Un esempio è quello degli asili nido. La prima infanzia è un momento particolarmente delicato della crescita per cui sono necessari momenti formativi dedicati. L’istituzione di infrastrutture specifiche permette inoltre l’appianamento di divari di genere ed economici, consentendo a entrambi i genitori di avere un’occupazione e un salario.

L’offerta degli asili nido non è però omogenea sul territorio nazionale. Nel 2020 sono sei le regioni che superano la soglia del 33%, concentrate tutte nell’area centro-settentrionale del paese. Nel mezzogiorno invece sono presenti le tre regioni in cui l’offerta è di poco superiore ai 10 posti ogni 100 bambini. Forti anche i divari tra centri e periferie. I comuni polo raggiungono mediamente la soglia del 33% definita dagli obiettivi di Barcellona ma questi valori diminuiscono all’aumentare della distanza dal centro.

Per finanziare dei servizi efficienti e strutturati sono necessarie delle risorse. Queste variano molto da comune a comune per molte ragioni. Ad esempio, a seconda dei contribuenti residenti oppure della situazione finanziaria dell’ente stesso. I comuni hanno una propria autonomia di entrata e di spesa e proprio con queste risorse dovrebbero finanziare le proprie funzioni ma non sempre è possibile. In questo senso è stato introdotto un meccanismo perequativo, ovvero di solidarietà orizzontale tra i comuni. Secondo l’articolo 119 della costituzione italiana, le amministrazioni dovrebbero riuscire a sostenere integralmente le attività attraverso entrate proprie e la perequazione. Quest’ultima va a formare il cosiddetto fondo di solidarietà comunale.

Cos’è il fondo di solidarietà comunale

Il fondo di solidarietà comunale (Fsc) è una parte importante delle risorse che vengono destinate ai comuni delle regioni a statuto ordinario e a quelli della Sicilia e della Sardegna. Fa parte dei fondi indirizzati ai territori dal sistema del federalismo fiscale, quel processo che mira allo spostamento delle funzioni e dei servizi pubblici dallo stato a regioni, province, città metropolitane e comuni.

Questo fondo è stato introdotto con la legge di stabilità nel 2013 in seguito alla nuova disciplina dell’Imu. Nel 2017 è stata inserita anche una componente perequativa ovvero una parte dei comuni viene finanziata da alcuni comuni che cercano di compensare le minori disponibilità di altri. Nel decidere quali comuni versano al fondo complementare e quali invece ricevono, vengono messi a confronto la capacità fiscale (ovvero la possibilità economica dell’ente di poter sostenere i servizi) e i fabbisogni standard (le necessità finanziarie che il comune ha).

Attualmente, il fondo di solidarietà comunale è formato quindi da 3 componenti principali:

• ristorativa, che ha lo scopo di compensare le amministrazioni per le minori entrate derivate da Imu e Tasi;
• tradizionale, con l’obiettivo di riequilibrare i divari storici, assegnata parzialmente sulla compensazione della spesa storica e in parte con criteri perequativi (solo per i comuni delle regioni a statuto ordinario dal momento che per Sicilia e Sardegna non è prevista la componente perequativa);
• quella legata allo sviluppo dei servizi sociali comunali e al potenziamento degli asili nido.

Nel 2022 il Fsc ha superato i 6 miliardi di euro per le regioni a statuto ordinario. Un aumento di oltre 500 milioni rispetto al 2017. La componente più sostanziosa è quella della compensazione dai minori introiti Imu e Tasi, pari a circa 3,57 miliardi di euro. Si tratta però di un valore stabile rispetto all’anno precedente. In calo la spesa attribuita secondo il metodo storico, ovvero quella calcolata sulle spese precedenti effettuate dai comuni, che passa dai 731 milioni circa del 2021 ai quasi 666 milioni del 2022. In aumento sia il fondo assegnato in base ai fabbisogni standard (circa 425,5 milioni di euro) che quello per lo sviluppo dei servizi sociali (quasi 255 milioni).

Capire quali sono le componenti del Fsc è importante. A oggi infatti si può vedere che la componente principale è quella della compensazione da mancato incasso Imu e Tasi, introdotta dopo le misure agevolative fiscali che sono state fatte. Si tratta per esempio dell’abolizione della Tasi sulla prima casa e l’esclusione dei terreni agricoli dalla tassazione locale. Questo fa sì che l’impianto si sia allontanato da quelle che erano le linee guida del federalismo fiscale municipale, soprattutto in termini di appianamento delle differenze territoriali.

La costituzione italiana prevede nell’articolo 119 l’istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Incentiva quindi una forma di solidarietà orizzontale in cui le amministrazioni con maggiori entrate ne versano una parte a quelle che hanno minori introiti in relazione alle loro necessità. Allo stesso articolo però viene definito che per promuovere lo sviluppo economico e per ridurre le disuguaglianze lo stato può effettuare degli interventi. In questa direzione, con la legge di bilancio per il 2021 e quella per il 2022 è stato inserito un incremento del fondo per svolgere alcune funzioni in ambito sociale. Si tratta di specifiche risorse destinate dallo stato ai comuni in relazione ai rispettivi fabbisogni standard per determinate funzioni: servizi sociali, asili nido e trasporto per gli studenti con disabilità.

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L'articolo Nel 2022 aumenta il fondo di solidarietà comunale proviene da Openpolis.

L’area di azione di questa tipologia di servizi è di per sé molto ampia, difficile da quantificare, così come sono diversi gli utenti che accedono a queste forme di supporto e i bisogni che esprimono. Basti pensare che le misure messe in atto in questo ambito sono rivolte a famiglie, minori, disabili, anziani, immigrati e nomadi, individui con dipendenze o con problemi di salute mentale, adulti che vivono in condizioni di povertà e disagio, privi di una dimora. Inoltre i servizi sociali lavorano anche sulla prevenzione, cercando di intervenire prima che un individuo si trovi in difficoltà. È il ruolo per esempio dei vari sportelli di ascolto o di mediazione sociale e delle azioni di sensibilizzazione.

Per essere efficaci e raggiungere la vita quotidiana delle persone, è importante che tali servizi siano fisicamente vicini alla popolazione. Anche per questo motivo, quella sociale è una delle sette funzioni fondamentali affidate ai comuni, che sono appunto le istituzioni più prossime ai cittadini.

I divari nell’offerta dei servizi

Prima di occuparci della spesa sociale degli enti locali e di come il federalismo fiscale sia intervenuto in anni recenti a supporto di tale spesa, abbiamo ricostruito attraverso i dati Sose la complessiva carenza e le ampie disparità con cui tali servizi sono presenti sul territorio nazionale. In particolare abbiamo analizzato i dati 2017, i più recenti disponibili, relativi al numero di utenti che sono stati raggiunti da interventi e servizi sociali nei comuni delle regioni a statuto ordinario (Rso).

Corrisponde a 1 individuo ogni 1.000, il dato più basso tra i sette gruppi di utenza (multiutenza, famiglia e minori, anziani, povertà, disagio adulti e senza dimora, immigrati e nomadi, disabili, dipendenze e salute mentale). Valori inferiori a 10 utenti ogni 1.000 abitanti si registrano in media anche per quanto riguarda gli interventi e i servizi destinati ai disabili (5,8 utenti ogni 1.000 abitanti) e a immigrati e nomadi (6,3 ogni 1.000).

Analizzando i dati per macroarea, sono i comuni del nord-est e del nord-ovest a raggiungere mediamente un numero più alto di utenti ogni 1.000 abitanti, per ogni gruppo di utenza. Seguiti, seppur con dati inferiori, dai territori del centro Italia mentre il sud registra valori inferiori alle altre per ogni gruppo, fatta eccezione per il target "Famiglie e minori".

I divari nella spesa e la vecchia metodologia

Le ampie differenze nell'offerta di servizi sociali, che abbiamo almeno in parte cercato di ricostruire nel paragrafo precedente, sono fortemente correlate alle differenze di spesa per la funzione sociale, che attraversano il paese creando le stesse frammentazioni.

Una cifra che sale a €111 nel nord-est e nel centro Italia e a €112 nel nord-ovest, ma che cala drasticamente nel sud, dove è pari a soli €70 pro capite, ben 40 euro in meno (circa) rispetto alla cifra spesa per abitante nelle altre aree del paese.

La vecchia metodologia di Sose stimava quanto i comuni delle Rso avrebbero dovuto spendere per la funzione sociale tenendo anche conto della regione di appartenenza di ciascun territorio. Una scelta dettata dal ruolo centrale delle regioni nella programmazione dei servizi e dalla necessità di rispecchiare, nella definizione di uno standard di spesa sociale per i comuni, quelle disparità di spesa effettiva che abbiamo appena descritto. Tuttavia, il ruolo affidato ai contesti regionali si è rivelato nel tempo troppo impattante nella definizione della spesa standard per la funzione sociale e, di conseguenza, nel calcolo delle risorse perequative del fondo di solidarietà comunale da destinare ai comuni. In altre parole, a parità di condizioni, solo l'appartenenza a una regione piuttosto che a un'altra determinava la possibilità per un comune di ricevere più o meno risorse per la funzione sociale, dal sistema di federalismo fiscale.

Le risorse aggiuntive e gli obiettivi di servizio

Per eliminare l'effetto impattante dell'appartenenza regionale e cercare di ridurre efficacemente le distanze nei livelli di spesa e di offerta dei servizi sociali tra territori, dal 2020 è cambiata la metodologia con cui vengono definiti i fabbisogni standard in questo settore.

Sono state innanzitutto individuate le province, intese come aggregazioni di comuni, che registrano le migliori performance in termini di minori livelli di spesa e maggiori quantità di servizi sociali offerti nelle tre annualità dal 2015 al 2017. Poi, sulla base delle spese sostenute da queste province di riferimento, sono state definite le risorse aggiuntive da destinare ai comuni delle regioni a statuto ordinario.

Risorse che vengono distribuite agli enti comunali, in base allo standard di spesa sociale previsto per ciascuno di loro e che sono legate agli obiettivi di servizio, uno strumento innovativo e di recente introduzione che abbiamo già descritto in un precedente articolo. Ciò che comporta concretamente questa misura è l'obbligo per i comuni di allocare le risorse ricevute nell'aumento e nel miglioramento dei servizi sociali del proprio territorio. Per esempio attraverso nuove assunzioni o il raggiungimento di un maggior numero di utenti. Gli enti sono poi tenuti a rendicontare i miglioramenti apportati all'offerta di servizi sociali e a portare tale rendicontazione all'attenzione del consiglio comunale. Un passaggio fondamentale e uno strumento di trasparenza che, nel caso di comuni sotto obiettivo (con una spesa sociale storica inferiore al fabbisogno stimato), toglie alibi alle amministrazioni che dedicano meno risorse al sociale e le obbliga a incrementare i servizi, a fronte delle maggiori risorse ricevute.

Spesa storica vs spesa standard

Considerando la nuova metodologia appena descritta e l'ammontare delle risorse aggiuntive introdotte dall'ultima legge di bilancio, Sose ha calcolato lo standard di spesa sociale per ciascun comune delle regioni ordinarie. Attraverso i dati di OpenCivitas, è interessante confrontare quegli standard con la spesa sociale effettiva (la spesa storica) sostenuta dalle amministrazioni nel 2017.

Questo paragone ci aiuta infatti a capire quali e quanti comuni sono lontani dallo standard previsto (cioè hanno una spesa storica inferiore alla spesa standard) e quali invece già nel 2017 hanno allocato più risorse di quelle stimate da Sose (cioè hanno una spesa storica superiore alla spesa standard).

Un primo elemento da notare è che per tutte le fasce di popolazione la spesa standard è superiore alla spesa storica. Questo vuol dire che in media le amministrazioni di ogni gruppo hanno allocato meno risorse per questa funzione, rispetto a quanto stimato da Sose.

Analizzando le disparità tra i diversi gruppi, un altro aspetto evidente è la crescita più o meno costante che si registra nel livello di spesa sociale, sia storica che standard, all'aumentare della popolazione. Dai territori con meno di 500 residenti, che hanno una spesa storica pro capite pari a 66 euro e una spesa standard pro capite pari a 77 euro, ai comuni con oltre 100mila abitanti, che registrano per la prima 151,3 euro e per la seconda 162,1. Questo perché nelle città più popolose risulta più difficile, e quindi più costoso, identificare le situazioni di disagio che richiedono un intervento da parte dei servizi sociali. Al contrario di quanto accade nei piccoli centri, dove l'individuazione del bisogno risulta in un certo senso facilitato dal minor numero di abitanti. Ma come variano invece i livelli di spesa dal nord al sud del paese?

Il 73% dei comuni delle regioni a statuto ordinario spende per il sociale meno di quanto stimato da Sose. Si tratta dell'ampia maggioranza dei territori, a conferma di quanto visto in precedenza, ma con forti disparità, questa volta tra le diverse aree del paese.

Osservando le variazioni del livello di spesa sociale in base alla collocazione geografica dei comuni, emerge che in media i comuni del nord-est e del nord-ovest registrano una spesa storica superiore alla spesa standard. Viceversa nei territori del centro e del sud. In particolare nel mezzogiorno il divario è di ben 39 euro tra spesa media per abitante storica (€ 69,8) e standard (€108,8).

Considerando poi i dati relativi alle 10 grandi città delle regioni ordinarie (cioè quelle con più di 200mila abitanti), le tendenze sono simili a quelle osservate per tutto il territorio. Con 6 comuni su 10 che hanno una spesa storica inferiore alla standard (Torino, Verona, Genova, Bari, Napoli, e Roma) e 4 che invece spendono più di quanto stimato per il sociale (Bologna, Milano, Firenze e Venezia).

La sfida da qui ai prossimi anni sarà quindi la riuscita degli obiettivi di servizio nel loro scopo di ampliare e migliorare i servizi sociali, attraverso l'erogazione di più risorse dallo stato ai comuni e una maggiore capacità di spesa da parte di questi. Un passaggio fondamentale per garantire ai cittadini, indipendentemente da dove vivono, l'accesso a un'assistenza sociale di qualità. Oltre che un primo cruciale passo nel percorso che deve portare all'introduzione dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale.

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L'articolo La sfida del federalismo fiscale per ampliare i servizi sociali proviene da Openpolis.

La prima riguarda gli effetti educativi di lungo periodo di questo tipo di offerta formativa. È ormai acquisito nella letteratura come i primi 1.000 giorni di vita del bambino siano quelli più determinanti per il suo sviluppo successivo (Istituto degli Innocenti 2020). È proprio in questa fase infatti che si gettano le basi di tutti gli apprendimenti successivi.

In secondo luogo, il nido rappresenta anche una delle primissime occasioni di socialità per i minori al di fuori della famiglia di origine. Un’opportunità di crescita attraverso il gioco, a contatto con coetanei e educatori.

Inoltre non va sottovalutato il ruolo che l’estensione dei servizi per la prima infanzia riveste nella conciliazione dei tempi familiari con quelli lavorativi. Ciò può rappresentare anche un forte supporto all’occupazione femminile: è infatti soprattutto sulle donne che, per stereotipi sociali, ricadono più spesso i compiti di cura del minore e le attività domestiche.

Motivazioni che portano a un’estensione progressiva della rete di asili nido. Un servizio che, rispetto ad altri, mostra una notevole disomogeneità sul territorio nazionale. Vediamo in cosa consistono tali divari e come tra gli scopi del sistema di federalismo fiscale – attraverso la recente introduzione degli obiettivi di servizio – vi sia la riduzione di queste disuguaglianze.

I tanti divari presenti nel paese

Nonostante il progressivo avvicinamento del nostro paese agli obiettivi europei in materia, l’offerta di servizi per la prima infanzia resta segnata da forti divari nella presenza e nell’intensità del servizio sul territorio. A fronte di una minoranza di regioni del centro-nord che ha raggiunto gli standard fissati a livello Ue, l’offerta è molto più carente nel mezzogiorno.

Attraverso i dati raccolti da Sose per il federalismo fiscale è possibile ricostruire in modo ancora più approfondito i divari esistenti sul territorio, nelle regioni a statuto ordinario.

Il primo elemento che emerge è la differenza in termini di diffusione. Se si considera la quota di utenti del servizio offerto dal comune (attraverso strutture proprie, posti in convenzione o voucher) sul totale dei residenti tra 0 e 2 anni, spicca il divario tra centro-nord e mezzogiorno.

Se nei comuni toscani ed emiliano-romagnoli (in media) l’offerta comunale copre oltre il 20% dei minori, in quelli del sud la quota si ferma al 5%. E per gli enti di Campania e Calabria la quota media si attesta anche sotto questa soglia.

Un'ulteriore faglia è quella tra i comuni maggiori (dove il servizio è solitamente più strutturato) e i piccoli centri. Sotto i 3.000 abitanti la copertura comunale - in media - non arriva al 10%.

A variare sul territorio sono anche le modalità con cui il servizio viene erogato. In alcune regioni, come Calabria, Marche e Basilicata, in media oltre il 50% degli utenti del servizio comunale lo frequenta in gestione esterna, cioè in nidi a gestione privata, con riserva di posti in convenzione. Mentre in Piemonte e in Liguria sono meno del 20%. Nei comuni di questi due territori, così come in Molise, Puglia, Lombardia, Veneto e Campania, una quota superiore alla media italiana delle regioni a statuto ordinario accede al servizio attraverso voucher.

Altro elemento dirimente nell'erogazione del servizio è la quota di utenti che usufruiscono della refezione. Una modalità più diffusa nei comuni del centro Italia e del nord est, ma molto meno frequente nel mezzogiorno.

Questo quadro, che segnala gap molto ampi tra i comuni, è frutto anche di differenze stratificate nel tempo. In alcune aree del paese lo sviluppo della rete di asili nido e dei servizi per la prima infanzia è stato avviato decenni fa, con esperienze didattiche anche pionieristiche. In altre invece l'estensione dei servizi prima infanzia è stata storicamente limitata.

Si tratta di differenze che non possono essere date per assodate. Per l'importanza di questo servizio nella crescita del bambino e nell'incentivo all'occupazione, l'estensione su tutto il territorio nazionale è un tema ineludibile.

Una priorità che ha reso necessaria l'introduzione di obiettivi di servizio su questo comparto e in generale una revisione metodologica dei fabbisogni standard, con l'obiettivo di colmare le attuali carenze dell'offerta.

La revisione metodologica dei fabbisogni standard

Il primo aspetto da citare è l'introduzione di obiettivi di servizio, stabiliti con la legge di bilancio per il 2021 sui servizi sociali e di asilo nido erogati dal comune.

Da un lato, sono state fissate delle soglie minime per fascia di popolazione. Questa operazione serve a stabilire le risorse da garantire ai comuni nel sistema di perequazione. Fissare un minimo per tutti i comuni italiani significa rafforzare un approccio già applicato a partire dal 2019. Con l'obiettivo di evitare che un ente si veda riconosciuto un "fabbisogno 0" solo perché non esistono asili nido sul suo territorio.

Dimensione del comune	Valore minimo	Valore massimo
Fino a 5.000 abitanti	7,69%	28,88%
Tra 5.001 e 60.000 abitanti	7,75%	28,88%
Tra 60.001 e 100.000 abitanti	7,81%	28,88%
Tra 100.001 e 250.000 abitanti	9,25%	28,88%
Oltre 250.000 abitanti	16,71%	28,88%

In parallelo, è stato aumentato il fondo di solidarietà comunale per lo sviluppo dei servizi sociali e dei nidi. Un incremento che a regime vale 300 milioni di euro all'anno per l'estensione degli asili su tutto il territorio nazionale.

In questo quadro, il testo della legge di bilancio per il 2022 attualmente in discussione, prevede l'introduzione di alcune importanti novità sul tema. Si prevede di destinare ai comuni delle regioni a statuto ordinario, della Sicilia e della Sardegna le risorse finalizzate a incrementare il numero di posti disponibili negli asili nido, fino a raggiungere nel 2027 il livello minimo garantito del 33% di posti (incluso il servizio privato) per ciascun comune o bacino territoriale, in rapporto alla popolazione di età compresa tra i 3 e i 36 mesi.

In particolare, verrebbero destinate a questi enti, a valere sulle risorse del fondo di solidarietà comunale, 120 milioni di euro per l'anno 2022 (20 milioni in più rispetto alla legislazione vigente), 175 milioni di euro per l'anno 2023 (+25 milioni), 230 milioni di euro per l'anno 2024 (+ 30 milioni), 300 milioni di euro per l'anno 2025 (+50 milioni), 450 milioni di euro per l’anno 2026 (+150 milioni) e 1.100 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2027 (+800 milioni).

Con l'obiettivo di favorire la convergenza nell'erogazione del servizio, questi interventi possono essere considerati un primo passo verso l'introduzione dei Lep, i livelli essenziali delle prestazioni.

L'altra novità di quest'anno è stata l'aggiornamento metodologico dei fabbisogni standard per il servizio asilo nido. Da un lato, è stata allargata a più annualità (2013-18) la base dati su cui stimare i coefficienti. Tale modifica rende più affidabile la stima ma soprattutto consente, per un servizio in forte evoluzione, di cogliere nel tempo i cambiamenti gestionali e strutturali del servizio fornito dall’ente.

L'aggiornamento del 2021 è servito anche a caratterizzare meglio la tipologia di utenti, oltre ad altri aspetti come il costo del lavoro e la superficie delle strutture.

Nidi, la maggioranza dei comuni non raggiunge la spesa standard

Gli effetti dell'introduzione degli obiettivi di servizio, dell'incremento del Fsc e delle revisioni metodologiche saranno concretamente monitorabili solo nei prossimi anni.

Tuttavia già adesso, attraverso i dati relativi al 2017, possiamo ricostruire le differenze esistenti tra la spesa storica e quella standard dei comuni delle regioni ordinarie. L'82,4% dei comuni italiani ha una spesa storica inferiore a quella standard. Significa che la larghissima maggioranza degli enti spende meno di quanto ci si potrebbe attendere in base alle caratteristiche demografiche, sociali e territoriali.

Un dato che può avere una lettura molteplice: maggiore efficienza nell'offerta di quei servizi, la scelta di dare priorità ad altre funzioni invece che ai nidi, oppure anche una mancanza delle risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato. Cioè proprio la situazione su cui, nei prossimi anni, il sistema di federalismo fiscale interverrà con l'attuazione degli obiettivi di servizio.

Attualmente, nel sud e nel nord-ovest la quota di comuni con la spesa storica inferiore allo standard si attesta sull'85%. Mentre è più contenuta - ma comunque maggioritaria - nell'Italia nord-orientale (76,4% dei comuni spendono meno dello standard) e in quella centrale (73,7%).

Sono soprattutto i piccoli comuni e gli enti del mezzogiorno, mediamente caratterizzati da minore offerta di servizi, a mostrare il divario più ampio tra la spesa storica e quella standard. Una tendenza che conferma come la sfida dei prossimi anni per il sistema di finanza locale sarà proprio superare questo tipo di gap.

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L'articolo I divari sugli asili nido, banco di prova del federalismo fiscale proviene da Openpolis.

Per questi motivi la funzione rifiuti è una di quelle fondamentali affidate ai comuni e tra le 7 (amministrazione, polizia locale, istruzione, viabilità e territorio, sociale e nido) è la più onerosa. Basti pensare che, secondo una stima di Sose, a questo servizio essenziale è destinato circa il 27% della spesa corrente destinata alle funzioni fondamentali. Risorse che vanno a finanziare le numerose attività direttamente e indirettamente connesse allo svolgimento di questa funzione. Dalla raccolta al trasporto, dalla trasformazione al recupero e infine allo smaltimento di tutti i rifiuti solidi urbani e di quelli speciali assimilati a quelli urbani.

La legge 147/2013 stabilisce che i costi di tale servizio debbano essere finanziati interamente attraverso la tassa rifiuti (Tari) pagata dai cittadini. Un aspetto, quest’ultimo, che esclude la funzione rifiuti da quelle considerate dal sistema di federalismo fiscale per la distribuzione del fondo perequativo. In altre parole, sono i cittadini a fornire direttamente ai comuni le risorse necessarie a offrire quel servizio e non il meccanismo di riparto perequativo del fondo di solidarietà comunale.

Sose si occupa comunque di definire per ciascun comune il fabbisogno finanziario di cui necessita per svolgere la funzione rifiuti. Questo perché, sempre per la stessa legge di cui sopra, a partire dal 2018 i comuni devono avvalersi anche delle risultanze dei fabbisogni standard per definire i costi della Tari e in generale il piano economico finanziario (Pef) del servizio rifiuti.

Da questo indicatore si ricava il suo corrispettivo misurabile, la spesa standard. Cioè il valore in euro di quanto ciascun comune dovrebbe spendere per quel determinato servizio, in base alle sue caratteristiche demografiche, morfologiche e socio-economiche.

La spesa standard per i rifiuti

Sose definisce la spesa standard dei comuni per la funzione rifiuti in base a numerose variabili sintetizzate in 8 determinanti. Si tratta degli elementi che pesano sui costi dei servizi di raccolta e gestione dei rifiuti. Tra i più rilevanti le tonnellate di rifiuti prodotti, la percentuale di raccolta differenziata e i fattori di contesto comunale (età media della popolazione, livello di istruzione, densità abitativa, reddito medio e popolazione).

A tutte e 8 le determinanti viene riconosciuto un valore in euro per abitante e la somma di queste cifre restituisce la spesa standard pro capite. Le variabili, così come tutta la spesa standard, hanno valori che possono cambiare ampiamente da comune a comune. In primis in base al numero di abitanti.

Come emerge dal grafico, per ciascuna fascia di popolazione in cui sono stati divisi i comuni delle regioni a statuto ordinario, la variabile che pesa maggiormente è quella relativa alle tonnellate di rifiuti prodotti. Un dato che tende a essere più alto nei grandi centri abitati e più basso nei piccoli, con un andamento tuttavia non lineare, che dal primo gruppo "Meno di 500 abitanti" registra un calo fino alla fascia “Tra 2.000 e 2.999 abitanti” e poi un costante aumento.

Lo stesso andamento si riscontra anche osservando la variabile relativa ai fattori di contesto comunale e in generale la totalità della spesa standard pro capite per le varie fasce.

Questo potrebbe essere spiegato, almeno in parte, dal fatto che per motivi diversi piccoli e grandi centri possono incontrare particolari difficoltà nello svolgimento della funzione rifiuti. Da un lato i piccoli comuni, che anche se poco abitati devono comunque garantire il servizio, con uno sforzo economico maggiore rispetto ad altri enti, spesso anche per via di caratteristiche morfologiche che ostacolano la raccolta dei rifiuti (basti pensare ai comuni montani). Dall’altro lato le città, dove il maggior numero di residenti e l’alta densità abitativa generano una maggiore quantità di rifiuti e l’estensione del territorio può rendere più complessa e più costosa l’implementazione di misure quali la raccolta porta a porta.

Il confronto con la spesa storica

Abbiamo visto come Sose definisce la spesa standard di ogni comune per la funzione rifiuti, cioè l'ammontare delle risorse che l'ente, in base alle sue caratteristiche, dovrebbe spendere per offrire il servizio. Ora è interessante confrontare questo dato, rappresentativo di una stima, con quello relativo alla spesa effettiva delle amministrazioni comunali, cioè la spesa storica.

Una cifra che equivale al 27% della spesa storica totale di tutti i comuni delle Rso per tutte e 7 le funzioni fondamentali (circa 33,5 miliardi di euro).

Poco più della metà dei comuni (52%) presenta una spesa storica per i rifiuti inferiore alla spesa standard, contro un 48% che invece spende più di quanto stimato da Sose. Una situazione che potrebbe essere collegata alla particolare natura della funzione rifiuti. Un servizio che infatti, a differenza degli altri, ricade direttamente sulle tasche dei residenti, e non, e che quindi riceve da parte dei cittadini una maggiore attenzione. In questo senso è presumibile pensare che gli amministratori comunali, consapevoli di questo aspetto, tendano a ridurre il più possibile i costi, spendendo quindi meno di quanto stimato da Sose.

Osservando poi le variazioni dei due indicatori di spesa lungo il territorio nazionale, sono 6 le regioni dove i comuni mediamente registrano una spesa storica superiore alla spesa standard per la funzione rifiuti. Si tratta di Piemonte, Liguria, Lazio, Campania, Basilicata e Puglia. Tutte le altre viceversa spendono meno dello standard.

La performance delle grandi città

Per avere un quadro completo dell'efficienza di un comune nell'offerta di un servizio, non basta osservare i dati su spesa storica e spesa standard. Occorre infatti mettere in relazione il livello di spesa di quell'ente con il livello dei servizi che offre, definito confrontando i servizi garantiti da quell'amministrazione, con quelli offerti dai comuni della stessa fascia di popolazione.

Ciò che emerge subito dall’analisi delle performance sulla funzione rifiuti è che tra i grandi comuni delle regioni ordinarie, il massimo punteggio raggiunto nel livello di servizi offerti è di 6 su 10, riconosciuto solo a Milano e a Venezia. Questo significa che tutte le altre città considerate offrono un livello di servizi rifiuti inferiore alla media dei comuni appartenenti alla loro stessa fascia di popolazione.

Milano quindi conferma anche per questa funzione la migliore performance, con il maggior livello di servizi e una spesa storica in linea con lo standard (5). Venezia invece presenta un livello di spesa pari a 10 su 10, seguita a breve distanza da Genova, a quota 8 punti e con un livello di servizi pari a 2, il punteggio più basso, registrato anche da Napoli. Va sottolineato tuttavia che i territori di Venezia e di Genova hanno delle particolarità morfologiche che rendono la raccolta e la gestione dei rifiuti più complessa, e quindi più costosa, rispetto a quanto possa esserlo in altri comuni. Questo può spiegare almeno in parte perché sono le uniche 2 grandi città ad avere una spesa storica per i rifiuti superiore a quella standard, insieme a Torino che presenta però un livello di spesa più basso, pari a 6 su 10.

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L'articolo La centralità della funzione rifiuti nella spesa dei comuni italiani proviene da Openpolis.

Se su alcuni di questi aspetti l’amministrazione locale non ha alcuna possibilità di intervento, su altri invece dispone di diverse leve. Ad esempio può attivarsi per migliorare la viabilità, attraverso la costruzione e manutenzione delle strade, prevedendo collegamenti ciclabili e pedonali e parcheggi scambiatori.

Con gli strumenti di pianificazione urbanistica, gli enti locali possono prevedere una dislocazione di servizi e attività funzionale alle esigenze dei cittadini. Possono investire nel verde cittadino o anche per mitigare gli effetti dei rischi più sensibili per il territorio, come quelli sismici e idrogeologici.

Le risorse destinate a queste attività rientrano in una delle 7 funzioni fondamentali dei comuni, quella dedicata alla viabilità e al territorio. Parliamo di oltre 4 miliardi di euro nei comuni delle regioni a statuto ordinario, ovvero il 12,5% della spesa complessiva per le funzioni fondamentali. Una cifra che ha mostrato un calo negli ultimi anni.

Nel 2017, in media, si tratta di 81,61 euro per abitante, con una forte variabilità regionale. Superano i 100 euro pro capite di spesa storica i comuni di Marche, Umbria, Abruzzo e Liguria. Mentre non raggiungono i 70 euro per abitante quelli di Campania e Puglia.

Divari ampi, che possono dipendere da una serie di fattori. L’obiettivo del federalismo fiscale è proprio stabilire se il livello di spesa dei diversi enti sia adeguato rispetto alle esigenze del territorio. Ciò significa stimare i fabbisogni di ciascun comune, attraverso una serie di variabili.

Nel caso della funzione viabilità e territorio, ad esempio, una maggiore presenza di strade da mantenere comporta una maggior spesa da parte dell’ente.

La definizione di queste variabili è tutt’altro che scontata e si tratta di un lavoro in costante evoluzione. Nel 2020, da questo punto di vista, sono state introdotte una serie di novità metodologiche.

Vediamo quali sono i cambiamenti principali e quali fattori determinano la spesa standard nella funzione viabilità e territorio.

Quali sono le determinanti della spesa in viabilità e territorio

Fino al 2020, una variabile di riferimento per determinare la spesa standard era la popolazione residente. In sintesi, più popoloso il comune, maggiore la spesa che si poteva supporre che l’ente dovesse stanziare.

In realtà questa assunzione mostrava una controindicazione: ci sono comuni con pochissimi abitanti, in molti casi in aree interne soggette a spopolamento, dove la necessità di cura del territorio è comunque altrettanto (se non più) presente.

A differenza di altri servizi, infatti, la spesa per la funzione “viabilità e territorio” spesso prescinde dalla popolosità. Tale osservazione ha portato a una sostituzione della variabile di riferimento. Al posto di “popolazione residente” ora vengono considerate le “unità immobiliari complessive”.

Inoltre, il modello di stima è stato reso più solido, considerando un numero maggiore di anni di spesa (le annualità tra 2013 e 2017) e valorizzando di più il ruolo di aspetti morfologici come la sismicità e il rischio frane.

A seguito delle modifiche, sono 13 le variabili determinanti che decidono quanto un comune dovrebbe spendere. L’impatto maggiore è quello degli abitanti per immobile, che determina (in media) il 54% della spesa standard.

A fronte di una spesa standard di circa 82 euro medi pro capite, 44 derivano da questa variabile. Circa 14 euro derivano dalle unità immobiliari complessive e 3,5 dalle seconde case presenti sul territorio del comune. Ma le differenze rispetto alla localizzazione dell’ente e alla sua popolosità sono molto ampie.

Con la revisione metodologica, sono soprattutto i piccoli comuni ad avere una spesa standard riconosciuta come più elevata. Parliamo di quasi 3 volte il dato medio, una cifra cui contribuisce relativamente di più il numero di unità immobiliari, a prescindere dai residenti. Da notare come alcune variabili nei piccoli siano molto più impattanti rispetto alle città.

Tra queste, le diseconomie di scala, superiori per i piccoli enti. Ma anche la rete stradale presente sul territorio e l'estensione stessa del comune vedono un divario enorme rispetto alla fascia demografica. A parità di estensione, infatti, è ragionevole supporre che lo sforzo per la manutenzione sia molto più elevato in comuni di piccole dimensioni, dotati di minori risorse umane, finanziarie e strumentali.

Nei comuni maggiori il numero di abitanti per immobile è la variabile di gran lunga più decisiva, dal momento che rappresenta il 57% della spesa standard in viabilità e territorio. Mentre è molto inferiore quello di un'altra variabile importante dal punto di vista ambientale, quella relativa al rischio di frane e terremoti.

Nelle grandi città tali variabili determinano l'1,47% della spesa standard. Al contrario, nei comuni con meno di 500 abitanti, quasi il 4% della spesa standard pro capite in viabilità e territorio è attribuibile alla quota di popolazione che vive in aree a rischio frane e alla presenza di zone sismiche con alta probabilità di forte terremoto.

Nel sud e nel nord-ovest spesa storica inferiore a quella standard

Una volta calcolata per ciascun comune la spesa standard nel comparto viabilità e territorio, è interessante confrontarla con la spesa storica effettivamente sostenuta nello stesso settore.

Tendenzialmente, la spesa storica supera quella standard nel centro Italia e nel nord-est. Nella prima macroarea, a fronte di 81,58 euro pro capite di spesa standard, quella storica si attesta a 93,61. Nella seconda il distacco è molto meno ampio: 85,79 euro per abitante di spesa storica contro uno standard pari a 83,16.

Ciò significa che in queste aree del paese - in media - la spesa sostenuta dall'ente locale nella funzione viabilità e territorio è maggiore di quanto stimato in base alle caratteristiche territoriali e socio-demografiche della popolazione.

Tuttavia tale tendenza non è uniforme, se osservata comune per comune. Anche in questi territori oltre il 60% dei comuni registra una spesa storica inferiore a quella standard (62% nel centro, 66% nel nord-est).

Ciò significa che i comuni spendono nel comparto e viabilità ambiente meno di quanto potrebbe essere stimato se si considerano le loro caratteristiche territoriali.

Un tendenza ancora più evidente nel mezzogiorno e nel nord-ovest.

Nei comuni del sud, in particolare, a una spesa standard di 81,61 euro pro capite corrisponde una spesa storica inferiore di oltre il 10%, ovvero 72,84 euro per abitante. Il mezzogiorno è l'unica macroregione in cui oltre 7 enti su 10 non raggiungono la soglia di spesa standard in viabilità e territorio. Situazione analoga nel nord-ovest, dove comunque il divario tra spesa standard (80,72 euro pro capite) e storica (77,80 euro pro capite) è più contenuto.

Quando la spesa storica è inferiore alla spesa standard può essere per varie ragioni. Se l’ente spende meno infatti, potrebbe significare una maggiore efficienza, o una mancanza delle risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato.

Come varia il livello di spesa rispetto ai servizi offerti

Il ragionamento sulla spesa infatti non è completo se non è associato alla quantità di servizi offerti per la funzione viabilità e territorio. In altri termini, è necessaria una valutazione anche del livello di servizi erogati degli enti in questo specifico settore.

Un confronto che è possibile attraverso gli indicatori di performance pubblicati per ciascun comune sul portale Opencivitas.

Se si considerano le 10 maggiori città italiane, si nota come 4 (Milano, Firenze, Bologna e Venezia) abbiano una spesa storica maggiore di quella standard ma anche un livello di servizi superiore alla media.

Napoli e Roma, con un livello di spesa paragonabile a quello di Firenze, registrano tuttavia una quantità di servizi erogati nella funzione molto inferiore (livello 1 nell'indicatore messo a punto da Sose). Stessa cifra per Bari, che comunque a parità di servizi si segnala per un livello di spesa largamente inferiore.

Genova si colloca in posizione intermedia sia per quanto riguarda il livello di servizi che di spesa. Mentre Torino e Verona si collocano all'opposto nei quadranti. La prima sopra la media di spesa ma sotto per quella di servizi nella funzione viabilità e ambiente. La seconda, al contrario, con una quantità elevata di servizi erogati nel settore (8 su 10 nell'indicatore Sose) a fronte di un livello di spesa sotto la media (4 su 10).

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I contenuti della rubrica sui fabbisogni standard sono realizzati nell'ambito della collaborazione tra openpolis e la società pubblica Sose, che è la fonte dei dati utilizzati. Si tratta di dati pubblici che openpolis ha raccolto, elaborato e che mette qui a disposizione. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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anni dall’introduzione del principio di autonomia finanziaria nella carta costituzionale. Il principio guida del federalismo fiscale è spostare le funzioni e i servizi pubblici, così come l’imposizione fiscale, dallo stato agli enti territoriali. Storicamente, il sistema italiano di finanza locale era basato sui trasferimenti erariali attribuiti dallo stato agli enti territoriali. In questa concezione, è lo stato centrale a raccogliere le risorse (ad esempio con imposte e tasse) e successivamente a distribuirle tra i vari livelli di governo. Con l’approccio alla base del federalismo fiscale invece il flusso viene invertito: sono comuni, province, città metropolitane e regioni a finanziare in autonomia le proprie attività. In parallelo, viene attribuita a questi enti maggiore autonomia finanziaria, in particolare nella possibilità di stabilire entrate e spese proprie. Vai al glossario.

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gli obiettivi di questo meccanismo. Da un lato, avvicinare al cittadino la sede politica in cui vengono prese le decisioni. Dall’altro, responsabilizzare le singole amministrazioni, perché i soldi provengono direttamente dai cittadini del comune stesso. Allo stesso tempo, devono essere previste delle compensazioni per evitare che solo i comuni che raccolgono più tasse (ad esempio perché il reddito medio dei cittadini è più elevato) possano garantire maggiori servizi. In assenza di tali compensazioni, il rischio è un ulteriore allargamento dei divari territoriali. Perciò la carta costituzionale prevede un meccanismo di perequazione per le cosiddette funzioni fondamentali dei comuni. Vai all’articolo 119 della Costituzione.

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le funzioni fondamentali attribuite ai comuni. Si tratta di amministrazione, polizia locale, istruzione, viabilità e territorio, rifiuti, sociale e asili nido. Per ciascuno di questi ambiti devono essere definiti i fabbisogni standard, cioè quegli indicatori che stimano il fabbisogno finanziario necessario ai comuni per svolgere le proprie funzioni fondamentali. In base ad esempio alla popolazione, alle caratteristiche territoriali e, in prospettiva, anche in base ai livelli minimi di servizi erogati. Sulla base dei fabbisogni standard è poi possibile effettuare la perequazione per i comuni con meno risorse. Vai al glossario.

61%

i comuni italiani che nella funzione istruzione hanno una spesa storica inferiore a quella standard, come definita sulla base dei fabbisogni. Un dato che può dipendere sia da una maggiore efficienza nella spesa, sia dalla mancanza di risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato. Nello specifico, una spesa storica inferiore allo standard caratterizza soprattutto i comuni del mezzogiorno. Nel sud, l’82% dei comuni ha una spesa storica per istruzione inferiore a quella standard. Nel centro-nord, dove storicamente vengono erogati più servizi, la spesa storica tende a superare quella standard. Un dato che ovviamente varia da funzione a funzione. Vai alla mappa.

€ 650 mln

l’incremento a regime del fondo di solidarietà comunale per lo sviluppo dei servizi sociali. Una novità importante prevista con l’ultima legge di bilancio è stata quella di introdurre gli obiettivi di servizio nei servizi sociali e sugli asili nido. Ciò significa che lo stato riconosce delle soglie minime di servizio da erogare in tutti i comuni su questi comparti, e stanzia delle risorse aggiuntive per raggiungere questi obiettivi. Come conseguenza di tale aumento, le risorse del Fsc tra 2020 e 2021 sono aumentate per i comuni del centro (+8%), del sud (+5,7), del nord-ovest e del nord-est (in media rispettivamente +4,4% e +3,3%). Si tratta di un primo passo verso l’introduzione dei cosiddetti Lep, i livelli essenziali delle prestazioni. Vai all’articolo.

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Una delle funzioni fondamentali dei comuni è proprio quella legata all’istruzione. Gli enti si occupano innanzitutto dell’edilizia scolastica per scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado. Oltre a farsi carico del pagamento delle utenze (acqua, energia elettrica, riscaldamento) e della gestione dei giardini e di altre aree verdi delle scuole statali.

Parallelamente a questi servizi considerati obbligatori, ve ne sono altri che non lo sono. In primis le scuole dell’infanzia comunali per le quali però, se presenti, l’ente deve farsi carico di tutte le spese, compreso l’onere del pagamento degli insegnanti e del personale ausiliario. Altri servizi non obbligatori sono inoltre quelli che servono a supportare e agevolare la fruizione del servizio educativo statale. Si tratta dei servizi a domanda individuale, come la refezione, il doposcuola e i centri estivi. Oltre a questo i comuni, soprattutto quelli privi di trasporto pubblico, sono tenuti a provvedere al trasporto scolastico e all’assistenza e al trasporto degli studenti disabili.

La spesa per istruzione nel sistema di federalismo fiscale

Il sistema italiano di federalismo fiscale, attraverso Sose, si occupa di stimare il fabbisogno finanziario di cui necessitano tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario per offrire i servizi legati all’istruzione. Un calcolo che concorre a determinare la distribuzione delle risorse perequative del fondo di solidarietà comunale.

Il corrispettivo misurabile e comparabile di questo fabbisogno è la spesa standard. Cioè quanto un comune dovrebbe spendere per adempiere a quella determinata funzione, sulla base delle caratteristiche demografiche, morfologiche e socio-economiche del territorio. E sulla base di quante risorse il comune ha effettivamente dedicato all’offerta di quei servizi. Una spesa che viene appunto considerata storica.

Per calcolare la spesa standard di ciascun comune per l’istruzione, Sose considera 15 variabili che impattano economicamente sullo svolgimento di questa funzione, le cosiddette “determinanti della spesa standard”. Tra queste, quelle più incisive sono la popolazione residente tra i 3 e 14 anni (32 euro per abitante in media), gli utenti della mensa scolastica (€ 16) e i plessi comunali e statali (€ 6 per abitante).

Come varia il livello di spesa per istruzione in base alla popolosità…

La popolazione residente in un comune ne influenza la spesa. Questo vale per tutte le funzioni e, come abbiamo appena visto, nel caso specifico dell’istruzione si considera la popolazione che frequenta le scuole dell’infanzia, le elementari e le medie, cioè quelle di competenza comunale. Viene quindi da sé che al variare del numero di residenti da un comune all’altro varia anche la spesa, sia quella effettiva (storica) che quella stimata (standard).

Un primo aspetto da sottolineare è che considerando la spesa pro capite per la funzione istruzione, sia storica che standard, i comuni delle Rso con più di 100mila abitanti risultano primi. Rispettivamente con € 120 pro capite e € 109 pro capite.

Al lato opposto i territori più piccoli, con meno di 500 residenti, con le cifre più basse sia per spesa storica (€ 54 per abitante) che per spesa standard (€ 60 per abitante). Possiamo pensare che questo dipenda in larga parte dalla maggiore incidenza della popolazione tra 3-14 anni e degli utenti del servizio di refezione, nei comuni maggiori rispetto ai piccoli centri. Nei primi infatti queste due variabili, che come abbiamo visto in precedenza sono le più impattanti sulla spesa, registrano valori più alti.

Un divario minore ma comunque evidente emerge anche considerando la percentuale di popolazione tra 3-14 anni sul totale dei residenti. Nei comuni maggiori corrisponde a una quota del 10,6%, contro il 7,9% in quelli minori.

Un'altra prospettiva da cui osservare questi dati è il confronto interno tra spesa standard e spesa storica, per ciascun gruppo di comuni divisi per fascia di popolazione. Il paragone tra i due indicatori ci aiuta infatti a capire quanto gli enti locali spendano per i servizi legati all'istruzione (spesa storica) rispetto a quanto è stato stimato sulla base delle loro caratteristiche demografiche e territoriali (spesa standard).

La spesa storica è inferiore alla standard in quasi tutti i gruppi di comuni considerati. L'unica eccezione è costituita dagli enti inclusi nelle fasce 60mila-99mila e oltre 100mila, dove è invece la spesa storica a superare quella standard. Una condizione, quest'ultima, che può dipendere da una scelta delle amministrazioni di investire più risorse di quelle stimate, per ampliare l'offerta di servizi ai cittadini. Un'ipotesi che trova riscontro per esempio nei dati relativi alla superficie degli edifici scolastici comunali e statali. Se per i comuni con oltre 60mila abitanti parliamo di oltre 13 metri quadri per abitante 3-14, per i territori con meno di 500 residenti il dato cala a 4 mq pro capite.

...e in base all'area geografica

Come abbiamo appena visto, la maggior parte (3.929, cioè il 61%) dei comuni italiani delle regioni a statuto ordinario registra per la funzione istruzione una spesa storica inferiore a quella standard. In questo caso parliamo di enti che, o sono particolarmente efficienti nell'offrire ai cittadini i servizi legati all'istruzione, oppure scelgono di destinare più fondi a un'altra funzione rispetto a questa, o ancora hanno scarse risorse e quindi non riescono a spendere a sufficienza per garantire un livello di servizi adeguato.

In precedenza abbiamo visto come il confronto tra spesa storica e spesa standard possa variare in base alla popolosità dei territori. Ora consideriamo un'altra variabile correlata, cioè quella geografica.

La quasi totalità dei comuni del mezzogiorno spende, per i servizi legati all'istruzione, meno di quanto stimato sulla base delle loro caratteristiche morfologiche, demografiche e socio-economiche.

Come emerge dalla mappa, la situazione è diversa al centro, dove oltre la metà degli enti (52%) registra una spesa storica superiore a quella standard per i servizi di istruzione. Lo stesso vale per i comuni del nord-est (51%) e, in misura minore, per quelli del nord-ovest (45%). Tale condizione, che potrebbe a prima vista far pensare a uno spreco di risorse, in realtà può essere il frutto di una scelta amministrativa compiuta in favore della funzione di istruzione per offrire maggiori servizi ai suoi cittadini, rispetto allo standard stabilito.

Alcuni dati comunali sulla diffusione dei servizi educativi sembrerebbero confermare, almeno in parte, questa seconda opzione. Come gli utenti delle mense scolastiche, che nei comuni del nord-ovest costituiscono in media il 32,3% della popolazione residente tra 3-14 anni, nel nord-est il 25,5% e nel centro il 29,1%. Mentre nei territori del sud la quota cala a solo il 12,3%, a segnalare evidentemente una carenza di questo servizio. Stessa tendenza, anche se in modo meno incisivo, si registra considerando i metri quadri di plessi scolastici comunali e statali per residente di età tra i 3-14 anni. Sono 15,8 nei comuni del nord-est, 14,6 in quelli del nord-ovest, 12,5 nel centro e 10,1 a sud.

Fin qui abbiamo osservato separatamente come variano da un lato il livello di spesa per l'istruzione, dall'altro l'offerta di alcuni servizi educativi, dalla mensa alla disponibilità di plessi scolastici. Sulla piattaforma OpenCivitas, Sose mette in relazione per ogni comune delle Rso questi due elementi, per capire se a un basso o alto livello di spesa delle amministrazioni corrisponda un basso o alto livello di servizi erogati.

Analisi delle performance

Questo procedimento consiste concretamente nell'assegnare, a ciascun ente, un punteggio da 1 a 10 sul livello di spesa e sul livello di servizi per la funzione istruzione. Il primo si basa su quanto la spesa storica sia superiore o inferiore alla spesa standard, il secondo su quanto è ampia l'offerta di servizi legati a questa funzione, rispetto all'offerta media di comuni simili per numero di abitanti.

Rispetto ai comuni appartenenti alle rispettive fasce di popolazione, sia il capoluogo pugliese che quello campano registrano un livello di servizi d'istruzione ampiamente inferiore alla media, con un punteggio per entrambi pari a 2 su 10. Un risultato che, almeno in parte, può essere correlato al fatto che né Bari (4 su 10) né Napoli (5 su 10) hanno una spesa storica superiore alla spesa standard. Dunque per la funzione di istruzione spendono meno di quanto stimato in base alle loro caratteristiche.

Al lato opposto, tutti gli altri grandi comuni considerati presentano un livello sia di servizi che di spesa superiori alla media. Cioè offrono più servizi legati all'istruzione rispetto alla media di territori con popolazione simile e hanno una spesa storica per questa funzione che è maggiore di quella standard. In particolare, Milano è la città che offre più servizi rispetto alla spesa. Perché registra un punteggio di 9 su 10 rispetto ai servizi offerti, alla pari di Bologna, Verona e Firenze e di 7 su 10 per la spesa, contro 10 a Bologna, 9 a Verona e 8 a Firenze. In altre parole, ha un livello di spesa più basso degli altri territori pur garantendo un livello ugualmente elevato di servizi d'istruzione.

Infine, è interessante notare che in questo ambito Roma e Venezia presentano esattamente gli stessi punteggi, sia per la spesa (7) che per l'offerta di servizi (8).

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Attività diverse che cambiano da comune a comune. Come è evidente, le funzioni operative svolte quotidianamente dalla polizia locale in un piccolo centro non sono le stesse dispiegate in una grande città. Ciò significa anche costi diversi tra gli enti per erogare i vari tipi di servizio e questo ha un impatto enorme in termini di risorse da riconoscere a ciascun ente per svolgere le sue funzioni.

La sfida del federalismo fiscale, per funzionare, è tenere conto di questi aspetti quando si tratta di valutare i livelli di spesa e ripartire le risorse perequative tra i comuni. Un’attività che è svolta da Sose sulla base di una serie di variabili, per tutte le funzioni fondamentali dei comuni, comprese quelle relative alla polizia locale.

Vediamo cosa comprende la funzione polizia locale, quali variabili determinano la spesa considerata standard per ciascun comune e come variano tra i comuni i livelli di spesa rispetto ai servizi offerti.

Cosa comprende la funzione polizia locale

Quando pensiamo al servizio di polizia locale, la prima cosa che viene in mente sono le attività legate al codice della strada: regolazione del traffico, sanzioni in caso di violazioni, viabilità. In realtà in questa funzione, una delle 7 fondamentali che devono essere svolte dai comuni, rientrano anche tante altre attività.

Limitatamente al territorio del comune, la polizia locale è anche polizia commerciale, tenuta cioè ai controlli sugli esercenti, come locali, negozi in sede fissa, banchi del mercato. E svolge anche funzioni amministrative, tra cui il rilascio di permessi e la successiva attività di verifica.

Come anticipato, nel concreto poi il servizio si svolge con modalità molto diverse da comune a comune. Ad esempio nei più piccoli generalmente il servizio non è erogato in modo continuativo, 24 ore su 24, come avviene invece nelle città maggiori. Nei centri meno popolosi l’impegno principale è rivolto alla gestione della viabilità e ai controlli sulle residenze e sul commercio, mentre nelle aree metropolitane l’attenzione verso gli incidenti stradali e l’ordine pubblico è maggiore. Del resto, i comuni di grandi dimensioni possono contare su un dispiegamento di forze molto superiore a quello dei piccoli centri.

La definizione dei fabbisogni standard, attribuita dalla legge a Sose, deve tenere conto di questo tipo di differenze.

Stabilire in modo accurato la spesa che ogni comune dovrebbe avere su una funzione fondamentale come quella della polizia locale è cruciale, sia per migliorare l’efficienza del sistema che per renderlo più equo.

È questa necessità che porta a stabilire le determinanti della spesa standard. Ovvero i fattori che, in base alle caratteristiche territoriali, sociali e demografiche del comune, determinano la spesa che ciascun ente dovrebbe sostenere.

Quali sono le determinanti della funzione polizia locale

Per la funzione polizia locale, sono 19 le variabili determinanti che decidono quanto un comune dovrebbe spendere. L’impatto maggiore è quello della dimensione demografica del comune: tendenzialmente più è popoloso, maggiore sarà la spesa standard per il servizio.

Il secondo aspetto chiave è l’incidentalità: è infatti verosimile che i comuni dove avvengono tanti incidenti stradali debbano sostenere una spesa maggiore nella funzione polizia locale. Altre variabili che rendono ragionevole attendersi una crescita della spesa sono il numero di addetti nel settore del turismo, la densità abitativa, il numero di scuole, oltre alla presenza di un servizio di polizia locale armato o che svolge turni di notte. Una maggiore spesa standard è inoltre correlata con il numero di giornate di mercato, con la diffusione degli stalli di sosta a pagamento, con la litoraneità del comune e con il numero di arresti, querele e denunce.

Tutti questi fattori vanno ponderati in base al tipo comune, per arrivare alla sua spesa standard. In quelli più piccoli, con meno di 500 abitanti, la spesa standard è in media di 31,40 euro pro capite. In quelli maggiori, la cifra è oltre 3 volte superiore: 95,56 euro pro capite di media.

A cambiare tra piccoli e grandi comuni, inoltre, non è solo l'importo della spesa standard. Ma anche come si arriva a tale importo.

Dei circa 31 euro riconosciuti come spesa standard pro capite agli enti con meno di 500 abitanti, quasi 15 vanno attribuiti alla rete stradale. Altri 9 in media sono dovuti al numero di addetti in settori legati al turismo (manifestazioni, servizi alloggio, ristorazione). Seguono fattori come il numero di scuole, le giornate di mercato e le presenze turistiche.

I poco meno di 100 euro pro capite riconosciuti in media alle grandi città, al contrario, sono attribuibili a determinanti completamente diverse. Circa 41 euro dipendono dalla dimensione demografica, 11,64 dall'incidentalità stradale, 7,58 dalla densità abitativa degli enti in questione.

Nel nord-est la spesa storica è inferiore a quella standard

Una volta calcolata per ciascun comune la spesa standard nel settore polizia locale, è interessante confrontarla con la spesa storica sostenuta.

Nel nord-ovest e nel mezzogiorno, in media, la spesa storica supera di circa un euro pro capite quella standard. In particolare nell'Italia nord-occidentale la spesa storica per abitante ammonta a 54,62 euro (contro i 53,76 pro capite di quella standard).

In quella meridionale la cifra è sensibilmente inferiore: a fronte di 46,49 euro per residente di spesa storica, quella standard è pari a 45,47 euro pro capite.

Ciò significa che in queste aree del paese - in media - la spesa sostenuta dall'ente locale nella funzione polizia municipale è maggiore di quanto stimato in base alle caratteristiche territoriali e socio-demografiche della popolazione. Ma non è comunque vero per tutti i comuni: nel 57% di quelli del nord-ovest e nel 46% di quelli del sud la spesa storica è inferiore a quella standard. Un dato che nel nord-est supera addirittura il 75%.

Nell'Italia nord-orientale, in media, a fronte di una spesa standard di 45,94 euro per abitante, quella storica è di circa 3 euro inferiore (42,97 euro pc).

Quando la spesa storica è inferiore alla spesa standard può essere per varie ragioni. Se l’ente spende meno infatti, potrebbe significare una maggiore efficienza, o una mancanza delle risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato.

Nello specifico, nel caso della funzione polizia locale, contribuisce a innalzare il livello di spesa standard il fatto che i comuni del nord-est siano quelli che più spesso prevedono il servizio di polizia notturno (64% degli enti, contro una media nazionale del 47%) e che presentano indicatori legati al turismo, come ad esempio gli addetti alla ristorazione e le presenze turistiche, molto elevati.

Come varia il livello di spesa rispetto ai servizi offerti

Il ragionamento sulla spesa infatti non è completo se non è associato alla quantità di servizi offerti per la funzione polizia locale. In altri termini, una analisi delle performance degli enti su questo specifico settore.

Prendendo le 10 maggiori città delle regioni a statuto ordinario, si osserva come 4 comuni - Milano, Firenze, Bologna e Venezia abbiano una spesa storica maggiore di quella standard ma anche un livello di servizi superiore alla media.

A Genova e Bari, dove pure la spesa storica supera quella standard, il livello dei servizi offerti risulta sensibilmente inferiore (pari a 4 su 10 nell'indicatore elaborato da Sose). Nella funzione polizia locale Napoli, Roma e Verona hanno invece una spesa inferiore a quella standard a fronte di una quantità di servizi erogati maggiore della media. Infine Torino si colloca in posizione mediana sia per quanto riguarda il livello di servizi che di spesa.

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La funzione di amministrazione, gestione e controllo comprende tutte quelle attività necessarie per il funzionamento dell’ente. Come gli organi istituzionali, la segreteria generale e la gestione economico finanziaria dell’ente. Include inoltre diversi uffici che offrono ai cittadini e al territorio servizi amministrativi fondamentali. Dall’ufficio di gestione delle entrate tributarie e dei servizi fiscali, a quello tecnico, che programma le opere pubbliche e si occupa della progettazione e manutenzione del patrimonio comunale. Infine, l’ufficio elettorale e l’ufficio anagrafe, che offrono una particolare varietà di servizi alla popolazione. Dal rilascio di certificazioni relative allo stato civile alla mappatura dei flussi migratori sul territorio.

Gli enti necessitano di adeguate risorse per finanziare i servizi obbligatori, tra cui quelli amministrativi appena citati. Per comprendere la portata di tali risorse, il sistema di federalismo fiscale attraverso Sose definisce un fabbisogno standard per ognuna delle funzioni fondamentali. Cioè indicatori che stimano il fabbisogno finanziario necessario ai comuni per offrire i servizi previsti da ogni funzione.

Una volta definito il fabbisogno è possibile calcolare la spesa standard, ovvero la stima di quanto ciascun ente dovrebbe spendere in base alle sue caratteristiche demografiche, morfologiche, e socio-economiche e in base al livello dei servizi offerti.

Abbiamo innanzitutto analizzato quali di queste caratteristiche concorrono a definire la spesa standard per la funzione amministrazione, in che misura e come variano a seconda della popolosità dei territori. Dopodiché abbiamo confrontato la spesa standard con la spesa storica, per capire quanti e quali comuni spendano per la funzione amministrativa (spesa storica) più o meno di quanto stimato da Sose (spesa standard). Infine, abbiamo messo in relazione il livello di spesa degli enti per la funzione amministrativa con il livello dei servizi amministrativi offerti, nei comuni maggiormente abitati del paese. Per avere un quadro più completo della questione, non solo su quanto i comuni spendono per questa funzione, ma anche sull’offerta di servizi che riescono a garantire ai cittadini attraverso tale spesa.

Cosa determina la spesa standard per la funzione amministrativa

Per calcolare il fabbisogno standard della funzione amministrazione, così come quello delle altre funzioni, Sose raccoglie numerosi dati e informazioni. Sia attraverso i questionari Sose-Ifel, che ogni anno i comuni delle regioni a statuto ordinario sono tenuti a compilare. Sia da fonti ufficiali quali Istat, Protezione civile, Agenzia delle entrate e Mef (ministero dell’economia e finanze).

Tra gli indicatori più rilevanti per la funzione amministrazione è da evidenziare innanzitutto la popolazione comunale che, come ci si può aspettare, influenza più di altri fattori la domanda di servizi amministrativi (più sono i cittadini, maggiore la richiesta di servizi). Particolarmente impattanti anche la quota di popolazione oltre i 65 anni, il numero totale delle unità immobiliari complessive presenti sul territorio e gli addetti impiegati nei servizi di alloggio e ristorazione.

Una volta raccolti dati e informazioni relativi a questi e ad altri aspetti demografici, morfologici e socio-economici rilevanti, Sose definisce il fabbisogno standard per la funzione amministrativa, per ciascun comune delle Rso. Il fabbisogno viene poi applicato alla spesa storica dell’ente e ciò che ne risulta è la spesa standard. Cioè quanti soldi ogni territorio dovrebbe spendere per erogare i servizi amministrativi, in base alle sue caratteristiche.

Abbiamo analizzato, attraverso i dati pubblicati dalla piattaforma OpenCivitas, quanto pesa economicamente ciascuna variabile nella definizione della spesa standard stimata per la funzione amministrativa. In particolare, quali sono positive e aumentano la spesa stimata e quali sono negative e la diminuiscono; e in che modo queste componenti cambiano a seconda della popolosità del territorio considerato.

Il primo elemento da notare è il rapporto direttamente proporzionale tra aumento della popolazione residente e calo della spesa standard per la funzione amministrazione.

Un comune, anche se piccolo e con pochi abitanti, deve comunque farsi carico di tutti quei servizi legati alla funzione amministrazione che abbiamo visto in precedenza. Dall’ufficio anagrafe alla gestione di imposte e tributi. Questo chiaramente comporta da parte dell’amministrazione uno sforzo maggiore in termini economici. Tale disequilibrio prende il nome di diseconomie di scala e viene considerato determinante nello stabilire il livello di spesa standard dei comuni più piccoli. In particolare, come emerge dal grafico, parliamo di territori che hanno meno di 1.000 residenti, cioè le fasce “Meno di 500 abitanti” e “Tra i 500 e i 999 abitanti”. Oltre alle diseconomie di scala, le determinanti che pesano maggiormente sugli enti più piccoli sono quelle relative agli immobili e alla superficie del comune.

Riguardo i territori più abitati, invece, in particolare quelli appartenenti alle ultime due fasce di popolazione, la determinante più incisiva risulta essere la popolazione sopra i 65 anni. Allo stesso modo delle diseconomie di scala ma in senso opposto, questa variabile aumenta di valore man mano che aumenta il numero di abitanti. Lo stesso andamento lo segue anche la variabile sugli addetti dei servizi di alloggio e ristorazione.

Un confronto tra le due tipologie di spesa

Abbiamo visto come varia la spesa standard per amministrazione tra gruppi di comuni che si differenziano per numero di residenti. A questo punto è interessante provare anche a confrontare internamente i comuni simili tra loro e, per farlo, è utile considerare per ciascuno la spesa standard da un lato e la spesa storica dall'altro. Come abbiamo già avuto modo di spiegare in un precedente articolo, il confronto tra questi due indicatori ci aiuta infatti a capire quanto spende per i servizi amministrativi un ente locale (spesa storica) rispetto a quelli simili per caratteristiche demografiche e territoriali (spesa standard).

Se la spesa storica è superiore alla spesa standard significa che la spesa sostenuta da un ente locale è maggiore di quanto stimato in base alle caratteristiche territoriali e socio-demografiche del contesto in cui il comune agisce. Mentre se la spesa storica è inferiore alla spesa standard può essere per varie ragioni. Se l’ente spende meno infatti, potrebbe significare una maggiore efficenza nell'offerta di quei servizi, o una scelta di destinare maggiori risorse ad altre funzioni, o ancora una reale mancanza delle risorse necessarie per incrementare la propria spesa e quindi garantire un livello di servizi adeguato.

Sono 3.827 i comuni che hanno una spesa storica per amministrazione inferiore a quella standard. Mentre nei restanti 2.800 la spesa storica in questo comparto supera quella standard.

Il mezzogiorno è l'unica macroarea dove si verifica questa condizione per oltre la metà degli enti. Da sottolineare che una spesa storica superiore a quella standard non va considerata automaticamente uno spreco di risorse. Può essere infatti il frutto di una scelta amministrativa compiuta in favore di una funzione con l'obiettivo di offrire maggiori servizi ai suoi cittadini, rispetto allo standard definito. Per approfondire questo aspetto è dunque necessario introdurre un altro indicatore usato da Sose, quello legato al livello dei servizi.

Come varia il livello di spesa rispetto ai servizi offerti

Un modo per verificare tale questione, comune per comune, consiste nell'analisi delle performance effettuata da Sose, che affida un punteggio da 1 a 10 al livello di spesa da un lato e al livello di servizi dall'altro. Il primo riflette quanto la spesa storica sia superiore o inferiore alla spesa standard, il secondo quanti e quali servizi quell'ente offre in più o in meno rispetto ai comuni nella stessa fascia di popolazione.

Nel caso della funzione amministrativa va specificata una particolarità rispetto alle altre. Come abbiamo visto in precedenza infatti, questa prevede che tutti i comuni eroghino necessariamente i servizi in essa compresi, dall’ufficio elettorale a quello di anagrafe e altri. Per questo motivo si parla di livelli essenziali delle prestazioni impliciti. E dunque, per valutare se l’offerta di servizi amministrativi di un comune sia superiore o inferiore rispetto alla media, si considerano quei servizi in più che l’amministrazione svolge trasversalmente negli ambiti di altre funzioni (trasporti, polizia locale, ..).

Milano, Firenze e Verona registrano le performance migliori tra le città considerate. Dal momento che presentano una spesa storica inferiore a quella standard (nel caso di Milano parliamo di oltre 40 milioni di euro di differenza) e un livello di servizi più alto della media. Anche Venezia si distingue in questo senso, ma in modo meno incisivo, con una spesa storica inferiore di 2 milioni circa rispetto alla spesa standard.

Altra condizione quella di Torino, Roma e Bologna, che offrono sì un livello di servizi superiore alla media, ma spendendo più risorse (spesa storica) rispetto a quelle stimate (spesa standard).

Infine, Bari è l’unico tra i 10 comuni più popolosi ad avere sia una spesa storica inferiore alla spesa standard (di oltre 5 milioni di euro), che un livello di servizi più basso della media. Posizione simile a quella di Genova, con la differenza che il capoluogo ligure offre servizi a un livello in linea con la media. Mentre Napoli, speculare rispetto al capoluogo pugliese, spende per la funzione amministrazione più di quanto stimato in base alle sue caratteristiche, ma nonostante ciò offre meno servizi rispetto agli altri comuni nella sua fascia di popolazione.

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I contenuti della rubrica sul federalismo fiscale sono realizzati nell'ambito della collaborazione tra openpolis e la società pubblica Sose, che è la fonte dei dati utilizzati. Si tratta di dati pubblici che openpolis ha raccolto, elaborato e che mette qui a disposizione. Possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto credits: pagina Facebook del comune di Milano

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5,6 milioni

i poveri assoluti nel 2020 in Italia. Nel primo anno di emergenza, il numero di persone in povertà assoluta è aumentato di un milione, passando dai circa 4,6 milioni stimato nel 2019 a oltre 5,6 milioni. Prima del Covid il 7,7% della popolazione non poteva permettersi il paniere di beni considerati essenziali per mantenere un tenore di vita accettabile (come le spese per la casa, la salute e il vestiario). Nel 2020 questa quota è salita al 9,4%. Vai al grafico.

2

 le necessità che dopo la pandemia hanno investito le amministrazioni locali e nazionali. Da un lato, quella di tamponare la situazione con aiuti destinati alle tante persone in difficoltà, per la perdita del lavoro o per la chiusura temporanea della propria attività. Dall’altro, la crisi economica e dei consumi ha comportato anche un minor gettito con cui fare fronte all’emergenza, così come alle attività ordinarie degli enti. In particolare quelli più prossimi al cittadino, come i comuni e le altre istituzioni locali. Questo ha aperto una questione anche rispetto agli strumenti di finanza locale per reagire alla crisi. Vai all’articolo.

€ 3,5 mld

lo stanziamento nel 2020 del fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali. Il cosiddetto “Fondone Covid” ha previsto come ristoro 3 miliardi destinati ai comuni e 500 milioni a province e città metropolitane. Una misura rifinanziata per il 2021 (1,15 miliardi), che si aggiunge alle risorse erogate ai comuni dalla protezione civile per i buoni per le famiglie in difficoltà. Stanziate le risorse però si apre il tema di come assicurarsi che siano anche destinate correttamente sul territorio. Vai alla norma.

€ 28 mln

l’aumento delle spese comunali per la sanificazione delle scuole. I dati raccolti per i fabbisogni standard sono diventati un patrimonio informativo utile nell’emergenza. Ad esempio nel comparto dell’istruzione, è stato possibile stimare il costo delle spese di sanificazione – comune per comune – sulla base della dimensione degli edifici scolastici e del numero di alunni. Allo stesso modo, il modello Mimap (Municipal Income Map) ha consentito di stimare la variazione dei redditi e di determinare un incremento delle famiglie in difficoltà. Vai alla mappa.

€ 150 mln

la stima della perdita di addizionale comunale Irpef nel 2021, come valutata dal dipartimento delle finanze. Una cifra variabile sul territorio: prendendo le città maggiori, ad esempio, parliamo di circa 7 euro pro capite a Milano, 4,76 euro a Roma, circa 2 euro a Napoli, 3,56 a Torino. Queste sono solo alcune delle variabili entrate in gioco nella ripartizione del Fondo per l’esercizio delle funzioni fondamentali, ma che ci consentono di capire quanto sia importante l’uso e soprattutto la disponibilità di dati aggiornati anche nel fare fronte ad emergenze come questa. Vai al grafico.

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