Inoltre in uno degli ultimi consigli dei ministri è stato approvato un decreto legge finalizzato alla velocizzazione delle procedure in vista delle scadenze da completare entro giugno. Si tratta del secondo atto di questo tipo resosi necessario per rispettare il cronoprogramma del piano. Ci troviamo di fronte quindi a un’asimmetria informativa tra quanto affermato dal governo e i dati a disposizione.

La carenza di informazioni però non riguarda solamente il monitoraggio sullo stato di avanzamento delle misure. Solo per fare alcuni esempi, mancano dati precisi su quale sia l’impatto atteso degli investimenti sui territori. O in che misura il piano influirà sui tre assi strategici della digitalizzazione, della transizione ecologica e del mezzogiorno. Per tutti questi motivi abbiamo deciso di indirizzare al governo e a tutti gli altri soggetti coinvolti una richiesta di accesso generalizzato (Foia) affinché queste e altre informazioni siano rese pubbliche.

Questi dati infatti esistono, poiché devono essere inviati a Bruxelles per le verifiche sull’operato del nostro paese. Per il momento però non sono stati diffusi. Una situazione che non possiamo accettare. Chiediamo quindi non solo che questi vengano rilasciati ma anche che siano in formato aperto e riutilizzabile. Chiediamo inoltre che siano rese disponibili non solo le informazioni minime obbligatorie per legge ma tutti i dati a disposizione del governo. Solo così infatti sarà possibile avere un quadro completo e strutturato del piano e valutare in maniera puntuale l’impatto dei diversi interventi previsti.

Perché presentiamo un Foia

Le norme in vigore relative alla gestione del Pnrr prevedono doveri precisi per quanto riguarda la raccolta e l’invio di informazioni sullo stato di avanzamento del piano da parte dei soggetti coinvolti e anche relativamente alle loro modalità di pubblicazione.

L’articolo 9 del Dpcm del 15 settembre 2021 in particolare affida alla ragioneria generale dello stato (Rgs) il compito di raccogliere i dati inviati dai soggetti attuatori e di renderli accessibili a tutti. A supporto della Rgs inoltre l’articolo 1 comma 1050 della legge di bilancio per il 2021 ha istituito un’apposita unità di missione. Tale struttura è responsabile, tra le altre cose, della verifica della qualità e completezza dei dati di monitoraggio trasmessi dai soggetti attuatori e dalle amministrazioni centrali titolari degli interventi.

Ma perché se le informazioni ci sono non vengono rese pubbliche? Una delle possibili spiegazioni dipende dal fatto che spesso l’impegno sulla trasparenza viene visto ancora oggi come una perdita di tempo. Uno sforzo ulteriore che sottrae energie e risorse ad altre attività ritenute più importanti. Specie in un contesto come quello del Pnrr in cui il rispetto delle tempistiche risulta fondamentale per non perdere i fondi. Tuttavia la storia del nostro paese ci insegna che quando vi è necessità di agire rapidamente spesso poi si commettono errori che portano a sprechi di risorse e opere che restano incompiute. Eventualità che l’Italia in questo caso non può permettersi. Per questo è importante avere a disposizione dati completi, in modo da poter favorire forme di partecipazione e monitoraggio civico.

Da mesi chiediamo che siano messi a disposizione dati strutturati, riutilizzabili e in formato aperto ma i nostri appelli sinora sono caduti nel vuoto. Anzi, dopo aver pubblicato degli open data pieni di errori (come abbiamo raccontato in questo articolo) il governo li ha poi rimossi, rendendoli di fatto irreperibili. Una lacuna che abbiamo cercato di colmare attraverso il rilascio di nostri open data.

La decisione di presentare una richiesta di accesso è quindi solo l’ultimo capitolo del nostro impegno a favore della trasparenza dallo scorso maggio ad oggi. In particolare quella che presentiamo è una doppia richiesta. In primo luogo infatti abbiamo presentato un’istanza di accesso civico agli atti ai sensi dell’articolo 5 commi 1 e 2 del decreto legislativo 33/2013. Questo perché ci sono alcune informazioni che devono essere pubblicate per obbligo di legge. Cosa che ancora non è avvenuta. Ma ci siamo spinti ancora oltre inviando anche una richiesta di accesso generalizzato. Questo perché riteniamo che sia fondamentale avere anche una serie di informazioni aggiuntive fondamentali per avere un quadro completo sull’impatto che il piano avrà sul nostro paese. In questo articolo spiegheremo più nel dettaglio quali dati chiediamo e perché sono importanti.

Chi ci sostiene in questa richiesta

La carenza di informazioni peraltro rende più difficile elaborare analisi e produrre contenuti divulgativi che non solo aiutino i cittadini a comprendere quanto stia avvenendo ma che siano anche in grado di innescare un dibattito pubblico e attivare forme di partecipazione sulle decisioni da prendere. Lo stesso Pnrr peraltro prevede degli spazi di confronto e concertazione. È proprio per questo motivo che molte altre realtà del terzo settore hanno deciso di appoggiare la nostra richiesta di accesso agli atti.

Tra questi vi sono anche le realtà che fanno parte dell’Osservatorio civico Pnrr (le cui organizzazioni promotrici sono ActionAid, Cittadinanzattiva, Legambiente e Slow Food Italia). Scopo dell’osservatorio, oltre a quello del monitoraggio, è di organizzare iniziative di coinvolgimento dei territori che saranno impattati dalla realizzazione dei progetti previsti dal piano. Tra i sostenitori della nostra richiesta vi è poi On data, realtà che da sempre si impegna per l’apertura dei dati pubblici e che a febbraio 2022 ha lanciato l’iniziativa “I dati che vorrei” nell’ambito della campagna #datiBeneComune, proprio allo scopo di richiedere la pubblicazione dei dati sul Pnrr in formato aperto e accessibile.

Appoggia la nostra iniziativa anche Period, think tank che si occupa della diffusione di dati legati alla disparità e alla violenza di genere. Ci sostengono, poi, in questa nostra richiesta anche i soggetti promotori dell’osservatorio Libenter (Università cattolica del sacro cuore di Milano, Libera, Fondazione Eitca e Cnel) il cui scopo è quello di rendere monitorabile ogni progetto previsto nel Pnrr, al fine di vigilare sull’impiego delle risorse pubbliche.

L’auspicio è che anche grazie al supporto di queste importanti realtà la nostra richiesta venga accolta in tempi brevi e che siano messe a disposizione tutte le informazioni necessarie per una corretta attività di monitoraggio e analisi. Nei prossimi paragrafi elencheremo alcune delle informazioni che ad oggi mancano e che sarebbero invece molto importanti per avere un quadro completo sul Pnrr.

Cosa manca, le misure

Occorre innanzitutto ricordare che il Pnrr si compone di 6 missioni che si sviluppano poi in 16 componenti. Queste contengono al loro interno 190 misure (escludendo il fondo complementare). Con questo termine si fa riferimento agli interventi concreti previsti nel piano e che si suddividono in riforme (62) e investimenti (128).

Alcune misure riportano però un livello di suddivisione ulteriore. Si tratta di quelle che abbiamo rinominato “sottomisure”. Queste rappresentano un ulteriore elemento di dettaglio rispetto alla riforma o all’investimento descritto dalla misura. La criticità qui sta nel fatto che spesso le scadenze sono attribuite alla “misura madre” così come gli importi previsti per gli investimenti. In questi casi quindi non è possibile attribuire un peso specifico a una singola sottomisura per valutarne l’importanza e il grado di completamento.

La suddivisione in missioni, componenti etc. però non è l’unica. Il piano italiano infatti individua anche 3 “priorità trasversali”. Si tratta di giovani, contrasto alla disparità di genere e riduzione del divario di cittadinanza. Questi temi sono affrontati in maniera diretta o indiretta da diverse misure sparse nel piano. Ad oggi però molte informazioni relative a questi aspetti mancano o sono carenti. In particolare non c’è nessuna indicazione relativa all’impatto del Pnrr sulla terza priorità. Mentre per quanto riguarda le prime 2 la ragioneria generale dello stato ha pubblicato delle apposite relazioni.

Oltre alle priorità trasversali, nel Pnrr si fa riferimento anche a 3 “assi strategici”. Ovvero digitalizzazione, transizione ecologica e mezzogiorno. Ad oggi non sono disponibili informazioni chiare e strutturate su quale sarà l’impatto effettivo di ogni singola misura per ciascuno di questi tre aspetti. Il fatto che esista una missione dedicata alla digitalizzazione e una alla transizione ecologica infatti non deve trarre in inganno. Misure che potenzialmente hanno un impatto su questi tre assi sono diffuse in tutto il piano. Di conseguenza senza dati strutturati non è possibile conoscere nel dettaglio quale sia il reale apporto di ogni singola misura per questi tre assi.

Sempre legato a questo filone infine vi sono i cosiddetti Flagship programs, o progetti bandiera. Si tratta di 7 aree di intervento che la commissione Ue ha individuato come particolarmente rilevanti e per le quali ha caldamente raccomandato agli stati membri di prevedere interventi specifici all’interno dei loro Pnrr. Tra le aree di intervento vi sono la promozione delle energie rinnovabili, l’efficientamento energetico degli edifici, il potenziamento delle connessioni internet e la digitalizzazione della pubblica amministrazione. Anche in questo caso sono del tutto assenti informazioni su quali misure del piano assolvono a questo compito.

Cosa manca, il monitoraggio delle scadenze

Come ormai noto, ogni misura del Pnrr deve essere completata rispettando un rigido cronoprogramma che prevede step intermedi (milestone) e finali (target). Ad oggi non esiste un unico punto di riferimento in cui sia possibile monitorare facilmente e in maniera intuitiva se il governo e i soggetti coinvolti stanno rispettando le tempistiche previste. Tale compito dovrebbe essere assolto dal portale italiadomani.it che però è molto carente sotto questo e altri punti di vista.

Per fare un esempio pratico, entro giugno il ministero della cultura doveva pubblicare un decreto per l’allocazione delle risorse destinate alla valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale. Secondo Italia domani questo intervento sarebbe ancora “da avviare” ma in realtà l’atto è già stato pubblicato. Dunque il portale realizzato dal governo pare destinato più a iniziative di comunicazione che non alla raccolta e alla diffusione di dati puntuali, aggiornati e completi sulle misure previste dal Pnrr e sul loro stato di avanzamento. Senza queste informazioni però non è possibile comprendere la percentuale di completamento del piano.

Anche in questo caso ci siamo dovuti sostituire all’esecutivo. Attraverso un’attività di monitoraggio che prevede l’incrocio di diverse fonti. Tra cui la gazzetta ufficiale, i portali dei diversi ministeri, i dossier predisposti dei centri servizi di camera e senato eccetera. Grazie a questa attività siamo in grado di sapere che le milestone e i target da completare nel primo semestre del 2022 sono 45. Nove di queste sono già state completate. Altre due sono state conseguite ma in ritardo rispetto alla scadenza fissata che era al 31 marzo.

Ma il monitoraggio sullo stato di avanzamento delle scadenze non è l’unico elemento mancante. I file open data rilasciati dal governo e poi rimossi infatti erano 2. Uno conteneva l’anagrafica delle misure e l’altro quella delle scadenze. I contenuti di questi due file poi avrebbero dovuto essere ricollegabili attraverso dei codici identificativi. Purtroppo però a causa di errori nella compilazione dei file - e poi anche a seguito della loro rimozione - questa operazione risulta ad oggi molto complessa.

Le lacune non finiscono qui. Spesso infatti non sono disponibili le informazioni relative ai meccanismi di verifica sullo stato di attuazione delle misure. Così come non sono elencati gli indicatori in base ai quali, specie per gli investimenti, è possibile comprendere se una data scadenza è stata completata o meno.

Così come non sono disponibili i dati relativi alla situazione precedente al Pnrr, ai risultati che si intende perseguire e a quelli effettivamente raggiunti.

I bandi pubblici

Per quanto riguarda più nello specifico gli investimenti, ad oggi risultano molto parziali le informazioni legate ai bandi pubblici. Soprattutto in prospettiva, sarà molto importante che siano rese pubbliche in maniera semplice e accessibile a tutti una serie di indicazioni.

Tra queste il soggetto attuatore, gli eventuali soggetti beneficiari e quelli realizzatori, l’importo previsto dal bando, l’importo dei pagamenti effettuati per ogni progetto vincitore e - altro elemento fondamentale - l’indicazione degli eventuali territori in cui i progetti vincitori sono localizzati. Ad oggi non esiste un unico database con queste informazioni. Questo rende impossibile di fatto comprendere ad esempio quale sia l’impatto degli investimenti rispetto alle priorità trasversali e agli assi strategici e quali sono le ditte che incasseranno di più dalla realizzazione degli interventi.

L’unica informazione certa per quanto riguarda la distribuzione delle risorse è la loro ripartizione tra i vari ministeri. Un dato recuperabile grazie a due decreti del ministero dell’economia pubblicati nell’agosto del 2021.

Allo stato attuale, le informazioni che chiediamo al governo di rendere pubbliche sono ricostruibili solo analizzando ogni singolo bando. Una mole di lavoro non sostenibile se non portata avanti a livello centrale.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Il rapporto tra diritto di accesso e tutela dei consumatori

Negli ultimi approfondimenti abbiamo iniziato ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso generalizzato (Foia) in ambito sanitario e per la tutela ambientale.

Si tratta di un importante strumento, a disposizione dei cittadini e delle loro associazioni, per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni. In modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative, senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

In particolare, il Foia rappresenta un ulteriore strumento per le associazioni dei consumatori per far valere tematiche di ordine generale.

Secondo la giurisprudenza dei giudici amministrativi, infatti, le richieste di accesso documentale, a tutela di interessi diffusi degli utenti di un servizio pubblico o di consumatori, incontrano dei limiti molto rilevanti. L’accesso a dati e informazioni può essere ammesso per i soli atti che hanno una incidenza diretta sui servizi rivolti ai consumatori.

In particolare, viene esclusa ogni forma di controllo generalizzato delle associazioni rappresentative degli utenti sull’operato della pubblica amministrazione. Anche con riferimento a una non corretta gestione delle spese (ad esempio, le c.d. “spese inutili”). Su questo aspetto la giurisprudenza è intervenuta in più occasioni: tra le altre, con le sentenze del Tar Lazio 7991 del 2013 e 7265 del 2021.

Per queste ragioni il Foia costituisce un’importante opportunità, anche per le associazioni degli utenti, per accedere a dati e informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni.

Un caso specifico di Foia e tutela del consumo

In questa uscita approfondiamo un caso interessante di ricorso al Foia da parte della confederazione nazionale Coldiretti. L’accesso riguarda informazioni, dati e documenti sull’importazione di latte e prodotti lattiero caseari da paesi non facenti parte della comunità europea. Scopo del Foia era verificare la corrispondenza fra le importazioni dei singoli operatori nazionali e le indicazioni fornite al consumatore sulle etichette con riguardo all’origine delle materie prime utilizzate.

Il ministero della salute ha risposto negativamente a una prima richiesta di accesso, con la quale si chiedeva di poter attivare un collegamento permanente alla banca dati esistente. È stata poi rigettata anche la seconda richiesta, che riguardava un numero più limitato di prodotti. Il ministero si è dichiarato disponibile a fornire dati aggregati relativi ai paesi esteri di spedizione e alle province italiane di destinazione in Italia, senza riferimenti delle ditte coinvolte (e con esclusione di quelli relativi ai prodotti caseari).

Il Tar del Lazio ha respinto il primo ricorso della Coldiretti adducendo come motivazione l’aggravio derivante dall’elaborazione dei dati richiesti e dalla necessità di contattare i numerosi soggetti controinteressati. Inoltre, il giudice amministrativo ha asserito che le garanzie per il consumatore risultavano già garantite dal sistema di etichettatura previsto dalla legge.

Il consiglio di stato ha invece accolto il successivo ricorso di Coldiretti, proprio basandosi sui principi di imparzialità, trasparenza dell’attività amministrativa e partecipazione dei cittadini che ispirano il Foia. Con la richiesta di accesso si vuole esercitare un controllo diffuso sulla credibilità delle dichiarazioni riportate nelle etichette degli alimenti e sulla affidabilità del controllo pubblico sul rispetto degli obblighi di legge, in linea con le finalità di tutela del codice del consumo. D’altronde è stato valutato in questa sede che la richiesta d’accesso non comporta oneri eccessivi per l’amministrazione, in quanto si tratta di dati disaggregati senza alcuna previa rielaborazione.

Il ministero, dopo aver sollecitato un parere dell’autorità antitrust ha messo però a disposizione soltanto i dati dei 9 soggetti controinteressati che avevano espresso il consenso alla divulgazione delle informazioni. E ciò ha dato origine ad una nuova sentenza del Consiglio di stato, che ha ribadito la legittimità della richiesta di accesso generalizzato.

Sono state giudicate generiche le motivazioni sul possibile pregiudizio agli interessi economici e commerciali delle aziende coinvolte (parte delle quali non aveva neppure espresso alcuna opposizione), che invece devono essere adeguatamente motivate e circostanziate. È stato sottolineato come non venissero chiesti tra l’altro i nominativi delle ditte interessate né informazioni sull’organizzazione aziendale, sul prezzo e sulle condizioni contrattuali effettuate dalle imprese importatrici. Parallelamente, la legge consente l’oscuramento di dati sensibili in modo da impedire l’identificazione di singoli soggetti. Ad esempio, nel caso di ditte individuali per le quali l’indirizzo della sede della società coincidesse con l’abitazione privata del titolare.

In ogni caso va sottolineato che con la legge 120/2020 (art. 43 bis) è stato espressamente inserito, all’interno della disciplina dell’accesso civico, l’obbligo del ministero della salute di pubblicare i dati sugli alimenti provenienti dai paesi esteri.

Sempre in tema di trasparenza dei meccanismi di etichettatura dei prodotti alimentari vanno segnalate le iniziative assunte dall’autorità garante della concorrenza (nota colloquialmente come Antitrust). Nello specifico, con i procedimenti del 2020 nei confronti di alcune aziende produttrici di pasta, le cui confezioni ponevano in particolare risalto l’”italianità” della materia prima, si sono conclusi con significative sanzioni per pratica commerciale scorretta oppure con l’assunzione di specifici impegni volti a modificare le etichette e la pubblicità nei rispettivi siti. In modo da garantire ai consumatori un’informazione completa sull’origine (talvolta estera) del grano utilizzato.

L’accesso ai dati dell’Antitrust

In tema di tutela dei consumatori, va ricordato che nel nostro ordinamento c’è una specifica autorità preposta a garanzia della concorrenza e del mercato (Agcm, ossia la già citata “Antitrust”).

Istituita dalla legge 287/1990, l’Agcm ha poteri di indagine, di diffida e di sanzione. Più in dettaglio, l’autorità è chiamata a vigilare su aspetti che possono limitare la concorrenza, come gli accordi tra imprese e l’abuso di posizione dominante. Tra i suoi compiti vi è anche quello di sollecitare il legislatore nell’adozione di norme a tutela della concorrenza e dei consumatori.

Allo stesso tempo, in qualità amministrazione pubblica, è essa stessa destinataria di richieste Foia, volte proprio a richiedere informazioni e verificare le attività di cui si occupa. Dato l’ambito di attività sensibile per la tutela dei consumatori, è interessante analizzare quante richieste abbia ricevuto dall’istituzione del diritto di accesso generalizzato.

Rispetto al 2017, primo anno di piena operatività dell’istituto, le richieste all’Agcm sono aumentate del 164%. Una crescita sostanziale, già rilevata anche per altri soggetti nel corso del 2020 (ad esempio il ministero della salute, anche in ragione dell’emergenza Covid).

Il picco di 29 richieste rilevato l'anno scorso sembra indicare un incremento di interesse rispetto alle attività svolte dall'autorità, con particolare riguardo alla documentazione riguardante le pratiche commerciali scorrette e i provvedimenti a tutela della libera concorrenza. Nel 2020, anno di picco della serie storica, le richieste sono state processate in media in 23,8 giorni, un tempo inferiore ai 30 previsti dalla normativa. Le richieste sono state in massima parte accolte (17 totalmente, altre 7 parzialmente). In 4 casi la domanda è stata rigettata, in uno invece c'è stata una rinuncia da parte del richiedente.

Nei prossimi approfondimenti continueremo ad analizzare ulteriori casi significativi di utilizzo del Foia per garantire la massima trasparenza della pubblica amministrazione ed un controllo diffuso da parte dei cittadini.

Foto credit: Mehrad Vosoughi (Unsplash) - Licenza

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Foia e ambiente, un diritto di accesso tutelato da prima della riforma del 2016

Nell’ultimo approfondimento abbiamo iniziato ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso generalizzato (Foia) per la tutela della salute. Si tratta di un importante strumento, a disposizione dei cittadini e delle loro associazioni, per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni, in modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative.

In questo aggiornamento dell’osservatorio, cominciamo ad approfondire il tema delle richieste di accesso in materia ambientale. Sin dal 2005, in attuazione della normativa comunitaria, il legislatore aveva anticipato l’introduzione del Foia per le “informazioni di carattere ambientale”. In questi casi l’accesso non è soggetto alle restrizioni caratteristiche dell’accesso documentale (art. 22 e seguenti della legge 241/1990).

Esso è infatti consentito a “chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”, fatta salva la valutazione rispetto a possibili pregiudizi di altri soggetti coinvolti, e riguarda un arco molto ampio di informazioni:

• lo stato degli elementi dell’ambiente (aria, atmosfera, acqua, suolo, territorio, siti naturali, zone costiere e marine, diversità biologica e suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e interazioni tra questi)
• i fattori che hanno impatto sull’ambiente (sostanze, energia, rumore, radiazioni e rifiuti, anche radioattivi, emissioni, scarichi e altri rilasci che possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui sopra)
• le misure (politiche, disposizioni legislative, piani, programmi, accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa) e le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori ambientali. Oltre ovviamente a misure e attività finalizzate a proteggere gli stessi elementi.

La legge vuole favorire forme diffuse di controllo (senza alcuna limitazione sulla platea dei soggetti legittimati ad accedere alle informazioni) sul perseguimento delle funzioni istituzionali in campo ambientale. In modo da garantire la massima trasparenza sull’attività di tutela dell’ambiente svolta dagli organismi pubblici.

Sulla base della normativa sull’accesso, singoli cittadini, comitati e associazioni hanno utilizzato spesso questo strumento per richiedere dati e documenti alle diverse amministrazioni, statali, regionali e locali.

Tra i casi più frequenti si segnalano quelli riguardanti gli impianti di trattamento dei rifiuti e l’utilizzo delle discariche, l’inquinamento derivante dall’attività di alcune specifiche aziende, la qualità dell’acqua potabile, la situazione delle rete fognaria. Nella nozione molto ampia di “informazione ambientale” sono state talvolta ricondotte anche le attività poste in essere a livello regionale per contrastare il fenomeno dell’abusivismo edilizio (cfr. Tar Campania, sez. VI, 30.4.2018, n. 2882).

Non risultano invece ammissibili richieste di accesso che non evidenziano la connessione con la materia ambientale, e hanno invece altre finalità, come ad esempio quelle di carattere economico-patrimoniale (Tar Veneto, sez. II, 22.4.2021, n. 530) oppure la gestione del demanio marittimo (Tar Lazio, sede di Latina, sez. I, 20.4.2021, n. 250).

I dati sugli accessi in campo ambientale

Nell’ultimo anno abbiamo effettuato un monitoraggio del modo in cui la legge sul Foia è stata recepita dalle diverse amministrazioni pubbliche, incrociando più volte il tema ambientale, in particolare nei casi del ministero dell’ambiente e dell’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra).

Le richieste Foia alle istituzioni che, a livello nazionale, si occupano di ambiente sono interessanti per capire alcune tendenze su questo tema.

Per quanto riguarda il ministero dell’ambiente, il numero di richieste Foia nel 2020 è stato stabile rispetto al 2019 (18), portando a quasi 100 le richieste Foia ricevute da questa istituzione dal 2017. Come rilevato in una precedente analisi, le richieste Foia ai ministeri hanno mostrato negli anni recenti una tendenza al calo, che ha riguardato anche quello dell’ambiente. Tendenza che, almeno per questo dicastero, sembra essersi stabilizzata nel 2020. Anno che ha visto soprattutto un aumento di richieste direttamente collegate con l’emergenza Covid.

L'esito delle richieste nel 2020 si è risolto nella metà dei casi in un accoglimento totale (9) e in altri 4 casi in uno parziale. Altre quattro richieste risultano ancora in corso di lavorazione, mentre una è stata finora rigettata. In termini di tempi, le richieste evase nel 2020 hanno richiesto una media di 26,2 giorni, inferiore al limite previsto di 30 giorni. Dato che però viene superato da due richieste evase (che hanno impiegato rispettivamente 143 e 79 giorni) e dalle 4 di cui non è ancora noto l'esito.

Per quanto riguarda Ispra, come già approfondito in una precedente analisi, si tratta dell'ente di ricerca che riceve in assoluto più richieste di accesso. Ciò è dovuto proprio all'impatto degli accessi alle informazioni ambientali, uno strumento più sedimentato nell'uso e nella normativa rispetto al Foia introdotto nel 2016.

Nel 2020 le richieste di accesso civico o a informazioni ambientali (non è possibile distinguere tra le due categorie) sono state 163, di cui 154 accolte e 9 con istruttoria in corso. Oltre il 90% delle richieste di accesso nel 2020 è stato accolto, un dato in linea con quanto rilevato negli anni precedenti. In termini di tempi, sono serviti 13,4 giorni in media per processare ciascuna domanda di accesso civico, ma questo dato non include le 9 richieste di cui ancora non si conosce l'esito.

Dal punto di vista della compilazione dei dati, sia Ispra che il ministero si caratterizzano per la buona pratica di rilasciare i dati formato aperto (ods).

Entrambi pubblicano queste informazioni attraverso un modello ben strutturato che rende facilmente analizzabili le informazioni. Nel caso di Ispra sono ben distinti gli accessi civici da quelli documentali, ma non è immediatamente evidente la distinzione tra accessi semplici e generalizzati. Nel complesso comunque, rispetto agli standard adottati dalle diverse pubbliche amministrazioni analizzate in questi mesi (ministeri, regioni, agenzie, autorità garanti, comuni maggiori, enti statistici e di ricerca) entrambe le istituzioni sono sopra la media. Si tratta di un parametro importante perché consente di verificare in modo semplice tempi ed esito delle richieste Foia di cittadini e associazioni.

Un caso di utilizzo del Foia in materia ambientale

Non è infrequente il caso in cui, di fronte ad un diniego di accesso, è necessario rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere i documenti richiesti.

Analizziamo il caso della richiesta di accesso, ai sensi sia del Foia che della legge sulle informazioni ambientali, avanzata da un’associazione di cittadini, il comitato Torino respira, nel quadro delle iniziative finalizzate per migliorare la qualità dell’aria nell’area metropolitana torinese.

La società 5T (azienda pubblica controllata dal comune di Torino e dalla regione Piemonte) aveva negato l’accesso ai dati sul traffico veicolare nell’area urbana, rilevata dalle apposite apparecchiature di controllo. Il comitato ha dovuto far ricorso al giudice amministrativo che gli ha dato ragione, in quanto i dati sul traffico veicolare rientrano a pieno titolo tra le “informazioni ambientali” previste dal Dlgs 195/2005, all'articolo 2 comma 1 lett. a). Si sottolinea che è la stessa normativa ad individuare gli “scarichi”, le “emissioni” ed i “rilasci” tra i “fattori” che possano incidere sugli elementi dell’ambiente. Inoltre viene sottolineato l’interesse generale della collettività che è alla base della richiesta di accesso generalizzato. Tutto ciò rende pienamente legittimo il ricorso al Foia nel caso in esame, senza peraltro obbligare la società 5T ad un’attività di rielaborazione dei dati disaggregati in suo possesso (Tar Piemonte, sez. II, 12.11.2020, n. 720).

È interessante notare che la società 5T ha richiesto una somma (oltre 2.000 euro) a titolo di rimborso delle spese sostenute per l’attività di estrazione dei dati. Il comitato ha dovuto presentare un nuovo ricorso al giudice amministrativo, che anche questa volta gli ha dato ragione, ribadendo il principio della gratuità affermato dall’art. 5 del Dlgs 33/2013: non si possono addebitare al richiedente i costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, in quanto fanno carico alla fiscalità generale (Tar Piemonte, sez. II, 23.3.2021, n. 332).

Contattati da noi per un commento sulla loro esperienza con il Foia, i rappresentanti del comitato hanno posto una serie di considerazioni sulla concreta possibilità, per il cittadino comune, di seguire l'intero iter di un Foia, specie di fronte a un iniziale diniego dell'amministrazione.

Conclusioni

Il diritto di accesso alle informazioni ambientali rappresenta un importante strumento per la tutela del nostro territorio, a disposizione di tutti i cittadini, anche per la stretta connessione con problematiche di natura sanitaria. D’altronde una forte sensibilità su tali temi è segnalata ad esempio dalla relazione per il 2018 del difensore civico per le Marche.

Allo stesso tempo, dall'analisi dei casi concreti emerge come talvolta sia necessario il ricorso al giudice amministrativo per far valere le prerogative previste dalla normativa sul diritto di accesso. Con un iter complesso e oneroso che, nella pratica, risulta perseguibile soprattutto attraverso soggetti strutturati: organizzazioni, comitati, associazioni. Un percorso difficile per questi ultimi, e a maggior ragione per il cittadino che pure in base alla normativa ne avrebbe diritto. Al riguardo sarebbe opportuno che le spese del giudizio di fronte al giudice amministrativo siano integralmente poste a carico a carico della parte soccombente, in modo sanzionare le amministrazioni che negano in modo illegittimo l’accesso Foia a dati e informazioni.

Nei prossimi approfondimenti, così come nel manuale Foia, continueremo ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso per garantire la massima trasparenza della pubblica amministrazione ed un controllo diffuso da parte dei cittadini.

Foto credit: Stefano Tranchini (Flickr) - Licenza

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Accesso agli atti e trasparenza nella sanità

Ancora prima che il Foia fosse istituito in Italia, ormai 5 anni fa, il tema dell’accesso a dati e informazioni di carattere sanitario era già molto sentito, in varie forme.

In questo settore, uno degli strumenti di accesso più frequenti è l’accesso documentale. Disciplinato dalla legge 241/1990, prevede il diritto di richiedere atti e documenti da parte di chi ha un interesse diretto.

Ciò consente ad esempio al singolo cittadino di ottenere documenti utili a verificare se l’amministrazione ha erogato correttamente il servizio sanitario di cui il paziente ha usufruito (in particolare è previsto l’obbligo di fornire tempestivamente il contenuto della cartella clinica al paziente che ne fa richiesta). Questo in applicazione del principio generale di trasparenza delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private, affermato dall’art. 4 della legge 24/2017.

Allo stesso modo, fanno ricorso all’accesso documentale le aziende che operano nel settore quando devono acquisire documentazione utile a valutare la legittimità di alcune scelte degli enti del servizio sanitario nazionale (come in materia di appalti o per i criteri adottati dalle regioni nell’affidamento a soggetti privati di determinate prestazioni sanitarie).

Inoltre, è lo stesso ordinamento sanitario a prevedere forme di partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni (come quelle di volontariato) alla programmazione, al controllo e alla valutazione dei servizi sanitari a livello regionale, aziendale e distrettuale (art. 14, c. 2 Dlgs. 502/1992). Un modo per rendere concreta la verifica dello stato di attuazione di un diritto fondamentale come quello alla salute.

Previsioni che quindi riguardano sia il cittadino, in qualità di utente del servizio sanitario, che le organizzazioni attive nel settore.

È in questo scenario che si è inserita la possibilità di procedere con richieste Foia, ovvero non motivate e senza necessità di dover dimostrare alcun interesse specifico.

Dati e Foia nell’emergenza Covid-19

La pandemia ha reso tutti più consapevoli dell’importanza dei dati nelle nostre società. Specialmente quando essi diventano la base per prendere decisioni fondamentali per la vita delle persone: dalla strategia di contenimento dell’emergenza, alla scelta delle attività e dei servizi da chiudere o riaprire. Disporre di informazioni tempestive e puntuali è cruciale. Così come diventa un tema ineludibile la loro accessibilità, in modo da garantire un dibattito pubblico chiaro, basato su dati reali e non sulle percezioni individuali.

È in questo contesto che si inserisce il ruolo della legge sul diritto di accesso generalizzato, o Foia.

Questo strumento, introdotto solo in anni recenti, consente al cittadino e alle associazioni rappresentative di richiedere alla pubblica amministrazione dati e documenti già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

Negli ultimi mesi, ci siamo concentrati su un monitoraggio di come questa legge è stata recepita, dai ministeri alle regioni, dalle agenzie e le autorità garanti ai comuni maggiori. Abbiamo incrociato più volte il tema sanitario, ad esempio nell’analisi delle richieste Foia recapitate ad enti statistici e di ricerca, constatando come il numero di richieste – in questo settore – mostri segnali di incremento.

Si tratta di dati ancora preliminari, che però i nuovi aggiornamenti sembrano confermare. Nelle scorse settimane, la pubblicazione da parte di Iss anche del registro degli accessi del secondo semestre 2020 ha mostrato come in quell’anno l’istituto superiore di sanità abbia ricevuto quasi 6 volte le richieste Foia del 2019. Ovvero oltre due volte di quanto ricevuto tra 2017 e 2019. Un incremento evidentemente motivato dall’emergenza Covid, dato che quasi 3 richieste Foia su 4 del 2020 hanno riguardato questo tema.

Tendenza analoga per il ministero più coinvolto nella pandemia, quello della salute. Tra 2017 e 2019, come avevamo ricostruito nell'analisi dei registri ministeriali dello scorso anno, questo dicastero aveva ricevuto 147 Foia, con una media di 49 all'anno. Nel 2020 ne ha ricevute 127, ovvero due volte e mezzo quelle degli anni precedenti.

Solo la pubblicazione di tutti i registri degli accessi nei prossimi mesi ci consentirà di confermare questa tendenza, già visibile con i dati di Iss e del ministero della salute. Intanto però è interessante capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario. E quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile.

Un esempio di utilizzo del Foia nel settore sanitario

Il Foia consente a tutti di richiedere in modo generalizzato l'accesso a dati e documenti in possesso della pubblica amministrazione. In tema di salute, si giustifica quando le problematiche di ordine sanitario investono l’intera comunità (locale o nazionale).

Un caso interessante, in questo senso, è l'utilizzo dell'accesso generalizzato da parte dell'associazione Sportello amianto nazionale. Questa organizzazione, negli ultimi anni, ha utilizzato il Foia anche come strumento per verificare la mappatura di manufatti in cemento amianto presenti sul territorio nazionale. Un censimento che discende dalle previsioni di una normativa nazionale (la legge 256 del 1992).

Un'attività in parte promossa direttamente dall'organizzazione, con accessi agli atti e Foia rivolti a comuni ed Asl, e in parte attraverso consulenze ai cittadini per aiutarli a promuovere autonomamente le loro richieste di accesso civico.

Il ricorso al giudice amministrativo è risultato necessario quando le richieste di accesso inoltrate dall’associazione alle diverse amministrazioni locali competenti (regioni, province, comuni, agenzie per la protezione ambientale e aziende sanitarie), per verificare lo stato della mappatura e del censimento dei manufatti in cemento amianto (siti industriali, edifici pubblici e privati etc) non hanno avuto riscontro. Oppure quando i dati pubblicati sono risultati parziali o non aggiornati. In questi casi si è spesso registrato un rimpallo delle responsabilità in ordine alla tenuta dei registri con la localizzazione di luoghi dove è stato rinvenuto l'amianto.

A titolo di esempio, possiamo citare la sentenza del Tar Milano (sez. III, 27.2.2018, n. 558) che ha ordinato a un comune lombardo di mettere a disposizione di Sportello amianto nazionale la documentazione riguardante la diffusione dell’amianto nel territorio dell’ente locale, previo oscuramento dei dati personali di cittadini eventualmente presenti sulla documentazione.

Contattata da noi, Sportello Amianto ha stimato che circa una richiesta su 10 riceve una risposta esaustiva, mentre nella loro esperienza sono molto più frequenti le risposte evasive o assenti.

Tuttavia, si tratta di un caso di utilizzo del Foia molto interessante. Sia perché lo strumento, in questo caso, si configura come modalità per verificare il rispetto di un obbligo previsto a tutela della salute dei cittadini. Ma anche, potenzialmente, come mezzo per sensibilizzare le amministrazioni competenti ad un intervento più rapido.

Proprio per capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario e quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile continueremo a segnalare nei prossimi approfondimenti esempi di ricorso al Foia e della giurisprudenza in materia.

Il Foia ai tempi del Covid-19: resistenze iniziali e sentenze dei giudici

Anche in tema di accesso alle informazioni, la pandemia ha costituito molto probabilmente uno spartiacque. Non solo per l'attenzione nazionale rivolta quotidianamente ai dati su contagi, decessi, indici, da parte di media e cittadini. Ma anche perché è diventato chiaro a tutti che la disponibilità di queste informazioni, la loro circolazione libera, è una condizione essenziale per rendere concreta la possibilità di valutare e verificare le politiche adottate.

E proprio da questo presupposto partono molte delle richieste Foia più significative rivolte alle istituzioni durante l'emergenza, come ministero della salute, istituto superiore di sanità, presidenza del consiglio, commissario straordinario per l’emergenza Covid, regioni.

Negli ultimi mesi sono state infatti presentate numerose richieste di accesso generalizzato riguardanti dati e informazioni sulla gestione dell’emergenza sanitaria causata dalla diffusione del Covid-19. Tra gli altri, ad esempio, i dati sui piani pandemici, sui verbali del comitato tecnico scientifico, sugli interventi di prevenzione, sulle strutture sanitarie, sull'andamento pandemia.

L’esame dei registri degli accessi delle diverse amministrazioni coinvolte a vario titolo nella gestione dell’emergenza coronavirus ad oggi peraltro non consente di avere un quadro completo dell’esito di tali richieste. Non è stato ad esempio istituito il registro del commissario straordinario per l’emergenza Covid e i tempi di aggiornamento dei registri variano per ciascuna organizzazione.

Emerge spesso la trasmissione delle richieste da un’amministrazione all’altra, motivata dalla mancanza di una competenza specifica in materia, come per alcune richieste sulla diffusione dei casi Covid e sui piani per fronteggiare l’emergenza sanitaria. Inoltre talvolta non è possibile ricostruire la decisione finale in merito all’accesso ai dati richiesti. È il caso in particolare delle richieste di competenza dell’Istituto superiore di sanità, il cui registro non consente spesso di comprendere quale sia stato l’esito dell’accesso.

Anche l’accesso ai dati analitici sull’andamento dei decessi (ora resi noti sul sito del ministero della salute) era stato inizialmente negato. Nel caso delle informazioni su contratti e bandi di gara, la protezione civile ha fornito i dati in suo possesso fino all’istituzione del commissario per l’emergenza Covid (marzo 2020). Dopo quella data non è possibile avere informazioni dettagliate anche per la mancata istituzione del registro per l’accesso nella sezione trasparenza del commissario. Peraltro, come abbiamo avuto modo di raccontare nei mesi scorsi, in passato il commissario ha risposto negativamente ad alcune richieste di accesso. È in questo quadro che abbiamo provato a raccogliere informazioni sul tema da fonti diverse, come Anac e le diverse stazioni appaltanti.

In alcuni casi, l’accesso ai dati richiesti è stato possibile solo in seguito a ricorso ai giudici amministrativi. Di particolare interesse la vicenda relativa ai verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico, inizialmente tenuti riservati. I giudici hanno considerato legittima la richiesta di accesso, avanzata da diverse associazioni, in quanto il principio generale della trasparenza dell’attività amministrativa non può non trovare applicazione nel caso delle misure volte a contrastare la diffusione del virus, proprio in ragione delle rilevanti limitazioni di diritti e interessi privati che esse hanno determinato. Né, del resto, la presidenza del consiglio aveva fatto riferimento a esigenze oggettive di segretezza o di riservatezza (vedi Tar Lazio, sez. I quater, 22.7.2020, n. 8615 e Consiglio di stato, sez. III, decreto cautelare n. 4574 del 31.7.2020 e sentenza n. 5426 dell’11.9.2020).

Il governo, che inizialmente aveva presentato ricorso contro la sentenza del Tar Lazio, ha poi provveduto alla trasmissione alle camere dei verbali del comitato tecnico scientifico e della cabina di regia istituita presso il ministero della salute, oltre che di tutti i provvedimenti approvati nel corso dell’emergenza coronavirus, consentendo così una valutazione complessiva dell’andamento del Covid nelle diverse aree del territorio nazionale e dell’efficacia delle misure adottate. Una vicenda su cui è intervenuta anche una accesa discussione parlamentare nelle sedute della camera del 28 e 29 settembre 2020.

I giudici amministrativi hanno inoltre riconosciuto la legittimità della richiesta di accesso, presentata da alcuni parlamentari, riguardante il "piano nazionale emergenza" predisposto in relazione all’emergenza Covid, la cui esistenza, affermata da un dirigente della programmazione sanitaria, è stata negata dal ministero, che ha invece trasmesso uno studio realizzato dalla Fondazione Bruno Kessler di Trento “Scenari di diffusione di 2019-NCOV in Italia e impatto sul servizio sanitario, nel caso in cui il virus non possa essere contenuto localmente” (Tar Lazio, sez. III quater, 22.1.2021, n. 879, oggetto di ricorso al consiglio di stato). Sulla vicenda si è svolto anche un confronto in sede parlamentare, nella seduta della camera del 30 aprile 2021.

Sull’accoglimento, sia pure tardivo, di una richiesta Foia alla struttura sanitaria di Bergamo dei dati sull’incidenza e gestione nel territorio dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 è intervenuto il Tar Lombardia (sez. I di Brescia, 25.9.2020, n. 662).

Tra le richieste di accesso presentate nei mesi scorsi, va sottolineata quella rivolta da wired al ministero dell’istruzione, che ha consentito di rendere pubblici, per la prima volta, i dati relativi alla diffusione del Covid all’interno delle scuole. Si tratta di informazioni molto importanti al fine di valutare le decisioni in ordine alla chiusura/apertura dei diversi istituti scolastici.

Foia e Covid-19: un primo bilancio

Il 2020 è stato un anno molto intenso, il primo dopo quasi un secolo in cui il mondo ha sperimentato gli effetti di una pandemia globale. Un'emergenza su cui si sono concentrate tutte le energie del nostro e degli altri paesi: sanitarie, economiche, sociali. E che ha comprensibilmente monopolizzato l'attenzione dei cittadini, con una crescente richiesta di informazioni e il costante rischio di infodemia.

In questo quadro la ricerca di fonti informative affidabili è diventata sempre più pressante. Così come la necessità di rendere pubblici i dati su cui decisioni tanto importanti sono state prese. Si è trattato di un passaggio cruciale: spesso in emergenza uno dei primi meccanismi che può saltare è proprio la trasparenza. Compressa in nome della velocità, quando in realtà è l'unica premessa di un processo decisionale davvero efficiente.

Al di là delle resistenze nella pubblicazione dei dati, che non sono mancate, il Foia ha dimostrato nel corso della pandemia di essere un importante strumento per aumentare la trasparenza dei processi decisionali. Con limiti e difficoltà che non vanno nascosti, e di cui abbiamo avuto modo di parlare, ma che rendono ad oggi l'istituto del Foia insostituibile in questa funzione, come dimostrano anche le sentenze dei giudici amministrativi.

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L'articolo Il ruolo del Foia per la tutela della salute proviene da Openpolis.

Che cos’è il Foia

Durante lo scorso anno, la pandemia ha mostrato quanto le nostre società dipendano da dati e informazioni per prendere decisioni e garantire un dibattito pubblico consapevole. È così diventata evidente l’importanza dei dati e della loro diffusione. Solo un accesso libero a queste informazioni consente infatti ai cittadini di formarsi un’opinione autonoma e di poter valutare con consapevolezza le politiche pubbliche, in tutti i campi. In estrema sintesi, la circolazione di queste informazioni è la premessa per una società democratica funzionante.

È su questo principio che negli ultimi anni il diritto di accesso alle informazioni pubbliche si è affermato nei maggiori paesi del mondo occidentale, con forme e modalità diverse. Capofila di queste esperienze è stato il Freedom of information act statunitense, una legge che consente di richiedere alla pubblica amministrazione dati e informazioni in possesso dell’amministrazione ma non ancora rese pubbliche. Introdotta negli anni ’60, è stata successivamente adattata all’evoluzione tecnologica: è degli anni ’90 l’estensione ai documenti elettronici.

L’Italia è arrivata solo di recente al concetto alla base del Foia, ovvero garantire a chiunque la possibilità di accedere alle informazioni in possesso della Pa senza dover dimostrare un interesse specifico che non sia quello di cittadino informato. Nei primi anni ’90 venne introdotto il diritto di accesso documentale (legge n. 241 del 1990), ma questo consente la richiesta solo a chi ha un “interesse concreto, attuale e diretto” rispetto al contenuto degli atti (ad esempio un’azienda che chiede di vedere la documentazione relativa alla gara d’appalto in cui ha partecipato). È invece del 2013 (art. 5 comma 1, decreto legislativo n. 33 del 2013) l’accesso civico semplice. Questo decreto legislativo ha stabilito una serie di informazioni che ogni Pa deve pubblicare tassativamente sul proprio sito (nella sezione amministrazione trasparente); l’accesso civico semplice consente al cittadino di richiedere il rispetto di questi obblighi di pubblicazione.

La svolta è avvenuta nel 2016, con l’introduzione del diritto di accesso generalizzato (meglio noto come Foia). Il decreto legislativo n. 97/2016 consente infatti a “chiunque” di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la propria richiesta.

Uno strumento recente che ha bisogno di attecchire

Si tratta di quindi di uno strumento totalmente nuovo per il nostro ordinamento, a cui come tale servirà del tempo per attecchire. Il perché è facile da comprendere. Una previsione del genere rappresenta un vero e proprio cambio di paradigma per l’amministrazione pubblica italiana e, nello specifico, per gli uffici destinatari delle domande di Foia.

Il processo di adattamento, finora, non è stato infatti esente da contraddizioni. Nella pratica è emerso come siano ancora frequenti interpretazioni restrittive sulla portata dell’istituto, che si traducono in un depotenziamento rispetto a quanto previsto dalle norme. A questa tendenza ha sopperito la giurisprudenza amministrativa, che con una serie di sentenze – da noi raccolte e commentate in un manuale ad hoc, aggiornato mensilmente – ha ribadito le prerogative del richiedente, quelle dell’amministrazione, e chiarito meglio i contorni di quanto previsto dalle norme.

Le sentenze dei giudici amministrativi sono quindi il primo riferimento necessario per comprendere l’effettiva portata del Foia e la sua progressiva affermazione nel nostro ordinamento. Allo stesso tempo, però, le sentenze tendono a far emergere soprattutto i casi “patologici”, quelli in cui la relazione tra richiedente e amministrazione pubblica raggiunge una conflittualità tale da configurare un ricorso amministrativo.

Per questo motivo è importante anche analizzare le prassi seguite dalle amministrazioni. Sono queste a dirci in concreto come lo strumento normativo venga effettivamente interpretato e calato nella realtà quotidiana. Il punto di partenza è l’analisi dei registri degli accessi, ovvero i registri in cui ciascuna amministrazione elenca le richieste ricevute.

Quante amministrazioni pubblicano e aggiornano i registri degli accessi

Per comprendere come viene attuato il Foia dobbiamo capire quante richieste vengono processate, quante ricevono risposta positiva o negativa e soprattutto con quali tempi. La premessa per ricostruirlo è un registro degli accessi ben compilato e aggiornato, come raccomandato dalle linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione e da diverse circolari del ministro della Pa (2/2017 e 1/2019)

Quante più informazioni sono presenti nel registro, maggiore è la possibilità di capire come sta reagendo ogni amministrazione al nuovo istituto. Informazioni minime, ovviamente, sono quelle che indicano l’esito della richiesta, la data di presentazione e di risposta. Nei casi più virtuosi sono inseriti anche dati ulteriori, come la tipologia di richiedente (per capire se il Foia arriva da un cittadino, un giornalista, un’associazione etc.)  e l’esito delle richieste di riesame o dei ricorsi al giudice amministrativo.

Considerando il governo nazionale e gli enti territoriali, le agenzie e le autorità indipendenti, in media oltre 8 amministrazioni su 10 pubblicano un proprio registro. Con delle eccezioni: la pubblicazione è più frequente nel governo nazionale e nelle regioni e meno ricorrente negli enti locali e negli altri comparti esaminati.

A livello di ministeri e presidenza del consiglio, il Miur non ha ancora pubblicato il registro, mentre quello del ministero dell'interno risulta tuttora in costruzione. Tra le amministrazioni regionali l'unica a non aver ancora pubblicato è il Molise, mentre tra i 20 comuni capoluogo di regione non lo pubblicano Trento, Bolzano e Palermo.

Le 3 agenzie per cui il registro non è reperibile nella sezione "amministrazione trasparente" sono quella per la cooperazione, quella per le erogazioni in agricoltura (Agea) e l'agenzia nazionale turismo (Ait). Quest'ultima pubblica il registro per l’accesso documentale (previsto dalla legge 241 del 1990) ma non quello per gli accessi Foia. Sono 4 le autorità garanti che non hanno istituito il registro. Si tratta di si tratta degli istituti di vigilanza sui fondi pensione (Covip) e sulle assicurazioni (Ivass) e dei garanti per l’infanzia e per la privacy.

I formati di pubblicazione

Un altro aspetto essenziale è dato dai formati di pubblicazione dei registri degli accessi. Se le informazioni sono pubblicate in open data, con formati aperti, sono più facili da consultare e analizzare. E solo questo rende possibile valutare in modo sistematico la concreta attuazione del Foia.

Le regioni italiane, che come abbiamo visto sono il comparto della Pa che più spesso si è dotato di un registro degli accessi, prevalgono anche nella pubblicazione in formati tabellari, come xls, ods e csv. In 13 casi rilasciano i dati in un formato già pensato per un riutilizzo. Solo 6 regioni, meno del 30% del totale, pubblicano i dati esclusivamente in pdf. Anche tra i ministeri questa consapevolezza è abbastanza diffusa, la metà pubblica i dati in xls o ods.

Per tutti gli altri enti invece invece è molto più frequente la pubblicazione in pdf, un formato spesso non agevole da riportare in open data. Tra i comuni capoluogo sfiora il 48% delle amministrazioni, il 46% tra le autorità indipendenti. Mentre è più contenuto tra le agenzie nazionali (39%).

Quante richieste arrivano alle diverse amministrazioni

Preso atto che ancora tante amministrazioni non pubblicano il registro (13 tra quelle considerate) e ancora di più sono quelle che lo fanno in formati non elaborabili, per tutte le altre possiamo iniziare a verificare alcuni dati.

In primo luogo: qual è la mole di richieste Foia ricevute nel triennio 2017-19? Sono quasi 7.000 le richieste arrivate alle amministrazioni prese in esame. Sono arrivate poco meno di duemila richieste ciascuno a ministeri, regioni e ai comuni considerati (un campione composto dalle città maggiori che pubblicano i dati, ovvero Roma, Milano, Napoli, Torino, Firenze, Bari).

Pur con tutte le cautele (come descritto in nota i dati non sono disponibili per tutte le amministrazioni allo stesso modo, e anche quelle che pubblicano il registro non sempre pubblicano tutti gli anni) emerge una tendenza molto interessante. I soggetti principali delle richieste, anche prevedibilmente, sono le istituzioni con un ruolo più politico: il governo nazionale, con tutti i suoi ministeri e i tanti ambiti di attività svolti, ha certamente un ruolo predominante. E per questo è l'istituzione (o meglio, l'insieme di istituzioni) cui i cittadini rivolgono più spesso le proprie richieste di accesso generalizzato a dati e documenti della Pa.

Nel governo nazionale, è la presidenza del consiglio del consiglio a ricevere più Foia: 574 nell'intero periodo. Il secondo è il ministero dei beni culturali, con 229 richieste, seguito dallo sviluppo economico (221) e dalla difesa (202). Tutti gli altri ministeri per cui il dato è disponibile hanno ricevuto meno di 200 richieste Foia ciascuno.

Lo strumento è di largo uso anche verso regioni e province autonome, con 1.810 richieste nel triennio. La Campania è la prima destinataria (414 richieste), seguita da Lombardia (229) e Piemonte (157 domande solo nel periodo tra 2017 e 2018). Il dato sulle 6 città maggiori, con 1.780 Foia totali, segnala come il comune resti ancora il primo punto di riferimento per il cittadino nell'interlocuzione con la Pa. Con profonde differenze interne però, che indicano che lo strumento Foia è attecchito in modo diverso nel paese. Roma, con 992 domande nel triennio, spicca come il comune più spesso destinatario di richieste Foia. Una attenzione che è cresciuta enormemente soprattutto nell'ultimo periodo.

Anche la seconda e la terza città italiana, Milano e Napoli, con rispettivamente 394 e 193 richieste, risultano spesso destinatari di Foia. Al contrario, Bari ha ricevuto solo 10 richieste nel triennio. Indice che lo strumento non ha ancora attecchito in modo omogeneo sul territorio nazionale.

Appare infine inferiore, ma comunque significativo, il ricorso al Foia verso enti puramente amministrativi, come le agenzie nazionali. Queste, che costituiscono il braccio operativo della Pa, hanno ricevuto 1.207 richieste. In massima parte indirizzate all'agenzia dell'entrate (615) e a quella delle dogane (540). Numeri che, presi singolarmente, superano quelli dei ministeri e delle regioni. Residuale il ricorso verso altre agenzie: 33 richieste all'agenzia dei beni confiscati alla criminalità organizzata, 17 a quella per l'Italia digitale, solo una a quella per la coesione territoriale. Numeri residuali per le autorità indipendenti: Anac è la più esposta (61 richieste nel triennio), seguita dall'Agcm (garante concorrenza e mercato, con 37 domande), dall'Anvur (valutazione del sistema universitario, 33) e dalla Banca d'Italia (30).

Gli esiti delle richieste

Prendendo in esame i 4 comparti della Pa che ricevono più Foia, ovvero governo, regioni, comuni e agenzie, come sono andate le domande?

L'esito prevalente è positivo: in 2/3 dei casi la richiesta viene accolta pienamente, con un rilascio di tutte le informazioni richieste. A queste si aggiunge un ulteriore 12,7% di accoglimenti parziali. Si tratta di Foia che hanno come esito il rilascio di una parte di dati e documenti e un rifiuto su altri. I dinieghi completi rappresentano un altro 13% dei casi.

Quasi una richiesta su 10 segue un percorso ancora diverso, che abbiamo classificato alla voce "altro". Si tratta soprattutto dei casi in cui il cittadino ha scritto all'amministrazione sbagliata, e questa la reindirizza verso un'altra (molto frequente a livello ministeriale). Oppure di richieste formulate come Foia che in realtà sono accessi documentali, e come tali saranno trattati dall'amministrazione (un caso questo ricorrente nelle domande rivolte alle agenzie, e in particolare a quella delle entrate).

Da segnalare che i 2 livelli più vicini al cittadino, quelli il cui vertice è espressione di un diretto mandato elettivo, sono anche quelli che danno più spesso risposte positive. L'85,3% delle richieste Foia rivolte alle regioni è stato accolto pienamente, e un ulteriore 3,8% parzialmente. Tra le città campione, la quota sale rispettivamente all'86,5% e al 4,7%.

A livello governativo, la quota di richieste totalmente accolte scende al 51,3%, dato che però sale al 64% se si escludono quelle reindirizzate o riqualificate. Tra le agenzie nazionali, viene accolto completamente solo il 20% dei Foia; qui è maggioritaria la percentuale dei parzialmente accolti (quasi 1 richiesta su 2, il 47%).

I tempi di risposta

Ultimo aspetto fondamentale sono i tempi di risposta garantiti dall'amministrazione. Il primo riferimento da tenere presente è la norma che ha introdotto il Foia nel nostro paese (ovvero il decreto legislativo 97/2016). Questo prescrive una scadenza di 30 giorni alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In media, tutte le amministrazioni che hanno ricevuto più Foia tendono a rispettare tali scadenze. Nessuna, sempre stando ai dati medi, supera i 30 giorni. A livello ministeriale, servono circa 25 giorni (un dato in sensibile crescita rispetto ai 23 del 2018). Le regioni vedono invece un miglioramento, passando dai 27,2 giorni del 2018 ai 22,6 del 2019. Le città campione, nel periodo considerato, sono rimaste stabili su poco meno di 25 giorni. Con 19,5 giorni nel 2018 e 16,1 nel 2019, le agenzie sono l'unico comparto a stare al di sotto dei 20 giorni.

Ovviamente si tratta di medie che si prestano a una forte variabilità. Tra le regioni ad esempio, nel 2019, si va dai 46 giorni medi della Basilicata ai meno di 20 di Toscana, Friuli-Venezia Giulia, Abruzzo, Liguria, Campania, Valle d'Aosta e Calabria. E anche lo stesso dato medio lucano del 2019 è innalzato da una sola richiesta sulle 12 ricevute in quell'anno.

Considerazioni finali

Sintetizzando, l'analisi fa emergere alcune tendenze. Regioni e ministeri sono le istituzioni che pubblicano più spesso i registri degli accessi, la premessa per poter svolgere analisi sul Foia. Enti amministrativi, come agenzie e autorità, sembrano essere meno sollecite su questa raccomandazione di Anac e del ministro della Pa.

Anche tra chi pubblica, comunque, restano forti differenze nei formati e nelle informazioni oggetto di pubblicazione. In questo senso, sarebbe opportuno un adeguamento delle amministrazioni alla circolare n. 1/2019 del ministro Bongiorno, che definisce uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico. In modo da consentire un monitoraggio efficace e costante.

Finché non sarà adottato uno standard comune, l'analisi dell'impatto del Foia sul nostro ordinamento non potrà che essere parziale. Ma i dati elaborati suggeriscono alcune tendenze. Primo, si tratta di uno strumento di grande potenzialità già molto utilizzato per ministeri e regioni, oltre ad alcune città maggiori e per alcune agenzie fiscali (su tutte quelle di entrate e dogane). Secondo, l'esito è più favorevole nei livelli di governo più vicini al cittadino, regioni e comuni. Mentre sono più frequenti rigetti e accoglimenti parziali tra i ministeri e le agenzie. Terzo, i tempi di risposta sono fortemente variabili, ma complessivamente la Pa italiana mostra di riuscire a stare entro i 30 giorni prescritti dalla legge.

Tutti questi dati fanno riferimento ad una fase precedente a quella che stiamo vivendo, non ancora segnata dall'emergenza Covid. Un dramma che ha anche aumentato la consapevolezza sull'importanza dei dati nei processi decisionali. Sarà interessante capire, nelle analisi dei prossimi mesi, se questa consapevolezza si sarà tradotta in un maggior ricorso al Foia.

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Il registro degli accessi degli enti di ricerca e di statistica

Da oltre un anno, all’interno dell’osservatorio, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Per capire come sta funzionando questo strumento, analizziamo i registri degli accessi delle varie amministrazioni: si tratta del registro nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni, dei comuni capoluogo e delle agenzie nazionali allarghiamo l’analisi ai più importanti organismi pubblici che operano a livello nazionale nel campo della ricerca e della elaborazione statistica, soggetti all’indirizzo e controllo di una struttura ministeriale. In particolare stiamo parlando di una serie di soggetti diversi, come:

• Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), fondato nel 1923, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è il più rilevante ente per la promozione della ricerca e l’innovazione in Italia;
• Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), ente pubblico, vigilato dal ministero delle politiche agricole, che svolge attività di ricerca nel settore agroalimentare;
• Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico, che opera dal 1995 nel campo della ricerca, innovazione tecnologica e prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile;
• Istituto superiore di statistica (Istat), ente pubblico fondato nel 1926, sottoposto alla vigilanza di una commissione presso la presidenza del consiglio, si occupa dei censimenti generali della popolazione e delle attività produttive e di indagini generali;
• Istituto superiore di sanità (Iss), dal 2001 ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del ministero della salute, è il più importante centro di ricerca, controllo e consulenza tecnico-scientifica in materia di sanità pubblica;
• Istituto nazionale di astrofisica (Inaf), centro di ricerca per lo studio dell’universo;
• Istituto nazionale geofisica e vulcanologia (Invg), istituito nel 1999 dopo la fusione di cinque istituti che svolgevano ricerca nell’ambito delle discipline geofisiche e vulcanologiche;
• Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), ente pubblico, vigilato dal ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che svolge attività di ricerca nei campi della fisica subnucleare, nucleare e astroparticellare;
• Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale (Ogs), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’università, che svolge attività di ricerca dal 1999 nel campo della oceanografia, geofisica e geologia marina e geofisica sperimentale e di esplorazione;
• Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche (Inapp), istituito nel 2016 (ex Isfol), vigilato dal ministero del lavoro e delle politiche sociali, svolge attività di ricerca, analisi e valutazione delle politiche pubbliche che hanno effetti sul mercato del lavoro;
• Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), istituito nel 1999 (ex Centro europeo dell’educazione), sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, svolge attività di ricerca e monitoraggio sul sistema scolastico italiano;
• Istituto nazionale documentazione innovazione ricerca educativa (Indire), ente sottoposto a vigilanza del ministero dell’istruzione, promuove l’innovazione didattica e i processi d’apprendimento nella scuola;
• Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), istituito nel 2008 e sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente, è un ente pubblico che svolge attività di ricerca e promozione in campo ambientale
• Istituto italiano di tecnologia (Iit), fondazione istituita nel 2003 e sottoposta alla vigilanza dei ministeri dell’economia e dell’istruzione, università e ricerca;
• Formez, centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento della pubblica amministrazione, sottoposto alla vigilanza della presidenza del consiglio dei ministri, che detiene la quota maggioritaria dell’associazione.

Per quanto riguarda l’agenzia spaziale italiana (Asi), ente pubblico di ricerca nel campo della scienza spaziale, istituito nel 1988 e vigilato dai ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si rinvia alle considerazioni contenute nell’analisi dello scorso gennaio.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti degli enti presi in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”.

In diversi casi (Cnr, Crea, Inaf, Inapp, Invg, Ispra, Iss, Enea, Formez, Ogs e Istat), viene fornita anche l’indicazione della modulistica necessaria per l’invio delle richieste di accesso agli uffici competenti in materia, oltre ai regolamenti interni approvati. Tre soggetti (Formez, Ogs e Istat) forniscono anche i moduli per le richieste di sollecito e riesame.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per gli enti in esame si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

Cnr, Iss e Enea pubblicano un registro per accesso civico semplice e Foia (nel registro Enea la distinzione tra le due tipologie non è sempre evidenziata). Un unico registro che ricomprende anche l’accesso documentale è realizzato da Crea, Inaf, Inapp, Istat, Ogs e Ispra (quest’ultimo registro fa riferimento anche alle richieste di informazione ambientale previste dal dlgs 195/2005). Il registro dell’Infn riporta le sole richieste Foia.

Registro degli accessi Foia – enti di ricerca e di statistica

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito da tutti gli enti analizzati, ad eccezione dell’Inaf (i dati sono riferiti al 2018). Tutti gli altri sono aggiornati al dicembre 2020, tranne quelli di Istat, dell’Istituto superiore di sanità e dell’Istituto di oceanografia (comunque aggiornati a giugno 2020). I dati dei registri sono pubblicati solitamente in formati tabellari, come xls o odf, oppure in pdf. Una nota positiva è che anche chi pubblica in pdf lo fa comunque in formato tabellare, abbastanza semplice da convertire. Fanno eccezione il registro del Cnr (i cui dati non sono in formato tabellare, ma presentati come lista) e quello di Istat (dove il formato pdf scelto è difficilmente convertibile in open data).

Tra chi pubblica in formato tabellare vanno segnalati, per chiarezza di compilazione, i registri di Inapp e Ispra (anche quello di Invg risulta ben strutturato, sebbene pubblicato in pdf). La scelta di compilare i campi con modalità univoche, effettuata da questi soggetti, rende molto più semplice l’analisi dei dati.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. L’Inapp non specifica l’oggetto delle richieste di accesso generalizzato; tale indicazione manca talora anche in quello dell’Invg. In alcuni casi non sono esplicitate le motivazioni del diniego, totale o parziale (Ispra, Invg). Solo i registri di Istat, Inapp e Infn riportano la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). I registri di Crea, Istat e Iss (quest’ultimo solo dal 2020) prevedono la compilazione delle informazioni sulle richieste di riesame e sui ricorsi ai giudici amministrativi, mentre il Cnr fornisce i dati solo sulle richieste di riesame.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato agli enti di ricerca

Rispetto ad altre amministrazioni esaminate in passato, questi enti non ricevono un numero elevato di richieste Foia. Con 246 richieste totali, di cui 239 accolte (97%), l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) è di gran lunga il soggetto con più richieste. Al secondo posto l’Istat, con 62 richieste Foia, di cui 29 accolte totalmente (47%) e 8 parzialmente (13%).

Seguono Crea (21 domande, oltre il 90% delle quali accolte), Invg (18 richieste, di cui solo 3 accolte), Iss (16 richieste, il cui esito non è facilmente ricostruibile dal registro) e l'Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), con 11 domande (9 accolte). Tutti gli altri enti hanno ricevuto meno di 10 richieste ciascuno nel triennio 2017-2019, segno di un minore interesse da parte dei cittadini nel richiedere informazioni a tali istituti.

L'anno scorso però, con l'emergenza Covid, è diventato evidente quanto i dati siano presenti nel nostro quotidiano e quanto siano decisivi per prendere decisioni che incidono sulle nostre vite. A riprova di questa tendenza, che avremo modo di verificare più compiutamente solo nei prossimi mesi, è sufficiente osservare i primi dati provenienti dai registri dell'Istituto superiore di sanità.

Nei primi 6 mesi del 2020, anche in conseguenza dell'emergenza Covid, l'Istituto superiore di sanità ha ricevuto 23 richieste Foia, a fronte delle 16 ricevute tra 2017 e 2019. Indice di una maggiore attenzione sul tema, e sarà interessante capire se riguarderà anche altri enti statistici e in generale altri soggetti pubblici detentori di dati.

Per quanto riguarda i tempi, tendenzialmente le diverse amministrazioni (anche in considerazione di una mole non enorme di richieste) impiegano un tempo medio vicino o inferiore ai 30 giorni. Si tratta del tempo normalmente prescritto alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

Fa eccezione l'istituto superiore di sanità (Iss), che nel biennio 2017-18 si era caratterizzato per tempi molto contenuti di risposta (15,4 e 11 giorni) nel 2019 vede aumentare il dato a 70,7 giorni medi. Sono in particolare due le richieste che hanno innalzato la media, avendo avuto esito dopo 182 e 144 giorni.

Le tipologie delle richieste di accesso

Nel registro dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale sono ricomprese le richieste inoltrate ai sensi del dlgs n. 195 del 2005, attraverso il quale è stato per la prima volta introdotto in Italia un accesso generalizzato alle informazioni di carattere ambientale (maggiori approfondimenti nel manuale Foia, capitolo 10). Il registro non specifica i soggetti che hanno inoltrato le singole richieste.

Negli anni 2017-2019, come abbiamo visto, si registrano poche richieste all’Istituto superiore di sanità. La situazione cambia nel primo semestre del 2020 soprattutto per le numerose richieste riguardanti dati e documentazione sulla diffusione nelle diverse aree del paese del Coronavirus.

Si segnala in particolare il contenzioso riguardante la pubblicazione dei verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico. Solo in seguito ai ricorsi ai giudici amministrativi, tali documenti, inizialmente tenuti riservati, sono divenuti pubblici (vedi al riguardo il manuale Foia, capitolo 13). Si registra anche il diniego totale a diverse richieste di accesso ai dati dei decessi da Covid 19, facendo rinvio alla disciplina della protezione civile sulla raccolta dei dati in situazioni di emergenza sanitaria.

Una valutazione più approfondita sull’Istituto superiore di sanità potrà essere effettuata non appena disponibili i dati sulle richieste di accesso nel secondo semestre 2020 e nei primi mesi del 2021 (molte richieste inoltrate in questo periodo al ministero della salute sono state trasmesse da quest’ultimo all'Istituto superiore di sanità), nell’ambito di uno dei prossimi approfondimenti dedicati all’utilizzo del Foia in campo sanitario e di tutela della salute.

Per quanto riguarda il registro dell’Istituto nazionale di statistica una parte delle richieste sono classificabili come accesso civico semplice e riguardano prevalentemente profili attinenti alla spesa e alla gestione del personale.

Considerazioni finali

Gli enti di ricerca sono un patrimonio fondamentale per il nostro paese. Rispetto alle attività che svolgono quotidianamente, il Foia rappresenta uno strumento per far conoscere ad una platea più vasta il lavoro di analisi e le informazioni in loro possesso. Sotto questo profilo, anche il miglioramento dei registri di accesso può contribuire a quest’opera di divulgazione.

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dalle prossime uscite, anche ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Foto credit: Istat (Flickr) - Licenza

L'articolo Foia, l’accesso alle informazioni di enti statistici e di ricerca proviene da Openpolis.

Torniamo a parlare di Foia, l’istituto che in Italia dal 2016 ha introdotto il diritto di accesso generalizzato agli atti della pubblica amministrazione nel nostro ordinamento. In questi mesi abbiamo approfondito soprattutto gli aspetti “quantitativi” della questione: dal numero di richieste di accesso presentate, accolte e respinte dalle amministrazioni, ai tempi di risposta fino all’analisi della giurisprudenza.

Oggi ce ne occupiamo dal punto di vista dei cittadini e delle associazioni che presentano un Foia. L’istituto ha aperto sicuramente una serie di opportunità nell’accesso agli atti, ma è interessante anche capire quali siano gli ostacoli e le difficoltà nell’utilizzo di questo strumento.

Abbiamo fatto alcune domande a Giulia Crescini, avvocato e consulente giuridica. Si occupa di diritto sui temi dell’immigrazione e della protezione internazionale e collabora con Asgi, Associazione per gli Studi Giuridici, proprio su questi temi. In questa veste si è occupata di diverse richieste Foia, e quindi le abbiamo chiesto come funziona – nella sua esperienza concreta – il diritto di accesso in Italia.

Quante e quali sono le richieste che hai seguito in questi anni?

Abbiamo presentato sia come associazione sia come singoli avvocati alcune decine di richieste di accesso civico, soprattutto quando i dati che richiedevamo avevano una incidenza rispetto alle materie di cui ci occupiamo, diritto dell’immigrazione e asilo e protezione internazionale. I ministeri cui abbiamo fatto le nostre richieste sono stati quello degli affari esteri, quello dell’interno e quello delle infrastrutture e dei trasporti. Le richieste di accesso civico hanno riguardato vari aspetti, come l’utilizzo dei fondi pubblici per le operazioni di controllo del transito dei migranti dalla Libia all’Italia. Ci siamo concentrati sulle richieste di accesso per le operazioni di soccorso in mare e quindi su quale fosse il coinvolgimento dell’Italia in queste operazioni di soccorso. Ci siamo poi interessati di accordi bilaterali, ovvero il diritto di conoscere gli accordi che l’Italia firma con stati terzi. E poi – come singoli avvocati – dei dati che riguardano il sistema di accoglienza dei cittadini stranieri, e in particolare dei richiedenti asilo, in collaborazione con openpolis e ActionAid.

Tante richieste diverse rivolte a una pluralità di soggetti, quindi avete maturato un’esperienza molto estesa rispetto al Foia. Che idea vi siete fatti dell’utilizzo dello strumento, in quali casi funziona, quali sono invece gli aspetti critici o da migliorare?

Quando abbiamo iniziato a utilizzare il Foia (indicativamente a fine 2017) abbiamo trovato una disponibilità maggiore da parte della pubblica amministrazione, che è si è limitata nel tempo per una serie di ragioni.

Da un lato, ci è sembrato che in alcuni casi la pubblica amministrazione abbia paura di questo strumento, opponendo dei rifiuti poi rivelatisi immotivati. In alcuni casi, a fronte di una prima richiesta cui ci era stato opposto un rigetto, poi siamo riusciti ad ottenere quei documenti in via giudiziaria e si sono rivelati documenti del tutto neutri. Quindi c’è sicuramente una ritrosia da parte della pubblica amministrazione ad incentivare questo strumento.

Dall’altro lato, le richieste di accesso civico sono tanto più efficaci quanto più il cittadino è a conoscenza di cosa può richiedere, in modo puntuale. Non possiamo chiedere alla Pa di inviarci una quantità elevata di documenti o che sia l’amministrazione a fare le ricerche al posto del cittadino. La richiesta Foia è più verosimile che venga accettata se la domanda è specifica, se il cittadino sa esattamente quello che richiede.

L’ultima questione riguarda la specificità dello strumento. Quando chiediamo accesso a delle informazioni, la richiesta è molto semplice da inviare ma è sottoposta a dei limiti. Rispetto al passato, il cittadino ha un diritto sicuramente potenziato di avere accesso ai documenti, ai dati, alle informazioni anche che non lo riguardano direttamente. Ad esempio, parlando delle operazioni di soccorso, io posso chiedere chi era coinvolto anche se non ero personalmente a bordo di una barca. E questo è un passo enorme. Tuttavia ci sono limiti. Limiti assoluti, come il segreto di stato. Oppure relativi, quando la Pa non ammette accesso a quel dato perché la conoscenza potrebbe mettere in pericolo un interesse fondamentale dello stato (difesa, ordine pubblico, sicurezza.)

Nella vostra esperienza quante volte è stato sollevato questo tipo di eccezione?

Nei casi che seguiamo, i limiti relativi sono stati sollevati con sempre più frequenza. In particolare quelli collegati alla difesa, oppure alle relazioni internazionali con altri stati. La legge richiede che in questi casi il ministero motivi puntualmente le ragioni per cui il cittadino non deve avere conoscenza di quei dati e perché in un bilanciamento degli interessi debba prevalere quello delle relazioni internazionali. Il pregiudizio deve essere concreto e direttamente collegabile all’ostensione di quei dati.

Questi limiti spesso sono utilizzati in modo troppo blando, e vanno a togliere di contenuto e di significato tutto l’istituto dell’accesso civico. Ad esempio, in un caso avevo richiesto l’accesso ai provvedimenti con cui l’Italia spendeva delle risorse provenienti dall’Ue da impiegare in Libia. Mi è stato detto che non potevano fornirci questi provvedimenti (in cui venivano quantificati i costi per motovedette, radar, etc.) perché questo avrebbe posto in pericolo le relazioni internazionali con la Libia.

Solo che poi queste informazioni sono state progressivamente pubblicate, nel corso dei mesi successivi, sul sito della polizia di stato, perché si è aperta una procedura di aggiudicazione con bandi di gara. Quindi in quel caso dov’era il pericolo?

Un’esperienza che testimonia una ritrosia nel rilascio di documenti tramite Foia, quando poi una successiva pubblicazione smentisce di fatto le ragioni dell’eccezione sollevata.

Esatto, a questo si unisce probabilmente il fatto che in passato quando abbiamo avuto conoscenza del modo in cui il ministero dell’interno utilizzava i soldi del fondo Africa in Libia, in particolare per le motovedette, abbiamo presentato un ricorso di fronte al giudice amministrativo per contestare la legittimità nell’utilizzo di questi fondi. Ci è venuto anche il sospetto che forse questo rigetto fosse motivato dalla necessità o volontà di non darci uno strumento fondamentale per contestare la legittimità. Perché il Foia rende possibile un controllo tempestivo che è molto più difficile in caso di pubblicazione successiva sui siti istituzionali.

Prima sollevavi un aspetto emerso anche nelle analisi di questi mesi dell’osservatorio: quanto più una richiesta è specifica quanto più è probabile venga accolta. Questo ci ricollega alle possibili difficoltà, dal punto di vista di un cittadino, nel presentare una richiesta Foia. Secondo voi che queste domande le presentate abitualmente, quali sono gli ostacoli più frequenti per un cittadino?

Premetto che il procedimento è piuttosto semplice, o almeno formalmente semplice. Nel senso che basta inviare una richiesta all’amministrazione competente e spesso questa ha sul suo sito un modulo ad hoc. La prima questione è capire a quale pubblica amministrazione indirizzare la richiesta, e potrebbe non essere molto semplice. Tuttavia la legge ci dice anche che una amministrazione non può rigettare una richiesta perché il cittadino ha sbagliato referente; è in carico all’amministrazione destinataria reindirizzarla a quella competente.

Un altro aspetto che pone criticità è circostanziare la richiesta. Molto spesso infatti non si sa di cosa sia effettivamente in possesso la Pa, perciò diventa particolarmente difficile andare a richiedere un documento specifico.

Poi c’è una questione di procedimento amministrativo. È vero che lo strumento è accessibile a tutti i cittadini, ma allo stesso va tenuto presente che è un procedimento scandito da termini perentori. Se oggi faccio la richiesta la Pa ha 30 giorni per rispondere. Se non risponde o risponde negativamente, ho altri 30 giorni per fare una richiesta di riesame. E anche questa scadenza è perentoria: se non mi attivo entro i termini, decade anche il diritto a una risposta e dovrò ricominciare da capo il procedimento.

Quindi un possibile ostacolo non è tanto nella presentazione ma nella capacità di seguire tutto l’iter successivo. Nell’analisi di vari registri di accesso in effetti emerge come le richieste andate a buon fine – oltre ad aver dietro ovviamente una preparazione specifica su quanto si richiede – siano state in molti casi presentate da soggetti strutturati per seguire il processo amministrativo. Per cui nella pratica è molto più facile che riescano ad utilizzarlo organizzazioni piuttosto che il singolo cittadino.

Sì, e a questo aspetto si legano altre due questioni. La prima riguarda il linguaggio utilizzato dalla Pa quando risponde a una richiesta. A mio parere serve una preparazione tecnica per leggere queste risposte, soprattutto quelle di rigetto. Come abbiamo visto, la risposta non dovrebbe mai essere “secca”, sono pochissimi i casi in cui una Pa può limitarsi a dire solo no. Nella maggioranza dei casi motiverà spiegando perché il diritto del cittadino è recessivo rispetto ad altri interessi, quindi ovviamente la risposta va letta anche avendo una conoscenza approfondita rispetto alla giurisprudenza delle ultime sentenze, perché i giudici si stanno pronunciando moltissimo sulla legittimità e sulla completezza delle risposte che la Pa fornisce alle richieste di accesso

Una seconda questione è legata a una interpretazione, a nostro avviso molto errata, dell’interesse del cittadino che fa la richiesta di accesso civico. La legge è molto chiara nel dire che il cittadino ha un interesse all’accesso civico per il solo fatto di richiedere quei documenti; e questa è la grande differenza con l’accesso agli atti. Invece alcuni giudici hanno richiesto un interesse superiore, un interesse pubblico ulteriore rispetto a quello riconducibile al singolo cittadino. In questo modo, l’accesso civico sembrerebbe qualcosa che può essere richiesto solo da enti o associazioni.

Con questa interpretazione restrittiva della legge, di fatto lo strumento viene quindi depotenziato.

Assolutamente, verrebbe limitato irragionevolmente. Di recente, fortunatamente, si è pronunciato anche il consiglio di stato in modo molto preciso. Ora però è necessario anche incentivare la presentazione di richieste anche da parte di singoli cittadini, in modo da non avallare nessuna interpretazione restrittiva.

L'articolo Opportunità e limiti del Foia. Intervista a Giulia Crescini proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi dei comuni capoluogo

Con l’accesso civico generalizzato i cittadini possono richiedere alle pubbliche amministrazioni dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

In questo articolo torniamo ad occuparci, a distanza di un anno dalla precedente analisi, dei registri degli accessi istituiti dalle 21 amministrazioni comunali capoluogo di regioni e province autonome, al fine di verificare le novità intervenute sull’utilizzo nell’organo di rappresentanza politica più vicina ai cittadini.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti dei comuni capoluogo hanno predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono notizie sulle diverse forme d’accesso.

In generale le informazioni sulle diverse tipologie di accesso sono dettagliate ed esaurienti, ed è fornita anche la modulistica e l’indicazione degli uffici competenti per ricevere le richieste (vedi ad esempio Ancona, Bari, Bologna, Bolzano, Campobasso, Catanzaro, L’Aquila, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trento, Trieste). In alcuni casi sono pubblicati anche i regolamenti comunali e le disposizioni interne (Bolzano, Cagliari, Napoli, Perugia, Palermo, Potenza, Roma, Torino).

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come abbiamo avuto modo di raccontare, le amministrazioni devono istituire un registro degli accessi dove indicare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito. Tre delle 21 amministrazioni considerate continuano a non pubblicare il registro: Bolzano, Palermo e Trento.

Come già verificato per le altre amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per i comuni capoluogo si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro. Questo è un problema perché rende la base dati non uniforme, e quindi spesso non utilizzabile per un monitoraggio completo dell’andamento delle richieste. Anche perché in alcuni casi non è possibile distinguere i casi di accesso civico generalizzato da quelli riguardante l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Aosta, Cagliari, Campobasso, Catanzaro, L’Aquila (quello in formato excel), Potenza (suddiviso per i singoli uffici), Roma, Venezia pubblicano un unico registro, inclusivo dell’accesso documentale e dell’accesso civico e Foia, con distinzione al suo interno delle diverse tipologie. Lo stesso Ancona, Bologna e Perugia, dove non è prevista una distinzione in ordine alla forma di accesso prescelta.

Bari, Milano, Firenze e Trieste hanno realizzato un unico registro per accesso civico semplice e Foia (quello di Trieste non consente però di distinguere tra le due tipologie). Il comune di Torino ha sul proprio sito internet solamente il registro per l’accesso Foia. L’Aquila (in formato pdf) e Genova pubblicano tre distinti registri (accesso documentale, accesso civico semplice e Foia). Il comune di Napoli infine pubblica due registri (documentale e civico).

Registro degli accessi Foia – comuni capoluogo

comune	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
Ancona	sì	giugno 2019	xls e pdf	Vai
Aosta	sì	luglio 2020	ods	Vai
Bari	sì	aprile 2020	ods	Vai
Bologna	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
Bolzano	no	-	-	Vai
Cagliari	sì	giugno 2020	ods	Vai
Campobasso	sì	dicembre 2019	pdf	Vai
Catanzaro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
Firenze	sì	giugno 2020	pdf	Vai
Genova	sì	dicembre 2019	xls	Vai
L'Aquila	sì	dicembre 2017	xls e pdf	Vai
Milano	sì	giugno 2020	pdf	Vai
Napoli	sì	dicembre 2018	ods	Vai
Palermo	no	-	-	Vai
Perugia	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
Potenza	sì	settembre 2020	pdf	Vai
Roma	sì	giugno 2020	pdf	Vai
Torino	sì	giugno 2019	pdf	Vai
Trento	no	-	-	Vai
Trieste	sì	giugno 2020	pdf	Vai
Venezia	sì	ottobre 2020	tabella di navigazione	Vai

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Come già evidenziato nei precedenti approfondimenti, le variabili più importanti per un monitoraggio costante sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante dei registri è garantito dai comuni di Aosta, Bari, Cagliari, Firenze, Milano, Potenza, Roma, Trieste (dove però mancano i dati relativi al secondo semestre del 2019) e Venezia. I registri di diverse città capoluogo sono aggiornati solo a giugno o dicembre 2019; ma ci sono registri con carenze ancora più evidenti, come quelli di Catanzaro, Napoli e Perugia (tuttora fermi a dicembre 2018). A Campobasso e Perugia manca peraltro anche il registro 2017, mentre per L’Aquila sono disponibili i dati solo per il 2017.

Capitolo a parte merita invece il comune di Venezia che ha realizzato un’apposita banca dati, che consente al cittadino di effettuare ricerche sulle richieste di accesso (ad esempio per tipologia di accesso, periodo di riferimento, ufficio competente etc.). Ricerche che però non si possono salvare o scaricare, elemento che non permette una facile analisi del registro. I dati degli altri registri sono prevalentemente in formato pdf (Bologna, Campobasso, Catanzaro, Firenze, L’Aquila, Milano, Perugia, Potenza, Roma, Torino, Trieste); gli altri in formato xls.

Le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. La descrizione delle richieste è talora sommaria (Cagliari, Catanzaro, Napoli, Roma) oppure non sono esplicitate le motivazioni del diniego (Bologna, Cagliari, Catanzaro, Roma, Trieste, Venezia). Solo il registro di Roma (a partire dal 2019) riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), mentre le informazioni sui ricorsi al Tar sono presenti solo nei registri di Cagliari, Genova, L’Aquila, Torino (i casi riportati sono peraltro pochissimi). Alcuni registri (Bologna, Cagliari, Milano) calcolano anche i tempi di risposta.

Come emerge in maniera abbastanza chiara, aumentando il numero di istituzioni confrontate, aumentano anche le differenze su come vengono pubblicati i dati sulle richieste Foia. Il confronto dei dati tra i comuni capoluogo di regione risulta essere complicato, in quanto la base dati fondamentalmente non è affidabile. Nello spirito di questo osservatorio un’analisi completa sui primi tre anni di applicazione del Foia (2017-2019) per i comuni capoluogo di regione non si può quindi svolgere.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato nei grandi comuni

Per tentare comunque di capire quanto i cittadini utilizzino il Foia nei confronti delle amministrazioni locali, abbiamo effettuato un’analisi a campione. Rispetto alla scorsa rilevazione, dove l’analisi era circoscritta alle 3 città più popolose d’Italia (Roma, Milano e Napoli), abbiamo allargato il monitoraggio a Torino, Firenze e Bari. Una selezione che quindi ci permette di approfondire i 4 maggiori comuni italiani, che il prossimo anno andranno al voto, più due città del centro e del sud con oltre 300mila abitanti (Firenze e Bari).

Per Napoli, l’esame è limitato ai soli anni 2017 e 2018, mentre per Torino non sono disponibili i dati del secondo semestre 2019.

Nei primi anni di applicazione del Foia i comuni presi in esame hanno ricevuto in totale 1.780 richieste di accesso civico generalizzato. In media la grande maggioranza di queste risulta accolte (86,5% del totale) o comunque parzialmente accolta (4,7%). Tra i comuni selezionati spiccano il 95-96% di Foia accolti o parzialmente accolti a Napoli e Roma (per la prima città però non sono disponibili i dati relativi al 2019). Seguono, con una percentuale di accolti o parzialmente accolti compresa tra l'80 e l'85%, Torino, Firenze e Milano. Anche a Bari gran parte delle richieste presentate nel triennio sono state accolte (70%).

Guardando ai valori assoluti, poco meno di mille sono state depositate a Roma (992, il 55,7% del totale), che stacca le altre città considerate: 394 Milano, circa 200 Napoli e 118 a Torino, 73 a Firenze e 10 a Bari. Presi come totale, si tratta di una cifra considerevole se confrontata con quelle delle altre istituzioni analizzate fin qua all’interno dell’Osservatorio Foia di openpolis: 1.827 le richieste a presidenza del consiglio e ministeri, 1.810 alle regioni italiane (qui però i dati si sono rivelati spesso carenti) e 202 nei confronti delle autorità indipendenti.

È soprattutto la Capitale a veder aumentare le richieste rispetto alla scorsa rilevazione: in un solo anno le richieste sono quasi raddoppiate, passando da 507 a 992, con una crescita del 95,7%.

Questi numeri si prestano a due considerazioni. Da un lato, il potenziale dello strumento sicuramente aumenta con l'avvicinarsi dell'istituzione ai cittadini. Appare evidente che i comuni, trattando tematiche e questioni che in maniera più immediata riguardano la vita di tutti i giorni, siano l'ambito prediletto per le richieste di accesso civico generalizzato dei cittadini. Dall'altro le forti differenze tra i capoluoghi considerati indicano che l'utilizzo del Foia non è affatto omogeneo sul territorio nazionale. E tende a concentrarsi sui comuni più grandi, e in particolare sulla capitale che ha visto la crescita più significativa nell'arco del triennio.

Una mole di lavoro elevata, che nel 2019 ha in alcuni casi allungato i tempi di attesa, che però restano mediamente entro i limiti stabiliti. Le amministrazioni interpellate devono infatti pronunciarsi sulla richiesta di accesso entro 30 giorni, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In questo ambito i comuni italiani presi in considerazione hanno registrato un tempo medio di attesa di 24 giorni, quindi sotto il tempo massimo consentito. Un buon risultato, specialmente per quanto riguardo il comune di Milano che in tutto il triennio ha avuto un dato inferiore ai 20 giorni: 18,2 nel 2017, 16 nel 2018 e 18,4 nel 2019. Valori che fanno registrare una performance migliore rispetto alle altre città considerate, almeno come dato medio.

Paradossalmente, è proprio il comune con meno richieste tra quelli considerati (Bari) a mostrare i tempi maggiori. Con un dato medio (34 giorni) che comunque segna un miglioramento rispetto agli anni precedenti (39 giorni nel 2018).

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i ritardi da parte di alcune città capoluogo nella piena attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe necessario che anche Bolzano, Palermo e Trento procedessero tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso.

In ogni caso appare opportuno che anche le altre amministrazioni si adeguino alla circolare n. 1/2019 del ministro Bongiorno che definisce uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare sia il supporto informatico (in modo da facilitare anche una trasmissione più facile dei dati medesimi), ed avere così una visione chiara del fenomeno e consentire un monitoraggio efficace e costante.

I dati delle città campione sottolineano in maniera chiara e nitida quanto il Foia venga utilizzato in modo ricorrente dai cittadini, sebbene con forti differenze. Motivo per il quale è ancora più importante aumentare la comunicazione e la trasparenza istituzionale sul tema.

Foto credit: Luca Aless - Palazzo Marino (Milano) - Wikimedia commons - Licenza

L'articolo Come cambia il ricorso al Foia tra i comuni capoluogo proviene da Openpolis.

Quel diritto di accesso va ora valorizzato, esteso e pubblicizzato. Con questo obiettivo alcune delle organizzazioni che si erano battute nel 2015 e 2016 dando vita alla coalizione FOIA4Italy per vedere riconosciuto questo fondamentale diritto (sancito poi dal d. Lgs. 97/2016) si ritrovano oggi insieme a ribadire l’importanza del diritto di accesso in Italia e sono pronte a battersi per estenderlo, cercando di fare dell’Italia un Paese più aperto, trasparente e a prova di corruzione.

La strada per rendere effettivo questo diritto fondamentale è ancora lunga: pochi, anche tra i giornalisti e i cittadini conoscono questo strumento di trasparenza e sanno come utilizzarlo al meglio. Ciò, nonostante il FOIA si sia rivelato in questi mesi utilissimo, come dimostrano alcuni casi emblematici. Pensiamo ad esempio al rapporto “Centri d’Italia” realizzato da Openpolis e Actionaid dedicato alla mappatura dei centri di accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati in Italia – con il censimento dei contratti, dei soggetti che gestiscono i centri, delle spese, etc. – che è stato possibile grazie ad un’azione di accesso generalizzato rivolto a tutte le Prefetture d’Italia. O, per meglio dire, grazie a quelle prefetture che hanno fornito le informazioni richieste, adeguandosi alla legge. Perché in effetti le risposte delle amministrazioni sono state molto diversificate. Si va dalla piena collaborazione con trasmissione di tutti i dati richiesti in formato aperto al totale diniego e alla mancata risposta. Indice che siamo in presenza di una ingiustificata discrezionalità nell’interpretazione da parte delle amministrazioni – e in questo caso si tratta di un solo tipo di amministrazioni ossia delle prefetture.

Un altro esempio di utilizzo massiccio dell’accesso civico è quanto promosso da Libera, che assieme all’associazione Ondata il 20 novembre scorso ha lanciato Confiscati bene 2.0. Il portale per la trasparenza dei beni confiscati www.confiscatibene.it mette a disposizione delle “comunità monitoranti dei beni confiscati” Chiedi ai comuni, un tool digitale che all’insegna del motto #escilibene permette di “creare con estrema semplicità una richiesta di pubblicazione dell’elenco e delle informazioni sui beni confiscati e destinati da inviare al Comune di interesse” – si legge sul sito. Il fine è dimostrare, numeri alla mano, che a più insistente richiesta civica di dati corrisponda una migliore gestione istituzionale dei beni confiscati stessi, con una effettiva riduzione dei tempi vuoti tra la confisca definitiva e la loro riassegnazione.
La stessa Libera, con il Gruppo Abele, da oltre tre anni con l’iniziativa Common forma e organizza in tutta Italia gruppi di cittadini che utilizzano gli strumenti del diritto di sapere per prendersi cura del proprio territorio vigilando l’operato delle Amministrazioni pubbliche.

A proposito del bisogno di trasparenza sulla gestione dei rifiuti e della Tariffa sui Rifiuti (TARI), oggetto di inchiesta di tre Authority, l’Osservatorio per la Comunicazione Pubblica e l’Informazione nella PA in Italia e in Europa, nato all’Università di Salerno, ha monitorato la spesa sui rifiuti di 37 comuni. Le risposte alle 44 richieste di accesso generalizzato (FOIA) in formato cartaceo, elaborate digitalmente dagli allievi del corso “Comunicazione Pubblica e Linguaggi istituzionali”, hanno prodotto 111 dataset open data non solo sulla TARI, ma sulle quantità di rifiuti, sulla vendita e i relativi ricavi. Con tali dati sono state prodotte le informazioni istituzionali sul servizio di gestione dei rifiuti urbani dei Comuni, oggetto dell’indagine, che si sono visti restituire informazioni di pubblica utilità, consentendo ai cittadini di controllare la gestione del servizio di raccolta differenziata e di suggerire azioni concrete per l’economia circolare e lo sviluppo sostenibile dei Comuni stessi.

La ministra Bongiorno nelle scorse settimane ha dichiarato di nutrire perplessità verso l’accesso generalizzato, che ostacolerebbe il lavoro ordinario delle pubbliche amministrazioni prestandosi ad abusi. I dati disponibili però smentiscono per ora questi timori: lo stesso monitoraggio portato avanti dalla Funzione Pubblica, limitato alle pubbliche amministrazioni centrali, indica numeri più che gestibili di richieste di accesso. Per questo le organizzazioni di Foia4Italy chiedono al Governo un impegno concreto per migliorare e rafforzare la normativa attualmente vigente e auspicano sia del tutto esclusa la volontà di rivedere e limitare il diritto d’accesso.

In particolare, chiediamo garanzie di rispetto della privacy per chi accede agli atti, onde evitare pressioni o ripercussioni, soprattutto per argomenti delicati o aree a rischio del nostro Paese.

Vorremmo inoltre che il FOIA venisse esteso agli organi costituzionali e al Parlamento, oggi esclusi dalla possibilità di vedersi recapitare richieste di accesso da parte di cittadini, associazioni e giornalisti. Sarebbe invece utile poter accedere ai documenti della Corte costituzionale, del Consiglio superiore di magistratura, di Camera e Senato, del Quirinale, come invece avviene in molti altri paesi. Ciò permetterebbe davvero di fare dei cittadini dei watchdog, garantendo quel controllo diffuso della cosa pubblica che è uno degli unici modi per contrastare seriamente corruzione e malaffare.

Riteniamo inoltre che vada reso possibile l’accesso FOIA a collettività, e non solamente a singoli. Ciò da un lato permette l’esercizio di questo diritto in forme collettive e non individuali (specie quando è un’intera comunità che vuole vedersi riconosciuto il diritto di sapere, senza dover fornire ulteriori spiegazioni salvo ragionevoli limiti) dall’altro riduce il rischio per il singolo.

Infine, nei casi, ancora troppi, di mancata risposta o di risposta oltre i termini temporali stabiliti, le sanzioni previste per il responsabile dell’ente sono ridicole e di certo non scoraggiano chi voglia mantenere segrete delle informazioni pubbliche.

Vorremmo che questo giorno importante, in cui due anni fa si è riuscito ad estendere i diritti fondamentali dei cittadini, venisse celebrato con un appello a tutti i cittadini: il modo migliore per difendere il diritto di accesso, è usarlo. Per ciò crediamo che quanti più italiani dovrebbero conoscere le potenzialità del FOIA e iniziare a fare richieste alle autorità pubbliche per conoscere meglio come funzionano, per chiedere conto di quel che fanno.

Federico Anghelé per Riparte il futuro

Leonardo Ferrante per Libera

Davide Del Monte per Transparency International Italia

Rosy Battaglia per Cittadinireattivi

Vittorio Alvino per Openpolis

Isabella Mori per Cittadinanzattiva

Marco De Ponte per ActionAid

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