Partiti più poveri in un sistema da riformare Finanziamento alla politica

Calano le entrate dei partiti, che si finanziano in gran parte con il 2×1000 e le donazioni degli eletti. Un sistema sempre più articolato, dove emergono soggetti con livelli di trasparenza ancora inadeguati.

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Ridurre la dipendenza dei partiti dai fondi pubblici e incentivare le donazioni private. Era questo l’obiettivo delle riforme che si sono succedute negli ultimi anni. Abbiamo analizzato i bilanci delle forze politiche tra 2013 e 2017, il primo periodo utile per verificare l’impatto di quei provvedimenti.

Partiti in crisi 2018

Come si finanziano oggi i partiti

Dal 2017 è diventata definitiva l’abolizione dei rimborsi elettorali. I pilastri del sistema attuale sono il 2×1000 e gli incentivi fiscali sulle donazioni dai privati ai partiti.

Con la dichiarazione dei redditi, i contribuenti possono decidere di destinare una quota della loro irpef (lo 0,2%, cioè il cosiddetto 2×1000) a un partito anziché allo stato. Vai a "Che cos’è il 2×1000 ai partiti"

Una differenza di non poco conto. I vecchi rimborsi elettorali valevano oltre 180 milioni di euro all’anno (ridotti a 91 durante il governo Monti), ed erano “automatici”, cioè venivano erogati in base ai voti ricevuti dalla lista nelle elezioni. Oggi il 2×1000 è volontario: solo se i contribuenti optano per una forza politica questa riceve il corrispettivo. Inoltre sono stati introdotti requisiti più stringenti per ricevere il finanziamento pubblico, come l’iscrizione nel registro dei partiti e la presenza di uno statuto conforme a principi minimi di democrazia interna.

A 4 anni dall’introduzione, i partiti hanno migliorato molto la loro capacità di intercettare il 2×1000 stanziato dallo stato (25,1 milioni a regime dal 2017). Ma comunque la raccolta del 2×1000, anche nell’anno migliore, ha garantito 15,3 milioni di euro di entrate: meno di quanto stanziato ma soprattutto molto meno di quanto garantivano i rimborsi elettorali.

In origine gli stanziamenti erano 27,7 milioni per il 2016 e 45,1 milioni per il 2017, poi ridotti con legge di stabilità 2016. Nel 2015 sono stati erogati 9,6 milioni (come da stanziamento), mentre la parte restante (2,7 milioni) è stata versata l’anno successivo.

FONTE: Ministero dell'economia e delle finanze
(ultimo aggiornamento: giovedì 11 gennaio 2018)

La conseguenza è stata un calo delle entrate complessive dei partiti, ridotte di oltre il 60% nel periodo considerato. Un cambiamento traumatico per le forze politiche, se si considera che è avvenuto in appena 5 esercizi di bilancio. Sotto molti aspetti prevedibile, data la mole di introiti che garantivano i rimborsi elettorali.

FONTE: elaborazione openpolis sui bilanci presentati dai partiti
(ultimo aggiornamento: giovedì 19 luglio 2018)

Ma la contrazione delle entrate dei partiti non va addebitata unicamente al taglio del finanziamento pubblico. Anche le donazioni da privati sono diminuite tra 2013 e 2017, nonostante uno degli obiettivi fosse proprio incoraggiarle. Il decreto Letta infatti ha previsto una detrazione (irpef e ires) del 26% su quanto donato alle forze politiche iscritte nel registro dei partiti, per cifre comprese tra 30 e 30mila euro. Per questa misura la stessa legge aveva quantificato minori entrate pari a 27,4 milioni nel 2015 e a 15,65 milioni dal 2016, prevedendo quindi donazioni annue molto superiori.

Contrariamente alle aspettative, le forze politiche stanno ricevendo molto meno di quanto previsto. La contribuzione dai privati ai partiti politici è passata dagli oltre 40 milioni di euro del 2013 a circa 16 milioni nel 2017.

FONTE: elaborazione openpolis sui bilanci presentati dai partiti
(ultimo aggiornamento: giovedì 19 luglio 2018)

Solo dal 2014 è stato inserito un tetto annuo alle donazioni private.

Il 2013 è stato l'anno record nel periodo esaminato (oltre 40 milioni di euro di donazioni complessive), ma merita alcune considerazioni a parte rispetto al resto della serie storica. Primo perché si tenevano le elezioni politiche, quindi è ragionevole ipotizzare che i partiti avessero attivato meccanismi di raccolta fondi più efficaci. In secondo luogo, era l'ultimo anno senza limiti al finanziamento privato: dal 2014 il decreto Letta ha introdotto un tetto di 100mila euro annui a persona o azienda. Per fare un esempio, nel 2013 il solo Silvio Berlusconi versò a Forza Italia 15 milioni di euro, operazione che sarebbe stata impossibile pochi mesi dopo.

-72% le donazioni ai partiti da aziende e altri enti tra 2013 e 2017.

Negli anni successivi la tendenza è stata discendente, in particolare sulle donazioni da persone giuridiche. Al contrario per le erogazioni da persone fisiche, dopo anni di calo, dal 2017 si registra una prima inversione di tendenza. Sarà interessante capire se questo trend sarà confermato nei bilanci 2018, data la necessità di raccogliere fondi per le politiche del 4 marzo.

C'è comunque un aspetto da tenere presente quando parliamo di donazioni da persone fisiche. Buona parte di queste non sono donate da comuni cittadini: sono versate da parlamentari ed eletti al partito di appartenenza. Si tratta delle quote di indennità versate come contributo al partito, una prassi di lunga data, talvolta prevista anche da statuti e regolamenti interni.

Donazioni dagli eletti sempre più importanti

Sul piano giuridico non c'è alcuna differenza tra i contributi degli eletti e le altre donazioni private. Possono infatti essere portate ugualmente in detrazione, se versate ad un partito registrato. Ma nella sostanza la differenza è netta. Il contributo del parlamentare è calcolato rispetto a un'indennità erogata dallo stato o dalla regione. Non è quindi irragionevole ipotizzare che indennità e rimborsi vengano mantenuti all'attuale livello anche allo scopo di finanziare partiti e movimenti.

A maggior ragione in tempi di contrazione delle entrate, il contributo di parlamentari e rappresentanti delle istituzioni diventa strategico per gli equilibri di bilancio.

Venuti meno i rimborsi elettorali, molte delle principali forze politiche in questi anni hanno cercato massimizzare questo tipo di entrate. Sono le stesse relazioni allegate ai bilanci dei partiti a raccontarlo. Ad esempio in quella di Forza Italia l'amministratore nazionale segnala:

Rispetto al precedente esercizio si è verificato un notevole generale aumento (...) in particolare, le contribuzioni da parlamentari si incrementano di circa il 76%, mentre quelle provenienti da consiglieri regionali evidenziano un importo di circa sette volte maggiore rispetto a quanto raccolto il precedente anno.

Raccogliere i contributi dagli eletti diventa una via necessaria per finanziare la propria attività politica. Lo stesso M5s, dalla XVIII legislatura, ha scelto di far versare ai propri parlamentari una quota dell'indennità (300 euro al mese) per il funzionamento dell'associazione Rousseau e della relativa piattaforma.

5,9 milioni i contributi che i parlamentari del M5s verseranno all'associazione Rousseau nel corso della legislatura se questa durerà 5 anni.

Questo meccanismo di finanziamento pubblico però rischia di generare delle pesanti distorsioni nella competizione politica. Favorisce a dismisura le forze che hanno già una ampia presenza nelle istituzioni, mentre penalizza quelle con meno eletti. Nella stessa direzione si muove il sistema di finanziamento dei gruppi parlamentari, che viene erogato in parte in quota fissa e in parte in proporzione alla numerosità del gruppo.

Il nuovo ruolo dei gruppi parlamentari

Mentre il finanziamento pubblico ai partiti veniva ridotto drasticamente, quello ai gruppi parlamentari è rimasto abbastanza stabile. Stiamo parlando dei contributi che i due rami del parlamento versano ai gruppi per le loro attività istituzionali. Si tratta di 32 milioni di euro alla camera e 21 milioni di euro al senato. Con la fine dei rimborsi elettorali, queste cifre hanno dato una nuova centralità ai gruppi parlamentari a discapito dei partiti politici.

53 milioni i contributi pubblici annuali che le due camere versano ai gruppi parlamentari.

Per averne riscontro, basta confrontare le entrate delle 4 maggiori forze politiche, in termini di finanziamento pubblico ai partiti e ai gruppi parlamentari.

Il M5s non ha mai ricevuto 2x1000 e rimborsi elettorali, ma non ha rinunciato ai contributi pubblici ai gruppi parlamentari (quasi 32 milioni tra 2013 e 2017).

Per tutte le maggiori forze politiche, ad eccezione della Lega Nord, il finanziamento pubblico incassato dai gruppi è stato superiore a quello ricevuto dai rispettivi partiti. Una tendenza che nei prossimi anni potrebbe consolidarsi, data l'eliminazione dei rimborsi e i limiti finora riscontrati nella raccolta del 2x1000. l gruppi parlamentari si sono trovati così ad acquisire sempre più importanza negli equilibri del sistema politico. Tra le altre cose, hanno finito per farsi carico anche di attività che tradizionalmente spettavano alle strutture di partito.

Partiti che tagliano, gruppi che crescono

Tra 2013 e 2017 i partiti censiti hanno ridotto le loro spese del 75%, passando complessivamente da 129 a 31 milioni di euro. Una delle voci di spesa più importanti tra quelle tagliate è stata quella per il personale, grosso modo dimezzata nel periodo considerato. Presi insieme, i partiti spendevano circa 20 milioni per pagare i propri dipendenti, oggi questa voce di spesa ne vale meno di 10.

-52% la spesa per il personale dei partiti tra 2013 e 2017.

Gli interventi normativi di questi anni hanno cercato di facilitare la ristrutturazione degli apparati partitici, anche attraverso incentivi come la cassa integrazione e i contratti di solidarietà. Negli stessi anni in cui la spesa per il personale dei partiti veniva ridimensionata, quella dei gruppi ha registrato una sensibile crescita.

Altro esempio di incremento dell'attività dei gruppi parlamentari lo si vede dall'andamento delle spese in comunicazione. Si tratta di una voce di spesa pensata per l'ordinaria comunicazione dell'attività di ciascun gruppo parlamentare, ma nel corso degli anni questo capitolo ha contribuito in modo decisivo alle spese per la propaganda anche in occasione delle campagne elettorali. Così mentre i partiti riducevano la loro esposizione, i gruppi hanno aumentato le spese per la comunicazione da 2,9 a 5,4 milioni di euro tra 2014 e 2016. Si tratta di una scelta lecita, ma impropria rispetto alle finalità per cui erano stati previsti quei fondi.

Perché il sistema va riformato

L'analisi conferma la necessità di intervenire con una legge organica che disciplini il finanziamento alla politica. Le riforme più recenti intendevano ridurre il finanziamento pubblico e incentivare quello privato. Dopo cinque anni si sono acuiti gli squilibri del sistema, con i partiti sempre meno rilevanti e altri soggetti che acquisiscono un peso politico crescente. Abbiamo visto il caso dei gruppi parlamentari, più semplice da ricostruire in quanto i loro bilanci sono pubblicati in allegato ai consuntivi di camera e senato.

Nessuna riforma finora ha preso atto che la politica è svolta da più soggetti, non solo dai partiti.

Oltre ai gruppi, si fa strada una pluralità di attori, generalmente non trattati come soggetti politici di rilievo: associazioni, fondazioni, singole personalità politiche. Questi possono raccogliere finanziamenti privati (e in alcuni casi anche pubblici), ma sono sottoposti ad obblighi di trasparenza diversi da quelli dei partiti. Lo stesso vale le articolazioni locali delle forze politiche, che solo in limitati casi sono tenute a far revisionare i propri bilanci. In questo contesto, interventi che regolamentano, magari in modo stringente, solo una parte degli attori in campo rischiano di essere controproducenti. Serve un testo di legge che parta dal presupposto che la politica ormai è svolta da tanti soggetti, e non possono essere lasciate zone grigie su come si finanziano.

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