblica Scalfaro. In quel momento il paese affrontava una grave crisi politica, iniziata con tangentopoli, che portò alla fine della prima repubblica.

Solo due anni dopo, sempre Scalfaro, affidò a Lamberto Dini l’incarico di formare il governo. Dini non era stato governatore della banca d’Italia, ma aveva ricoperto il ruolo di direttore generale. Inoltre rispetto a Ciampi in quel momento non era estraneo alle dinamiche politiche. Infatti subito prima, aveva ricoperto l’incarico di ministro dell’economia del primo governo Berlusconi. L’incarico di presidente del consiglio quindi, gli fu conferito proprio a causa della caduta del governo di cui era membro.

La presidenza della repubblica

Ma oltre alla presidenza del consiglio un ruolo ancora più prestigioso è stato ricoperto da 2 governatori della banca d'Italia, quello di capo dello stato.

Innanzitutto Luigi Einaudi, secondo presidente della repubblica della storia italiana, ma primo ad essere eletto dopo l'entrata in vigore della costituzione. Oltre al ruolo di governatore aveva anche ricoperto alcuni incarichi di ministro nei governi di transizione che si susseguirono tra la caduta del fascismo e l'entrata in vigore della costituzione.

Il secondo è stato Carlo Azeglio Ciampi. Dopo il primo incarico come presidente del Consiglo Ciampi continuò a ricoprire ruoli politici di rilievo come ministro del tesoro del primo governo Prodi e del primo governo D'Alema. Quest'ultimo incarico si concluse proprio in seguito alla sua nomina a presidente della repubblica.

I ministeri

Come abbiamo visto è accaduto in diverse occasioni che un esponente di spicco della banca d'Italia andasse a ricoprire un incarico di ministro.

Dopo l'entrata in vigore della costituzione, due governatori hanno guidato dei ministeri. Infatti oltre a Ciampi anche Guido Carli ha ricevuto diversi incarichi da ministro. Prima con il governo Zoli (1957), quando ancora non era in banca d'Italia. Poi, molti anni dopo, con il sesto (1991) e il settimo (1992) governo Andreotti.

Tra le persone che hanno ricoperto l'incarico di direttore generale di via Nazionale invece, oltre a Dini, hanno ricevuto l'incarico di ministro Rinaldo Ossola, nel terzo (1978) e nel quarto (1979) governo Andreotti, e Fabrizio Saccomanni nel governo Letta (2013).

Infine sono stati 2 i vice direttori a guidare dei dicasteri. Mario Sarcinelli nel quarto governo Fanfani (1978) e Tommaso Padoa-Schioppa nel secondo governo Prodi (2008).

Foto Credit: Quirinale

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Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Prosegue l’analisi delle modalità con cui le singole amministrazioni hanno dato attuazione al registro degli accessi dove sono riportate le richieste di accesso ricevute e il relativo esito. Parliamo della pubblicazione delle domande Foia presentate alla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato (il cosiddetto Foia) è il diritto che consente a chiunque di richiedere alla Pa dati e documenti già esistenti.

Dopo aver esaminato le novità intercorse con riferimento alla presidenza del consiglio e ai ministeri, dedichiamo spazio alle autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Rispetto al primo monitoraggio effettuato a ottobre 2019, risultano confermate le lacune di diverse autorità per quanto riguarda le informazioni fornite agli utenti che vogliono presentare una richiesta di accesso. In particolare:

• l’istituto di vigilanza sulle assicurazioni (Ivass) reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati;
• il garante per l’infanzia pubblica i riferimenti normativi, e un motore di ricerca che però non sembra funzionare;
• la commissione di garanzia sciopero, si limita ad indicare il responsabile del procedimento;
• l’agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur) che fornisce solo scarne informazioni;
• la commissione sui fondi pensione (Covip) e l’ufficio parlamentare bilancio (Upb) non forniscono alcuna informazione al riguardo.

Notizie più puntuali sulle diverse forme d’accesso (con l’indicazione anche degli uffici competenti e i moduli da utilizzare) sono invece fornite dalle altre autorità. La comunicazione fatta dalle autorità sui canali istituzionali, soprattutto i siti internet, è fondamentale per aiutare i cittadini nell’esercitare questo diritto. Il fatto che molte autorità non facciano i dovuti sforzi in questo senso, rappresenta un elemento certamente negativo.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Tra le autorità indipendenti che hanno provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato si è aggiunta di recente l’Arera (Autorità per l’energia), i cui dati peraltro sono limitati al solo 2018. Il sito della commissione di garanzia sullo sciopero si limita a precisare che non sono pervenute richieste di accesso.

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro: le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

autorità	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
Anti-corruzione	Sì	primo semestre 2020	pdf	Vai
Assicurazioni	No	-	-	-
Banca d'Italia	Sì	primo semestre 2020	pdf	Vai
Comunicazioni	Sì	31 luglio 2020	xls	Vai
Concorrenza	Sì	primo semestre 2020	pdf	Vai
Energia e ambiente	Sì	luglio 2018	pdf	Vai
Fondi pensione	No	-	-	Vai
Infanzia	No	-	-	Vai
Mercati finanziari	Sì	primo semestre 2020	doc	Vai
Privacy	No	-	-	Vai
Scioperi	Sì	aprile 2020	-	Vai
Sistema universitario	Sì	dicembre 2019	pdf	Vai
Trasporti	Sì	dicembre 2019	pdf	Vai

Banca d’italia, Autorità anticorruzione, Autorità comunicazioni e Antitrust garantiscono un aggiornamento costante dei dati, fino al primo semestre del 2020. Gli altri registri sono aggiornati a dicembre 2019, con l’eccezione dell’Arera (solo metà del 2018) e della Commissione scioperi (per la quale peraltro non risultano richieste di accesso alla data di aprile 2020). I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (odt/xls).

Rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. Ad esempio, l’Agcom non esplicita neanche le motivazioni del diniego.

Inoltre nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrativo. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur, l’Arera e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste Foia inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 – 2019 è possibile per sole 8 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Banca d’Italia,Trasporti, Scioperi e Consob.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Dal 2017 ad oggi sono state rivolte 202 richieste Foia alle autorità indipendenti prese in considerazione. Un trend annuo piuttosto stabile (sulle 67 richieste), anche se con numeri molto bassi rispetto alle altre istituzioni pubbliche prese in considerazione nell’Osservatorio Foia.

Nei primi 3 anni pieni di applicazione del Foia (2017, 2018 e 2019) l’autorità nazionale anticorruzione (Anac) è l’autority che ha ricevuto il maggior numero di richieste. Parliamo nello specifico di 61 domande di accesso civico generalizzato, di gran lunga il numero più alto tra le strutture in questione. Molto più distanti i dati delle altre realtà, su tutte: Antitrust (37 richieste) Anvur (33) e Banca d’Italia (30).

Un elemento che sicuramente è giusto menzionare è che il 2019 è l'anno con il numero più basso di richieste nel triennio 2017-2019. Le 57 richieste dell'anno appena trascorso risultano infatti come il valore più basso, spinto fortemente dal dato della banca d'Italia, che da sola ha registrato 20 richieste nel 2019. Elementi che fanno capire quanto il Foia, strumento ancora poco conosciuto in generale, sia utilizzato nei confronti delle authority in maniera limitata.

Altro tema da non sottovalutare è quello delle tempistiche. Le istituzioni hanno 30 giorni di tempo per rispondere alle richieste dei cittadini. Generalmente questa prescrizione è rispettata da tutte le autorità prese in considerazione, con tempi di attesa persino sotto i 20 giorni per l'Agenzia per la valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur).

Unico valore che salta sopra il limite di legge è quello dell'Agcom. In particolare per una richiesta Foia che ha necessitato di oltre 5 mesi per avere esito. Si tratta di un procedimento Foia da parte del comune di Muggia relativo alla delibera 240/19/CONS - AP. Come riportato nel registro degli accessi dell'Agcom la richiesta è stata depositata il 27 giugno del 2019, ottenendo un esito negativo (dopo diferimento) il 25 novembre successivo, 5 mesi dopo.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato conferma i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso, in contrasto con il principio di trasparenza che deve ispirare l’attività di tali organismi. Consentendo quindi di conoscere tutti gli elementi utilizzati dall’Autorità nel processo valutativo che porta ad un dato assetto regolatorio, come recentemente sottolineato anche dal Consiglio di stato (sez. VI, 22 giugno 2020, n. 4000).

Le problematiche sembrano ancora essere numerose. In generale le diverse piattaforme prese in considerazione registrano livelli diversi di accessibilità. Una questione che riguarda direttamente il Foia: se da un lato la comunicazione istituzionale appare essere poca, dall'altro i dati messi a disposizione seguono modalità e tempistiche troppo differenti. Se le richieste sono poche è anche perché le autorità non fanno quanto necessario per aiutare i cittadini. Le informazioni su come presentare una richiesta sono poche, e questo certamente non contribuisce al successo dello strumento.

Foto credit: Wikimedia commons- Licenza

L'articolo Foia e authority, il quadro delle richieste proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Nell’analizzare la materia del diritto di accesso civico generalizzato agli atti della pubblica amministrazione, una menzione speciale meritano, come visto in passato, i registri degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi.

Dopo aver esaminato i registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, analizziamo ora quelli istituiti autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza): si tratta di organismi pubblici che esercitano in prevalenza funzioni amministrative di particolare complessità tecnica, che il parlamento ha ritenuto preferibile affidare a soggetti posti in una posizione di autonomia e indipendenza nei confronti del governo, proprio al fine di assicurare una maggiore imparzialità rispetto agli interessi coinvolti.

Si ricorda che, in base alle linee guida dell’autorità anticorruzione (par. 9) e alle circolari del ministro per la pubblica amministrazione n.2/2017 (par. 9) e n.1/2019 (par. 9) per ogni amministrazione la pubblicazione del registro avviene sotto la responsabilità del responsabile per la transizione al digitale, ruolo quindi chiave in questo processo.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

La maggior parte dei siti delle autorità indipendenti ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono notizie puntuali sulle diverse forme d’accesso, molto utili per chi deve formulare una richiesta.

A questa regola generale fanno eccezione l’Ivass – istituto di vigilanza sulle assicurazioni – che reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati; il garante per l’infanzia, che pubblica solo i riferimenti normativi; la commissione di garanzia sciopero, che pubblica il solo registro sull’accesso documentale; l’Anvur – Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – che fornisce solo scarne informazioni; la Covip – commissione sui fondi pensione – che non fornisce alcuna informazione al riguardo.

Tre le 13 autorità prese in considerazione, alcune meritano menzione particolare per la cura dei dettagli forniti. Pagine web che forniscono anche i moduli per le diverse forme di accesso (documentale, civico semplice e generalizzato) e dettagli degli uffici destinatari delle richieste. Parliamo nello specifico dell’Anac – autorità anticorruzione (che ha anche approvato nel 2018 un unico regolamento in materia), della Consob e della Banca d’Italia: quest’ultima ha approvato distinti regolamenti per le tre forme di accesso.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Poco più della metà delle autorità indipendenti ha provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato: Agcm (antitrust), Agcom, Anac, Autorità trasporti, Consob, Anvur (sistema universitario) e Banca d’Italia (il registro di quest’ultima è peraltro limitato al secondo semestre del 2018).

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro. E ciò rappresenta chiaramente un limite: da un lato perché alcune strutture non stanno pubblicando le informazioni richieste, dall’altro perché quando queste informazioni vengono fornite, le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Anche analizzando le 7 strutture che pubblicano i registri, le difformità sono evidenti. In particolare l’Agcom e l’Anvur hanno realizzato un unico registro con distinzione al suo interno delle diverse tipologie; Agcm, Anac e Banca d’Italia solo il registro per gli accessi generalizzati (l’Anac ha pubblicato anche un registro dell’accesso semplice ma solo per gli anni 2015-2017); l’Autorità trasporti pubblica due registri (accesso civico semplice e FOIA); la Consob un registro per l’accesso civico (senza però consentire di identificare sempre al suo interno le richieste FOIA).

autorità	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
Anti-corruzione	Sì	agosto 2019	ods	Vai
Assicurazioni	No	-	-	-
Banca d'Italia	Sì	dicembre 2018	pdf	Vai
Comunicazioni	Sì	luglio 2019	xls	Vai
Concorrenza	Sì	luglio 2019	pdf	Vai
Energia e ambiente	No	-	-	Vai
Fondi pensione	No	-	-	Vai
Infanzia	No	-	-	Vai
Mercati finanziari	Sì	giugno 2019	doc	Vai
Privacy	No	-	-	Vai
Scioperi	No	-	-	-
Sistema universitario	Sì	giugno 2019	pdf	Vai
Trasporti	Sì	dicembre 2018	pdf	Vai

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre:

• la tempistica degli aggiornamenti;
• la tipologia di dati rilasciati;
• il contenuto delle informazioni rese disponibili.

I registri di Anac, Agcom, Anvur e Consob sono costantemente aggiornati, e questo rappresenta certamente un elemento positivo. Lo stesso non si può dire per le altre 3 autorità che pubblicano informazioni sulle richieste, con i dati aggiornati a dicembre 2018.

I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (xls). Certamente rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. La descrizione delle richieste è spesso sommaria (Antitrust) o non sono esplicitate le motivazioni del diniego (Agcom).

In aggiunta sottolineiamo come nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrative. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste FOIA inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 e 2018 è possibile per sole 6 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Trasporti e Consob. Per Banca d’Italia le informazioni sono disponibili solo per il secondo semestre del 2018

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Analizzando i dati disponibili possiamo vedere come tra il 2017 e il 2018 siano state 129 le richieste di accesso civico generalizzato nei confronti di autorità indipendenti. Tra queste, il 76% delle richieste sono state accolte, il 12,40% parzialmente accolte, a il rimanente 11,60% rifiutate.

L'autorità più sollecitata è stata l'Anac con 41 richieste, di cui 22 accolte, seguita dall'autorità di valutazione sul sistema universitario (Anvur) con 31 richieste, tutte accolte. In generale i tempi di attesa per tutte le strutture analizzate sono state nei tempi di legge previsti.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe necessario che tutti tali organismi procedessero tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso e integrassero i dati sulle richieste pervenute, adeguandosi alla circolare n. 1/2019 del ministro Buongiorno.

Il testo definisce infatti uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico (in modo da facilitare anche una trasmissione più facile dei dati medesimi), ed avere così una visione chiara del fenomeno e consentire un monitoraggio efficace e costante.

Il monitoraggio di openpolis

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione al modo in cui le amministrazioni si adegueranno alle indicazioni della recente circolare del ministro della pubblica amministrazione sul registro degli accessi. Nei prossimi mesi saranno analizzati i registri sull’accesso delle amministrazioni regionali e delle città capoluogo di regione.

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