Definizione
Le autorità amministrative indipendenti esercitano funzioni di controllo e regolamentazione in settori considerati particolarmente sensibili o ad alto contenuto tecnico. In questi casi, è richiesta una condizione di autonomia allo scopo di garantire la neutralità nei confronti degli interessi pubblici e privati coinvolti.
Questi organismi sono istituiti da specifiche leggi ed hanno poteri normativi, di vigilanza, sanzionatori e di risoluzione delle controversie. Nonostante non vi sia una disciplina organica a regolarne il funzionamento, un tratto comune a tutte le autorità è il ruolo di indipendenza nei confronti del potere politico, che comunque ne nomina i vertici.
È affiorata da più parti l’esigenza di individuare un criterio unico di nomina dei componenti, con la finalità di rafforzare i caratteri di autonomia e indipendenza, posto che è innanzitutto sul piano delle nomine che si annidano i maggiori rischi di un condizionamento da parte della politica.
Perciò per garantirne l’autonomia la durata del mandato in molti casi è 7 anni, cioè una durata maggiore della legislatura in cui sono stati scelti. Inoltre, in molti casi l’incarico non può essere rinnovato e sono previste delle clausole di incompatibilità con altre nomine.
Dati
In Italia si possono contare 19 enti che svolgono funzioni in tutto o in parte assimilabili a quelle di autorità indipendenti. Tra le principali vi sono l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm), l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) e il Garante per la protezione dei dati personali. La dottrina però non è concorde sulla natura di molte autorità.
Le autorità operanti in Italia
| Autorità | Attività | Membri dell'organo direttivo | Da chi vengono scelti |
|---|---|---|---|
| Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca | Valutazione delle attività delle università italiane | 7 | Ministro dell'istruzione |
| Agenzia nazionale per la rappresentanza negoziale nella pubblica amministrazione | Contrattazione collettiva nazionale dei dipendenti pubblici | 5 | Ministro Pa nomina presidente. Nel comitato direttivo 2 membri scelti da governo, 1 da conferenza regioni 1 da Anci e Upi |
| Agenzia nazionale per la sicurezza del volo | Attività investigativa sugli eventi areonautici gravi | 4 | Consiglio dei ministri |
| Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie | Vigilanza sulla manutenzione delle ferrovie | 5 | Consiglio dei ministri |
| Autorità di regolazione dei trasporti | Regolazione del settore trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e servizi; definizione dei livelli minimi di qualità e tutela dei diritti degli utenti | 3 | Consiglio dei ministri |
| Autorità di regolazione per energia reti e ambiente | Regolazione e controllo in materia di servizi idrici, rifiuti, energia elettrica e gas. Tutela della concorrenza. | 5 | Consiglio dei ministri |
| Autorità garante della concorrenza e del mercato | Vigilanza sulle intese e degli accordi restrittivi della libera concorrenza, controllo sugli abusi di posizione dominante | 3 | Presidenti di camera e senato |
| Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza | Promozione e tutela dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza | 1 | Presidenti di camera e senato |
| Autorità nazionale anticorruzione | Contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione, controllo sugli appalti pubblici | 5 | Consiglio dei ministri |
| Autorità per le garanzie nelle comunicazioni | Controllo del mercato delle telecomunicazioni, tutela del pluralismo e dei diritti degli utenti | 5 | Presidente del consiglio d'accordo con il Mise nomina presidente. Nel comitato direttivo 2 membri scelti dalla camera e 2 dal senato. |
| Banca d'Italia | Regolazione del sistema bancario italiano | 5 | Presidente del consiglio previa delibera del consiglio dei ministri |
| Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali | Bilanciamento tra il diritto di sciopero e il diritto di accesso degli utenti ai servizi pubblici essenziali | 5 | Presidenti di camera e senato |
| Commissione di vigilanza sui fondi pensione | Regolamentazione del mercato della previdenza complementare | 3 | Ministro del lavoro |
| Commissione nazionale per le società e la Borsa | Tutela degli investitori e della trasparenza del mercato mobiliare italiano | 5 | Presidente del consiglio previa delibera del consiglio dei ministri |
| Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale | Controllo sui luoghi di privazione della libertà personale (carceri, centri per immigrati, ospedali psichiatrici, centri per trattamenti sanitari obbligatori ecc.) | 3 | Presidente del consiglio previa delibera del consiglio dei ministri |
| Garante per la protezione dei dati personali | Tutela dei dati sensibili dei cittadini trattati da soggetti pubblici e privati | 4 | Parlamento |
| Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni | Regolamentazione e vigilanza del settore assicurativo | 3 | Presidente: direttore generale della Banca d'Italia. Consiglio: governatore della BI di concerto con il Mise |
| Ufficio parlamentare di bilancio | Vigilanza sulla finanza pubblica | 3 | Nominati dai presidenti di camera e senato da una lista preparata dalle commissioni competenti |
Controversa è la posizione di quelle autorità che, pur essendo formalmente indipendenti, hanno sede presso un ministero o i cui vertici sono nominati direttamente dal governo. Tra queste rientrano, ad esempio, l’Anac, l’Ansv, la Consob e l’Agcom. Difficile anche la classificazione della Banca d’Italia. Questa da un lato è inserita nel Sistema europeo delle banche centrali che comporta una stretta relazione con la Banca centrale europea, dall’altro ha tra i propri azionisti anche gli istituti bancari privati.
74 i membri nominati da governo e parlamento alla guida delle varie authorities.
Per quanto riguarda la nomina degli organi direttivi, questa è quasi sempre di competenza governativa o, al più, parlamentare. Solo in rari casi in cui viene richiesto il parere o l’assenso di altri organi. Data la natura di questi enti e la delicatezza dei settori in cui vanno ad operare, la prassi è stata quella di scegliere persone con una grande esperienza. L’età media dei presidenti di queste autorità – 63,8 anni – è infatti piuttosto elevata.
Un elemento significativo che emerge dai dati è il basso numero di donne nominate in queste autorità. Negli attuali direttivi infatti, le donne rappresentano soltanto il 29%. Un dato che conferma lo scarso interesse della politica sul tema della parità di genere, nonostante anche l’attualità abbia dimostrato come ci siano donne di comprovato valore anche in settori altamente tecnici.
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Nei direttivi delle authorities le donne sono il 29%
Rapporto percentuale tra uomini e donne negli organi direttivi delle autorità indipendenti
Dei 69 soggetti che fanno parte attualmente degli organi direttivi delle varie autorità amministrative indipendenti, 49 (il 71%) sono uomini mentre le donne sono soltanto 20 (29%).
Il grafico rappresenta il rapporto percentuale tra il numero di uomini e donne nominati dalla politica alla guida delle autorità amministrative indipendenti.
Non sono disponibili dati per l’Ansf che è stata soppressa e sostituita dall’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali, i cui vertici non sono ancora stati nominati.
FONTE: elaborazione openpolis su dati presi dai siti istituzionali delle autorità
(ultimo aggiornamento: giovedì 18 Giugno 2020)
Analisi
Sebbene le autorità amministrative indipendenti non siano organi previsti dalla costituzione (se non indirettamente, attraverso il rinvio alle normative europee), il loro ruolo all'interno dell'ordinamento italiano è riconosciuto da diversi anni. Questo però non toglie che vi siano alcune criticità.
Le autorità possono fare ispezioni, richiedere l'esibizione di documenti e irrogare sanzioni.
Un primo aspetto è quello della nomina degli organi direttivi. Come si può notare dalla tabella, la maggior parte dei membri viene scelta dal governo (con il cappello del decreto del presidente della repubblica). In secondo luogo, molti di questi enti dipendono direttamente da un ministero o dalla presidenza del consiglio dei ministri (è il caso, ad esempio, dell'Anac). Questo pone dei dubbi sulla loro effettiva autonomia, tanto che alcuni parlano di "autorità semi-indipendenti".
Il tema è tornato d'attualità alla fine del 2019, quando non si è riusciti a trovare l'accordo su alcune nomine, imponendo ad Agcom e al Garante per la privacy un sorta di impasse. A conferma che la volontà della politica di indirizzare l'orientamento di questi enti è molto forte.
Il quirinale è preoccupato perché due organi di garanzia del nostro paese - punti di riferimento per le imprese e le famiglie - operano ormai come “anatre zoppe” senza più essere nella pienezza dei loro poteri (...). Questo, in attesa di un accordo politico sui nomi dei successori.
Un altro aspetto da considerare è quello dell'autonomia finanziaria. Negli ultimi anni, l'Italia sta affrontando un processo di riduzione della spesa pubblica di cui anche le authorities sono state vittime. Per questo motivo ne è stato proposto l'autofinanziamento attraverso l'istituzione di un contributo da parte dei soggetti controllati.
C'è da dire però che questo comporta il rischio che le autorità vengano "catturate" dagli stessi soggetti che dovrebbero controllare. È il caso, ad esempio, degli enti di vigilanza dei mercati (Consob, Agcm, Agcom) che potrebbero essere influenzati dalle grandi aziende, perdendo di vista l'interesse pubblico.
In base alle direttive Ue le authorities devono avere risorse umane e finanziarie adeguate allo svolgimento delle loro funzioni.
Una soluzione individuata per ovviare a questo rischio è quella di un finanziamento "misto", con una parte delle risorse messa a disposizione dallo stato ed un'altra dai soggetti regolati. Questo sistema però non è sempre attuabile: si pensi, ad esempio, al garante per la privacy, all'Anac, al garante per i diritti dei detenuti.
Un ultimo aspetto è quello legato alla capacità normativa di queste autorità. Una parte della dottrina infatti, ritiene che questi enti dovrebbero svolgere esclusivamente funzioni di vigilanza. Spesso però, anche per una mancanza di competenza da parte del legislatore, vi sono delle lacune che le autorità sono chiamate a colmare. Questo però potrebbe portare a profili di incostituzionalità.
Le autorità hanno ovviato a questo problema ricorrendo sempre più spesso a strumenti informali (come segnalazioni, raccomandazioni, avvertimenti eccetera) che aggirano le prerogative del legislatore.
In molti casi di moral suasion, il soggetto economico destinatario della segnalazione modifica il suo comportamento e sceglie di adeguarsi al monito dell’autorità amministrativa al fine di prevenire una sanzione.
