Il Pnrr, le politiche sociali e il terzo settore

• Nel Pnrr sono previsti interventi a favore delle fasce più deboli della popolazione per un valore di 1,45 miliardi.
• Tali investimenti si suddividono in 3 misure dedicate principalmente ad anziani, persone disabili e senza dimora ma non solo.
• I fondi del Pnrr potranno essere gestiti dagli ambiti territoriali sociali (Ats) ma anche da comuni in forma singola.
• L'iter per l'assegnazione dei fondi è stato complesso e ha richiesto la pubblicazione di 9 decreti ministeriali.
• I progetti finanziati in totale saranno 2.036. Cioè 89 in meno rispetto a quanto previsto inizialmente.

Nel Pnrr sono previsti investimenti dedicati al supporto delle persone più fragili e di chi se ne prende cura, sia in ambito familiare che in contesti più strutturati. Esiste una specifica componente dedicata a questo inserita all’interno della missione numero 5. Si tratta nello specifico della componente 2 denominata “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo settore”. All’interno di questa componente sono previsti svariati investimenti, tre in particolare sono espressamente dedicati alle persone più deboli.

1,45 miliardi € le risorse del Pnrr a sostegno delle persone vulnerabili.

In questo capitolo vedremo più nel dettaglio quali sono gli interventi previsti dalle varie misure. Successivamente ripercorreremo l’iter che ha portato alla selezione dei progetti da finanziare.

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Le misure previste nella componente M5C2

Le misure della componente M5C2 di particolare interesse sono 3. Queste poi possono essere ulteriormente suddivise in sotto-misure che delimitano in maniera ancora più specifica la cornice degli investimenti. Entreremo maggiormente nel dettaglio nei prossimi capitoli.

Scarica la versione estesa del report

in formato pdf.

Il primo investimento è denominato “Sostegno alle persone vulnerabili e prevenzione dell’istituzionalizzazione degli anziani non auto-sufficienti”. Si pone l’obiettivo di costruire nuove infrastrutture per i servizi sociali territoriali e potenziare quelle esistenti. Come vedremo più approfonditamente nella sezione dedicata, la maggior parte degli interventi prevede la prevenzione dell’istituzionalizzazione degli anziani nelle case di cura (cioè la necessità di un ricovero nelle strutture a lungo termine), con particolare attenzione a quelli non autosufficienti.

Il secondo investimento che prenderemo in esame invece riguarda i “Percorsi di autonomia per le persone con disabilità“. Questo investimento mira ad abbattere qualsiasi barriera nell’accesso all’alloggio ma anche al mercato del lavoro. Si prevede inoltre un potenziamento dei servizi di assistenza sociale che saranno personalizzati e focalizzati sui bisogni specifici delle persone – in base alla loro disabilità – e delle loro famiglie.

L’ultima misura, denominata “Housing temporaneo e stazioni di posta“, è invece dedicata al supporto delle persone senza fissa dimora. L’obiettivo è aiutarle ad accedere a una sistemazione temporanea all’interno di appartamenti per piccoli gruppi o famiglie. A ciò inoltre si dovrebbero affiancare anche servizi volti a promuovere l’autonomia e l’integrazione sociale.

Gli ambiti territoriali sociali

Prima di approfondire più nel dettaglio le singole misure e i progetti selezionati, un elemento interessante da analizzare riguarda i soggetti istituzionali che saranno coinvolti nella gestione delle risorse.

I tre investimenti che abbiamo passato in rassegna infatti sono di competenza del ministero del lavoro e delle politiche sociali che ricopre il ruolo di amministrazione titolare degli interventi. Il dicastero è quindi responsabile a livello nazionale (e nei confronti delle istituzioni europee) di assicurare la corretta assegnazione dei fondi oltre che di garantire il rispetto delle scadenze previste.

I comuni invece sono chiamati a ricoprire il ruolo di soggetti attuatori. Agli enti locali cioè è demandato il compito di ideare i progetti da sottoporre al ministero per richiedere il finanziamento. Una volta ottenuti i fondi, i comuni a loro volta dovranno bandire gare d’appalto per selezionare società, cooperative o altri enti, a seconda dei casi, a cui affidare la realizzazione degli interventi previsti.

Una peculiarità che riguarda i tre interventi oggetto del report è che i comuni potranno svolgere la loro attività sia in forma singola sia associata all’interno degli ambiti territoriali sociali (Ats). Questi raggruppamenti di comuni sono stati istituiti dalla legge 328/2000 e rappresentano la sede principale della programmazione, concertazione e coordinamento a livello locale dei servizi sociali e delle altre prestazioni integrative.

In base alla norma citata spetta alle regioni definire il perimetro degli Ats tramite forme di concertazione con gli enti locali interessati. Ciò al fine di assicurare la più corretta ed efficace erogazione a livello locale dei servizi sociali. Data la loro funzione, il numero di Ats e la loro estensione possono variare di molto da regione a regione a seconda delle necessità. Non sorprende ad esempio che sia la Lombardia, la regione più popolosa del paese, a registrare il maggior numero di Ats (91), sempre secondo i dati del ministero del lavoro aggiornati a ottobre 2022. Segue la Campania al secondo posto (con 60 Ats) mentre al terzo troviamo la Sicilia (55). 

585 gli ambiti territoriali sociali in cui si divide il territorio nazionale.

Singolare da questo punto di vista il caso della provincia autonoma di Trento e della Valle d’Aosta, ultime nel confronto con le altre regioni con un solo Ats che raggruppa tutti i comuni dei rispettivi territori.

Alla luce di ciò, la scelta di affidare i fondi del Pnrr per il sociale alla gestione degli Ats appare quanto mai opportuna in quanto si tratta di enti a cui già adesso è affidata la gestione dei servizi sociali per conto dei comuni che ne fanno parte. Desta casomai qualche dubbio l’opportunità data ai comuni di presentare proposte per intercettare i fondi anche in forma singola.

Una possibile spiegazione, come vedremo meglio nel prossimo paragrafo, può essere ricondotta alle difficoltà incontrate nell’individuare abbastanza proposte per esaurire tutte le risorse stanziate. Probabilmente quindi la struttura ministeriale ha inteso semplificare il più possibile le procedure in modo da facilitare la presentazione di proposte da parte dei comuni interessati. Anche al di fuori dell’Ats.

L’iter per l’assegnazione delle risorse

Riuscire a ricostruire come i fondi del Pnrr in esame si distribuiscono sul territorio è tutt’altro che semplice. Originariamente infatti i progetti finanziati avrebbero dovuto essere 2.125 in totale. Di questi, 925 afferenti alla prima misura che abbiamo descritto nel precedente paragrafo (anziani non auto-sufficienti), 700 alla seconda (persone con disabilità) e 500 alla terza (persone senza fissa dimora). Tali progetti erano già stati suddivisi tra le varie regioni che avevano quindi determinati target da raggiungere per ogni misura. Obiettivi che però non sono stati raggiunti completamente.

Inizialmente l’avviso pubblico per la selezione dei progetti è stato pubblicato il 15 febbraio del 2022 e avrebbe dovuto concludersi il 31 marzo. I decreti direttoriali 98 e 117 del 2022 disponevano le prime graduatorie dei progetti ammissibili a finanziamento e di quelli idonei (ma non finanziati in questa prima fase). Dopo questo primo passaggio, i progetti selezionati e beneficiari dei fondi Pnrr erano 1.943 (il 91%).

Un ulteriore elemento di complessità deriva dal fatto che l’iter, anche per le proposte ammesse a finanziamento, a questo punto non era ancora concluso. Infatti dopo questo primo passaggio, le amministrazioni selezionate dovevano caricare il progetto completo di tutti i documenti richiesti su un’apposita piattaforma gestionale denominata piattaforma multifondo. In alcuni casi però ciò non è avvenuto o per rinuncia o per decorrenza dei termini.

Dopo questo ulteriore passaggio, descritto nei decreti direttoriali 249 e 254 del 2022, si sono registrate in totale 42 defezioni. I progetti caricati sulla piattaforma e che a questo punto rimanevano come assegnatari dei fondi erano 1.896. La percentuale di raggiungimento dell’obiettivo era quindi dell’89,2% circa.

9 i decreti ministeriali necessari per completare la selezione dei progetti Pnrr in ambito di sostegno alle persone vulnerabili.

Le regioni in cui tutti i comuni e gli Ats beneficiari dei fondi avevano portato a compimento l’iter correttamente erano solo 5: Abruzzo, Marche, Molise, Umbria e Valle d’Aosta a cui si aggiunge la provincia autonoma di Trento. Le aree più indietro invece erano Sicilia (78,5% di progetti inizialmente previsti caricati sulla piattaforma), Lombardia (78,1%) e Friuli Venezia Giulia (75,6%).

Anche se negli atti passati in rassegna non sono indicate le motivazioni che hanno portato a queste rinunce, non è difficile ipotizzare che queste possano essere dovute a difficoltà che sono state riscontrate spesso nella gestione dei progetti del Pnrr da parte degli enti locali. Tra cui: 

• la mancanza di personale e di competenze adeguate;
• la complessità delle procedure che il Pnrr richiede, anche ai fini del monitoraggio;
• la necessità di assicurare tempi rapidi e certi per l’esecuzione dei progetti.

Per selezionare i progetti ancora mancanti il decreto direttoriale 276/2022 ha disposto la riapertura dei termini del bando solo per quelle regioni in cui non era stato ancora raggiunto il numero target di progetti da ammettere a finanziamento.

Questa fase si è conclusa a seguito della pubblicazione del decreto 320/2022. Con tale documento si è preso atto di altre rinunce e sono poi stati individuati ulteriori progetti ammissibili a finanziamento. Inoltre si è provveduto allo scorrimento delle graduatorie tra i progetti idonei ma che inizialmente non erano stati finanziati.

L’iter per la selezione dei progetti da finanziare è poi proseguito anche nel 2023. Con il decreto direttoriale 24 infatti il ministero ha preso atto di ulteriori rinunce. L’ultimo atto pubblicato invece è il Dd 158 che non solo recepisce ulteriori rinunce ma dispone anche lo scorrimento delle graduatorie e la riapertura dei termini per la presentazione di nuove proposte fino al 5 giugno. 

Al termine di questo lungo e complesso processo quindi possiamo concludere che i progetti finanziati definitivamente saranno in totale 2.036. Cioè 89 in meno rispetto a quelli inizialmente previsti. La regione che si distanzia di più dal target è la Lombardia (312 progetti selezionati a fronte dei 392 previsti complessivamente). Seguono la Sicilia (-16) e il Veneto (-13).

Da notare che ogni regione ha la propria peculiarità. E che in molti casi per compensare i progetti mancanti su uno degli investimenti si è scelto di finanziare, su un’altra delle 3 misure previste, un numero di interventi maggiore rispetto a quanto pianificato. La Campania ad esempio fa registrare 11 progetti in meno per quanto riguarda la misura 1.2 (percorsi di autonomia per le persone con disabilità). Ma rispettivamente 15 e 9 progetti finanziati in più nelle altre due voci.

Con la stessa logica, si è scelto di finanziare in alcune regioni più progetti rispetto a quanto inizialmente previsto. È interessante notare che tra le 9 regioni che si sono viste finanziare un numero maggiore di interventi, 6 sono del mezzogiorno. Fanno eccezione la Liguria (un solo progetto aggiuntivo), il Lazio (1) e le Marche (3). Possiamo pensare che sia dovuto all’intento di rispettare l’obbligo di legge sulla quota mezzogiorno. Cioè il vincolo di destinazione del 40% dei fondi di ciascuna misura del Pnrr a territori del sud.

Visto il quadro così complesso è indispensabile spingere l’analisi più nel dettaglio. Cosa che faremo nei prossimi capitoli.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

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il dettaglio dei progetti previsti e di quelli effettivamente finanziati per regione. 

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Unslpash – Igor Rodrigues