La mancanza di dibattito nelle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati Governo Conte

Nelle ultime legislature vengono approvate, in proporzione, numerose leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Il parlamento non interviene nella fase di negoziazione dei trattati e il suo ruolo nell’autorizzazione alla ratifica è limitato. La mancanza di dibattito può comportare problemi in fase di attuazione. È questo il caso della Tav e del Tap, due grandi opere la cui realizzazione è ostacolata da parte del governo stesso.

Vengono approvate molte leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati

Dall’inizio della legislatura abbiamo più volte evidenziato che vengono approvate meno leggi rispetto al passato.

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In poco più di un anno le leggi approvate sono state infatti 49, meno di 4 al mese. Il dato è il più basso degli ultimi governi, quando in media venivano approvate oltre 6 leggi al mese (a partire dal governo Berlusconi IV).

Tuttavia, è necessario porsi un’ulteriore domanda: che tipo di leggi vengono votate?

Se infatti andiamo ad osservare la tipologia leggi approvate, vediamo che, su 49, 12 sono ratifiche di trattati internazionali.

1/4 delle leggi approvate dal parlamento sono ratifiche di trattati internazionali.

Ad esempio, a gennaio 2019, addirittura, sono state approvate esclusivamente leggi di autorizzazione alla ratifica.

Questa tendenza non appartiene solo al governo Conte: è da diverse legislature ormai che il parlamento ha un’influenza sempre minore rispetto alle scelte fatte dall’esecutivo.

Il problema non sono i numerosi trattati approvati, ma il fatto che il parlamento non partecipi alla fase negoziale e che non svolga un approfondito dibattito in aula sui contenuti degli accordi. La mancanza di un dibattito in parlamento, e di conseguenza la scarsa attenzione da parte dell’opinione pubblica, può comportare problemi quando si tratta di rispettare il trattato, che ha natura vincolante.

I trattati internazionali sono vincolanti

Come abbiamo anticipato, spesso viene data poca importanza alla trattazione delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati.

La cosa è comprensibile: infatti nella gran maggioranza dei casi si tratta di questioni tecniche, che poco interessano l’opinione pubblica.

Tuttavia, vi sono delle eccezioni, ma prima di parlarne è necessario fare alcune premesse.

Anzitutto, bisogna considerare che i trattati sono vincolanti.

Secondo poi, bisogna considerare due fattori che potrebbero causare dei problemi nella fase di implementazione, ovvero nel momento in cui gli stati devono rispettare l’accordo:

• il fatto che il parlamento non intervenga nella fase di negoziazione;
• il fatto che il parlamento autorizzi la ratifica dei trattati molto dopo la firma.

Se il parlamento non interviene nella fase di negoziazione, e poi non discute in maniera approfondita la legge di autorizzazione alla ratifica, è possibile che poi sia poco incline ad approvare le norme necessarie per l’attuazione del trattato.

Allo stesso modo, se le camere ratificano un trattato anni dopo la firma, è probabile che la maggioranza politica del parlamento sia nel frattempo cambiata.

Alcuni casi tipo: il Tap e la Tav

Il ritardo nella classifica dei trattati, unito alla mancanza di un dibattito sufficientemente approfondito, ha portato in alcuni casi di trattati internazionali molto importanti a seri problemi di attuazione.

È questo il caso, ad esempio, dell’accordo intergovernativo sul Tap, ratificato quando al governo vi era il Partito democratico, ma che deve essere implementato in questi anni, con la costruzione di un gasdotto.

Durante molti dei miei comizi, nel corso degli anni, ho sempre severamente accusato il Partito Democratico di aver legato mani e piedi il nostro Paese con l’accordo.

- Barbara Lezzi, ministro per il Sud

Anche se alcuni componenti del governo si oppongono alla sua realizzazione, l’Italia ha firmato un trattato che adesso deve essere rispettato.

La stessa Barbara Lezzi, ministro per il Sud, nell’ottobre 2018, dichiarava infatti di ritrovarsi nella situazione di non poter più fermare una procedura già avviata e conclusa dal governo precedente.

 

Nel 2013, quando si discuteva l’autorizzazione alla ratifica del trattato, l’allora senatrice Barbara Lezzi si era opposta con forza, tuttavia nell’opinione pubblica non c’è stato un vero e proprio dibattito. Anche la trattazione a camera e senato, rispetto alle leggi ordinarie, è stata piuttosto rapida.

Non sono mancate anche pressioni a livello internazionale.

Già lo scorso autunno il ministro dell’interno e leader della Lega Matteo Salvini aveva incontrato Tony Blair, consulente del gruppo che si occupa della costruzione del Tap.

Più di recente, alcuni esponenti del governo statunitense hanno chiesto rassicurazioni al ministro circa la realizzazione dell’opera.

Sempre a titolo di esempio, non è possibile non menzionare il caso relativo alla tanto discussa Tav: la legge per l’autorizzazione alla ratifica è stata approvata nella scorsa legislatura, sotto il governo Gentiloni. Parte dell’attuale maggioranza tuttavia, e in particolare il ministro dei trasporti del M5s Toninelli, si oppone alla sua realizzazione.

Non ho mai nutrito alcun pregiudizio nei confronti dell’opera. Ma l’analisi costi-benefici ha dimostrato senza alcun dubbio che la Torino-Lione è stata una scelta sbagliata.

- Danilo Toninelli, ministro delle infrastrutture e dei trasporti

Il peso delle ratifiche dei trattati internazionali

La sproporzione della quantità di leggi di ratifica è ancora più evidente se si considerano i provvedimenti presentati dal governo, dunque non necessariamente arrivati al voto in aula.

Infatti, su 117 provvedimenti presentati dal governo Conte, 73 sono ratifiche di trattati internazionali, molto oltre la metà.

62% dei provvedimenti presentati dal governo Conte sono disegni di legge di ratifica dei trattati internazionali.

Il dato è importante e impone una riflessione perché questi testi, oltre a non essere quasi discussi perché non possono essere modificati a meno di non riaprire i negoziati internazionali, non danno vita a importanti dibattiti politici in parlamento.

Le camere sono spesso occupate nell’approvazione di testi poco politicizzati.

Il fatto che le camere spesso approvino le leggi di autorizzazione alla ratifica in maniera plebiscitaria è un ulteriore elemento a riprova del fatto che non vi è dibattito parlamentare sui trattati. Infatti la percentuale di voti contrari sui voti finali riguardanti trattati internazionali è irrisoria, inferiore al punto percentuale.

0,19% La percentuale di voti contrari nei voti finali di leggi di ratifica dei trattati internazionali.

Su 36 voti finali riguardanti leggi di autorizzazione alla ratifica, solo in 7 casi ci sono stati voti contrari, e in 5 si è trattato di voti ribelli al gruppo, che aveva dunque indicato di votare a favore o l’astensione.

Al contrario, per tutti gli altri tipi di legge la percentuale dei voti contrari sale al 14,74%.

Cosa sono i trattati internazionali

Abbiamo parlato fino ad ora di alcuni problemi che possono emergere in seguito alla mancata discussione approfondita di alcuni trattati. Ma di che cosa si tratta esattamente?

Un trattato è un accordo tra due o più stati (o altri soggetti internazionali) con cui, a seguito di trattative, si decide di regolamentare alcuni rapporti, di una qualsiasi materia (economica, giuridica o sociale).

Nel caso di trattati per cui si segue la procedura solenne, alla fine dei negoziati tra i contraenti, i plenipotenziari apportano la firma ai trattati. Con questa si certifica l’autenticazione del testo, che non può più essere modificato, a meno di non aprire una nuova fase negoziale.

A questo punto di apre la fase di ratifica da parte degli stati.

Tramite la ratifica lo stato manifesta la volontà di far parte di un trattato, accettando diritti e doveri che esso comporta. Vai a "Come avviene la ratifica dei trattati internazionali"

Questa fase è molto importante, perché è solo successivamente alla ratifica che un trattato assume efficacia giuridica.

Questi testi possono essere di diverso tipo. Andiamo a vedere nello specifico le diverse classificazioni dei trattati approvati nell’ultima legislatura.

La tipologia dei trattati approvati nella XVIII legislatura

Anzitutto, possono essere bilaterali, quando i contraenti sono due, o multilaterali, quando vi prendono parte più soggetti. È questo il caso, ad esempio, del protocollo addizionale di Nagoya-Kuala Lumpur.

È solitamente governo a presentarli (il 75% degli approvati nell’attuale legislatura), considerato anche che il parlamento non viene coinvolto nella fase di formazione e negoziazione del trattato, ma i progetti di autorizzazione alla ratifica possono anche essere di origine parlamentare (come l’accordo tra Ue e Cuba, presentato dall’On. Grande del M5s).

Spesso fanno riferimento ad accordi firmati anche molti anni prima, come il trattato tra Italia e Laos, siglato nel 2003. Attenzione: i tempi di approvazione una volta presentata la legge di autorizzazione alla ratifica non sono solitamente dilatati. Intercorre invece spesso molto tempo tra la firma del trattato e la presentazione dello stesso alle camere. Le ragioni potrebbero essere molteplici: l’avvicendamento di governi diversi, la necessità di svolgere un’attività istruttoria nei ministeri competenti o forse uno scarso interesse da parte dell’esecutivo.

Infine, talvolta con una sola legge di autorizzazione le camere acconsentono alla ratifica di più patti: è questo il caso della legge n.9/2019, con cui si è concluso l’iter di due diversi accordi con la Repubblica di Macedonia.

Appendice: tutte le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati approvate nella XVIII legislatura

Tramite la nostra piattaforma openparlamento è possibile monitorare quotidianamente i lavori del parlamento: dagli atti, passando per i voti, fino alle attività dei singoli parlamentari.

Ad esempio, di seguito si trovano i collegamenti a tutte le autorizzazioni alla ratifica dei trattati internazionali approvate nell’attuale legislatura:

• Estradizione e assistenza giudiziaria tra Repubblica italiana ed Emirati Arabi Uniti;
• Protocollo addizionale in materia di biosicurezza;
• Estradizione e assistenza giudiziaria tra Repubblica italiana e Repubblica di Macedonia;
• Accordo RAMOGE;
• Estradizione tra Repubblica italiana e Bosnia ed Erzegovina;
• Cooperazione culturale e istruzione;
• Cooperazione culturale, scientifica e tecnologica;
• Trasferimento di equipaggiamenti e di tecnologia di difesa;
• Competizioni sportive;
• Protocollo aggiuntivo all’Accordo sulla sede tra il Governo della Repubblica italiana e l’Istituto universitario europeo;
• Gestione rifiuti radioattivi Ispra;
• Dialogo politico tra Ue e Cuba.

 

Foto credit: Farnesina