Il governo cambia i vertici di Inps e Inail ma lo spoils system non c’entra Mappe del potere

• Il governo è stato accusato di aver inserito dentro uno stesso decreto legge diverse norme contra personam. Una di queste riguarda il commissariamento di Inps e Inail.
• Non si tratta di una forma di spoils system altrimenti anche i prossimi governi potrebbero cambiare i vertici degli enti previdenziali, ma non è così.
• Formalmente è una modifica della governance. In pratica i cambiamenti sono poco rilevanti e l'intento appare chiaramente il commissariamento.

Tutti gli esecutivi, una volta entrati in carica, cercano di nominare nelle più importanti posizioni di potere, persone di propria fiducia. Un fenomeno che, a seconda dei casi, può coinvolgere anche partiti di opposizione e che viene spesso identificato con il termine di “lottizzazione”.

Con questo temine però si identificano fenomeni anche molto diversi, che possono o meno rispettare le forme e lo spirito della legge. Talvolta è proprio la legge a dare all’esecutivo la possibilità di sostituire i dirigenti in carica (il cosiddetto spoils system). Altre volte invece gli esecutivi devono (o dovrebbero) attendere la fine del mandato dei dirigenti prima di poterli sostituire. Altre volte ancora le norme prevedono dei meccanismi che dovrebbero garantire nomine imparziali, anche se spesso viene rispettata più la forma delle leggi che non la sostanza.

Il fatto che un incarico sia conferito con una o un’altra di queste ipotesi non è né casuale né indifferente. Al contrario dipende (o dovrebbe dipendere) da una precisa scelta del legislatore, motivata dalle caratteristiche specifiche dell’incarico in questione.

Il modo in cui il governo ha rimosso i vertici dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (Inps) e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Inail) però non risponde in alcun modo a queste logiche.

Norme contra personam

Negli scorsi giorni il governo ha approvato il decreto legge 51/2023 contenente “disposizioni urgenti in materia di amministrazione di enti pubblici”.

La norma include disposizioni anche molto diverse, tra cui ad esempio la proroga del commissariamento della sanità calabrese di cui abbiamo parlato in un recente approfondimento.

Ma gli aspetti più discussi di questo provvedimento sono altri. Uno ad esempio riguarda l’articolo 2 con cui l’esecutivo ha disposto la cessazione dalla carica dei sovrintendenti delle fondazioni lirico-sinfoniche al compimento del settantesimo anno di età. Questa norma è stata definita da molti come contra personam per una semplice ragione: esiste un unico sovrintendente di fondazioni lirico-sinfoniche che risponde a questi requisiti, ovvero Stéphane Lissner. Una vicenda che peraltro i media hanno spesso collegato direttamente alle nuove nomine in Rai.

Nello stesso decreto tuttavia, altre norme sembrano esplicitamente pensate per sostituire alcuni dirigenti pubblici. In effetti lo stesso presidente di Inps Pasquale Tridico ha affermato che il decreto ha il chiaro intento di rimuoverlo dalla sua posizione anzitempo. Il processo peraltro ha coinvolto anche il presidente Inail, anche lui a un anno dallo scadere del mandato.

[…] il presidente, il vice presidente e il consiglio di amministrazione dell’INPS e dell’INAIL, in carica alla data di entrata in vigore del presente decreto, decadono con effetto immediato.

– Dl 51/2023, articolo 1 comma 2

D’altronde, nella maggior parte dei casi, chi si è schierato a difesa del provvedimento non lo ha fatto nel merito. Piuttosto l’argomentazione si è incentrata sul diritto di una maggioranza di poter scegliere dirigenti di propria fiducia. Una questione di per sé non banale, ma del tutto fuori luogo nel caso di specie.

Il senso tradito dello spoils system

Questa argomentazione infatti si riferisce implicitamente a un meccanismo noto come spoils system. Questo istituto giuridico prevede che alcuni dirigenti pubblici, in assenza di un’esplicita conferma, decadano automaticamente dopo un certo periodo dalla nascita di un nuovo esecutivo.

Lo spoils system è un modello di selezione dei vertici amministrativi su base fiduciaria. Vai a “Che cos’è e come funziona lo spoils system”

La ratio di questo sistema in effetti è proprio quella affermata dai difensori delle norme cosiddette contra personam. L’idea di base è che un governo, inteso come vertice del potere esecutivo, deve poter scegliere i dirigenti apicali della pubblica amministrazione. In questo modo i ministri possono individuare le persone, con i requisiti necessari, che possano meglio tradurre in chiave amministrativa le scelte politiche adottate dall’esecutivo.

Questa formula, mutuata dalla tradizione anglosassone, è tuttavia applicata in Italia con precise limitazioni, imposte da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Questo perché in linea generale nell’ordinamento italiano vige il merit system, sancito dagli articoli 97 e 98 della costituzione.

Art. 97 c. 2 – I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
Art. 98 c.1 – I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

– Costituzione italiana, articoli 97 e 98

Per questa ragione lo spoils system è utilizzato solo per alcune posizioni di vertice della pubblica amministrazione e in particolare per quegli incarichi che rappresentano il punto di congiunzione tra l’attività di indirizzo politico e quella di direzione amministrativa (segretari generali e capi dipartimento dei ministeri).

Un elemento che accomuna il modello italiano a quello anglosassone invece è la necessità che il perimetro di applicazione di questo sistema sia chiaramente definito. In questo modo la regola è valida per tutti, indipendentemente da chi si trova in quel momento alla guida dell’esecutivo.

Ma le norme introdotte dal governo Meloni non modificano le disposizioni lo spoils system con l’intento di allargare il perimetro agli incarichi interessati. Facendo questo infatti, l’esecutivo attuale sarebbe il primo a sostituire i vertici in carica di Inps e Inail. Poi però questa stessa facoltà resterebbe anche ai governi successivi.

Cambia la governance, ma solo un po’

La norma piuttosto modifica la governance di questi due enti pubblici e successivamente dispone la rimozione dei vertici attuali e la nomina di commissari per gestire la fase di transizione.

Leggendo il provvedimento però è difficile sostenere che la sua ratio riguardi davvero il cambio di governance. Questo perché tali modifiche risultano del tutto blande, se non completamente marginali. Inoltre anche ritenendole più importanti di quanto ci sembra, non è in alcun modo giustificata la necessità che tali provvedimenti entrino in funzione immediatamente, piuttosto che tra un anno quando i vertici attuali andranno in scadenza.

Allo stesso modo d’altronde non sono chiari i requisiti di necessità e di urgenza che hanno spinto ad inserire queste disposizioni in un decreto legge. Anche se questo, come è noto, è un problema più generale.

Non esistono più le leggi ordinarie.
Leggi.

Leggendo il decreto infatti emerge come la principale modifica alla governance di Inps e di Inail sia l’eliminazione della figura del vicepresidente. Un incarico che avrà avuto certo la sua importanza ma che difficilmente può essere considerato dirimente per il buon funzionamento di questi enti.

Oltre a questo poi il decreto accorcia la durata dell’incarico del direttore generale da 5 a 4 anni, uniformandola a quella degli altri vertici aziendali. Un’altra modifica che può o meno avere senso ma che non sembra essere così urgente.

In altre parti il decreto modifica le disposizioni originarie (art. 3 D.lgs 479/1994) parafrasando il testo e riproponendolo con contenuti del tutto simili ai precedenti. Oppure vengono aggiunte parti di testo che rappresentano utili precisazioni a quanto l’ordinamento prevede già in via generale.

Alla norma che disciplina la nomina del direttore generale ad esempio si è tenuto ad aggiungere che questa debba avvenire “tra persone di comprovata competenza e professionalità nonché di indiscussa moralità e indipendenza, nel rispetto dei criteri di imparzialità e garanzia”. Una precisazione assolutamente opportuna, ma forse non così urgente né così fondamentale da dover comportare il commissariamento dei due più importanti enti previdenziali italiani.

Foto: Quirinale