La pratica di adottare decreti legge (Dl) non solo per affrontare situazioni emergenziali ma anche per trattare tematiche potenzialmente divisive e di porre poi la fiducia non è certo nuova. Tuttavia, con l’attuale esecutivo tale prassi sta raggiungendo numeri ragguardevoli.

Tale dinamica ridimensiona in maniera significativa il ruolo del parlamento. Fondamentalmente infatti i provvedimenti più rilevanti sono adottati in larga parte su iniziativa dell’esecutivo per mezzo dei decreti. Quest’ultimo poi chiama a raccolta la maggioranza che lo sostiene affinché voti compatta in aula.

Altro elemento spesso sottovalutato riguarda il fatto che i decreti legge devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni. Quando si accumula un numero eccessivo di Dl da convertire diventa fisiologico il ricorso alla fiducia per evitare che questi decadano. Questo però non solo limita la capacità di intervento del parlamento nel processo legislativo ma anche del tempo e dello spazio necessari al dibattito pubblico. In questo modo diventa difficile per la società comprendere, valutare e discutere davvero le scelte politiche che la riguardano.

Il ricorso ai decreti legge

Dal suo insediamento a palazzo Chigi il governo guidato da Giorgia Meloni ha emanato in totale 98 decreti legge. In termini assoluti si tratta del valore più alto considerando gli esecutivi che si sono succeduti nelle ultime 4 legislature.

Naturalmente bisogna tenere presente che i vari governi hanno avuto durate diverse. Nello specifico l’attuale esecutivo è il terzo più longevo, al momento, dopo i governi Berlusconi IV e Renzi. È quindi molto più interessante andare a valutare la media di Dl pubblicati al mese da ogni governo.

Da questo punto di vista possiamo osservare che i governi Draghi e Conte II riportano il valore più alto con una media di 3,07 decreti legge al mese. L’esecutivo Meloni (3,05 Dl al mese) si colloca subito dopo con un valore sostanzialmente identico a quello dei due governi che hanno dovuto fronteggiare le fasi più acute della pandemia. Nonostante siano passati più di 3 anni dalla fine dello stato di emergenza Covid quindi la frequenza nel ricorso ai decreti è sempre la stessa.

Leggi ordinarie e decreti

Un ricorso sempre più frequente ai decreti legge emerge abbastanza chiaramente facendo un confronto di lungo periodo. Da questo punto di vista sono molto interessanti le statistiche sull’attività legislativa messe a disposizione dal senato. Queste infatti forniscono dati aggregati per legislatura e ci consentono di tornare indietro fino al 1996.

In particolare, dall’ottobre 2022 a oggi, possiamo osservare che le leggi entrate in vigore in totale risultano essere 211. Tra queste, 85 sono di natura ordinaria, 78 sono conversioni decreti legge, 40 ratifiche di trattati internazionali, 7 legate al bilancio dello stato e 1 costituzionale. La quota di conversioni è stata quindi pari al 37% circa. Si tratta del valore più alto nel periodo compreso tra il 1996 e il 2025. Il secondo dato più elevato è quello della XVIII legislatura con il 33,3% (105 conversioni a fronte di 315 leggi totali) mentre il terzo è quello della XIV legislatura con il 29,2% (200 conversioni a fronte di 686 leggi totali).

Chiaramente, considerando che il confronto è sull’intera legislatura non si tratta tanto di attribuire responsabilità politiche quanto di rimarcare una tendenza. È abbastanza evidente infatti che negli ultimi anni c’è stata una forte accelerazione. E, come già detto, se i valori della XVIII legislatura sono stati evidentemente influenzati dal Covid, dall’altro la pandemia ha avuto un impatto tutto sommato contenuto per quanto riguarda la legislatura attualmente in corso.

D’altra parte si potrebbe anche osservare che la quota di leggi ordinarie approvate nel corso dell’attuale legislatura è superiore rispetto a quelle di conversione. Nel periodo considerato non è sempre stato così. Nella XIV, XV e XVIII legislatura infatti la percentuale di conversioni è stata superiore a quella delle leggi ordinarie. Tuttavia è opportuno rimarcare come i temi più rilevanti o anche politicamente controversi siano ormai regolarmente affrontati tramite decreto. Mentre sono lasciati alle misure di natura ordinaria ambiti di intervento meno sensibili dal punto di vista politico.

Per fare qualche esempio, dall’inizio dell’anno sono stati già convertiti 15 decreti. Con questi atti il governo è intervenuto su diversi aspetti particolarmente rilevanti. Tra questi possiamo citare almeno due Dl che si sono occupati di Pnrr, oltre che di altre materie. Si tratta dei decreti 1/2025 e 45/2025. Troviamo poi un intervento volto a contrastare il caro bollette, uno riguardante il caso dei centri per migranti costruiti in Albania, uno riguardante la revisione delle norme circa l’ottenimento della cittadinanza italiana, fino ad arrivare al tanto contestato decreto sicurezza.

Le leggi di altra natura approvate nello stesso periodo sono state quasi il doppio (29) ma raramente si sono occupate di temi politicamente consistenti. Da questo punto di vista possiamo citare ad esempio la legge quadro in materia di ricostruzioni post-calamità, la modifica delle norme in tema di intercettazioni, la cosiddetta legge Morandi che prevede benefici in favore delle vittime di crolli di infrastrutture (testo che peraltro il presidente della repubblica ha invitato a rivedere) e le disposizioni per la partecipazione dei lavoratori alla gestione, al capitale e agli utili delle imprese.

Più spesso le leggi ordinarie approvate hanno riguardato temi non particolarmente incisivi. Oltre a 5 ratifiche di trattati internazionali, altri temi oggetto di intervento normativo sono stati, tra gli altri, l’istituzione del Parco ambientale per lo sviluppo sostenibile della laguna di Orbetello, la promozione della pratica sportiva nelle scuole e istituzione dei nuovi giochi della gioventù, l’abrogazione di norme pre-repubblicane, l’introduzione di norme in materia di competizioni sportive su strada e l’adozione di disposizioni per la promozione delle manifestazioni in abiti storici.

Di diverso tenore invece le due leggi delega approvate nel periodo considerato che però di fatto restituiscono al governo il potere di normare attraverso decreto legislativo.

I temi trattati in questo caso sono il superamento del numero chiuso per quanto riguarda i corsi di laurea in discipline sanitarie e la riforma organica dei mercati dei capitali.

Le questioni di fiducia

Legato al tema dell’uso eccessivo dei decreti legge vi è poi quello riguardante il ricorso altrettanto frequente ai voti di fiducia. Tale prassi, anche in questo caso non certo una novità, viene spesso utilizzata per velocizzare l’iter di conversione dei decreti ed evitare che questi decadano. Questo però ridimensiona di molto il ruolo del parlamento. 

Anche su questo fronte, considerando esclusivamente le questioni di fiducia poste ai fini dell’approvazione dei disegni di legge nelle ultime 4 legislature, possiamo osservare come il governo Meloni, in termini assoluti, si trovi al primo posto con 91 voti dall’ottobre 2022 al giugno 2025. Al secondo posto troviamo il governo Renzi con 68, seguito dall’esecutivo Draghi con 55.

Ovviamente bisogna tenere in considerazione che i governi che si sono succeduti negli ultimi anni hanno tutti avuto diversa durata. Di conseguenza, per fare un confronto omogeneo, è più indicativo affidarsi al numero medio di questioni di fiducia poste al mese. Da questo punto di vista al primo posto troviamo l’esecutivo guidato da Mario Monti (2,89). Governo che si trovò ad affrontare un altro passaggio molto difficile per la storia del nostro paese: quello innescato dalla crisi economica del 2008. Il governo Meloni si attesta al secondo posto, con un dato medio di 2,85 voti di fiducia al mese. Seguono i governi Draghi (2,68) e Conte II (2,22).

Come detto, il caso più eclatante del ridimensionamento delle camere è quello in cui al disegno di legge di conversione dei decreti legge viene apposta la questione di fiducia in entrambi i rami del parlamento. Da questo punto di vista possiamo osservare che con l’attuale esecutivo ciò è avvenuto in 38 casi. Si tratta del dato più alto in assoluto. Seguono gli esecutivi Renzi (22) e Draghi (20). 

Foto: Governo (Licenza)

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Complessivamente sta diventando molto consistente il numero di voti di fiducia fatti registrare dall’attuale esecutivo. In termini assoluti, tra i governi delle ultime legislature, infatti solo quello guidato da Matteo Renzi ha fatto un ricorso maggiore allo strumento.

Le motivazioni che spingono un governo a porre la fiducia su un disegno di legge possono essere molteplici. Da un lato può esserci la volontà di evitare che deputati e senatori possano modificare in maniera sostanziale un provvedimento ritenuto particolarmente importante dall’esecutivo. Oppure può esserci la necessità di velocizzare i tempi dell’iter di approvazione. È il caso ad esempio dei decreti legge che devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni dalla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Se l’esecutivo arriva a porre la fiducia in entrambe le camere la limitazione delle prerogative dei parlamentari è massima. Quando ciò accade in maniera eccessivamente frequente ci troviamo di fronte a un elemento critico che vale la pena monitorare. L’attuale esecutivo infatti si avvia a diventare quello che ha fatto il ricorso più massiccio alla fiducia sotto diversi punti di vista.

Questioni di fiducia, i numeri del governo Meloni

Se si considera il numero assoluto di questioni di fiducia poste dai diversi esecutivi che si sono succeduti nelle ultime 4 legislature, possiamo osservare che il governo Meloni si colloca al secondo posto con 58. Solo la compagine guidata da Matteo Renzi riporta un dato più alto (68). Bisogna però considerare che questo esecutivo è rimasto in carica per quasi 3 anni mentre l’attuale si trova a palazzo Chigi da meno di 2. Al terzo posto poi troviamo il governo Draghi che ha fatto ricorso alla fiducia in 55 occasioni durante i 20 mesi in cui è rimasto in carica.

Considerando invece il dato relativo al numero medio di voti di fiducia al mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto diversa durata, possiamo notare che quello di Meloni scende al terzo posto (2,64 voti di fiducia di media al mese). Riportano un valore più alto infatti sia il governo Monti (2,79) che quello guidato da Mario Draghi (2,68). Da notare però che in questo caso parliamo di due governi di grande coalizione. Esecutivi nati cioè per affrontare due momenti molto difficili nella storia del nostro paese e non solo. Vale a dire rispettivamente la crisi economico-finanziaria post 2008 e quella sanitaria dovuta al Covid-19.

In questi casi dunque il ricorso alla fiducia poteva anche essere in parte motivato dalla necessità di tenere unite le maggioranze eterogenee che sostenevano i due esecutivi in questione. Dinamica che invece non vale per il governo attualmente in carica.

Un altro elemento molto interessante da questo punto di vista riguarda il fatto che il governo Meloni sale al primo posto se si considera il rapporto percentuale tra voti di fiducia e disegni di legge approvati. Durante il mandato dell’attuale esecutivo infatti sono entrate in vigore 129 norme, per un rapporto fiducie/leggi pari al 45% circa. Al secondo posto troviamo in questo caso il governo Monti (42,5%) seguito dagli esecutivi Conte II (39,4%) e Draghi (37,4%).

In base a questi dati e considerando che non sembrano esserci all’orizzonte possibili crisi di governo (ma sappiamo che questa situazione può cambiare rapidamente) non è improbabile che l’attuale esecutivo possa diventare, in prospettiva, quello che avrà fatto il ricorso più ampio alla questione di fiducia tra quelli presi in esame.

I provvedimenti approvati con doppia fiducia

Come già accennato nell’introduzione, il ricorso alla questione di fiducia rappresenta un modo per blindare un provvedimento in discussione e velocizzarne l’approvazione. Tale strumento però rappresenta di fatto una limitazione delle prerogative di deputati e senatori. Per questo dovrebbe essere utilizzato con grande attenzione e parsimonia.

Tenendo presente quanto visto finora è quindi molto interessante osservare come il governo Meloni si caratterizzi anche per un alto numero di provvedimenti approvati ponendo la fiducia in entrambi i rami del parlamento. Parliamo di ben 21 disegni di legge. Solo il governo Renzi fa registrare un dato lievemente superiore (22) ma questo esecutivo è rimasto in carica molto più dell’attuale. Anche in questo caso quindi è molto probabile che il governo Meloni diventerà presto l’esecutivo con il maggior numero di provvedimenti approvati con doppia fiducia tra quelli degli ultimi anni.

Dopo i governi Renzi e Meloni troviamo poi gli esecutivi Draghi (19) e Conte II (15). Da notare come questi ultimi due siano quelli chiamati ad affrontare le fasi più complesse della pandemia. Nonostante ciò fanno comunque registrare un dato comunque inferiore rispetto all’attuale esecutivo avendo peraltro una durata abbastanza simile (anche se per entrambi inferiore).

Tra i provvedimenti più recenti approvati attraverso una doppia fiducia troviamo i Ddl di conversione di 4 decreti legge particolarmente rilevanti. Si tratta del Dl Pnrr quater, del decreto superbonus e dei già citati Dl coesione e agricoltura.

Altri provvedimenti particolarmente rilevanti approvati attraverso un doppio ricorso alla fiducia sono la legge di bilancio per il 2023, il decreto aiuti quater, il decreto Caivano, il decreto sud, il Dl immigrazione e sicurezza e il decreto milleproroghe 2024.

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Nella giornata di ieri il governo ha annunciato la decisione di porre la questione di fiducia sul disegno di legge di conversione del decreto superbonus. Un ritorno all’utilizzo di questo strumento che segue di pochi giorni quanto accaduto con il cosiddetto decreto Pnrr quater, per cui l’esecutivo aveva posto la fiducia sia camera che al senato.

Al di là di questi episodi, i primi mesi del 2024 si sono caratterizzati per un ricorso allo strumento tutto sommato moderato. Soprattutto se paragonato al dato record del novembre 2023. Questo ha portato a una diminuzione di alcuni indicatori tra cui quello del numero medio di voti di fiducia al mese. Indicatore che adesso non vede più l’attuale esecutivo al primo posto nel confronto con i suoi predecessori.

È ancora presto per dire se si tratta di una tendenza consolidata o solamente di una fase. In effetti, analizzando i dati, l’incidenza della questione di fiducia è ancora molto forte per quanto riguarda l’azione dell’attuale esecutivo. Infatti il rapporto tra voti di questo tipo e leggi approvate dal parlamento resta il più alto delle ultime legislature. Senza dimenticare che la decisione del governo di porre o meno la fiducia dipende anche dalla rilevanza e delicatezza del provvedimento di volta in volta in discussione.

I dati del governo Meloni e il confronto con i predecessori

Dal suo insediamento nell’ottobre del 2022 fino all’aprile del 2024, il governo Meloni ha posto in totale 51 questioni di fiducia per l’approvazione di disegni di legge. A queste, si deve aggiungere la 52esima, in discussione proprio in queste ore.

In valori assoluti, due esecutivi hanno fatto registrare numeri più elevati durante il loro periodo a palazzo Chigi. Si tratta dei governi Renzi (68) e Draghi (55), mentre quello guidato da Mario Monti riporta lo stesso numero dell’attuale. Questi esecutivi hanno però avuto tutti durate diverse. Il governo guidato da Matteo Renzi ad esempio è rimasto in carica quasi il doppio del tempo rispetto a quello di Giorgia Meloni.

Per permettere un confronto omogeneo tra esecutivi di diversa durata è quindi utile valutare il numero medio di questioni di fiducia poste al mese. Da questo punto di vista al primo posto troviamo il governo Monti (3 voti di fiducia al mese di media). Seguono Draghi (2,89) e Meloni (2,83 considerando i dati consolidati al 30 aprile). Rispetto al nostro ultimo aggiornamento sul tema, il dato riguardante l’esecutivo attualmente in carica risulta in diminuzione. Dopo una fase in cui il ricorso alla fiducia era parso sistematico e quindi eccessivo, sembra quindi che l’operato dell’attuale governo stia rientrando nei canoni adottati anche dai suoi predecessori.

Tuttavia occorre sottolineare che sull’evoluzione di questo dato incide molto anche la quantità di disegni di legge che il parlamento discute e vota di mese in mese. Logicamente, un basso numero di Ddl in discussione comporterà anche un basso numero di questioni di fiducia poste dal governo. Viceversa, all’aumentare delle proposte da approvare (in particolare quelle di iniziativa governativa) è più probabile che l’esecutivo sia portato a ricorrere alla fiducia. Questo sia per velocizzare i tempi sia per evitare che il parlamento modifichi eccessivamente il provvedimento in esame. Da questo punto di vista è interessante osservare che l’attuale esecutivo fa registrare il rapporto più alto tra voti di fiducia e numero di leggi approvate.

Seguono gli esecutivi Monti (42,5%) e Conte II (39,8%).

L’evoluzione nel ricorso alla fiducia del governo Meloni

Alla luce di quanto appena visto, sarebbe lecito attendersi un andamento abbastanza simile per quanto riguarda il numero di leggi approvate dal parlamento e le questioni di fiducia poste dal governo nello stesso periodo. Come possiamo osservare nel grafico, questa tendenza sembrerebbe a grandi linee confermata. Una dinamica che diventa ancora più evidente se consideriamo le leggi di conversione dei decreti. In questo caso infatti spesso l’esecutivo ha posto la fiducia in entrambe le camere per far sì che fossero approvati entro la scadenza dei 60 giorni.

Questa tendenza risulta piuttosto evidente se si considerano i periodi aprile-giugno e settembre-novembre 2023. In entrambi questi momenti infatti possiamo osservare un alto numero di leggi approvate e parallelamente un elevato numero di questioni di fiducia.

Ad aprile 2023 le leggi approvate sono state 4 (di cui 3 erano conversioni di decreti legge) e i voti di fiducia 2. A maggio si registra un aumento sia delle leggi approvate (6 di cui 4 conversioni di decreti) che di voti di fiducia (4). A giugno si raggiunge un primo picco di voti di fiducia con 6 in un solo mese a fronte di 4 leggi approvate (tutte conversioni). Invece a settembre 2023 le leggi approvate sono state 7 a fronte di 2 soli voti di fiducia. Nei due mesi successivi si registra però un progressivo aumento di queste votazioni fino al dato record di 8 raggiunto a novembre 2023.

In questo mese le leggi approvate sono state 10 (la metà sono conversioni di decreti legge). Non si tratta del dato più alto in assoluto. A febbraio 2024 infatti le leggi entrate in vigore sono state 11 in totale. In questo caso i voti di fiducia registrati sono stati solo 2, questo mese può quindi essere considerato un’eccezione. Così come il successivo mese di marzo in cui il governo non ha mai fatto ricorso alla fiducia a fronte di 5 leggi approvate (4 conversioni di decreti). Nel valutare questi dati però occorre tenere conto anche della portata politica dei disegni di legge in esame.

A febbraio 2024 ad esempio sono entrate in vigore ben 6 leggi di iniziativa parlamentare. Tra queste l’istituzione della giornata dell’unità nazionale e delle forze armate, le disposizioni per la promozione e lo sviluppo dell’imprenditoria giovanile nel settore agricolo, l’istituzione della commissione d’inchiesta sul Covid e altre norme in tema di agricoltura. Tutte misure su cui il governo non aveva probabilmente alcun interesse a porre la fiducia né per ragioni politiche né per rispettare delle tempistiche (come nel caso dei decreti legge che sono soggetti a decadenza).

Situazione diversa invece a marzo dove il parlamento ha convertito ben 4 decreti e in nessun caso è stata posta la fiducia. Si tratta dei Dl sulla presidenza italiana del G7, sull’Ilva, sulle elezioni e sulle olimpiadi invernali. Si tratta in questo caso di provvedimenti per cui c’era un’ampia convergenza, anche da parte di esponenti dell’opposizione molti dei quali si sono astenuti per non ostacolare l’iter. Probabilmente quindi il ricorso alla fiducia non si è reso necessario.

È ancora presto quindi per poter dire se stiamo assistendo a una effettiva tendenza dell’esecutivo a ricorrere meno alla fiducia. Anche perché in effetti quando si è trattato di provvedimenti particolarmente delicati come i già citati decreti superbonus e Pnrr quater, il governo è tornato subito a utilizzare lo strumento. Occorrerà quindi continuare a monitorare questi aspetti per capire se ci troviamo di fronte a una reale inversione di rotta.

I Ddl approvati con doppia fiducia

Un altro dato interessante da analizzare da questo punto di vista riguarda i provvedimenti su cui viene posta la fiducia in entrambi i rami del parlamento. In questo caso infatti le possibilità di intervento in assemblea per i parlamentari si riducono al lumicino, limitandosi alle dichiarazioni di voto.

Per quanto riguarda il governo Meloni sono 19 i provvedimenti che rientrano in questa categoria. Stesso numero anche per il governo Draghi mentre l’esecutivo Renzi è quello che fa registrare il dato più alto con 22 (da ricordare però che quest’ultimo è rimasto in carica 33 mesi, il governo Draghi 20, quello di Meloni per il momento circa 18).

Con specifico riferimento all’esecutivo attualmente in carica tra le leggi approvate con doppio voto di fiducia soltanto una non è una conversione di un decreto legge. Si tratta della legge di bilancio per il 2023. È interessante osservare che dei 19 provvedimenti approvati con doppia fiducia, molti sono atti chiave. Si tratta di Ddl particolarmente significativi o per l’importanza dell’atto o per la rilevanza del tema in discussione. 

Tra i più recenti possiamo citare i Dl Pnrr quater, milleproroghe 2024 e immigrazione e sicurezza. Al netto della diminuzione del dato sui voti di fiducia posti in media al mese dunque, l’incidenza di questo strumento è ancora molto rilevante.

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Nel mese di novembre è tornato prepotentemente d’attualità il tema del massiccio ricorso fatto dal governo allo strumento della questione di fiducia. I voti di questo tipo che si sono tenuti in parlamento infatti sono stati ben 8, un nuovo record.

Il ricorso alla fiducia è andato costantemente aumentando negli ultimi mesi, tanto che il governo Meloni ha raggiunto anche il primo posto (a pari merito con l’esecutivo guidato da Mario Monti) se si considera la media dei voti di fiducia per mese.

Una dinamica del genere è almeno in parte influenzata dall’eccessivo uso dei decreti legge (Dl) fatto dal governo. Come noto infatti, tali atti devono essere convertiti in legge entro 60 giorni. Quando però il parlamento è chiamato ad affrontarne molti contemporaneamente fatica a rispettare questa scadenza. Ecco che allora l’esecutivo pone la fiducia sul provvedimento, spesso in entrambe le camere, per velocizzare la discussione. In questo modo però l’iter per l’approvazione delle norme viene stravolto e il ruolo del parlamento, che dovrebbe essere il depositario del potere legislativo, si riduce alla ratifica delle scelte governative.

Una situazione che peraltro è destinata a ripresentarsi. Il parlamento infatti attualmente deve convertire ancora 5 decreti legge e approvare la legge di bilancio entro il 31 dicembre. 

I numeri del governo Meloni e i suoi predecessori

Come anticipato, novembre è stato un mese particolarmente intenso per quanto riguarda i voti di fiducia. Considerando i dati disponibili infatti, dal 2018 a oggi, non era mai successo che ci fossero ben 8 voti di questo tipo nell’arco di 30 giorni.

Il precedente record (7) risaliva al novembre del 2019, quando in carica c’era il governo Conte II. Da notare che nemmeno durante la pandemia da Covid-19 erano stati toccati picchi del genere. Si era arrivati al massimo a 6 voti di fiducia, sempre con il secondo esecutivo Conte nel dicembre del 2020.

Allargando l’analisi alle ultime 4 legislature, possiamo osservare che in valori assoluti il governo Meloni sta rapidamente recuperando posizioni nella graduatoria degli esecutivi che hanno fatto maggiore ricorso allo strumento ma è ancora lontano dal podio. Ad aver posto maggiormente la fiducia finora è stato il governo Renzi con 66. Seguono gli esecutivi Draghi (55) e Monti (51). L’attuale governo si colloca al quinto posto, superato anche dal quarto esecutivo Berlusconi, con 39 questioni di fiducia poste dall’ottobre 2022 ad oggi.

È molto importante tenere presente però che i governi nel nostro paese hanno durate diverse. Chiaramente il numero di voti di fiducia varia anche in base al tempo trascorso a palazzo Chigi. Per questo dobbiamo considerare il numero medio di questioni di fiducia poste per ogni mese di governo per fare un confronto omogeneo. Analizzando questo dato, possiamo osservare che l’attuale esecutivo è primo con 3 questioni di fiducia di media al mese, a pari merito con il governo Monti.

Il dato del governo Meloni peraltro risulta essere in costante aumento negli ultimi mesi (+1 fiducia al mese di media rispetto a giugno), come avevamo già evidenziato in un precedente articolo.

Provvedimenti blindati

Con la sola eccezione della legge di bilancio per il 2023, tutti gli altri provvedimenti su cui l’attuale esecutivo ha posto la fiducia sono conversioni di decreti. È chiaro che la motivazione principale in questa circostanza è quella di velocizzare i tempi della discussione per evitare che questi decadano. Ma non si deve dimenticare che ponendo la fiducia di fatto il governo blinda i contenuti del disegno di legge, impedendo alle camere di intervenire sui testi.

Da questo punto di vista una dinamica da tenere particolarmente sotto controllo è quella dei provvedimenti approvati con voto di fiducia in entrambe le camere. Si tratta dei casi in cui le prerogative di senatori e deputati sono maggiormente compresse.

Possiamo osservare che i numeri del governo Meloni sono in rapido aumento. L’attuale esecutivo infatti, con 12 provvedimenti approvati attraverso la doppia fiducia, ha sopravanzato quello di Paolo Gentiloni (11) e si sta avvicinando rapidamente ai due che lo precedono: Conte II con 15 e Draghi con 19. Più distante invece il governo Renzi (22).

Tra i provvedimenti più recenti approvati in questo modo ci sono il decreto Caivano, il decreto sud, il decreto contenente misure per sostenere il potere di acquisto delle famiglie, quello per il rinvio di scadenze fiscali e il decreto immigrazione e sicurezza (Cutro bis).

Da notare che sono 26 i decreti legge dell’attuale esecutivo che sono stati convertiti passando per almeno un voto di fiducia. Si tratta del 54% dei Dl totali.

Proposte di modifica

Come già detto, l’uso combinato di decreti legge e questioni di fiducia costituisce una pratica che stravolge il normale iter per l’approvazione di norme nel nostro paese. Per questo dovrebbe essere una soluzione a cui ricorrere in casi veramente eccezionali. Invece si tratta ormai di una prassi frequente e consolidata.

Del resto, è lo stesso parlamento che pare essere disposto ad assecondare questa deriva. Negli ultimi mesi infatti sono state avanzate alcune proposte che sembrano andare nella direzione di un ampliamento ulteriormente del margine di manovra dell’esecutivo.

Le più significative da questo punto di vista sono 2 proposte di revisione costituzionale presentate dai senatori Tosato (Lega) e Paroli (Forza Italia). Entrambi i disegni di legge prevedono, con piccole differenze, la modifica dell’articolo 77 della costituzione estendendo a 90 giorni il periodo di tempo che le camere hanno a disposizione per convertire in legge i decreti. Se da un lato entrambe le proposte hanno l’obiettivo di dare al parlamento più tempo per lavorare sui Dl, dall’altro occorre anche sottolineare che un’impostazione di questo tipo tende a dare per scontato il fatto che il governo utilizzi in maniera sempre più frequente e sistematica lo strumento. Tanto da richiedere una modifica della costituzione.

La seconda proposta di modifica riguarda il regolamento della camera dei deputati. L’articolo 116 comma 3 infatti prevede che il voto su una questione di fiducia debba avvenire con un minimo di 24 ore di distanza dalla richiesta, salvo diverso accordo tra i gruppi. Nelle ultime riunioni della giunta per il regolamento è emersa, nell’ambito di una revisione più generale delle norme di Montecitorio, la volontà di rimuovere questo paletto.

Si tratta certamente in questo caso di una modifica dalla piccola portata in termini pratici ma ugualmente significativa dell’indirizzo che la maggioranza sembra intenzionata a prendere. E cioè quello di puntellare il più possibile l’esecutivo di sua espressione piuttosto che porre al centro le prerogative del parlamento.

In entrambi i casi comunque si parla di ipotesi ancora allo stato embrionale che potrebbero eventualmente vedere l’approvazione nella seconda parte della legislatura.

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I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “I numeri del governo Meloni a un anno dalla nomina“.

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Al di là dei giudizi di merito sulle scelte prese in questi 12 mesi, analizzando i dati relativi all’attività di governo e parlamento è possibile tracciare un bilancio da cui emergono delle tendenze molto chiare.

Si conferma infatti l’assoluto protagonismo del governo anche per quanto riguarda la produzione legislativa. La maggior parte delle norme approvate dall’inizio della legislatura infatti proviene da palazzo Chigi. Una dinamica dovuta in larga misura all’ampio ricorso fatto allo strumento del decreto legge, che con questo governo ha raggiunto livelli record.

In questo contesto il parlamento ha ricoperto un ruolo sempre più marginale. Una dinamica che potrebbe arrivare a un nuovo livello di guardia se fosse confermata l’indiscrezione secondo cui l’esecutivo sarebbe intenzionato a chiedere alla propria maggioranza di non presentare emendamenti alla legge di bilancio.

L’iniziativa legislativa del governo Meloni

Come già anticipato, l’esecutivo è stato protagonista assoluto anche per quanto riguarda la produzione normativa. In base ai dati aggiornati al 19 ottobre infatti, in questi primi 12 mesi ha presentato in parlamento 101 disegni di legge (Ddl). Non tutti i Ddl governativi hanno già concluso l’iter. Ad essere già divenute legge per il momento sono 45 proposte (di cui una presentata dal governo Draghi). A queste poi se ne aggiungono 19 che invece sono di iniziativa parlamentare. Basterebbe questo dato per capire la priorità che assume la volontà del governo rispetto alle iniziative delle aule.

Tra le proposte di iniziativa governativa, la stragrande maggioranza (43) è rappresentata dai Ddl di conversione dei decreti legge (Dl) emanati dall’esecutivo stesso. Si tratta anche delle proposte che hanno la maggiore probabilità di concludere l’iter. Questo perché i Dl devono essere convertiti entro 60 giorni dalla loro entrata in vigore, pena la loro decadenza.

Tra gli altri Ddl presentati dal governo alle camere troviamo 27 ratifiche di trattati internazionali, 26 leggi ordinarie e 5 norme legate al bilancio dello stato. A queste ultime a breve si aggiungerà anche la legge di bilancio per il 2024, che il governo ha approvato in nel consiglio dei ministri del 16 ottobre.

L’uso (o abuso) dei decreti legge

Una parte significativa dell’azione normativa del governo è quindi passata dai decreti legge. Il cui uso massiccio condiziona inevitabilmente anche l’agenda del parlamento, costretto ad attribuire la priorità ai Ddl di conversione per non superare la soglia dei 60 giorni.

Se da un lato è vero che tale dinamica è in corso da anni, dall’altro occorre sottolineare che con l’attuale esecutivo si stanno toccando picchi mai raggiunti in precedenza. Dal suo insediamento, il governo Meloni ha pubblicato in totale 46 Dl. Nonostante, in termini assoluti, si trovi ancora fuori dal podio, l’attuale esecutivo ha già superato molti governi che peraltro erano rimasti in carica per un periodo più lungo. I governi Monti (41), Conte I (26), Letta (25 ma in 9 mesi) e Gentiloni (20) infatti avevano pubblicato meno Dl durante la loro permanenza a palazzo Chigi.

Se poi si considera il dato medio di decreti pubblicati al mese – unico modo per fare un confronto tra esecutivi che hanno avuto durata diversa – quello di Meloni sale al primo posto con 3,83 dl pubblicati in media ogni mese. Seguono gli esecutivi Draghi (3,20) e Conte II (3,18). Governi però che, a differenza dell’attuale, hanno dovuto affrontare le fasi più dure della pandemia.

Un altro elemento interessante da analizzare riguarda l’intervallo temporale che intercorre tra l’approvazione del testo di un Dl in consiglio dei ministri (Cdm), la sua effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale (Gu) e la conseguente entrata in vigore. Normalmente, la pubblicazione dovrebbe avvenire immediatamente dopo l’approvazione in Cdm ma non sempre ciò avviene. Spesso infatti è necessario un supplemento di discussione tra le forze politiche che compongono la maggioranza per trovare l’accordo sul testo definitivo. 

Nell’ultimo anno ben 13 decreti legge sono entrati in vigore a più di una settimana di distanza dal Cdm in cui sono stati discussi. Si tratta di un dato che deve essere tenuto in grande considerazione dal momento che non c’è grande trasparenza su cosa avviene in questo intervallo di tempo.

In 3 casi in particolare l’attesa è stata superiore ai 10 giorni. Si tratta dell’entrata in vigore del Dl 44/2023 sul rafforzamento della capacità amministrativa (16 giorni). Del decreto per il ponte sullo stretto di Messina (15) e del decreto sud (12).

Il Dl dedicato alla riapertura delle progettazioni per la realizzazione del ponte sullo stretto è anche l’unico in cui si è tornati a ricorrere alla formula dell’approvazione “salvo intese”. Una prassi che è stata molto utilizzata nella scorsa legislatura, in particolare durante il governo gialloverde. In questi casi l’esecutivo ammette esplicitamente che il testo deliberato nel corso del Cdm potrebbe subire delle variazioni nell’ambito di trattative anche di carattere politico e non solo tecnico. Anche se questa formula sembra essere caduta un po’ in disuso, almeno in questa fase, il problema permane.

Il governo Meloni e il ricorso alla fiducia

Un altro elemento da tenere presente quando si parla dei rapporti tra parlamento e governo è certamente quanto quest’ultimo ricorre alla questione di fiducia per blindare i provvedimenti di suo interesse e velocizzarne l’approvazione.

Da questo punto di vista, in valori assoluti, possiamo osservare che i numeri dell’attuale esecutivo non risultano particolarmente elevati. Parliamo infatti di 30 voti di fiducia in totale dall’insediamento. Solo gli esecutivi Conte I (15) e Letta (10) hanno fatto un ricorso più limitato allo strumento.

La situazione però cambia se, come nel caso dei decreti legge, facciamo un confronto in base alla media mensile. In questo caso l’attuale esecutivo sale al terzo posto nel confronto con i governi delle ultime 4 legislature con 2,5 voti di fiducia al mese. Dato superato solo dai governi Monti (3) e Draghi (2,89).

Occorre precisare però che quello del governo Meloni è comunque un valore in aumento rispetto al giugno scorso (+0,5 fiducie al mese). E che il dato potrebbe crescere ulteriormente nelle prossime settimane dato che il parlamento sarà chiamato nel giro di poco tempo a convertire ben 9 decreti legge (per il momento) oltre alla manovra, che lo scorso anno fu blindata con la fiducia sia alla camera che al senato. Un ricorso allo strumento per velocizzare l’iter di questi Ddl appare quantomeno probabile.

Un altro elemento interessante da segnalare riguarda quei disegni di legge su cui è stata posta la fiducia in entrambi i rami del parlamento. In questi casi infatti la possibilità di intervenire sulle norme da parte di deputati e senatori è sostanzialmente sterilizzata. Gli spazi di discussione si limitano alla dichiarazione di voto.

Tra questi vi sono la già citata legge di bilancio per il 2023, il decreto per il rafforzamento della Pa, il decreto asset e il decreto incendi. Anche in questo caso gli esecutivi precedenti hanno fatto registrare numeri più elevati. Ma ovviamente bisogna sempre tenere presente che, salvo il governo Letta, hanno tutti avuto durate superiori ai 12 mesi.

Le risposte alle interrogazioni

Il legame tra governo e parlamento non si limita solamente all’iter legislativo. Deputati e senatori infatti possono sottoporre agli esponenti dell’esecutivo i cosiddetti atti di sindacato ispettivo con cui chiedere conto del loro operato e quali siano gli orientamenti del governo su temi specifici.

Come abbiamo spiegato in questo articolo, ci sono diversi tipi di atto ispettivo. In questo caso ci concentreremo sulle interrogazioni a risposta scritta. Non solo perché sono di gran lunga le più numerose ma anche perché sono quelle in cui i governi solitamente sono meno assidui nel rispondere.

Da questo punto di vista è significativo notare che, al 31 agosto, i dati del governo Meloni risultano essere lievemente superiori rispetto a quelli dei suoi predecessori. Nel suo complesso infatti l’attuale esecutivo fa registrare un tasso di risposta del 19,1%. Un valore che rimane modesto. Al secondo posto invece troviamo il governo Renzi con il 18% e al terzo il Conte II con il 17,1%.

Scomponendo il dato fra i vari ministri attualmente in carica però si notano alcuni elementi molto rilevanti. Il primo è che ci sono ben 8 ministri che non hanno risposto a nemmeno un’interrogazione. Tra questi anche 3 fra i più rilevanti: il ministro dell’economia Giancarlo Giorgetti, quello delle infrastrutture Matteo Salvini e quello della salute Orazio Schillaci. A questi si aggiungono altri 5 esponenti che hanno un tasso di interrogazioni senza risposta superiore al 90%.

Il ministro della giustizia Carlo Nordio è invece quello più efficiente nel rispondere alle interrogazioni scritte. Parliamo di 130 risposte fornite a fronte di 171 interrogazioni presentate. Il secondo esponente del governo con il tasso più basso è invece il vice presidente del consiglio e ministro degli esteri Antonio Tajani (50%).

Foto: Governo – Licenza

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Questi passaggi, avvenuti in un così breve lasso temporale, hanno riportato al centro del dibattito il tema dell’abuso di questo strumento da parte degli esecutivi. La fiducia viene solitamente posta con il triplice obiettivo di blindare le disposizioni contenute nei testi, di ricompattare la maggioranza e di velocizzare l’iter per l’approvazione delle leggi.

A una prima analisi potrebbe sembrare che il ricorso allo strumento fatto dall’attuale esecutivo sia in linea con quello dei suoi predecessori, se non addirittura inferiore. Tale dato però deve essere contestualizzato. Il ricorso alle questioni di fiducia fatto dal governo Meloni infatti risulta essere ancora piuttosto limitato se consideriamo i dati in valore assoluto e anche in base alla media mensile. Lo scenario però cambia radicalmente se confrontiamo il numero di voti di fiducia rispetto alle leggi approvate.

Considerando questo indicatore vediamo che l’attuale esecutivo sale al primo posto superando, anche nettamente, gli esecutivi delle ultime 4 legislature.

I dati sulle questioni di fiducia

Per analizzare l’utilizzo della questione di fiducia che è stato fatto dai vari governi negli ultimi anni possiamo partire valutando i dati in termini assoluti. In questo caso il valore dell’attuale esecutivo risulta essere ancora relativamente basso.

Soltanto i governi Conte I (15) e Letta (10) infatti hanno fatto registrare un valore inferiore. Ai primi posti invece troviamo gli esecutivi Renzi (66), Draghi (55) e Monti (51).

Occorre sempre ricordare però che i governi hanno avuto durate diverse. L’attuale esecutivo ad esempio è in carica da circa 8 mesi. Per questo un indicatore più adatto per fare confronti è quello del numero medio di voti di fiducia tenutisi per mese. In base a questo indicatore al primo posto troviamo il governo Monti con una media di 3 voti di fiducia al mese. Seguono gli esecutivi Draghi (2,89) e Conte II (2,25).

Da notare che ci troviamo di fronte a 3 governi che hanno dovuto fronteggiare situazioni particolarmente complesse: la crisi economica del 2011-2012 nel primo caso, le fasi più dure della pandemia da Covid-19 negli altri. Anche in base a questo indicatore comunque il governo Meloni si trova lontano dalle prime posizioni. L’attuale esecutivo infatti fa registrare un dato medio di 2 questioni di fiducia poste ogni mese, a pari merito con il governo Renzi.

In base a questo valore si potrebbe concludere che l’attuale esecutivo ha fatto ricorso alla fiducia in maniera significativamente inferiore rispetto a buona parte dei suoi predecessori. Tale dato però deve essere contestualizzato. Sul numero abbastanza basso di fiducie poste infatti pesa in maniera significativa anche il dato altrettanto basso di leggi approvate finora.

Calcolando il rapporto tra voti di fiducia e leggi approvate nello stesso periodo osserviamo che l’attuale esecutivo sale al primo posto, con un valore che si attesta al 50%. Considerando questo indicatore, al secondo posto troviamo il governo Monti (45,13%) mentre al terzo c’è il governo Draghi (37,41%). Sostanzialmente quindi è vero che il governo Meloni ha fatto un uso limitato della questione di fiducia in termini assoluti. D’altra parte però tra le leggi approvate molte sono passate per almeno un voto di fiducia. Ciò significa quindi che il peso di ogni voto di questo tipo è stato molto più rilevante che per gli esecutivi precedenti.

Ovviamente su questo aspetto occorre sempre tenere presente che non tutte le leggi hanno lo stesso peso politico. Per questo un’analisi solamente quantitativa risulta essere inevitabilmente parziale. Sarebbero necessarie anche valutazioni qualitative per capire in quali casi i governi hanno fatto ricorso alla fiducia. Analisi che faremo, limitatamente all’attuale esecutivo, nel prossimo paragrafo.  

Le fiducie del governo Meloni nel dettaglio

Nel caso del governo in carica, come già detto, le leggi approvate definitivamente finora sono state 32. Di queste, 26 sono di iniziativa governativa (il Ddl di conversione del decreto legge 144/2022, anche se presentato in questa legislatura, risale al governo Draghi) e solo 6 di iniziativa parlamentare. Tra queste ultime possiamo citare 3 leggi per l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta, 2 ratifiche di trattati internazionali e una legge sull’equo compenso delle prestazioni professionali.

Già da questo primo elemento si nota come le norme più importanti da un punto di vista politico portino la firma dell’esecutivo. Un secondo elemento che emerge è che quando il governo deve legiferare lo fa, nella stragrande maggioranza dei casi, attraverso decreti legge (21 conversioni su 26 leggi approvate). Da questa rapidissima disamina possiamo concludere che è chiaramente il governo a detenere saldamente nelle proprie mani anche il potere legislativo.

In questo quadro si inserisce il fatto che il governo ha spesso posto la fiducia sui provvedimenti politicamente più rilevanti. Possiamo osservare infatti che delle 32 leggi approvate finora sono 14 quelle passate per almeno un voto di fiducia alla camera o al senato. Parliamo della legge di bilancio per il 2023 a cui si aggiungono 13 leggi di conversione di decreti. Possiamo dire quindi che non solo il governo ha dato impulso alla propria azione a colpi di decreto. Ma anche che in molti casi ha fatto ricorso alla questione di fiducia per blindare i testi e velocizzare i procedimenti.

Un ulteriore elemento interessante da analizzare riguarda il fatto che c’è una significativa disparità tra i voti di fiducia tenuti alla camera (13) e quelli al senato (3). Le motivazioni di questo squilibrio possono essere molteplici ma ve ne sono 2 principali. La prima riguarda il fatto che, come abbiamo spiegato in questo articolo, il margine di vantaggio della maggioranza a palazzo Madama è più ridotto rispetto a Montecitorio. Porre la questione di fiducia al senato è quindi più rischioso per il governo. In caso di incidente di percorso infatti, qualora venisse battuto, sarebbe costretto a rassegnare le proprie dimissioni.

Questo aiuta anche a spiegare un’altra dinamica. E cioè il fatto che, escludendo i Ddl in cui è stata posta la fiducia in entrambe le camere, negli altri casi è stato fatto ricorso allo strumento principalmente nell’aula che ha esaminato la proposta di legge per seconda. Ciò è accaduto in 7 casi su 12. Questa dinamica è anche certamente legata al fatto che molti dei disegni di legge discussi dalle camere sono stati conversioni di decreti che, come noto, devono essere approvati entri 60 giorni. Questo riduce drasticamente i tempi per la discussione in parlamento.

Si tratta di un dato particolarmente basso rispetto a quello dei suoi predecessori. Il governo Draghi infatti lo ha fatto per 19 provvedimenti, il Conte II per 15. Anche questo dato è certamente influenzato dalla dinamica che abbiamo appena descritto. Ma potrebbe anche significare che l’attuale esecutivo intende lasciare un margine di manovra, sia per deputati e senatori che per il governo stesso, per apportare correttivi in corsa. Com’è accaduto ad esempio per l’emendamento al decreto legge 44/2023 che ha disposto la cessazione del controllo concomitante della corte dei conti sul Pnrr. D’altra parte, lasciare un margine di intervento agli esponenti parlamentari diventa anche una necessità per l’esecutivo. Infatti il ricorso combinato a decreti legge e questioni di fiducia in entrambe le camere di fatto escluderebbe del tutto il parlamento dall’iter legislativo.

Quale che sia la motivazione che ha portato a questa dinamica, risulta particolarmente evidente anche in questo caso come si stia andando sempre di più nella direzione del monocameralismo di fatto. Ovvero la prassi di discutere le proposte di legge in una sola camera con l’altra che si limita a ratificare quanto già deciso. Una pratica che, seppur ampiamente tollerata, sarebbe in contrasto con il dettato costituzionale.

Foto: Governo – Licenza

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