Come vengono gestiti i soldi nell’emergenza Covid Contratti pubblici

Quasi 10 miliardi di euro messi a bando finora, la maggior parte con procedure negoziali e affidamenti diretti. Una tendenza che rispecchia la necessità di tempi rapidi, ma da monitorare con attenzione. Dopo aver richiesto invano trasparenza, lanciamo un osservatorio sui bandi Covid.

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Per l’emergenza Covid le amministrazioni pubbliche – a tutti livelli – hanno dovuto provvedere in modo massiccio ad acquisti di servizi e forniture. A questo scopo sono stati messi a bando, considerando anche gli accordi quadro, quasi 8 miliardi per mascherine e dispositivi di protezione, oltre 700 milioni per apparecchiature mediche per la terapia intensiva, circa 600 milioni per tamponi, test e sistemi diagnostici.

Oggi – grazie a diverse fonti, in particolare Anac – lanciamo un osservatorio che consente di monitorare tutti questi dati. Una piattaforma web dove le informazioni sono aggiornate settimanalmente e rilasciate liberamente in formato opendata.

Parliamo per adesso di 4.775 lotti, emessi da 516 stazioni appaltanti, per un valore complessivo di 9,65 miliardi di euro di importi a base d’asta. Di circa la metà dei lotti sappiamo con certezza che è già stato aggiudicato, e sono 714 le aziende vincitrici censite finora.

1,69 miliardi è l’importo a base d’asta cumulato dei 3 lotti più grandi censiti.

Dato il momento di emergenza, queste risorse vengono gestite attraverso procedure straordinarie. Nella necessità di far fronte in tempi rapidi alla crisi in corso, meno del 3% degli importi è stato messo a gara con una procedura aperta: la maggior parte è stata affidata direttamente o a seguito di negoziazione.

Il progressivo allargamento dello “stato di eccezione”.

Una tendenza inevitabile, espressamente prevista dalla normativa di questi mesi, ma che proprio per questo richiede la massima attenzione. Si tratta di un monitoraggio fondamentale a prescindere dalle future scelte del governo sulla proroga dello stato di emergenza. Anche alla luce dei provvedimenti degli ultimi mesi, ultimo il decreto semplificazioni che, oltre ad alzare la soglia per gli affidamenti diretti fino al 31 luglio 2021, estende il ruolo del commissario straordinario per l’emergenza Covid.

La gestione commissariale non si occuperà più solo degli approvvigionamenti sanitari, ma anche degli acquisti per la riapertura delle scuole a settembre: dai dispositivi di protezione agli arredi scolastici, oltre a tutti i beni strumentali per la riapertura in sicurezza.

Provvedimenti che segnalano un’estensione delle misure straordinarie, sia nella durata che nell’ampiezza. L’uscita dalla gestione emergenziale potrebbe essere più lontana del previsto.

Una fase eccezionale e poche informazioni pubbliche

Nel momento in cui la fase eccezionale diventa la normalità, e che procedure straordinarie e contabilità speciali vengono estese a sempre nuovi ambiti, avere una conoscenza completa su come vengono gestite le risorse è essenziale.

La nostra richiesta di accesso civico generalizzato

È per questa ragione che, fin dall’inizio della crisi, come openpolis abbiamo richiesto la pubblicazione di tutti i dati sui bandi Covid. Nonostante alcuni primi propositi incoraggianti, finora sui siti del governo e della gestione commissariale è stato pubblicato ben poco. Per rompere l’inerzia, il mese scorso abbiamo fatto richiesta di accesso civico generalizzato, di cui per adesso restiamo in attesa di risposta.

104 i giorni dalla dichiarazione del commissario Arcuri di pubblicare tutti i dati sui bandi.

Paradossalmente, siamo riusciti a risalire a molte più informazioni dalla banca dati sui contratti pubblici tenuta da Anac, un ente che in questi mesi – causa emergenza – opera in un contesto normativo di deroghe e sospensioni dei termini. Gli unici veri spazi di trasparenza oggi disponibili, quindi, sono quelli resi obbligatori dalle leggi precedenti la crisi, e rimasti indenni dalla normativa d’eccezione.

Sebbene ciò sia giuridicamente legittimo, si tratta di un grave errore politico, che va ben oltre il tema della trasparenza. Solo rendendo pubblici i dati sui contratti stipulati sarà possibile monitorare il corretto utilizzo delle risorse. E soprattutto valutare – dati alla mano – le scelte politiche e l’attività amministrativa in questi mesi.

Non solo questione trasparenza, ma anche di efficacia della risposta

Appena poche settimane fa, a Bergamo, il presidente della repubblica Sergio Mattarella ha commemorato le vittime del Covid. Il capo dello stato ha richiamato tutti sia a valorizzare quanto di positivo è stato fatto, sia a riflettere sulle cose che non hanno funzionato nell’emergenza.

 

 

Imparare dagli errori, correggerli, migliorare progressivamente la risposta alla crisi è fondamentale in un’emergenza come questa. Causata da un virus che non era conosciuto fino all’anno scorso, e che quindi ha colto tutti alla sprovvista nella scelta delle misure più efficaci per contrastarlo. E che soprattutto, come ha ammonito l’Oms, potrebbe tornare con una seconda ondata in autunno, a cui dovremo farci trovare preparati.

Pena, il rischio di ripiombare in una crisi sanitaria come quella dei mesi scorsi, e di aggravare una situazione sociale ed economica già profondamente segnata. Perciò servono gli strumenti per monitorare quanto è stato fatto finora, a tutti i livelli.

In questo senso, pubblicare i dati sugli acquisti non è solo una questione di trasparenza. È anche la premessa per una valutazione delle scelte intraprese finora, potendo valutare punti di forza e di debolezza della reazione. Imparando dagli errori, per evitare di ripeterli.

È per questa ragione che abbiamo deciso di lanciare un osservatorio sui bandi Covid. Una piattaforma alimentata da varie fonti, di cui la principale è la banca dati sui contratti pubblici tenuta dall’Autorità nazionale anticorruzione. Per consentire a tutti la consultazione dei dati attualmente disponibili sui bandi per l’emergenza.

Un osservatorio per una consultazione aperta a tutti

La piattaforma che abbiamo realizzato è uno strumento aperto, che si alimenta da una pluralità di fonti ufficiali.

Le spese per l’emergenza.

Naviga. Cerca. Scarica i dati.

Per prima cosa, abbiamo selezionato le stazioni appaltanti che hanno proceduto ad acquisti relativi all’emergenza. Oltre alla struttura commissariale e al dipartimento protezione civile, abbiamo incluso tutte le aziende sanitarie locali, le società di acquisto regionali, Consip, gli enti locali, i ministeri, le altre articolazioni dello stato centrale (agenzie, enti pubblici), le scuole e le università.

516 stazioni appaltanti dei bandi Covid individuate.

Tutte queste organizzazioni, da gennaio ad oggi, hanno emanato bandi e proceduto ad acquisti per far fronte all’emergenza coronavirus. Per rintracciarli, ci siamo serviti di due fonti. La principale è la banca dati nazionale dei contratti pubblici gestita da Anac. Questa contiene tutti i bandi e gli appalti pubblici di valore pari ad almeno 40.000 euro, tracciabili attraverso il Cig (codice identificativo di gara). La seconda fonte dei lotti è il dipartimento protezione civile.

Ovviamente, non tutte le gare bandite dalle stazioni appaltanti riguardano spese per l’emergenza coronavirus. E non esiste una classificazione ufficiale con cui isolare solo i lotti Covid, come rilevato anche dalla stessa Anac nella relazione annuale, presentata il 2 luglio scorso.

Per questa ragione, abbiamo operato una nostra categorizzazione per parole chiave, relative a forniture e apparecchiature sanitarie, dispositivi di protezione, spese straordinarie per il reclutamento del personale, sanificazioni e altre spese per servizi connessi. Limitando ovviamente l’analisi dal periodo in cui è iniziata l’emergenza.

4.775 i lotti raccolti e classificati come relativi all’emergenza.

Una volta classificati i lotti, abbiamo arricchito il dataset con una serie di informazioni ulteriori. Oltre all’importo a base d’asta del bando, in alcuni casi siamo riusciti a raccogliere manualmente, dai siti delle varie stazioni appaltanti, anche l’importo di aggiudicazione e altre informazioni sulle aziende vincitrici.

714 le aziende vincitrici censite.

Un lavoro complesso, su cui stiamo ancora lavorando per affinare risultati e analisi. Ma che ci dà la possibilità di iniziare a verificare come vengono spese le risorse pubbliche in questa fase.

Cosa è emerso finora

La pubblicazione dei dati sulla piattaforma è quindi, nelle nostre intenzioni, uno strumento aperto a una consultazione libera. Allo stesso tempo, da oggi e nelle prossime settimane, proveremo ad utilizzarli per offrire punti di vista e chiavi di lettura.

Cominciamo con gli importi base d’asta complessivamente messi a bando. Sommando tutti i lotti censiti si raggiungono i 9,65 miliardi di euro. Di questi, 2,33 miliardi sono accordi quadro, cioè il perimetro contrattuale entro cui saranno fatti gli affidamenti veri e propri.

Con l’accordo quadro si definisce una classifica di operatori abilitati a ricevere parte dell’appalto. In seguito la stazione appaltante assegna dei lotti agli operatori precedentemente definiti senza riaprire una competizione. Vai a "Cosa sono le procedure di scelta del contraente"

Perciò se escludiamo gli accordi quadro, gli importi a base d’asta sono pari a 7,3 miliardi di euro. Di questi, ne sono già stati aggiudicati 4,26 miliardi (con importo di aggiudicazione pari a 3,56 miliardi). In termini di lotti, poco meno della metà risultano ad oggi sicuramente aggiudicati.

7,3 miliardi banditi per l’emergenza Covid dalle stazioni appaltanti censite (esclusi accordi quadro).

Oltre la metà dei lotti sono scaduti, ma non è possibile ricostruire se siano stati aggiudicati.

Dal confronto tra importi base d’asta e importi aggiudicati emerge una prima anomalia, che pone anche una questione di trasparenza. Oltre la metà dei lotti Covid censiti risultano “scaduti con esito sconosciuto“. Significa che, attraverso la banca dati dei contratti pubblici, non sappiamo più nulla di questi bandi dopo la pubblicazione: né se siano stati aggiudicati, né eventualmente da chi e a quali importi.

Gli importi messi a bando

Gran parte dei lotti riguardano le spese per i dispositivi di protezione individuale e l’abbigliamento protettivo.

Oltre l’80% degli importi banditi ha come oggetto mascherine, guanti, tute protettive e altri dispositivi di protezione. Ciò emerge sia che si includano oppure si escludano gli accordi quadro. Nel primo caso, su 9,65 miliardi banditi, quasi 8 sono relativi a questo tipo di spesa (83%). Quota che sale all’88% se si escludono gli accordi quadro (6,5 miliardi su 7,3 di importi banditi).

FONTE: openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: venerdì 17 Luglio 2020)

Abbiamo visto come, sempre escludendo gli accordi quadro (2,33 miliardi), gli importi a base d'asta dei lotti censiti ammontino a 7,3 miliardi. Di questi, 5,2 riguardano lo stato centrale. In particolare Consip (2,5 miliardi), la società di proprietà del ministero dell'economia che serve da centrale per gli acquisti per la pubblica amministrazione italiana. Seguita dalla struttura guidata dal commissario straordinario Arcuri (2,2 miliardi) e dal dipartimento della protezione civile (circa 365 milioni).

Tutte le altre articolazioni dello stato centrale seguono a grande distanza: Inail (11,9 milioni), l'arma dei carabinieri (7,9 milioni), il dipartimento di pubblica sicurezza del ministero dell'interno (7,3 milioni).

65% degli importi banditi si concentrano in 2 stazioni appaltanti: Consip e la struttura commissariale per l'emergenza.

Oltre allo stato centrale, hanno avuto un ruolo chiave nella crisi anche le regioni. In particolare attraverso le diverse centrali di committenza (società pubbliche che svolgono il ruolo di Consip in ambito regionale). Queste assommano un totale di 1,15 miliardi (esclusi accordi quadro), di cui il dato più rilevante è quello di Aria spa (l'azienda per gli acquisti della regione Lombardia) per 433 milioni.

FONTE: openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: venerdì 17 Luglio 2020)

E poi ovviamente attraverso le aziende sanitarie locali, che hanno messo a bando complessivamente circa 800 milioni di euro, escludendo gli accordi quadro.

Le procedure seguite

Data la fase di emergenza, prevalgono le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando. Oltre il 40% dei lotti e degli importi base d'asta sono stati affidati con questa modalità, che prevede che le stazioni appaltanti possano negoziare la fornitura consultando direttamente un minimo di 5 operatori economici (se esistenti, v. art. 63 comma 6 del codice dei contratti pubblici).

Si tratta di una modalità indicata espressamente nell'ordinanza del capo della protezione civile del 3 febbraio scorso, che ha stabilito le deroghe e le procedure da seguire nell'emergenza.

Per l’espletamento delle attività previste dalla presente ordinanza, il Capo del Dipartimento della protezione civile ed i soggetti attuatori, possono avvalersi, ove ricorrano i presupposti, delle procedure di cui agli articoli 63 e 163 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture

Successivamente, anche il decreto Cura Italia (n. 18/2020) ha previsto il ricorso alle procedure negoziate senza bando, fino al 31 dicembre 2020,  per una serie di attività. Tra questi i contratti di forniture, lavori e servizi per la promozione del made in italy, giustificata dall'"esigenza di contenere con immediatezza gli effetti negativi sull'internazionalizzazione del sistema paese in conseguenza della diffusione del Covid-19" (art. 72) e gli "acquisti per lo sviluppo di sistemi informativi per la diffusione del lavoro agile e di servizi in rete per l'accesso di cittadini e imprese" (art. 75). Per questi ultimi, le aziende da selezionare scendono a 4 (anziché 5), "di cui almeno una «start-up innovativa» o una «piccola e media impresa innovativa», iscritta nell'apposita sezione speciale del registro delle imprese".

L’elaborazione non include gli importi banditi attraverso accordi quadro.

Nella categoria “Altro” sono state aggregate le seguenti procedure, inferiori a 50 milioni di euro ciascuna alla data di aggiornamento: procedura negoziata senza previa indizione di gara (settori speciali); confronto competitivo in adesione ad accordo quadro/convenzione; non classificato; sistema dinamico di acquisizione; affidamento diretto per variante superiore al 20% dell’importo contrattuale; affidamento diretto a societa’ in house; procedura ristretta; procedura competitiva con negoziazione; procedura negoziata con previa indizione di gara (settori speciali).

FONTE: openpolis, osservatorio bandi Covid
(ultimo aggiornamento: venerdì 17 Luglio 2020)

Alle procedure negoziate, seguono gli affidamenti diretti, di cui la maggioranza (2,85 miliardi) è in adesione ad un accordo quadro. Ulteriori 895 milioni sono affidamenti diretti senza accordo quadro, cioè senza alcun confronto competitivo tra operatori economici. Questa modalità, peraltro, come emerge anche dalla relazione annuale al parlamento di Anac, è quella prevista per le risorse derivanti da donazioni:

Altra deroga introdotta con il decreto legge è quella prevista dal comma 3 dell’art. 99 (rubricato «Erogazioni liberali a sostegno del contrasto all'emergenza epidemiologica da COVID-19») che, nella vigenza dello stato di emergenza [...] e, in ogni caso sino al 31 luglio 2020, consente alle aziende, alle agenzie e agli enti del Servizio sanitario nazionale di effettuare l’acquisizione di forniture e servizi «da utilizzare nelle attività di contrasto dell'emergenza COVID-19» mediante affidamento diretto.

Sintetizzando, già dai primi dati emerge un quadro composito di attori e procedure che sarà fondamentale verificare e monitorare nel tempo. Nelle prossime settimane, attraverso la nuova piattaforma, cercheremo di approfondire alcuni aspetti con i dati a disposizione.

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