Riprende l’attività del parlamento dopo la pausa di maggio Osservatorio legislativo

Il mese di giugno ha risentito della pausa forzata dovuta alla campagna elettorale per le elezioni europee del mese precedente. L’ingolfamento dei lavori del parlamento ha comportato un ampio uso della fiducia.

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Lo studio mensile realizzato con AGI in cui facciamo il punto sulla produzione legislativa del parlamento, analizzando il ruolo del governo nelle dinamiche di aula, e confrontando il tutto con quanto avveniva nelle legislature passate.

Il mese di giugno in breve

A giugno c’è stata una ripresa dell’attività di governo e parlamento. L’andamento di questa legislatura è sempre stato ciclico: a un periodo di scarsa attività corrisponde sempre un periodo più fitto e intenso di appuntamenti. Questo mese ha poi risentito della pausa forzata di maggio, in cui le forze politiche sono state concentrate sulla campagna elettorale per le elezioni europee del 26 maggio.

Il periodo di stallo ha comportato in particolare la necessità di approvare in tempi ristretti numerosi decreti legge ormai prossimi alla scadenza: lo sblocca cantieri, il decreto sul servizio sanitario della regione Calabria e il decreto crescita. La necessità di contrarre i tempi per l’approvazione ha avuto due principali conseguenze. Anzitutto, c’è stato un ingolfamento dei lavori del parlamento, tanto che è intervenuto il presidente della camera Roberto Fico, il quale con una lettera rivolta al presidente del consiglio Conte ha avvisato del rischio di alterare il rapporto tra governo e parlamento. Inoltre, per assicurarsi l’approvazione dei decreti entro la scadenza, il governo ha forzato la mano e serrato i ranghi della maggioranza tramite la questione di fiducia, posta alla camera al decreto sblocca cantieri e in entrambi i rami del parlamento sul decreto crescita.

L’andamento nella legislatura

Dopo lo stallo del mese scorso, l’attività del governo è ripresa a rilento: ci sono state solo 3 riunioni del consiglio dei ministri, sotto la media del governo Conte (5). Possiamo ricondurre il dato a due principali ragioni. Da un lato, con numerosi decreti in scadenza, era necessario prima far approvare i provvedimenti già inoltrati alle camere. Dall’altro, anche il rischio in questo momento sembra essere scongiurato, si temeva che l’Italia stesse per subire una procedura di infrazione per disavanzo eccessivo, il che può aver inibito il governo dall’approvare provvedimenti dai contenuti economici.

Nonostante il rallentamento dell’attività, l’11 giugno il consiglio dei ministri ha approvato il decreto sicurezza bis, approdato in aula già il 14 giugno, mentre nella riunione del 26 è stato approvato il decreto cultura.

Al contrario, per l’esigenza di recuperare il lavoro arretrato, in parlamento si è assistito a un’impennata delle sedute parlamentari, che sono state 26, 7 in più rispetto al mese scorso. Nel corso di queste sedute sono state poi approvate 5 leggi, oltre la media del governo, pari a 3,8 leggi al mese.

Per ogni mese viene riportato il numero di testi che hanno completato l’iter parlamentare.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Nello specifico, si è trattato di:

Come più volte avvenuto dall'inizio di questa legislatura, si tratta soprattutto di decreti del governo, il che segnala la mancanza di incisività del parlamento.

A causa della pausa forzata del mese precedente, a giugno c'è stato un vero e proprio "ingolfamento", causato dai provvedimenti governativi.

Nel mese di giugno in parlamento c'è stato più di un voto su decreti legge a settimana.

È intervenuto persino il presidente della camera Roberto Fico (M5s) che, in una lettera rivolta al presidente del consiglio Conte ha affermato che il consistente numero di decreti legge approvati nel primo anno di governo (21), pur essendo in linea con le esperienze passate, rischia di incidere sulla programmazione dei lavori del parlamento.

I decreti legge vanno adottato in casi straordinari di necessità ed urgenza. Vai a "Che cosa sono i decreti legge"

I decreti legge infatti devono essere convertiti in legge entro un massimo di 60 giorni. Questo significa che, se il testo rimane per troppo tempo in un ramo del parlamento, l'altra camera avrà poco tempo per esaminare e votare il provvedimento.

6 i giorni a disposizione del senato per l'esame del decreto crescita.

Ad esempio, le commissioni finanza e industria hanno avviato l'esame del decreto crescita solo il 24 giugno. Concluso il 26 giugno, non è stato conferito il mandato ai relatori a riferire in assemblea perché il tempo non era sufficiente a concludere l'esame.

Il decreto crescita è stato approvato definitivamente ad appena due giorni dalla scadenza.

Come anticipato, la prevalenza di leggi in cui l'influenza del parlamento è marginale non è una novità in questa legislatura: infatti a partire da maggio 2018, per ben 5 mesi sono state approvate esclusivamente leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati e di conversione in legge di decreti governativi. Sembra fare eccezione il mese di febbraio, in cui sono state approvate tre leggi di iniziativa parlamentare. Tuttavia, si trattava di una delega al governo e dell'istituzione di due commissioni di inchiesta.

Le leggi approvate sono state categorizzate per tipologia.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Oltre a difficoltà nella gestione dei lavori parlamentari, la contrazione del tempo a disposizione per l'analisi dei provvedimenti ha comportato la necessità, per il governo, del ricorso alla fiducia. Questo mese il governo ha ricorso a questo strumento, al fine di serrare i ranghi della maggioranza e velocizzare la conclusione dell'iter, ben tre volte. Prima per lo sblocca cantieri, poi per il decreto crescita, sia alla camera che al senato. Non si tratta di una prassi inedita: la doppia fiducia era già stata utilizzata per il decreto sicurezza, mentre per l'approvazione della legge di bilancio, alla fine del 2018, i voti di fiducia necessari erano stati addirittura 3.

43,75% dei decreti deliberati dal governo Conte ha avuto bisogno di almeno un voto di fiducia per l'approvazione.

Questa forzatura dei tempi non è sicuramente positiva per la qualità del dibattito parlamentare.

Sono stati considerati solamente i decreti che sono stati convertiti in legge e non le leggi ordinarie.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Il confronto con i governi precedenti

Abbiamo più volte sottolineato come il governo utilizzi la decretazione d'urgenza come strumento ordinario.

Dall'inizio del suo mandato il governo Conte ha approvato infatti 21 decreti.

Il governo Conte ha approvato più decreti legge del governo Gentiloni, durato ben 4 mesi di più.

Il dato è inferiore a quello degli ultimi esecutivi, sostanzialmente in linea con il governo Renzi e superiore solamente a quello guidato da Gentiloni.

Per ogni esecutivo viene mostrato il rapporto tra decreti legge emanati e mesi di governo.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Andiamo ora a vedere il peso dei decreti sul totale delle leggi approvate.

38% delle leggi approvate dal parlamento sono conversioni di decreti legge.

Il dato supera di 10 punti la percentuale più alta degli ultimi anni, della XIV legislatura, sotto i governi Berlusconi II e III. Un utilizzo tanto ampio dello strumento implica una forzatura del precetto costituzionale secondo cui lo strumento dovrebbe essere utilizzato solo in caso di necessità ed urgenza.

Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere [...]

Il problema non è il fatto che vengano deliberati troppi decreti in sé: è possibile che in una determinata fase storica o politica ci sia l'esigenza di approvare norme in maniera tempestiva. Tuttavia, molti decreti non rispondono affatto a una necessità contingente, ma vengono utilizzati per attuale il programma di governo. È questo il caso, per citare alcuni esempi, del decreto su reddito di cittadinanza e quota 100 e del decreto crescita, per la cui approvazione ricordiamo è stata utilizzata, sia alla camera che al senato, la questione di fiducia.

Le leggi approvate sono state categorizzate per tipologia.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Anche l'abbandono dei progetti di legge di iniziativa parlamentare è indicativo del fatto che l'attività dei parlamentari sia fortemente sminuita da quella del governo.

Anche in questa legislatura i progetti di legge di iniziativa parlamentare vengono lasciati nel cassetto.

Per sapere se il dato è in linea con il passato, consideriamo il governo Letta, il più paragonabile perché, come quello attuale, è stato il primo della legislatura.

Rispetto all'esecutivo guidato da Letta, diminuisce la percentuale di testi assegnati a una commissione per l'esame: poco più della metà oggi, 3/4 allora.

88% dei progetti di legge di iniziativa parlamentare non è stato ancora esaminato.

Sul versante opposto, aumenta la quantità di testi non assegnati, dal 6% con Letta al 34% attuale.

Sono stati considerati i progetti di legge di iniziativa parlamentare con iter non concluso.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Appare dunque evidente come, nonostante un andamento ciclico per quanto riguarda la produzione normativa, un fatto rimanga costante dall'inizio della legislatura: il parlamento è sempre meno al centro del dibattito politico.

Gli equilibri della maggioranza

La maggioranza ha vissuto settimane difficili, caratterizzate da forti tensioni tra i partiti di governo. Le tensioni sono state causate sia dal ribaltamento dei rapporti di forza in seguito alle elezioni per il parlamento europeo, sia per il rischio di subire una procedura di infrazione da parte dell'Ue.

Come abbiamo visto, per serrare i ranghi il governo ha sfruttato la questione di fiducia. È allora interessante andare a vedere se con questo esecutivo l'uso di questo strumento si è rivelato utile al per la tenuta della maggioranza, considerando che lo scarto, in entrambi i rami del parlamento, è piuttosto esiguo sin dall'inizio del mandato.

Andiamo allora a vedere se, quanto è stata utilizzata la questione di fiducia, la soglia della maggioranza assoluta è stata superata. In effetti in X dei 13 casi dell'attuale governo, la forzatura è servita a raggiungere o superare la soglia della maggioranza assoluta. Fanno eccezione i voti su decreto fiscale e decreto semplificazioni e, in maniera ancora più evidente, la fiducia sul decreto crescita posta a giugno alla camera. In questo caso infatti i voti favorevoli sono stati appena 288, contro una maggioranza assoluta di 316.

Con (c) sono indicate le votazioni alla camera, con (s) le votazioni al senato. Alla camera il governo Conte ha ottenuto la fiducia con 350 voti, al senato con 171.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis.
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Il governo Conte è nato dall'alleanza di due forze che in campagna elettorale erano avversarie, per cui è stato necessario un intenso lavoro di mediazione al fine di giungere a un accordo che permettesse all'esecutivo di portare avanti il proprio programma con i numeri necessari in parlamento. Vista la frammentazione del panorama politico italiano,

Il margine della maggioranza è particolarmente stretto soprattutto al senato, dove Lega e 5 stelle possono contare su appena 167 senatori, compresi i 2 del Maie, quando la maggioranza assoluta è di 161.

I membri del Maie, come gli espulsi del M5s, fanno parte del gruppo Misto del senato.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Questa maggioranza rischia di essere resa ancora più incerta dal recente annuncio di Paola Nugnes dei 5 stelle, di lasciare il partito e passare al gruppo misto. La senatrice già da tempo manifestava il proprio dissenso sulla linea del governo, in particolare per quanto riguarda i provvedimenti della Lega. Nello specifico, ha votato contro le indicazioni del gruppo sull'autorizzazione a procedere nei confronti di Salvini sul caso Diciotti ed era assente al voto di fiducia sul decreto sicurezza.

Tuttavia, il leader del Movimento non sembra essere preoccupato per la tenuta della maggioranza al senato.

I numeri per la maggioranza sono ben saldi, in giunta per le elezioni al senato stiamo per dare l’ok all’ingresso di due nuovi senatori: il seggio del MoVimento in Sicilia mai assegnatoci e il seggio della Lega in Emilia Romagna a seguito della vittoria di un ricorso.

Il effetti il 26 giugno la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentare del senato, a seguito di una verifica e un nuovo conteggio delle schede elettorali, ha contestato l'elezione del senatore Edoardo Patriarca, al posto del quale dovrebbe essere dichiarato eletto Stefano Corti. È stato inoltre deciso che il seggio non assegnato al M5s in Sicilia a causa dell'esaurimento dei candidati della lista, sia individuato in Umbria, secondo la regola della legge elettorale della camera. In questo modo, pur perdendo un elemento, la maggioranza ne dovrebbe recuperare 2, portando il margine al senato dai 6 attuali a 7.

In ogni caso, sarà poi l'aula a prendere la decisione definitiva in proposito, nella settimana tra il 9 e l'11 luglio.

Il focus: il comportamento delle opposizioni

Nonostante, come abbiamo anticipato, il margine della maggioranza sia abbastanza stretto in entrambi i rami del parlamento, nel corso della legislatura le assenze dei parlamentari hanno permesso l'approvazione dei provvedimenti anche con un numero scarso di voti favorevoli.

55,5% dei voti chiave non ha visto il governo raggiungere la soglia della maggioranza assoluta.

La cosa implica l'approvazione di leggi con numeri piuttosto bassi, che non raggiungono la soglia di maggioranza assoluta.

Alla camera la maggioranza assoluta è di 316 voti, al senato di 161. Sono stati considerati complessivamente 34 voti chiave.

FONTE: dati ed elaborazione Agi-openpolis
(ultimo aggiornamento: domenica 30 Giugno 2019)

Ma come è possibile che il governo riesca ad andare avanti con così pochi voti favorevoli? Il punto è che le opposizioni sono particolarmente frammentate. Andiamo ad esempio a considerare i provvedimenti della Lega: spesso questi sono sostenuti dai voti dei parlamentari di Fratelli d'Italia e di Forza Italia. Ad esempio è questo il caso della legge sulla legittima difesa, per cui i due partiti di centro destra hanno votato a favore.

La maggioranza allora, per certi provvedimenti, si allarga. Ma per altri si restringe. È questo il caso dei provvedimenti di punta del Movimento, che quando arrivano al voto spesso possono contare solo sui propri voti e su quelli dell'alleato di governo, mentre gli altri gruppi di opposizione votano contro: è il caso, ad esempio, della legge concretezza, della spazzacorrotti e del decreto dignità.

Non parliamo infatti di opposizione, al singolare, ma di "opposizioni", che non hanno un atteggiamento coerente e coeso.

Poiché la frammentazione dell'offerta politica, combinata con il sistema elettorale attualmente vigente, rende difficile avere risultati elettorali in cui vi è chiaramente una forza che vince e un'altra che perde, si crea questo tipo di dinamica.

Su 32 voti chiave presi in considerazione, su provvedimenti importanti per l'agenda del governo, Fdi, Fi e Pd, principali gruppi di opposizione, hanno votato in maniera coesa (tutti contro, tutti a favore o tutti astenuti) 17 volte. Questo avviene soprattutto quando viene posta la fiducia su un provvedimento, come alla camera nei voti di fiducia su decreto reddito di cittadinanza e quota 100, decreto fiscale o decreto sicurezza.

71,43% dei casi, su 21 voti chiave, le opposizioni hanno votato in maniera diversa tra loro.

Al contrario, sono molti i casi in cui le opposizioni votano in maniera diversa tra loro, non riuscendo quindi a costituire una vera alternativa alla maggioranza di governo. La dinamica è dovuta anche al fatto che i gruppi di opposizione siano ai margini opposti dello spettro politico.

Il punto è che la composizione delle opposizioni cambia, creando confusione.

Le opposizioni non votano in maniera compatta

provvedimentoFiFdiPd
decreto crescita (camera)astenutiastenuticontrari
decreto ss calabria (senato)contraricontraricontrari
decreto sblocca cantieri (camera)astenutiastenuticontrari
ddl concretezza (senato)contraricontraricontrari
decreto sblocca cantieri (senato)contrariastenuticontrari
codice rosso (camera)favorevolifavorevoliastenuti
legge europea (senato)astenutiassentiastenuti
legittima difesa (senato)favorevolifavorevolicontrari
decreto reddito di cittadinanza e quota 100 (senato)contraricontraricontrari
decreto salva Carige (senato)favorevolifavorevolifavorevoli
ddl cost referendum (camera)contrariastenuticontrari
decreto semplificazioni (camera)contrariastenuticontrari
ddl costituzionale riduzione numero parlamentari (senato)favorevolifavorevolicontrari
bilancio 2019 (camera)contraricontrariassenti
ddl spazza corrotti (camera)assentiastenuticontrari
decreto fiscale (camera)contraricontraricontrari
decreto emergenze (senato)astenutifavorevolicontrari
milleproroghe (senato)contraricontraricontrari
decreto riordino ministeri (camera)contrariastenuticontrari
decreto cessione unità navali alla libia (camera)favorevolifavorevoliassenti
decreto dignità (senato)contraricontraricontrari

*la voce "assenti" si riferisce ai casi in cui nessun membro del gruppo era presente alla votazione.

 

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

 

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