Perché chiediamo al governo di accedere ai dati del Pnrr Il nostro impegno per la trasparenza

Sono ancora molte le informazioni che ad oggi non sono state rese pubbliche. Tra queste l’impatto atteso delle misure sui singoli territori, oltre che su obiettivi e priorità trasversali. Per questo abbiamo deciso di presentare un’apposita richiesta di accesso.

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Pochi giorni fa la commissione europea ha versato all’Italia la prima rata da 21 miliardi di euro relativa al piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Parallelamente il ministero dell’economia ha dichiarato di aver ricevuto apprezzamenti sui progressi fatti nella sua attuazione. Ma nonostante gli annunci, alcune difficoltà sembrano esserci. Come abbiamo raccontato in un nostro recente approfondimento infatti il governo non ha completato nei tempi (anche se per poco) le scadenze previste per la fine del primo trimestre del 2022.

Inoltre in uno degli ultimi consigli dei ministri è stato approvato un decreto legge finalizzato alla velocizzazione delle procedure in vista delle scadenze da completare entro giugno. Si tratta del secondo atto di questo tipo resosi necessario per rispettare il cronoprogramma del piano. Ci troviamo di fronte quindi a un’asimmetria informativa tra quanto affermato dal governo e i dati a disposizione.

La carenza di informazioni però non riguarda solamente il monitoraggio sullo stato di avanzamento delle misure. Solo per fare alcuni esempi, mancano dati precisi su quale sia l’impatto atteso degli investimenti sui territori. O in che misura il piano influirà sui tre assi strategici della digitalizzazione, della transizione ecologica e del mezzogiorno. Per tutti questi motivi abbiamo deciso di indirizzare al governo e a tutti gli altri soggetti coinvolti una richiesta di accesso generalizzato (Foia) affinché queste e altre informazioni siano rese pubbliche.

Il Foia è uno strumento per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni, in modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative. Vai a "Che cos’è il Foia"

Questi dati infatti esistono, poiché devono essere inviati a Bruxelles per le verifiche sull’operato del nostro paese. Per il momento però non sono stati diffusi. Una situazione che non possiamo accettare. Chiediamo quindi non solo che questi vengano rilasciati ma anche che siano in formato aperto e riutilizzabile. Chiediamo inoltre che siano rese disponibili non solo le informazioni minime obbligatorie per legge ma tutti i dati a disposizione del governo. Solo così infatti sarà possibile avere un quadro completo e strutturato del piano e valutare in maniera puntuale l’impatto dei diversi interventi previsti.

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Perché presentiamo un Foia

Le norme in vigore relative alla gestione del Pnrr prevedono doveri precisi per quanto riguarda la raccolta e l’invio di informazioni sullo stato di avanzamento del piano da parte dei soggetti coinvolti e anche relativamente alle loro modalità di pubblicazione.

L’articolo 9 del Dpcm del 15 settembre 2021 in particolare affida alla ragioneria generale dello stato (Rgs) il compito di raccogliere i dati inviati dai soggetti attuatori e di renderli accessibili a tutti. A supporto della Rgs inoltre l’articolo 1 comma 1050 della legge di bilancio per il 2021 ha istituito un’apposita unità di missione. Tale struttura è responsabile, tra le altre cose, della verifica della qualità e completezza dei dati di monitoraggio trasmessi dai soggetti attuatori e dalle amministrazioni centrali titolari degli interventi.

Il ministero dell’economia e delle finanze – dipartimento della ragioneria generale dello stato rende accessibile in formato elaborabile e in formato navigabile dati sull’attuazione finanziaria, fisica e procedurale relativi a ciascun progetto, assieme ai costi programmati e ai milestone e target perseguiti.

L’impegno per la trasparenza viene spesso vissuto come una perdita di tempo e uno spreco di energie.

Ma perché se le informazioni ci sono non vengono rese pubbliche? Una delle possibili spiegazioni dipende dal fatto che spesso l’impegno sulla trasparenza viene visto ancora oggi come una perdita di tempo. Uno sforzo ulteriore che sottrae energie e risorse ad altre attività ritenute più importanti. Specie in un contesto come quello del Pnrr in cui il rispetto delle tempistiche risulta fondamentale per non perdere i fondi. Tuttavia la storia del nostro paese ci insegna che quando vi è necessità di agire rapidamente spesso poi si commettono errori che portano a sprechi di risorse e opere che restano incompiute. Eventualità che l’Italia in questo caso non può permettersi. Per questo è importante avere a disposizione dati completi, in modo da poter favorire forme di partecipazione e monitoraggio civico.

Da mesi chiediamo che siano messi a disposizione dati strutturati, riutilizzabili e in formato aperto ma i nostri appelli sinora sono caduti nel vuoto. Anzi, dopo aver pubblicato degli open data pieni di errori (come abbiamo raccontato in questo articolo) il governo li ha poi rimossi, rendendoli di fatto irreperibili. Una lacuna che abbiamo cercato di colmare attraverso il rilascio di nostri open data.

8 i nostri articoli di denuncia in merito alla poca disponibilità di informazioni sul Pnrr.

La decisione di presentare una richiesta di accesso è quindi solo l’ultimo capitolo del nostro impegno a favore della trasparenza dallo scorso maggio ad oggi. In particolare quella che presentiamo è una doppia richiesta. In primo luogo infatti abbiamo presentato un’istanza di accesso civico agli atti ai sensi dell’articolo 5 commi 1 e 2 del decreto legislativo 33/2013. Questo perché ci sono alcune informazioni che devono essere pubblicate per obbligo di legge. Cosa che ancora non è avvenuta. Ma ci siamo spinti ancora oltre inviando anche una richiesta di accesso generalizzato. Questo perché riteniamo che sia fondamentale avere anche una serie di informazioni aggiuntive fondamentali per avere un quadro completo sull’impatto che il piano avrà sul nostro paese. In questo articolo spiegheremo più nel dettaglio quali dati chiediamo e perché sono importanti.

Chi ci sostiene in questa richiesta

La carenza di informazioni peraltro rende più difficile elaborare analisi e produrre contenuti divulgativi che non solo aiutino i cittadini a comprendere quanto stia avvenendo ma che siano anche in grado di innescare un dibattito pubblico e attivare forme di partecipazione sulle decisioni da prendere. Lo stesso Pnrr peraltro prevede degli spazi di confronto e concertazione. È proprio per questo motivo che molte altre realtà del terzo settore hanno deciso di appoggiare la nostra richiesta di accesso agli atti.

La mancanza di dati rende impossibile svolgere analisi sull’impatto che il Pnrr avrà nel paese.

Tra questi vi sono anche le realtà che fanno parte dell’Osservatorio civico Pnrr (le cui organizzazioni promotrici sono ActionAid, Cittadinanzattiva, Legambiente e Slow Food Italia). Scopo dell’osservatorio, oltre a quello del monitoraggio, è di organizzare iniziative di coinvolgimento dei territori che saranno impattati dalla realizzazione dei progetti previsti dal piano. Tra i sostenitori della nostra richiesta vi è poi On data, realtà che da sempre si impegna per l’apertura dei dati pubblici e che a febbraio 2022 ha lanciato l’iniziativa “I dati che vorrei” nell’ambito della campagna #datiBeneComune, proprio allo scopo di richiedere la pubblicazione dei dati sul Pnrr in formato aperto e accessibile.

Appoggia la nostra iniziativa anche Period, think tank che si occupa della diffusione di dati legati alla disparità e alla violenza di genere. Ci sostengono, poi, in questa nostra richiesta anche i soggetti promotori dell’osservatorio Libenter (Università cattolica del sacro cuore di Milano, Libera, Fondazione Eitca e Cnel) il cui scopo è quello di rendere monitorabile ogni progetto previsto nel Pnrr, al fine di vigilare sull’impiego delle risorse pubbliche.

L’auspicio è che anche grazie al supporto di queste importanti realtà la nostra richiesta venga accolta in tempi brevi e che siano messe a disposizione tutte le informazioni necessarie per una corretta attività di monitoraggio e analisi. Nei prossimi paragrafi elencheremo alcune delle informazioni che ad oggi mancano e che sarebbero invece molto importanti per avere un quadro completo sul Pnrr.

Cosa manca, le misure

Occorre innanzitutto ricordare che il Pnrr si compone di 6 missioni che si sviluppano poi in 16 componenti. Queste contengono al loro interno 190 misure (escludendo il fondo complementare). Con questo termine si fa riferimento agli interventi concreti previsti nel piano e che si suddividono in riforme (62) e investimenti (128).

Le missioni sono le 6 macro-aree di intervento su cui il Pnrr va a intervenire. Vai a "Cos’è il Pnrr, piano nazionale ripresa e resilienza"

Alcune misure riportano però un livello di suddivisione ulteriore. Si tratta di quelle che abbiamo rinominato “sottomisure”. Queste rappresentano un ulteriore elemento di dettaglio rispetto alla riforma o all’investimento descritto dalla misura. La criticità qui sta nel fatto che spesso le scadenze sono attribuite alla “misura madre” così come gli importi previsti per gli investimenti. In questi casi quindi non è possibile attribuire un peso specifico a una singola sottomisura per valutarne l’importanza e il grado di completamento.

La suddivisione in missioni, componenti etc. però non è l’unica. Il piano italiano infatti individua anche 3 “priorità trasversali”. Si tratta di giovani, contrasto alla disparità di genere e riduzione del divario di cittadinanza. Questi temi sono affrontati in maniera diretta o indiretta da diverse misure sparse nel piano. Ad oggi però molte informazioni relative a questi aspetti mancano o sono carenti. In particolare non c’è nessuna indicazione relativa all’impatto del Pnrr sulla terza priorità. Mentre per quanto riguarda le prime 2 la ragioneria generale dello stato ha pubblicato delle apposite relazioni.

Mancano dati strutturati sull’impatto del Pnrr sulle priorità trasversali, sugli assi strategici e sui progetti bandiera.

Oltre alle priorità trasversali, nel Pnrr si fa riferimento anche a 3 “assi strategici”. Ovvero digitalizzazione, transizione ecologica e mezzogiorno. Ad oggi non sono disponibili informazioni chiare e strutturate su quale sarà l’impatto effettivo di ogni singola misura per ciascuno di questi tre aspetti. Il fatto che esista una missione dedicata alla digitalizzazione e una alla transizione ecologica infatti non deve trarre in inganno. Misure che potenzialmente hanno un impatto su questi tre assi sono diffuse in tutto il piano. Di conseguenza senza dati strutturati non è possibile conoscere nel dettaglio quale sia il reale apporto di ogni singola misura per questi tre assi.

Sempre legato a questo filone infine vi sono i cosiddetti Flagship programs, o progetti bandiera. Si tratta di 7 aree di intervento che la commissione Ue ha individuato come particolarmente rilevanti e per le quali ha caldamente raccomandato agli stati membri di prevedere interventi specifici all’interno dei loro Pnrr. Tra le aree di intervento vi sono la promozione delle energie rinnovabili, l’efficientamento energetico degli edifici, il potenziamento delle connessioni internet e la digitalizzazione della pubblica amministrazione. Anche in questo caso sono del tutto assenti informazioni su quali misure del piano assolvono a questo compito.

Cosa manca, il monitoraggio delle scadenze

Come ormai noto, ogni misura del Pnrr deve essere completata rispettando un rigido cronoprogramma che prevede step intermedi (milestone) e finali (target). Ad oggi non esiste un unico punto di riferimento in cui sia possibile monitorare facilmente e in maniera intuitiva se il governo e i soggetti coinvolti stanno rispettando le tempistiche previste. Tale compito dovrebbe essere assolto dal portale italiadomani.it che però è molto carente sotto questo e altri punti di vista.

Italia domani rappresenta un’iniziativa di comunicazione e non un portale dove vengono pubblicati dati completi e puntuali.

Per fare un esempio pratico, entro giugno il ministero della cultura doveva pubblicare un decreto per l’allocazione delle risorse destinate alla valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale. Secondo Italia domani questo intervento sarebbe ancora “da avviare” ma in realtà l’atto è già stato pubblicato. Dunque il portale realizzato dal governo pare destinato più a iniziative di comunicazione che non alla raccolta e alla diffusione di dati puntuali, aggiornati e completi sulle misure previste dal Pnrr e sul loro stato di avanzamento. Senza queste informazioni però non è possibile comprendere la percentuale di completamento del piano.

Anche in questo caso ci siamo dovuti sostituire all’esecutivo. Attraverso un’attività di monitoraggio che prevede l’incrocio di diverse fonti. Tra cui la gazzetta ufficiale, i portali dei diversi ministeri, i dossier predisposti dei centri servizi di camera e senato eccetera. Grazie a questa attività siamo in grado di sapere che le milestone e i target da completare nel primo semestre del 2022 sono 45. Nove di queste sono già state completate. Altre due sono state conseguite ma in ritardo rispetto alla scadenza fissata che era al 31 marzo.

Attualmente non esiste un portale unico che fornisca informazioni chiare e affidabili sullo stato di avanzamento delle scadenze. Per questo motivo abbiamo deciso di farci carico di questa attività attraverso il monitoraggio giornaliero di tutte le fonti disponibili (gazzetta ufficiale, i portali dei diversi ministeri, le dichiarazioni rilasciate dai ministri in audizione nelle commissioni parlamentari, i dossier predisposti dei centri servizi di camera e senato).

Il Pnrr prevede per ogni misura l’indicazione di un’amministrazione titolare. Questa amministrazione non è necessariamente quella deputata alla concreta realizzazione della misura ma quella che ha il compito di verificare che questa sia realizzata dai soggetti attuatori di volta in volta interessati. Lo stesso principio vale anche per le scadenze.

Per definire una scadenza come “a buon punto” sono stati individuati degli specifici criteri ad hoc sia per le scadenze legate agli investimenti che alle riforme. Generalmente si intende con questo termine una scadenza come particolarmente vicina al completamento (come ad esempio l’approvazione di una legge da parte del parlamento o la pubblicazione di un decreto che definisce i vincitori di un bando pubblico).

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: venerdì 15 Aprile 2022)

Ma il monitoraggio sullo stato di avanzamento delle scadenze non è l’unico elemento mancante. I file open data rilasciati dal governo e poi rimossi infatti erano 2. Uno conteneva l’anagrafica delle misure e l’altro quella delle scadenze. I contenuti di questi due file poi avrebbero dovuto essere ricollegabili attraverso dei codici identificativi. Purtroppo però a causa di errori nella compilazione dei file - e poi anche a seguito della loro rimozione - questa operazione risulta ad oggi molto complessa.

2 i decreti legge pubblicati dal governo per accelerare il completamento delle scadenze e inizialmente non previsti.

Le lacune non finiscono qui. Spesso infatti non sono disponibili le informazioni relative ai meccanismi di verifica sullo stato di attuazione delle misure. Così come non sono elencati gli indicatori in base ai quali, specie per gli investimenti, è possibile comprendere se una data scadenza è stata completata o meno.

Le milestone hanno indicatori di realizzazione qualitativi (approvazione di un atto). I target invece quantitativi (chilometri di ferrovie costruiti). Vai a "Cosa sono le milestone e i target del Pnrr"

Così come non sono disponibili i dati relativi alla situazione precedente al Pnrr, ai risultati che si intende perseguire e a quelli effettivamente raggiunti.

I bandi pubblici

Per quanto riguarda più nello specifico gli investimenti, ad oggi risultano molto parziali le informazioni legate ai bandi pubblici. Soprattutto in prospettiva, sarà molto importante che siano rese pubbliche in maniera semplice e accessibile a tutti una serie di indicazioni.

Tra queste il soggetto attuatore, gli eventuali soggetti beneficiari e quelli realizzatori, l’importo previsto dal bando, l’importo dei pagamenti effettuati per ogni progetto vincitore e - altro elemento fondamentale - l’indicazione degli eventuali territori in cui i progetti vincitori sono localizzati. Ad oggi non esiste un unico database con queste informazioni. Questo rende impossibile di fatto comprendere ad esempio quale sia l’impatto degli investimenti rispetto alle priorità trasversali e agli assi strategici e quali sono le ditte che incasseranno di più dalla realizzazione degli interventi.

L’unica informazione certa per quanto riguarda la distribuzione delle risorse è la loro ripartizione tra i vari ministeri. Un dato recuperabile grazie a due decreti del ministero dell’economia pubblicati nell’agosto del 2021.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Mef.
(ultimo aggiornamento: martedì 16 Novembre 2021)

Allo stato attuale, le informazioni che chiediamo al governo di rendere pubbliche sono ricostruibili solo analizzando ogni singolo bando. Una mole di lavoro non sostenibile se non portata avanti a livello centrale.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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