Definizione

Il termine giapponese Hikikomori è la manifestazione più estrema di ritiro sociale, specialmente da parte dei giovani.

Descrive “un disturbo che colpisce principalmente adolescenti o giovani adulti che vivono a casa dei genitori, chiusi nelle loro camere da letto per giorni, mesi o addirittura anni, isolati dal mondo; solitamente questi individui rifiutano la comunicazione con l’esterno e in casi estremi anche con la loro famiglia, usano Internet in maniera compulsiva e si attivano solo per affrontare i loro bisogni fisici primari.” (Istituto superiore di sanità).

Dati

Il fenomeno non riguarda unicamente i giovani; secondo quanto ricostruito da Iss in letteratura si identificano casi simili anche tra casalinghe e anziani. Tuttavia l’età di comparsa di questa problematica è generalmente l’adolescenza o la prima età adulta.

L’indagine del 2023 dell’Istituto superiore di sanità sulle Dipendenze comportamentali nella Generazione Z ha consentito di ricostruire la portata potenziale del fenomeno in Italia, attraverso un campione di studenti delle scuole secondarie nel contesto post-pandemico.

Nei 6 mesi precedenti la rilevazione, è emerso come potrebbero essere oltre 60mila le ragazze e i ragazzi con tendenza all’isolamento sociale, pari all’1,6% della popolazione studentesca tra 11 e 17 anni. È soprattutto tra le ragazze che il fenomeno incide di più: 1,9% tra le 11-13enni, 2,4% tra le adolescenti tra 14 e 17 anni. Nelle scuole superiori, ad essere più colpiti sono gli studenti degli istituti professionali e dei licei artistici (2,3%), a fronte dell’1,5% dei tecnici e dell’1,3% degli altri licei.

Parliamo dell’1,6% della popolazione scolastica, in media, con una prevalenza maggiore nelle scuole medie (1,8% tra 11 e 13 anni) rispetto alle superiori (1,6% tra 14 e 17 anni).

Le ragazze sono maggiormente colpite, in entrambe le fasce d’età. La quota si attesta all’1,9% tra 11 e 13 anni e addirittura supera il 2% tra 14 e 17 anni.

La fascia d’età più colpita prendendo in considerazione entrambi i generi è quella dei 13enni, dove sfiora il 3%. Mentre il fenomeno è meno frequente tra i 17enni (0,6% di incidenza).

Come detto, il fenomeno viene spesso associato in letteratura all’uso compulsivo di internet. Il 2,5% del campione indagato da Iss (quasi 100mila ragazze e ragazzi) presenta caratteristiche compatibili con la presenza di una dipendenza da social media.

Una tendenza in diversi casi correlata con le difficoltà nell’instaurare una relazione costruttiva con genitori e adulti. Tra gli 11-13enni a rischio dipendenza da social, il 75,9% dichiara una difficoltà comunicativa con i genitori. La quota scende al 40,5% in chi non presenta il rischio.

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Definizione

L’eccesso di anidride carbonica è la principale causa dei cambiamenti climatici in corso. Per raggiungere gli obiettivi climatici, che impongono di rimanere al di sotto dei 2 gradi di aumento di temperatura, è importante ridurre la nostra dipendenza dai combustibili fossili, i principali responsabili dell’emissione di Co2 nell’atmosfera, e scegliere modalità di produzione energetica più sostenibili.

Secondo la commissione europea tuttavia l’energia rinnovabile da sola non basterà a raggiungere questi obiettivi. Pertanto sarà necessario anche ricorrere ad altre vie per ridurre l’impatto negativo della Co2 senza eliminare del tutto i combustibili fossili. Si tratterebbe comunque di soluzioni di natura transitoria, destinate nel lungo termine a essere sostituite.

Una di queste tecnologie è lo stoccaggio della Co2 (Ccs, dall’inglese carbon capture and storage). Tale pratica consiste nel prelievo di anidride carbonica con lo scopo di iniettarla all’interno di formazioni geologiche profonde o giacimenti esauriti. In alternativa si può utilizzare, direttamente oppure indirettamente dopo alcune trasformazioni chimiche.

Il processo si articola su tre fasi. Inizialmente, l’anidride carbonica viene separata dagli altri gas di scarto prodotti nei grandi impianti industriali. Poi, una volta compressa, viene trasportata in un sito adatto, e lì avviene infine lo stoccaggio. La Co2 viene iniettata in formazioni geologiche profonde, “nascosta”. Lì, si scioglie nell’acqua ed entra a contatto con roccia porosa o fratture all’interno delle rocce sedimentarie, trovando in entrambi i casi il modo di immagazzinarsi. Quando invece la roccia è impermeabile si formano delle sacche che vengono mantenute in profondità.

Dati

L’implementazione della cattura e dello stoccaggio di Co2 in Europa è partita dalla direttiva europea 85/337/Ce. Quest’ultima in Italia è stata recepita con il decreto legislativo 162/2011, che definisce l’idoneità dei siti e i passaggi della loro identificazione.

A oggi l’Europa detiene appena il 5% della capacità globale di cattura e stoccaggio, arrivando a smaltire con queste modalità meno di 2 mt di Co2 l’anno.

Come rileva l’agenzia internazionale dell’energia (Iea), l’Ue sta però investendo molto su questa tecnologia. I finanziamenti sono ingenti e provengono in particolare dall’Innovation fund e dalla Connecting Europe facility: oltre 2 miliardi di euro. E infatti l’agenzia dell’energia stima che entro il 2030 la capacità regionale sarà aumentata fino al 27%

All’inizio del 2024 sono presenti 46 strutture di cattura e stoccaggio della Co2 nel mondo. Mentre quelle in fase di costruzione sono attualmente 36, con un aumento molto marcato a partire dal 2021.

Analisi

Le tecnologie di cattura e stoccaggio della Co2 presentano numerosi aspetti problematici, in quanto si trovano in una zona grigia. Permettono infatti di ridurre le emissioni, ma non di portarle a zero. Sono inestricabilmente legate ai combustibili fossili. Le prospettive a riguardo si dividono tra un pragmatismo basato sulla consapevolezza che l’indipendenza dalle fonti energetiche più inquinanti è ancora lontana e un approccio più ambizioso, che contesta tutte le soluzioni che tutelerebbero un settore di immenso impatto ambientale come quello dei combustibili fossili.

Il Mase afferma che la domanda energetica globale è attualmente in aumento e i combustibili fossili continueranno a coprire la maggior parte del fabbisogno. Con queste premesse, le emissioni di gas serra sono desinate ad aumentare con un ritmo tale che, si stima, ciò determinerà un incremento della temperatura media della terra di 3,5 gradi centigradi. Quindi ben al di sopra dei 2 gradi che, secondo la comunità scientifica, costituiscono la soglia massima che la terra può sopportare.

Le istituzioni in generale hanno mostrato di considerare la cattura e stoccaggio della Co2 un passaggio inevitabile, come è emerso anche dal linguaggio utilizzato alla Cop 28, dove si è parlato di transitioning away anziché di phasing out, in relazione ai combustibili fossili. Sottintendendo che non ci saranno passaggi radicali.

Tuttavia molte organizzazioni ambientaliste hanno contestato queste argomentazioni. In particolare, sostengono che il supporto di tali tecniche sia un modo per non abbandonare i combustili fossili. I quali hanno alle proprie spalle importanti interessi economici. Tale punto di vista è stato sostenuto, tra gli altri, da Greenpeace, secondo cui insistere sull’utilità dello stoccaggio è un modo di tutelare il mercato dei combustibili fossili anziché bandirlo del tutto.

Altri aspetti problematici sono i costi relativamente elevati di questa pratica e la disponibilità limitata di siti geologici adatti allo stoccaggio. Allo stesso tempo bisogna però considerare che la Ccs può essere utile per alcuni settori particolarmente difficili da decarbonizzare (autotrasporti pesanti, spedizioni, aviazione, ferro e acciaio, prodotti chimici e petrolchimici). Si tratta insomma di una soluzione complessa e molto limitata.

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Definizione

Non tutto l’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) è costituito da risorse a dono. Una parte dell’Aps infatti è composto dai cosiddetti crediti d’aiuto, ovvero prestiti che devono però includere una componente a dono, secondo le regole stabilite dal comitato Dac dell’Ocse.

L’elemento a dono viene conteggiato sulla base del tasso di interesse che deve essere inferiore a quello del mercato. Il periodo di grazia, ovvero il periodo di tempo durante il quale non deve essere restituito il capitale prestato e l’interesse, deve essere esteso in modo da avere un alto elemento a dono. Mentre il periodo di rimborso dovrà essere di lungo termine. Il tutto attualizzato con un tasso di sconto.

Minore è il grado di sviluppo del paese destinatario maggiore dev’essere la componente a dono. Così se per i paesi a più basso tasso di sviluppo (Ldcs e Lics) la componente a dono deve rappresentare almeno il 45%, per i paesi a reddito medio-basso (Lmics) la quota di dono deve arrivare al 15% mentre per quelle a reddito medio-alto (Umics) e per le organizzazioni internazionali la quota di dono si limita al 10%.

In Italia i crediti d’aiuto, così come gli altri aspetti principali dell’aiuto pubblico allo sviluppo, sono disciplinati dalla legge 125/2014.

Dal testo della norma emerge chiaramente che il ministero degli esteri e della cooperazione internazionale e il ministero dell’economia mantengono un ruolo di indirizzo, mentre è Cassa depositi e prestiti (Cdp) a occuparsi in termini operativi di questo tipo di risorse. Cdp in effetti è generalmente considerata come il braccio finanziario della cooperazione.

Come evidenziato dalla corte dei conti le procedure previste per arrivare alla concessione dei crediti d’aiuto sono piuttosto lunghe e possono richiedere anche 3 o 4 anni. L’iter di approvazione infatti è condizionato dalla natura politica dell’accordo tra governi, ma anche dalla frammentazione delle competenze e dalla molteplicità dei quadri regolatori di riferimento.

Dati

Le risorse a disposizione di Cdp per concedere crediti d’aiuto sono contenute in un apposito fondo rotativo posto fuori dal bilancio dello stato che, a fine giugno 2023, ammontava a poco meno di 2 miliardi e 630 milioni. Stando ai dati forniti dal ministero dell’economia attualmente lo stock di crediti d’aiuto forniti dall’Italia ai paesi beneficiari ammonta a circa 2 miliardi e 770 milioni. Queste risorse comprendono tutti i crediti esistenti che, date le scadenze a lungo termine, riguardano anche prestiti storici che non sono ancora stati pienamente ripagati (come ad esempio quello allo Zimbabwe con crediti d’aiuto precedenti al 2006 che ammontano a 94 milioni).

Nel corso dell’ultimo decennio i crediti concessionali hanno rappresentato circa il 9,1% delle risorse del canale bilaterale italiano, una quota che ha subito alcune oscillazioni nel corso degli anni.

Tra 2006 e 2013 i crediti d’aiuto sono stati piuttosto elevati rispetto alla media, raggiungendo un minimo del 5,2% nel 2011 e un massimo del 21,5% nel 2007. Poi tra 2014 e 2019 questo tipo di flusso è rimasto piuttosto basso, raggiungendo al massimo il 9,2% nel 2017. Il dato è tornato ad aumentare nel 2020 quando i crediti concessionali hanno raggiunto il 26,3% dell’aiuto bilaterale, assestandosi poi attorno al 12-13% nel biennio successivo. D’altronde il dato elevato del 2020 è anche frutto di un anno in cui le risorse a dono hanno raggiunto livelli estremamente bassi, aumentando l’importanza relativa dei prestiti.

L’Italia comunque risulta meno concentrata su questa forma di aiuto rispetto alla media dei paesi Ocse Dac che complessivamente, negli ultimi 10 anni, hanno erogato risorse tramite crediti concessionari per quasi il 16% del canale bilaterale. Ancora più elevato il dato raggiunto dall’Unione europea, che supera il 28%.

Come anticipato i prestiti concessi ai paesi a più basso tasso di sviluppo devono prevedere condizioni per loro più favorevoli. Inoltre, la possibilità che questi paesi non siano in grado di ripagare il debito è più elevata. Anche per queste ragioni quindi la quota di crediti concessionari destinati ai paesi a più basso tasso di sviluppo è minore rispetto a stati in cui il livello di reddito è un po’ più elevato.

In effetti se si considera il totale dell’Aps allocabile (ovvero quella parte dell’aiuto bilaterale per cui può essere identificato uno specifico paese beneficiario) risulta che oltre il 43% delle risorse è destinato ai paesi a più basso tasso di sviluppo (Ldcs).

Osservando solo i crediti d’aiuto invece questa quota si riduce al 17%. La maggior parte di queste risorse viene invece destinata a paesi a reddito medio-basso (Lmics, 47,8%) ma anche a paesi a reddito medio-alto (Umics, 35,1%).

Considerando i singoli paesi, nel corso dell’ultimo decennio è stata la Tunisia ad ottenere più risorse da parte dell’Italia attraverso i credi di aiuto, con 286 milioni di dollari (a prezzi costanti 2021). A seguire l’Ucraina (229 milioni), l’Argentina (202), l’Iraq (172) e il Senegal (91).

Diversamente da quando si parla di altre forme di aiuto bilaterale, nel caso dei crediti d’aiuto sono perlopiù i governi di questi paesi a ricevere i prestiti. Le Ong e le imprese che operano in questi territori quindi potranno accedere a queste risorse solo indirettamente, attraverso i programmi adottati dai governi grazie ai prestiti ricevuti. Tra 2011 e 2021, in effetti, il 77% dei crediti d’aiuto italiani sono stati destinati ai governi centrali di questi paesi e il 22% a organi multilaterali come banche regionali di sviluppo.

Analisi

Che sia più o meno opportuno che i crediti d’aiuto rientrino tra gli strumenti della cooperazione allo sviluppo è stato un tema dibattuto, in particolare intorno agli anni 2000. In quella fase infatti un organo consultivo istituito dal congresso statunitense e noto come commissione Meltzer sostenne, tra le varie cose, l’opportunità di cancellare il debito dei paesi in via di sviluppo suggerendo inoltre che l’Aps dovesse avere esclusivamente carattere a dono.

Le conclusioni della commissione tuttavia furono ampiamente criticate da chi sosteneva l’utilità dei crediti d’aiuto per la politica di cooperazione. Dal loro punto di vista infatti i crediti d’aiuto non tolgono nulla alla cooperazione a dono, rappresentando invece uno strumento aggiuntivo. Peraltro i rimborsi generati possono essere reinvestiti nel comparto contribuendo alla sostenibilità delle politiche di cooperazione. Inoltre il meccanismo dei prestiti sarebbe tale da migliorare la disciplina fiscale dei paesi beneficiari.

Anche la solidità di queste posizioni però è stata contestata. A oggi comunque anche le tesi critiche nei confronti dei crediti di aiuto non contestano tanto lo strumento in sé, preferendo piuttosto mettere in guardia rispetto a un suo corretto utilizzo.

In particolare i finanziamenti a dono dovrebbero essere considerati preferibili quando i beneficiari sono esposti a un debito eccessivo, quando si tratta di paesi a basso tasso di sviluppo (Ldcs) o quando l’oggetto del finanziamento riguarda politiche sociali.

Con una decisione assunta alla fine del 2014, questo dibattito è stato almeno in parte recepito dal comitato Ocse Dac. Infatti, mentre in precedenza i criteri per considerare un prestito come Aps erano univoci, oggi le regole cambiano a seconda che il paese ricevente rientri tra quelli a più basso tasso di sviluppo (Ldcs) piuttosto che a paesi a reddito medio-basso (Lmics) o medio alto (Umics).

Inoltre, grazie a questa decisione, a partire dal 2018 è stata applicata una nuova metodologia per rendicontare i crediti concessionali. Tradizionalmente, infatti, le risorse a dono e i crediti d’aiuto erano considerati in modo equivalente nel quadro di un approccio basato sui flussi annuali in entrata/uscita (metodo cash-flow), con la sola differenza che la progressiva restituzione del credito contava poi negativamente sull’Aps del paese donatore. A partire dal 2018 invece è diventato operativo un nuovo metodo di calcolo, noto come grant equivalent, che si applica ai crediti concessionali e che consente di scontare si dall’inizio (front loading) i ripagamenti e quindi di rendicontare subito solamente la componente a dono.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

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Definizione

I gruppi di azione locale (Gal) sono delle iniziative di associazione locale il cui obiettivo principale è strutturare e mettere in atto una strategia partecipativa di sviluppo di un’area rurale attraverso un approccio bottom-up, ovvero partendo dalle esigenze specifiche. A livello giuridico, si tratta spesso di enti di diritto privato, come i consorzi, che comprendono al loro interno sia soggetti privati che pubblici. Questi ultimi in una quota che non deve superare il 49%. Anche se non necessariamente vengono definiti con strutture predefinite, potrebbero ad esempio costituirsi come un partenariato con un ente capofila. Vengono cofinanziati con il supporto di fondi europei, nazionali e regionali.

Proprio attraverso questi fondi, i Gal programmano e incentivano lo sviluppo rurale, attraverso la redazione di un piano di azione locale. Questo documento individua gli obiettivi per il territorio e e le singole azioni che i soggetti dovranno realizzare per raggiungerli.

Sono stati definiti inizialmente durante gli anni ’90 all’interno della strategia Leader (Liaison entre Actions de Développement de l’Économique Rurale, tradotto significa collegamento fra azioni di sviluppo dell’economia rurale) che aveva come principio il collegamento e la partecipazione attiva della popolazione locale presente in un territorio rurale. Durante il ciclo di finanziamento 2014-2020, il campo di azione di questo approccio è stato esteso ulteriormente allo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community-Led Local Development, Ccld) all’interno delle zone rurali, urbane e di pesca. Ciò ha fatto sì che oltre all’utilizzo del Feasr (fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale) sia possibile per i Gal attingere anche al fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (Feamp), al fondo sociale europeo (Fse) e al fondo europeo regionale (Fesr).

A livello legislativo, sono disciplinati principalmente da due regolamenti europei: il 2013/1303 (articoli 32-34) e il 2013/1305 (articoli 42-44). Il loro ruolo è poi stato affinato all’interno del regolamento 2021/1060. Ci sono poi specifiche leggi di attuazione a livello regionale.

I Gal si formano su aree sub-regionali, con un numero complessivo di abitanti compreso tra i 10mila e i 150mila. In base alla grandezza, al numero di adesioni e a molte altre variabili, viene definita la forma giuridica sotto la quale viene poi registrato il gruppo e viene redato uno statuto. Come già detto, i regolamenti europei lasciano libertà sulla costituzione giuridica: i gruppi di azione locale possono individuare al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure riunirsi in una struttura comune legalmente costituita, che può essere un’associazione, un consorzio, una società cooperativa oppure una struttura di altro tipo.

Dati

I Gal sono stati finanziati all’interno del progetto Leader per 5 ciclo di programmazione europea. A fine 2018, risultavano attivi in tutta Europa più di 2.800 Gal. In Italia sono 200 in base ai dati della rete rurale nazionale relativi al ciclo 2014-20. Scendendo nel dettaglio, la maggior parte (65) si è formata durante il periodo che va dal 2014 al 2020. È un elemento importante che permette di comprendere quanto si tratti di un ambito che vede una continua evoluzione.

Puglia e Sicilia sono le due regioni che riportano il maggior numero di Gal istituiti (23). Sul territorio pugliese, i Gal si sono formati principalmente nel periodo 1994-1999 (6) e 2000-2006 (sempre 6). In Sicilia invece, la metà è stata prevista all’interno del ciclo di programmazione 2007-2013. Ci sono meno Gal invece in Molise (4), nella provincia autonoma di Trento (2) e in Valle d’Aosta (1).

Analisi

Il modello dei Gal è stato pensato per mantenere un impronta territoriale nel governo delle politiche rurali e agricole. Tuttavia, dal punto di vista giuridico, presenta delle specificità non semplici da inquadrare, trattandosi di soggetti ibridi, costituiti da portatori di interesse sia pubblici che privati.

Elementi di complessità che si inseriscono a loro volta in un quadro normativo molto articolato. È stato argomentato come nel corso degli anni, con il passaggio da strumento sperimentale dello sviluppo rurale a soggetto ordinario delle politiche pubblico-private in materia, i Gal abbiano perso parte della loro specificità funzionale. In primo luogo, ne è stato in larga parte disconosciuto il ruolo tanto di agenzia di sviluppo rurale quanto di ente intermedio all’interno di una governance multilivello. Inoltre, l’aumento degli oneri normativi e amministrativi a livello nazionale, uniti a obiettivi della strategia Leader sempre meno definiti, hanno contribuito a un ridimensionamento della loro funzione. Tendenze che contribuiscono a renderne poco conosciuta dai cittadini la loro esistenza e le funzioni svolte.

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Le giunte parlamentari sono organi permanenti che si trovano – in forma leggermente diversa – sia alla camera che al senato. Svolgono compiti legati al corretto funzionamento dell’aula di appartenenza e alla tutela dell’autonomia dei parlamentari rispetto agli altri poteri dello stato. Tali organi non hanno un ruolo di controllo politico e non contribuiscono alla produzione legislativa.

A differenza delle commissioni, il carattere principalmente tecnico delle funzioni svolte fa sì che la nomina dei componenti delle giunte non spetti ai gruppi parlamentari ma sia effettuata direttamente dal presidente dell’aula. Questi, nella sua scelta, dovrà comunque tenere conto del fatto che i gruppi siano adeguatamente rappresentati. Le giunte inoltre non si rinnovano al termine del primo biennio di legislatura come avviene invece per le commissioni.

Alla camera gli organi di questo tipo sono 3: la giunta per il regolamento, quella delle elezioni e quella per le autorizzazioni. Al senato sono invece solamente 2 ma le funzioni svolte sono le stesse. Oltre a quella per il regolamento infatti esiste un solo altro organo che prende il nome di giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari.

La giunta per il regolamento è l’unica a essere presieduta dal presidente dell’aula. Le altre invece nominano al loro interno il presidente, i vicepresidenti e i segretari.

Giunta per il regolamento

Sia alla camera che al senato la giunta per il regolamento è composta da un minimo di 10 membri. Numero che può essere incrementato per garantire una rappresentanza a tutti i gruppi. Tra i compiti di quest’organo vi sono la produzione di pareri in merito all’interpretazione dei regolamenti di camera e senato, la risoluzione dei conflitti di competenza tra le commissioni e lo studio delle proposte di modifica del regolamento stesso. Queste ultime poi dovranno essere sottoposte al voto dell’assemblea.

Il presidente dell’aula può inoltre sentire la giunta in caso di dubbio sull’oggetto di una deliberazione su cui sia stato chiesto il voto segreto.

Giunta delle elezioni

La giunta delle elezioni controlla che i candidati che hanno ottenuto un seggio in parlamento abbiano tutti i requisiti richiesti per poter essere proclamati. Dopo aver fatto le proprie valutazioni, la giunta propone all’assemblea la convalida oppure l’annullamento dell’elezione. In base all’articolo 66 della costituzione, tale potere spetta esclusivamente alla camera di appartenenza del candidato risultato eletto. La giunta ha anche competenza esclusiva a giudicare su eventuali ricorsi di candidati risultati non eletti.

La giunta valuta inoltre se vi siano motivi di ineleggibilità o incompatibilità con il mandato parlamentare e riferisce in proposito all’assemblea, che poi decide. Alla camera si compone di 30 deputati mentre al senato i membri dell’unica giunta delle elezioni e delle immunità sono 19. Il presidente è solitamente un esponente dell’opposizione, anche se questa prescrizione è espressamente prevista solamente nel regolamento del senato.

Giunta per le autorizzazioni

Alla giunta spetta il compito di esaminare le domande di autorizzazione a procedere a forme di restrizione della libertà personale presentate dalle autorità giudiziarie (inclusi intercettazioni e sequestri). A seguito della riforma dell’articolo 68 della costituzione infatti la magistratura non è più tenuta a richiedere l’autorizzazione prima di poter semplicemente indagare su un parlamentare.

La giunta è competente a esaminare anche le questioni relative all’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti resi dai parlamentari. Oltre che alla concessione dell’autorizzazione per sottoporre a procedimento penale i ministri per reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni. La camera si esprime per i membri del governo che sono anche deputati, in tutti gli altri casi invece la questione è di competenza del senato. La giunta valuta la richiesta del magistrato e successivamente riferisce in assemblea, che decide.

Come già detto, al senato esiste un’unica giunta delle elezioni e autorizzazioni a procedere. L’organo per le autorizzazioni della camera invece è composto da 21 deputati e anche in questo caso la prassi prevede che la presidenza spetti all’opposizione. 

Dati

Grazie alle informazioni presenti sui portali di camera e senato è possibile farsi un’idea del lavoro svolto dalle giunte parlamentari nel corso della precedente legislatura (2018-2022). Dal punto di vista dell’interesse pubblico, probabilmente l’aspetto più rilevante è quello relativo alla gestione dei rapporti tra politica e attività giudiziaria.

In questo caso, gli ambiti di intervento delle giunte competenti si suddividono in 4 sottocategorie. Tre di queste riguardano le disposizioni contenute nell’articolo 68 della costituzione. La prima è l’esame delle richieste di autorizzazione a procedere presentate dalle autorità giudiziarie relativamente a provvedimenti di limitazione della libertà personale dei parlamentari, a sequestri o ispezioni di beni di loro proprietà o all’utilizzo di intercettazioni telefoniche o ambientali o al controllo della corrispondenza, sia cartacea che digitale.

Un altro caso riguarda le richieste di deliberazione in materia di insindacabilità delle posizioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni, anche fuori dalle aule. La giunta infine è chiamata anche ad autorizzare eventuali procedimenti nei confronti di membri del governo che siano accusati di aver commesso reati nell’esercizio delle loro funzioni.

Di queste 4 categorie, la più consistente in termini numerici è quella relativa all’insindacabilità delle posizioni espresse dai parlamentari. Fattispecie che si è verificata in 50 occasioni nell’arco della scorsa legislatura. Nella maggior parte dei casi l’ipotesi di reato di cui i parlamentari sono accusati è quello della diffamazione a mezzo stampa. In 20 occasioni invece le giunte si sono espresse relativamente alla richiesta di autorizzazioni a procedere. Queste nella maggior parte dei casi hanno riguardato l’utilizzo di intercettazioni ma ci sono state anche situazioni in cui la richiesta da esaminare era quella della disposizione degli arresti domiciliari.

La giunta del senato si è poi occupata anche delle questioni che vedevano imputati due membri del governo. Il più noto è certamente Matteo Salvini (ministro dell’interno all’epoca dei fatti contestati) messo sotto accusa dalle procure di Catania e Palermo per la sua gestione delle navi che si occupavano di salvare i migranti in mare. In un caso, quello relativo al sequestro della nave Diciotti l’aula ha poi negato l’autorizzazione a procedere. Mentre la fumata bianca è arrivata per quanto riguarda i fatti relativi alla nave Gregoretti e alla Open Arms. In entrambe le circostanze il reato ipotizzato era quello del sequestro di persona aggravato.

La giunta si è poi occupata anche di un caso riguardante Corrado Clini, ministro dell’ambiente all’epoca del governo Monti. L’imputato in questo caso era accusato, tra le altre cose, di corruzione. Il procedimento si è poi concluso con un diniego.

Più limitato il lavoro delle giunte per quanto riguarda le elezioni. Al di là delle normali verifiche svolte all’inizio della legislatura infatti, la giunta della camera è stata chiamata in causa in 3 occasioni per valutare contestazioni presentate da candidati risultati non eletti. Al senato invece le controversie di questo tipo sono state 5 mentre in 3 occasioni si è valutata la compatibilità dell’incarico di senatore con altre funzioni. Tra queste, la situazione più nota è quella che ha visto come protagonista Matteo Renzi. In particolare per quanto riguarda la sua vicinanza ad alcune istituzioni che fanno capo direttamente alla famiglia reale dell’Arabia Saudita.

Analisi

Nonostante le giunte non svolgano specificamente un ruolo di controllo politico, è indubbio che le valutazioni che sono chiamate a fornire possano potenzialmente condizionare in maniera anche molto significativa l’attività di governo e parlamento. Anche se poi la decisione finale spetta all’assemblea infatti, è in questi organi che si entra effettivamente nel merito delle questioni.

In generale si può osservare che sebbene le giunte si occupino di temi eminentemente tecnici, esse sono composte da politici. È inevitabile quindi, che valutazioni di natura tecnica siano almeno in parte condizionate da valutazioni di appartenenza e opportunità politica. Risulta spesso non semplice quindi, anche in seno a questi organi, trovare degli accordi tra esponenti della maggioranza e delle opposizioni.

Da questo punto di vista l’elemento più critico e maggiormente al centro dell’attenzione anche dei media negli anni è stato quello del rapporto con l’autorità giudiziaria. Ma non è l’unico. Un altro aspetto delicato è quello riguardante il controllo di eventuali incompatibilità di deputati e senatori con altre cariche.

Un caso affrontato nella XIX legislatura dalla giunta del senato è quello che ha visto come protagonista Maurizio Gasparri. A seguito di un’inchiesta della trasmissione tv Report si è scoperto che l’esponente azzurro aveva omesso di dichiarare il ruolo di presidente nella società Cyberealm Srl, operante nel ramo della cybersecurity. In un momento successivo a queste rivelazioni peraltro Gasparri ha lasciato l’incarico di vicepresidente del senato, sostituito nel ruolo dalla collega di partito Licia Ronzulli.

Dal resoconto dei lavori della giunta è emersa una spaccatura tra maggioranza e opposizione. Per gli esponenti del centrodestra infatti non ci sarebbe nessuna incompatibilità tra i due incarichi dato che la società in questione, in base alle dichiarazioni rese dallo stesso Gasparri, non ha mai avuto alcun rapporto con la pubblica amministrazione. D’altra parte invece per gli esponenti delle opposizioni sarebbero stati necessari ulteriori approfondimenti.

Alla fine della discussione gli esponenti della maggioranza hanno poi respinto le richieste di ulteriori approfondimenti arrivate dalle opposizioni.

Anche se meno rilevante da un punto di vista mediatico infine, anche il lavoro delle giunte per il regolamento non è stato scevro da elementi di criticità. Ad esempio, nel corso della XVIII legislatura la giunta della camera non è riuscita a trovare un accordo per la riforma del regolamento. Una modifica che pure era resa necessaria dal taglio dei parlamentari. Ciò ha avuto delle conseguenze per il lavoro dell’aula di Montecitorio che ha dovuto adottare una soluzione transitoria, nell’attesa di una riforma definitiva.

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Il 1976 è stato un anno chiave per l’Unione europea e in particolare per le sue istituzioni democratiche. In quell’anno venne infatti adottato il cosiddetto atto elettorale che stabilì l’elezione diretta dei componenti del parlamento europeo. Una decisione che, con il trattato di Lisbona, è stata poi inclusa nei trattati.

In Italia questa disciplina è stata introdotta con la legge 18/1979 che, sebbene con alcune modifiche, è ancora la norma che regola le elezioni europee in Italia. Infatti, nonostante l’articolo 223 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue) stabilisca la possibilità di adottare una procedura uniforme a tutti gli stati membri, questo non è avvenuto e attualmente ciascun paese membro stabilisce le proprie modalità di elezione, seppur nell’ambito di alcune regole comuni.

Quanto al sistema elettorale effettivamente in vigore in Italia le nome attuali prevedono un meccanismo proporzionale (articolo 1) con soglia di sbarramento al 4% (art. 21) e doppia preferenza di genere (art. 14).

Di conseguenza i seggi italiani al parlamento europeo (76) sono ripartiti proporzionalmente tra le liste che hanno ottenuto almeno il 4% su base nazionale.

Il voto tuttavia avviene su base circoscrizionale. Ogni elettore dunque troverà sulla propria scheda le diverse liste elettorali e, per ciascuna di queste, i candidati che si sono presentati in quella specifica circoscrizione. A questo punto l’elettore potrà decidere se votare semplicemente per una lista o esprimere uno o più voti di preferenza.

Nel secondo caso l’elettore potrà decidere se esprimere da 1 a 3 voti di preferenza. Se decide di esprimere più di una preferenza però le scelte dovranno riguardare candidati di genere diverso, pena l’annullamento della seconda e della terza preferenza.

A questo punto si dispone di tutti gli elementi per stabilire chi sarà effettivamente eletto. Dopo aver determinato il numero di seggi attribuiti a ciascuna lista a livello nazionale si procede a suddividere proporzionalmente i seggi a livello di circoscrizione. In questo modo si determina il numero di seggi spettanti a ciascuna lista in ciascuna circoscrizione. Per stabilire chi sarà eletto tra i candidati di ogni singola lista invece si considerano le preferenze e, in caso di parità, l’ordine in lista.

Ciascun candidato può presentarsi in più circoscrizioni. Se eletto in più di una sarà quindi libero di scegliere quale accettare (art. 41) avvantaggiando i primi dei non eletti della sua lista nelle circoscrizioni in cui si è ritirato.

Infine l’articolo 12 della legge stabilisce regole speciali a garanzia delle minoranze linguistiche in Valle d’Aosta, Friuli Venezia-Giulia e provincia di Bolzano.

Dati

Complessivamente l’Italia elegge 76 deputati al parlamento europeo in 5 circoscrizioni, ognuna delle quali include più di una regione:

1. Italia nord occidentale (Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Lombardia)
2. Italia nord orientale (Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna)
3. Italia centrale (Toscana, Umbria, Marche, Lazio)
4. Italia meridionale (Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria)
5. Italia insulare (Sicilia, Sardegna).

Il numero di eurodeputati eletti in ciascuna circoscrizione non è fisso. Questo infatti dipende prima di tutto dal numero di parlamentari europei assegnati all’Italia, che può variare. Accertato questo, il numero di eletti è ripartito tra le circoscrizioni proporzionalmente, sulla base dell’ultimo censimento. Attualmente il ministero dell’interno non ha ufficializzato eventuali modifiche rispetto alle elezioni del 2019. Tuttavia si può immaginare che i dati rimarranno gli stessi visto che il numero di parlamentari europei assegnati all’Italia non è variato, né è cambiata significativamente la distribuzione demografica tra le regioni.

Analisi

La tendenza ad interpretare le elezioni europee in chiave nazionale, sia da parte dei partiti che dell’elettorato, rappresenta certamente un freno al processo di integrazione politica. Da questo punto di vista la mancanza di una legge elettorale comune a tutti i paesi membri e dunque di liste e soglie di sbarramento a livello europeo è senza dubbio un limite.

A partire dal 2014 cinque delle principali famiglie politiche europee provarono a “europeizzare” la competizione introducendo il concetto dello spitzenkandidaten. Secondo questo principio in sostanza il parlamento europeo afferma di rifiutare qualsiasi candidato a presidente della commissione europea (proposto dal consiglio) che non sia stato nominato “candidato principale” (spitzenkandidaten) da una delle famiglie politiche europee. In questo modo dunque si è cercato di avvicinare gli elettori al processo democratico europeo. Le elezioni infatti non sarebbero più servite esclusivamente a eleggere i parlamentari ma anche a indicare il presidente della commissione.

Nel 2014 in effetti questo sistema ebbe successo e lo spitzenkandidaten del partito popolare europeo (Ppe), Jean-Claude Juncker, è effettivamente stato nominato presidente della commissione. Lo stesso però non è accaduto nel 2019. In quell’occasione infatti il candidato principale del Ppe, ovvero il partito arrivato primo alle elezioni, era Manfred Weber. Come è noto però alla fine la nomina è ricaduta su un’altra esponente del Ppe, ovvero Ursula von der Leyen.

Un’altro tentativo per europeizzare la competizione elettorale è stato fatto in occasione dell’uscita del Regno Unito dall’Ue. Infatti, dopo la brexit il parlamento europeo ha dovuto scegliere cosa fare dei 73 seggi occupati dagli europarlamentari britannici. Nel 2018, dunque, venne discussa la possibilità di creare una circoscrizione unica europea, composta da candidati di più paesi membri, ma questa opzione fu scartata dal consiglio europeo. Il parlamento è tornato poi a proporre questa soluzione anche nel 2023 ma, anche in questo caso, senza successo.

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I progetti compresi all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) vengono sostenuti principalmente dal recovery and resilience facility (Rrf, dispositivo di ripresa e resilienza), uno strumento finanziario che è stato istituito dall’Unione europea per sostenere gli investimenti del piano e per l’accesso degli stati membri ai fondi del Next generation Eu.

Il Rrf è stato finanziato attraverso due principali strumenti:

• entrate tradizionali dell’Unione europea (contributi sull’Iva, ad esempio);
• obbligazioni a titolo europeo.

L’Unione europea ha quindi inserito dei suoi titoli sul mercato libero, con condizioni più favorevoli rispetto ai titoli degli stati membri. Per questo motivo, l’Europa ha aumentato le risorse permanenti versate dai paesi. Si passa dall’1,4% del reddito nazionale lordo (Rnl) al 2%. Questo incremento cesserà nel momento in cui tutti i prestiti saranno ripagati e tutte le sovvenzioni saranno scadute.

Dal punto di vista degli stati, ci saranno dei pagamenti a seconda del tipo di finanziamento ricevuto. I singoli paesi possono infatti accedere ai fondi attraverso due strumenti finanziari:

• i prestiti (grants);
• le sovvenzioni (loans).

I secondi sono definiti “a fondo perduto”, ovvero sono capitali dei quali non verrà richiesta la restituzione ai governi nazionali. Chi invece ha beneficiato dei primi ha l’obbligo di ripagarli all’Unione europea, in un lasso di tempo che andrà dal 2028 al 2058. Sui prestiti questi si applica un tasso di interesse a condizioni agevolate.

Dati

Il piano Next Generation Eu comprende complessivamente 806,9 miliardi di euro, 723,8 di questi provengono dal Rrf: questo strumento è quello più corposo e compone il 90% delle risorse previste.

Come abbiamo detto, gli stati possono ottenere sia sovvenzioni che prestiti: i primi sono pari a 338 miliardi mentre le seconde circa 385,8 miliardi. La loro distribuzione è stata definita dai piani nazionali di ripresa e resilienza presentati dai singoli paesi.

I paesi che hanno richiesto un prestito sono 7. Al primo posto figura l’Italia (122,6 miliardi di euro), seguita da Romania (14,92) , Grecia (12,73) e Polonia (11,51). Italia e Romania sono pure i due stati in cui la componente dei prestiti supera il 50%. Anche in questo caso l’Italia riporta il valore maggiore, con una composizione di circa il 64% delle risorse assegnate. Per quel che riguarda invece le sovvenzioni, gli stati che risultano beneficiari in maggior misura sono Spagna (69,51 miliardi di euro), Italia (68,9) e Francia (40,27).

Analisi

L’Italia è il paese per cui sono previsti più fondi e, più in particolare, è lo stato che ha richiesto la quota di prestito maggiore. Quindi avrà un certo onere rispetto agli altri stati per quel che riguarda il pagamento diretto del debito. Sul tema della quantità di risorse ottenute, si è aperto un dibattito negli scorsi mesi, anche in relazione alla situazione finanziaria del paese e alle prospettive di crescita. Questi introiti infatti dovrebbero aiutare il rilancio del paese in termini di servizi e produttività economica, livellando le differenze presenti all’interno dei territori della penisola e alla fine del periodo di attuazione dei progetti l’economia nazionale dovrebbe essere in grado di sostenere il pagamento dei debiti. Per questo è cruciale che gli interventi abbiano un reale impatto sui territori.

In questo scenario, è importante considerare anche le proposte di revisione del piano stesso. Tra le modifiche richieste, una parte riguarda la possibilità di accedere a crediti d’imposta alle industrie invece della distribuzione ai comuni che si occupano della gestione dei progetti. L’obiettivo è quello di facilitare l’esecuzione degli interventi. Il rischio però potrebbe essere quello di non permettere ai fondi di raggiungere le zone più critiche del paese: verrebbe quindi a meno la riduzione dei divari tra i territori, una delle priorità trasversali considerate nel Pnrr.

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La carta in effetti stabilisce solo che la sua composizione deve includere esperti e rappresentanti del mondo del lavoro, la sua funzione consultiva in favore del governo e del parlamento oltre ad assegnargli il potere di iniziativa legislativa.

Le attribuzioni, i compiti e la composizione del Cnel sono state più concretamente definite nella legge 936 del 1986 che ha sostituito la disciplina precedente (L.33/1957). La norma, oltre a definire concretamente la composizione dell’organo, delinea le sue competenze. Tra queste rientrano:

• la valutazione, su richiesta del governo, dei principali documenti e atti di politica e di programmazione economica e sociale;
• l’esame del documento di economia e finanza e della nota di aggiornamento;
• la relazione di rapporti sugli andamenti generali, settoriali e locali del mercato del lavoro e la contrattazione collettiva;
• la valutazione dell’andamento della congiuntura economica;
• la produzione di parerei sull’attività legislativa su richiesta delle camere, del governo o delle regioni;
• la formulazione di proposte, osservazioni, indagini o studi di sua iniziativa.

In aggiunta le funzioni del Cnel includono anche la redazione di una relazione annuale sulla qualità dei servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni e l’aggiornamento del registro nazionale dei contratti collettivi di lavoro oltre ovviamente alla possibilità di proporre disegni di legge.

Quest’ultima competenza, che come abbiamo visto è prevista già nella norma costituzionale, è sicuramente la caratteristica più peculiare dell’organo. Infatti nell’ordinamento italiano sono solo 5 i soggetti che detengono questo potere. Oltre al Cnel, il governo, il parlamento, i consigli regionali e il corpo elettorale. Solo per presentare una proposta di legge popolare è necessario raccogliere almeno 50mila firme.

Per quanto prestigioso sia questo potere sulla carta però nella pratica, secondo molti, ha avuto scarso impatto. Nelle ultime 4 legislature ad esempio solo due proposte di legge del Cnel sono poi state effettivamente approvate. In entrambi i casi poi si trattava di proposte che nel corso dell’esame parlamentare sono state accorpate ad altri disegni di legge di origine parlamentare o governativa che vertevano sullo stesso tema. Bisogna dunque verificare caso per caso se e quanto la legge approvata corrisponda alla proposta iniziale del Cnel. In ogni caso si trattava in una circostanza di abolire il divieto di iscrizione contemporanea a più università (atto camera 1924) e nell’altra dell’introduzione di modifiche al codice delle pari opportunità tra uomo e donna (a.c. 1925).

Dati

È interessante notare come entrambe queste leggi siano state adottate nella scorsa legislatura. In effetti guardando i disegni di legge proposti dal Cnel dal 2008 a oggi emerge chiaramente come questo tipo di attività sia stata molto più intensa nella XVIII legislatura che nelle due precedenti.

D’altronde anche in quella attualmente in corso, che pure ha preso avvio da meno di un anno, il numero di disegni di legge proposti dal Cnel ha già superato quello della XVI e XVII legislatura sommati. Uno di questi peraltro è già stato approvato alla camera come testo unificato ad altri disegni di legge in materia di diritto all’oblio oncologico e attende di essere esaminato dal senato (a.s. 851).

Da questo punto di vista vale la pensa tenere presente che è stato proprio nella seconda metà della XVII legislatura che un referendum ha bocciato la riforma costituzionale che, tra le altre cose, prevedeva l’abolizione del Cnel. Il rinnovato attivismo di quest’organo dunque, potrebbe essere letto proprio alla luce della sua mancata soppressione.

Quanto alla composizione dell’organo, la legge stabilisce che il consiglio debba essere composto da 64 membri più il presidente ripartiti tra:

• 10 esperti in discipline economiche sociali e giuridiche, 8 dei quali nominati dal presidente della repubblica e 2 dal presidente del consiglio.
• 48 rappresentanti delle categorie produttive, di cui 22 in rappresentanza del lavoro dipendente, 9 del lavoro autonomo e 17 delle imprese;
• 6 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e del volontariato.

Analisi

Per diversi anni il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è stato scarsamente considerato nel dibattito pubblico. Nel corso delle discussioni sulla riforma costituzionale presentata dal governo Renzi si è tornati a parlare di quest’organo, proprio perché la riforma prevedeva la sua abolizione. Il suo ruolo in questa discussione tuttavia non è stato particolarmente lusinghiero, visto che la sua abolizione era per lo più presa come esempio di un passaggio largamente condiviso nel contesto di una riforma per altri aspetti molto contestata.

Dopo il fallimento del referendum costituzionale, come abbiamo visto, l’attività del consiglio sembra essersi intensificata e del Cnel si è tornati a parlare in particolare per l’attività svolta in materia di contratti collettivi di lavoro. La X consiliatura del Cnel, presieduta dal professor Tiziano Treu, ha infatti denunciato nel 2018 la crescita esponenziale del numero di contratti collettivi, passati da 580 nel 2013 a 844 nel 2017.

Ad aprile 2023, arrivati al termine della consiliatura, il governo guidato da Giorgia Meloni ha iniziato a rinnovare la composizione dell’organo indicando in primo luogo il nuovo presidente. La scelta è ricaduta sull’ex ministro della pubblica amministrazione Renato Brunetta. Per le nomine successive tuttavia è stato necessario più tempo e per le ultime si è dovuto attendere il consiglio dei ministri del 7 settembre. Ma il fatto che la composizione della XI consiliatura del Cnel non fosse ancora stata perfezionata non ha impedito al governo di assegnare all’organo presieduto da Brunetta un’inedita centralità. Con una lettera infatti la presidente del consiglio ha indicato proprio il Cnel come la sede opportuna per il confronto con le opposizioni sul tema del salario minimo, fornendo all’organo 60 giorni per elaborare una proposta.

Detto questo comunque, il fatto che il Cnel abbia assunto un’utilità tale da giustificare quantomeno i costi per il suo funzionamento è ancora tutto da dimostrare e sono ancora molti coloro che preferirebbero la sua abolizione. Solo lo scorso maggio, ad esempio, il senatore Renzi è tornato a proporre una riforma costituzionale che ha, come unico oggetto, la soppressione del Cnel. Inoltre secondo alcune interpretazioni, il Cnel sarebbe stato scelto come sede del dibattito sul salario minimo non tanto per le sue caratteristiche istituzionali, ma perché non si tratterebbe di un soggetto neutrale. È noto infatti il parere contrario al salario minimo del nuvo presidente Brunetta, oltre che di diversi altri componenti.

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Nei sistemi parlamentari come quello italiano, i cittadini non scelgono direttamente il governo. A differenza di quello che a volte viene fatto percepire durante le campagne elettorali infatti ad essere eletti direttamente dal popolo sono solamente i deputati e i senatori. Il presidente del consiglio, i ministri e i sottosegretari sono invece nominati dal presidente della repubblica.

Dopo la nomina però il governo, per poter entrare effettivamente in carica e svolgere quindi le proprie funzioni, deve prima ottenere l’approvazione della maggioranza del parlamento. Questo si esprime attraverso il cosiddetto voto di fiducia, regolato dall’articolo 94 della costituzione.

Nel tempo l’utilizzo di questo strumento si è sviluppato, tanto che oggi sono distinguibili ben 3 diversi tipi:

• voto di fiducia su mozioni o risoluzioni, tra cui quelle utilizzate per sancire il sostegno parlamentare alla nascita di ogni nuovo esecutivo;
• voto di sfiducia nei confronti del governo o di singoli ministri;
• questione di fiducia su specifici progetti di legge la cui approvazione è considerata decisiva per l’attuazione del programma di governo.

Proprio quest’ultima tipologia è divenuta nel tempo la più ricorrente e fonte di un ampio dibattito, sia tra gli esponenti politici che accademici. Ciò perché l’apposizione della questione di fiducia su un disegno di legge di fatto blinda il provvedimento, facendo decadere anche tutti gli emendamenti presentati.

Tale modalità di voto di fiducia non è espressamente prevista dalla costituzione ed è di fatto regolata dalla consuetudine. Tanto che anche all’interno della dottrina c’è chi sostiene che, formalmente, un voto contrario del parlamento rispetto all’indicazione del governo non comporti necessariamente l’obbligo di dimissioni per quest’ultimo. Tale è però la prassi costituzionale che si è consolidata nel tempo e accettata da tutti i governi che si sono succeduti negli ultimi anni.

Dati

Considerando i dati relativi alle ultime 4 legislature, compresa quella attualmente in corso, i voti di fiducia su disegni di legge sono stati in totale 336. È stato il periodo compreso tra il 2013 e il 2018 quello in cui si è registrato il maggior numero di voti di questo tipo (108). Tuttavia nella legislatura che si è conclusa nel 2022 le fiduce sono arrivate quasi allo stesso livello (106).

In termini assoluti tra i singoli governi, è stato l’esecutivo guidato da Matteo Renzi ad aver fatto maggiormente ricorso allo strumento (66 voti). Seguono i governi Draghi (55) e Monti (51). Considerando però che nel nostro paese la durata dei governi è molto variabile e non coincide praticamente mai con l’intera legislatura, un buon modo per valutare quanto ogni governo ha fatto ricorso allo strumento è quello di analizzare il numero di questioni di fiducia poste in media al mese. In base a questo indicatore, al primo posto sale il governo Monti con 3 voti di fiducia di media ogni mese. Seguono l’esecutivo Draghi (2,89) e l’attuale guidato da Giorgia Meloni (2,6).

L’esecutivo attualmente in carica ha quindi fatto massiccio ricorso allo strumento. In soli 10 mesi circa infatti (da ottobre 2022 ad agosto 2023) ha posto la questione di fiducia su disegni di legge in 26 occasioni.

Analisi

L’utilizzo sempre più ricorrente dei voti di fiducia sui disegni di legge, specie su quelli di conversione dei decreti, rappresenta una dinamica politica molto controversa e dibattuta.

Ponendo la fiducia infatti il governo lega la propria sopravvivenza a quella del provvedimento in discussione. In questo modo la maggioranza viene richiamata all’ordine, il dibattito sterilizzato ed eventuali posizioni in dissenso con il volere dell’esecutivo, anche da parte di chi lo sostiene, significativamente smorzate.

Con questo strumento certamente si velocizza l’iter legislativo ma al contempo si limitano in maniera considerevole le prerogative del parlamento. I componenti della maggioranza infatti non solo sono tenuti a votare favore del provvedimento se non vogliono far cadere il governo ma non hanno nemmeno la possibilità di presentare proposte di modifica ai testi che vengono di fatto blindati.

Per questo motivo tutte le forze politiche condannano puntualmente il ricorso alla fiducia quando siedono tra i banchi dell’opposizione, salvo poi farne un uso massiccio quando invece ricoprono incarichi di governo.

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La corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale che svolge sia funzioni di controllo sia giurisdizionali nell’ambito della contabilità pubblica e nelle altre materie specificate dalla legge. Oltre a ciò fornisce pareri a governo, parlamento e agli enti locali che ne facciano richiesta.

Per quanto riguarda l’attività giurisdizionale la corte è competente a giudicare agenti contabili, amministratori e funzionari pubblici per tutte le vicende comunque concernenti la gestione di risorse pubbliche (in senso ampio). Inoltre ha giurisdizione nella materia delle pensioni civili, militari e di guerra. 

Relativamente alle funzioni di controllo invece, l’articolo 100 della costituzione prevede che la corte produca una valutazione preventiva sulla legittimità degli atti del governo e una successiva sulla gestione del bilancio dello stato. Attività simili sono previste anche per enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Il controllo di legittimità serve ad assicurare che un atto o un’attività siano conformi alla legge. Quello sulla gestione serve invece a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi posti dalla legge.

La legge 20/1994 ha attuato un’ampia riforma delle funzioni di controllo della corte. Da un lato infatti sono stati ridotti gli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, limitati a quelli fondamentali del governo. Dall’altro è stato esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il controllo successivo sulla gestione e sul patrimonio, incluse le gestioni fuori bilancio e quelle dei fondi di provenienza europea. Inoltre è stato affidato alla corte anche il compito di verificare il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.

Data la varietà di funzioni che svolge, la corte dei conti presenta un’articolazione molto vasta. Al suo interno infatti si trovano sia sezioni dedicate all’attività di controllo sia sezioni con funzioni giurisdizionali. Per quanto riguarda questo specifico aspetto la legge 19/1994 ha disposto l’istituzione di sezioni di primo grado in ogni capoluogo di regione (è presente una sezione in entrambe le province autonome di Trento e Bolzano). Sono poi presenti 3 sezioni di appello, tutte a Roma (la Sicilia ne ha una propria a Palermo). Presso ogni sezione giurisdizionale è prevista una procura, con funzioni di pubblico ministero.

In base all’articolo 10 della legge 117/1988 (e successive modifiche), la direzione della corte dei conti è affidata ad un consiglio di presidenza che è così composto:

• presidente della corte dei conti;
• procuratore generale della corte;
• presidente aggiunto o, in sua vece, presidente di sezione più anziano;
• quattro membri scelti dal parlamento (2 per aula) ed eletti a maggioranza assoluta dei componenti;
• quattro membri eletti da e tra i magistrati della corte.

Il presidente in particolare è nominato con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio dei ministri sentito il parere del consiglio di presidenza. I componenti elettivi dell’organo rimangono in carica per quattro anni e non sono nuovamente eleggibili per i successivi otto dalla scadenza dell’incarico.

Dati

Come abbiamo visto, la corte dei conti è un ente molto complesso che riunisce al suo interno diversi organi sia locali che nazionali. Per farsi un’idea della mole di lavoro svolta è possibile analizzare sul sito della corte quante delibere e sentenze sono state pubblicate. Per le prime i documenti consultabili risalgono addirittura al 1997. Nel secondo caso invece gli atti presenti si fermano al 2015.

Ci concentreremo sull’attività svolta da uno degli organismi principali della corte e cioè le sezioni riunite. In questo caso specifico possiamo osservare che gli atti consultabili complessivamente sono 256.

La maggior parte riguarda le deliberazioni in sede di controllo (172) seguite da quelle in sede consultiva (39). Sono infine 27 le sentenze emesse in sede giurisdizionale.

Analisi

Un primo interessante elemento di analisi riguarda la varietà di compiti che la costituzione e le leggi attribuiscono alla corte. Attribuzioni peraltro che nel corso del tempo sono aumentate. Ad esempio l’articolo 7 comma 7 della legge 131/2003 ha esteso i poteri di controllo della corte dei conti sul rispetto dei principi di bilancio anche a comuni, province, città metropolitane e regioni.

Sotto questo profilo, un autorevole studioso nonché ex membro della corte come Aldo Carosi ha però osservato che l’intervento della corte dei conti in questo settore si limita ad un controllo di legittimità sugli atti presentati. Si punterebbe quindi più alla correttezza formale dei bilanci che non ad una effettiva valutazione delle performance. Una tendenza in parte dovuta anche ai vincoli stabiliti a livello europeo con il patto di stabilità e crescita (oggi sospeso a causa dell’emergenza coronavirus). Carosi sottolinea che invece sarebbe opportuno anche un sindacato di merito.

Un secondo elemento di interesse riguarda il rapporto della corte con il potere politico. Il ruolo della corte dei conti infatti è balzato al centro del dibattito anche per la sua attività di controllo legata all’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza. In particolare nel rapporto 2023 sul coordinamento della finanza pubblica la corte ha evidenziato come il nostro paese sia in grave ritardo nella spesa dei fondi europei.

Questo ha portato il governo ad una risposta molto forte affermando che quello della corte non sarebbe un atteggiamento costruttivo. A queste dichiarazioni ha fatto seguito anche la presentazione di un emendamento al decreto legge 44/2023 che prevederebbe la modifica di una norma contenuta nell’articolo 1 comma 12 del decreto legge 76/2020. Con questa modifica sostanzialmente verrebbe a cessare la funzione di controllo concomitante. Questa attività, in sintesi, consiste in verifiche svolte anche in corso d’opera – che possono essere richieste anche dal parlamento – atte a evidenziare irregolarità o ritardi. Rimarrebbe in vigore invece quanto previsto dal decreto legge 77/2021 che dispone la pubblicazione di una sola relazione semestrale sul Pnrr.

L’approvazione di un simile emendamento costituirebbe un duro colpo al ruolo di verifica della contabilità pubblica, che è la costituzione stessa (articolo 103) ad affidare alla corte dei conti. E che è fondamentale e necessario in uno stato democratico e di diritto per tutelare la corretta gestione dei fondi pubblici.

Da questo punto di vista l’attività della corte non dovrebbe essere vista come un intralcio all’azione del governo. Ma come un prezioso contributo a capire dove bisogna intervenire per migliorare l’efficienza della macchina pubblica.

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