Le nuove regole sulle fondazioni politiche sono poco chiare Think tank

Nelle settimane che hanno portato all’approvazione della legge di bilancio, il parlamento ha anche concluso l’iter del disegno di legge anticorruzione. Il cosiddetto “spazzacorrotti”, così battezzato dal ministro della giustizia Alfonso Bonafede, è stata firmato dal presidente della repubblica Mattarella proprio la scorsa settimana. L’occasione quindi per intervenire nel merito delle modifiche introdotte dalla legge.

Il provvedimento è molto corposo, e affronta diversi ambiti: dal daspo a vita per i corrotti, all’introduzione della figura dell’agente “sotto copertura” per i reati di corruzione, passando per l’inasprimento delle pene per il reato di corruzione impropria. In aggiunta la nuova legge interviene sulla trasparenza dei partiti e regolamenta per la prima volta il mondo delle fondazioni politiche, ambito che da anni monitoriamo, e per cui da tempo chiediamo un contributo del parlamento.

Nonostante alcune criticità che andranno chiarite nei prossimi mesi, una volta a regime la norma permetterà di comprendere meglio il fenomeno, facendo emergere informazioni cruciali su queste strutture, e rendendo più trasparente il tema del finanziamento alla politica.

Think tank e fondazioni, dove non arrivano i partiti

leggi la nostra analisi.

Finalmente una legge, anche grazie a openpolis

L’intervenire normativamente sul mondo delle fondazioni politiche rappresenta certamente un elemento positivo: finalmente il parlamento ha iniziato a prestare attenzione ad un mondo su cui, come openpolis, puntiamo il faro dal 2015. Non è un caso che nella relazione tecnica del provvedimento presentata dal governo venisse citato proprio il nostro censimento sul mondo di think tank, fondazioni e associazioni politiche.

Il nostro censimento di think tank e fondazioni ha contribuito alla stesura della relazione tecnica presentata dal governo sul provvedimento.

Nonostante il passo fatto in avanti sia notevole, dobbiamo necessariamente commentare alcuni elementi della norma che non sembrano essere del tutto soddisfacenti. Elementi che fanno emergere criticità che andranno in qualche modo affrontate nei prossimi mesi.

Contrasto alla corruzione, prescrizione e trasparenza dei partiti

Vai sul dossier del centro studi della camera.

Cosa dice il ddl anticorruzione

Il provvedimento equipara le fondazioni, associazioni e comitati politici ai partiti e movimenti politici. Nel farlo ne amplia notevolmente la definizione rispetto a quella introdotta dal decreto legge 149 del 2013. In questo senso vengono riconosciuti i seguenti parametri, e vengono equiparate ai partiti le strutture che:

• hanno organi direttivi determinati in tutto o in parte da partiti o movimenti politici (come già stabilito dal decreto legge 149 del 2013 – art 5 comma 4);
• hanno organi direttivi composti in tutto o in parte da politici. Per politici si intendono persone che hanno o che hanno avuto nei 10 anni precedenti incarichi elettivi a livello nazionale, europeo, regionale e locale;
• hanno organi direttivi composti in tutto o in parte da persone che hanno ricevuto incarichi di governo a livello nazionale, regionale o locale;
• hanno erogato donazioni a titolo liberale in misura pari o superiore a 5.000euro a partiti o movimenti politici.

Da una definizione che si limitava a riconoscere solo le realtà direttamente collegate ai partiti, si arriva quindi ad una definizione molto più ampia. Di seguito la definizione completa:

[…] sono equiparate ai partiti e movimenti politici le fondazioni, le associazioni e i comitati la composizione dei cui organi direttivi sia determinata in tutto o in parte da deliberazioni di partiti o movimenti politici ovvero i cui organi direttivi siano composti in tutto o in parte da membri di organi di partiti o movimenti politici ovvero persone che siano o siano state, nei dieci anni precedenti, membri del Parlamento nazionale o europeo o di assemblee elettive regionali o locali ovvero che ricoprano o abbiano ricoperto, nei dieci anni precedenti, incarichi di governo al livello nazionale, regionale o locale ovvero incarichi istituzionali per esservi state elette o nominate in virtù della loro appartenenza a partiti o movimenti politici, nonché le fondazioni e le associazioni che eroghino somme a titolo di liberalità o contribuiscano in misura pari o superiore a euro 5.000 l’anno al finanziamento di iniziative o servizi a titolo gratuito in favore di partiti, movimenti politici o loro articolazioni interne, di membri di organi di partiti o movimenti politici o di persone che ricoprono incarichi istituzionali

- comma 20 articolo 1 - Ddl anticorruzione

Che interpretazione dare alla definizione di fondazione politica

Il problema è che ampliando fortemente il bacino delle strutture interessate dal provvedimento, si rischia di arrivare ad una concezione di fondazione, associazione o comitato politico molto vaga.

La definizione di fondazione politica rischia di includere tutti o nessuno, è troppo vaga.

Specialmente nel criterio che considera la composizione degli organi direttivi – composti in tutto o in parte da politici – sembra voler includere tutto e nulla. Cosa si intende per “o in parte”? La risposta più logica indicherebbe che basterebbe una sola persona eletta nei 10 anni precedenti in qualsiasi comune italiano con un incarico direttivo in un’associazione per etichettare l’associazione stessa come politica. Questo di fatto obbligherebbe le strutture di questo genere a pubblicare sul proprio sito internet il proprio bilancio, incarichi di vertice e statuto.

Think tank e fondazioni, dove non arrivano i partiti

Leggi la nostra analisi.

121 le strutture tra think tank, fondazioni e associazioni politiche che abbiamo censito dal 2015 a oggi da openpolis.

Nel nostro censimento che ormai portiamo avanti dal 2015 abbiamo censito oltre 120 strutture tra think tank, fondazioni e associazioni politiche. Un lavoro che pur partendo dagli organi direttivi, come suggerito dalla legge, ha però solamente incluso i politici a livello nazionale. Allargare questo parametro a tutti i politici eletti in assemblee elettive a livello locale negli ultimi 10 anni sembra poter portare il totale delle strutture a numeri difficili da monitorare.

Che obblighi ci sono

Altro elemento poco chiaro riguarda gli obblighi che avranno le strutture riconosciute come fondazioni, associazioni o comitati politici. Nel testo del 2013, in cui veniva introdotto per la prima volta il concetto di fondazione come diretta emanazione di un partito, alle strutture veniva solamente resa obbligatoria la pubblicazione di statuto e bilancio. Il vecchio comma 4 dell’articolo 5 del decreto legge 149 del 2013 infatti limitava in maniera chiara cosa fosse richiesto per adempiere agli obblighi di legge.

Il nuovo comma 4 amplia notevolmente la definizione di fondazione e associazione politica, specificando solo, e qui sorge il problema, che queste strutture sono equiparate a partiti e movimenti politici. Nel farlo toglie quindi il specifico riferimento ai documenti richiesti per adempiere agli obblighi di trasparenza, lasciando questo aspetto poco chiaro.

Non è evidente quindi se le associazioni e fondazioni politiche dovranno pubblicare solo bilancio e statuto o anche, per esempio, l’elenco dei donatori. I documenti presentati a sostegno del provvedimento non aiutano a chiarire il dubbio. Nella relazione tecnica della ragioneria dello stato si limita l’equiparazione, e i relativi obblighi, al comma 1 dell’articolo 5 della legge del 2013. Comma che parla solo di statuto e bilancio. Sfumatura confermata anche dalla relazione presentata dal ministro Bonafede in presentazione del provvedimento.

[…] In particolare, sono definiti in modo molto articolato gli enti che, in ragione della caratteristica composizione dei propri organi e del tipo di liberalità elargite, si ritengono equiparati ai partiti e movimenti politici ai fini dell’adempimento degli obblighi in materia di trasparenza e semplificazione (comma 1)

- Relazione al ddl anticorruzione

Il centro studi della camera poi rimane vago in materia, limitandosi a dire che “alle fondazioni, associazioni e i comitati per i quali ricorre uno degli elementi previsti dal testo si applicano i medesimi obblighi in materia di trasparenza e rendicontazione stabiliti per i partiti”. Un’ambiguità però che va più in una direzione espansiva, facendo intendere che debbano pubblicare anche l’elenco dei donatori.

Perché è importante capire quali sono gli obblighi

Qualora l’obbligo, come sembra, non includesse la pubblicazione dei contributi ricevuti, si starebbe fornendo ai partiti che vogliono nascondere finanziamenti la soluzione ai loro problemi su un piatto d’argento. Think tank e fondazioni diventerebbero ancora di più lo strumento con cui politici e partiti fanno politica fuori dai canali tradizionali. Anche perché, come visto nel nostro studio sul finanziamento alla politica dello scorso luglio, le donazioni dei privati ai partiti sono in calo da anni, e per lo più sono coperte dagli eletti stessi.

Partiti più poveri in un sistema da riformare

Leggi la nostra analisi.

Se così non fosse quindi invece, e l’elenco dei donatori fosse richiesto anche alle fondazioni, come sarebbe auspicabile, a maggior ragione sorge il bisogno di una definizione più precisa delle strutture coinvolte dalla normativa.

I problemi della commissione che dovrà monitorare

E ancora, chi vigilerà sul rispetto di questi obblighi? Come per i partiti il controllo su quanto prescritto dalla legge è affidato alla Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici. L’organo è composto da 5 membri, di cui uno designato dal primo presidente della corte di cassazione, uno designato dal presidente del consiglio di stato e tre designati dal presidente della corte dei conti. A loro è già affidato, ormai dal 2013, il potere sanzionatorio nei confronti dei partiti che non rispettano gli obblighi di trasparenza imposti dalla legge.

La commissione di vigilanza ha realmente i mezzi per portare avanti il monitoraggio delle fondazioni ed associazioni politiche?

Vista l’ampia definizione che ora viene data a fondazioni e associazioni politiche, la commissione è capace di realmente monitorare su quanto prescritto dalla legge? Ha a disposizione un’anagrafe di tutte le associazioni in Italia in modo da verificare realmente la presenza o meno di uno o più persone che sono (o sono state negli ultimi 10 anni) con incarico politico di governo in Italia a livello nazionale, europeo, regionale e locale? Difficile pensare che questo sia realmente possibile, e soprattutto difficile pensare che si riesca con concretezza ad assicurare il rispetto di questa legge.

Altri dubbio riguardano l’operatività della commissione stessa. Nella sua ultima relazione sull’attività di controllo trasmessa al presidente della camera lo scorso 27 aprile l’organo stesso denunciava una serie di problemi sul suo funzionamento, criticità che limitavano fortemente la sua capacità di azione.

La commissione già lamenta carenze organiche, con più compiti sarà da vedere come riuscirà a vigilare sulle fondazioni politiche.

Sia la mancanza di un’autonomia giuridica e patrimoniale, che la dotazione di un organico non sufficiente, hanno rappresentato a detta della commissione un ostacolo per svolgere il proprio lavoro in maniera soddisfacente e soprattutto non ne hanno garantito l’indipendenza. Con l’aumentare dei compiti da svolgere, e soprattutto con aggiunta complessità, sarà da vedere come e quanto la commissione riuscirà a monitorare sul mondo delle fondazioni politiche.

Una problematica anche sollevata da Raffaele Cantone, a capo dell’autorità nazionale anticorruzione.

È il caso di ricordare sommessamente che i componenti della prima commissione, nominata nel 2012, si dimisero in massa meno di due anni dopo per protestare contro la mancanza di risorse, strumentali e di personale, che di fatto impediva lo svolgimento dei compiti affidati dalla legge.[…] Alla luce di siffatti precedenti, l’invito non può che essere quello di un adeguato rafforzamento del personale e dei mezzi a disposizione della Commissione, affinché le sia garantita piena funzionalità e, di conseguenza, venga assicurata l’effettività della norma.

- Raffaele Cantone - parere sul ddl anticorruzione, ottobre 2018

Il lavoro ancora da fare

Il governo ora è incaricato di adottare entro l’anno dall’entrata in vigore della legge un testo unico in cui verrano riunite le disposizioni di legge che affrontano vari aspetti della materia, dai contributi ai candidati alle elezioni, al rimborso per le spese nelle consultazioni referendarie, passando per la trasparenza dei partiti.

Questo primo passo intrapreso dal governo è certamente l’inizio di un percorso che va continuato. Potrebbe essere l’occasione per cercare di rimettere mano alla norma, chiarendo, tra le altre cose, i seguenti punti:

• definire meglio cosa si intende per “in parte” quando si parla della composizione degli organi direttivi di queste strutture;
• stabilire gli esatti obblighi di trasparenza, chiarificando quindi se questi includono anche l’elenco dei donatori;
• fare una valutazione sulla reale capacità della commissione competente a monitorare su quanto le viene richiesto.

Foto credit: Palazzo Chigi – Licenza