La questione è tornata di attualità negli scorsi giorni a causa di una polemica interna al Partito democratico (Pd). La nuova segretaria Elly Schlein infatti ha sottolineato come la legge escluda la possibilità di un terzo mandato. Una posizione che l’ha posta in aperto conflitto con il presidente della Campania. Già da tempo infatti Vincenzo De Luca ha espresso la sua volontà di ricandidarsi nonostante stia attualmente svolgendo il suo secondo incarico.

Ma la questione non riguarda solo De Luca. Rimanendo in area Pd infatti sembra che anche il presidente della Puglia Michele Emiliano sia intenzionato a ricandidarsi, nonostante il limite posto dalla legge nazionale.

Ma un discorso analogo vale anche per alcuni presidenti di centro destra, come Luca Zaia (Lega), che in Veneto è già al terzo mandato, e Giovanni Toti (Forza Italia), al secondo incarico in Liguria.

Più in generale comunque, tutto il fronte dei presidenti di regione sembra contrario a questo limite. Una posizione discutibile, anche se certamente un intervento per uniformare la materia in tutte le regioni sarebbe più che opportuno.

Il limite dei due mandati e una legge ampiamente disapplicata

Come accennato, il divieto di ricoprire per più di due volte consecutive il ruolo di presidente di regione è chiaramente stabilito da una legge nazionale.

Questa norma, attuativa dell’articolo 122 della costituzione, sembra in effetti piuttosto chiara, almeno a una prima lettura.

Di diverso avviso però si sono mostrati diversi giudici di merito, quando la questione si è posta prima in Lombardia ed Emilia-Romagna, con gli ex presidenti Formigoni e Errani, e poi in Veneto, con l’attuale presidente Zaia.

Queste decisioni, pur riguardando casi parzialmente diversi, si sono basate sull’orientamento adottato fino a quel momento dalla corte costituzionale e dalla corte di cassazione. La questione centrale riguarda il fatto che una legge quadro non dovrebbe essere specifica. I principi fondamentali che esprime quindi non dovrebbero essere applicati direttamente.

Secondo questa interpretazione dunque, la legge 165/2004 non inserisce direttamente un limite di due mandati, ma piuttosto l’obbligo per le regioni di inserire tale limite nella legge elettorale.

In aggiunta l’articolo 5 della legge costituzionale 1/1999 prevede che nelle more dell’adozione di nuove leggi elettorali regionali si applicano le regole previste in precedenza. Regole che non includevano alcun limite di mandati.

Un po’ diverso invece è il caso del Veneto. Qui infatti nel 2012 la prima giunta guidata da Luca Zaia ha approvato una legge elettorale regionale inserendo il limite dei due mandati. Una norma transitoria della legge elettorale tuttavia ha previsto che tale limite si applicasse esclusivamente agli incarichi ricoperti dopo l’approvazione della legge stessa.

I presidenti in carica al secondo o terzo mandato

Con queste premesse si potrebbe dunque pensare che il limite dei due mandati sancito con legge nazionale non sia effettivamente applicabile, almeno per quelle regioni che non hanno disciplinato la materia. La questione però, come vedremo, risulta più complicata di così.

Attualmente sono 7 le regioni in cui il presidente è al secondo, se non al terzo, mandato consecutivo: Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Puglia e Veneto.

Tra queste però 4 regioni hanno inserito nella propria legge elettorale il limite dei due mandati e quindi, a legislazione vigente, i presidenti in carica non dovrebbero avere appigli per ricandidarsi.

Le regioni che non prevedono un limite ai mandati

Per i presidenti di Puglia, Campania e Liguria invece la situazione è un po’ diversa. Le leggi elettorali di queste regioni infatti non prevedono alcun limite ai mandati dei presidenti, o almeno non esplicitamente. In ciascuna di queste leggi in effetti è incluso un passaggio in cui si afferma l’applicabilità di altre norme non incompatibili.

Questi tre casi comunque presentano una significativa differenza rispetto a quelli sin qui analizzati. Le leggi elettorali delle 3 regioni citate infatti sono tutte successive all’approvazione della legge quadro (2004).

Ricandidandosi quindi i presidenti si esporrebbero al rischio di ricorsi da parte dei propri avversari politici e a un possibile rinvio alla corte costituzionale. Per quanto complessa resti la materia, la consulta si troverebbe quindi a giudicare delle leggi elettorali regionali che hanno chiaramente ignorato i principi generali stabiliti con legge della repubblica. Lo stesso peraltro potrebbe accadere se una o più di queste regioni scegliesse di adottare la strategia usata in Veneto.

Certo resta aperta la questione dell’autoapplicazione di quella che dovrebbe essere una legge quadro. Tuttavia se è vero che i giudici di merito in passato hanno seguito l’orientamento espresso dalle due massime corti italiane è altrettanto vero che la corte costituzionale non si è mai occupata direttamente di questa specifica questione.

Inoltre nel corso degli anni l’orientamento del giudice delle leggi si è evoluto, interpretando in modo meno rigido il principio secondo cui una legge quadro non può mai essere autoapplicativa.

D’altronde se venisse confermata la prevalenza della legge regionale, il rischio sarebbe quello di permettere ai presidenti di eludere il divieto posto dalla legge nazionale evitando semplicemente di legiferare.

La posizione dei presidenti e una possibile riforma

Al di là di queste considerazioni però, come accennato, i presidenti di regione sembrano voler superare in un modo o nell’altro il limite imposto dalle norme statali in vigore.

Sia il governatore del Veneto Zaia che quello della Campania De Luca ad esempio, hanno esplicitamente contestato la ratio di questa norma. Pur esprimendosi in modo differente entrambe le loro argomentazioni contestano che tale limite sia imposto, a parer loro senza ragioni, solo ai sindaci e ai presidenti di regione. Mentre al contrario nessun limite si applica ai membri del governo, ai parlamentari (europei e nazionali) ai consiglieri regionali o comunali.

Tuttavia nell’ordinamento italiano questi sono gli unici 2 incarichi monocratici al vertice di un organo politico esecutivo cui si accede con elezione diretta sul modello del presidenzialismo americano. Incarichi che peraltro sono titolari di un potere notevole nell’ambito del proprio livello di governo. Non a caso anche il modello americano prevede questo limite per il ruolo di presidente, mentre lo stesso non vale per i suoi ministri o per i parlamentari.

D’altronde è la stessa legge quadro a esprimere esplicitamente questa distinzione. Il vincolo infatti è imposto solo nel caso in cui sia adottata una legge elettorale che prevede l’elezione diretta del presidente. Se una regione si dota invece di un modello istituzionale di tipo parlamentare, come ad esempio la Valle d’Aosta, tale limite non si applica.

La posizione ufficiale della conferenza delle regioni risulta più moderata rimanendo nondimeno piuttosto decisa. Recentemente interpellata rispetto alle proposte di legge di riforma delle province la conferenza ha infatti sostenuto la necessità di portare a 3 il limite di mandati. Anche in questo caso però il limite è inteso dal momento dell’approvazione delle nuove leggi regionali. In questo modo dunque si annullerebbero i mandati passati o in corso. Un previsione che consentirebbe (se eletti) ai presidenti al secondo incarico di arrivare fino a un quinto mandato.

Certo non è affatto scontato che il governo decida di spendersi su questa questione. Bisogna tenere presente comunque che i presidenti di regione sono figure importanti, tanto nel panorama politico generale quanto nei rispettivi partiti. Non si può quindi escludere che la maggioranza, a maggior ragione nell’ambito di una riforma degli enti locali, decida di avallare la loro posizione.

In ogni caso se questo non dovesse accadere almeno i presidenti di Campania, Puglia e Liguria potrebbero comunque decidere di candidarsi. Un eventuale sentenza che dichiari illegittimo il terzo mandato arriverebbe infatti, con tutta probabilità, dopo le elezioni.

Foto: Vincenzo De Luca (Facebook)

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Sono diversi anni ormai che le regioni hanno assunto un ruolo rilevante nella politica Italiana, e con loro la conferenza che le riunisce. Con l’arrivo del coronavirus però le regioni hanno assunto un’inedita centralità a causa della competenza concorrente che la costituzione gli attribuisce in campo sanitario.

L’importanza della conferenza delle regioni durante la pandemia

La conferenza delle regioni è nata nel 1985 ma è dopo la riforma del titolo V della costituzione, approvata nel 2001, che quest’organo ha assunto maggiore importanza.

Infatti con l’attribuzione di alcune competenze concorrenti tra stato e regioni, queste hanno assunto molta più rilevanza negli ultimi 20 anni rispetto al periodo precedente. Peraltro la materia più importante su cui le regioni esercitano la propria competenza è quella sanitaria. Per questo il loro ruolo è diventato ancora più centrale in questo anno caratterizzato dalla lotta al coronavirus.

Ma se è nella conferenza delle regioni che i presidenti cercano una mediazione tra le loro opinioni è poi nella conferenza stato-regioni che queste devono cercare di armonizzare le proprie posizioni con quelle del governo centrale.

Il conflitto di competenze

Nonostante questi due organi e il lavoro di mediazione svolto dall’ex presidente Bonaccini, riconosciuto come molto positivo anche dal suo successore Fedriga, nel corso di questo difficile anno sono stati molti i contrasti tra le regioni e il governo centrale.

Infatti se da un lato l’articolo 117 della costituzione attribuisce allo stato in ambito sanitario solo la determinazione dei principi fondamentali, lasciando invece alle regioni la potestà legislativa, dall’altro molti altri articoli della costituzione indicano piuttosto chiaramente che in una situazione di emergenza come quella che stiamo attraversando sono le competenze dello stato centrale a prevalere. È sempre l’articolo 117 infatti a indicare in maniera esplicita che lo stato ha competenza esclusiva in tema di profilassi internazionale.

Nonostante questo i confini specifici delle competenze statali e regionali sono risultati poco chiari in molte occasioni e nella maggior parte dei casi è stata proprio la conferenza stato-regioni la sede in cui sono stati discussi questi profili di incertezza.

Questi organi hanno quindi svolto una funzione fondamentale anche se non sempre è risultata sufficiente. Non a caso è stata necessaria una sentenza della corte costituzionale per ribadire il primato dello stato nella gestione della pandemia.

L’equilibrio politico tra le regioni

Il mandato di Stefano Bonaccini, iniziato nel 2015 si sarebbe dovuto concludere alla fine del 2020. Tuttavia, vista la situazione di emergenza e la mancanza di un accordo unitario sul successore, è stato deciso di prorogare il mandato del presidente dell’Emilia-Romagna per alcuni mesi.

Già dall’ultima tornata di elezioni regionali però era diventato ovvio che il successore di Bonaccini sarebbe stato di centro destra, e con tutta probabilità un esponente della Lega. Il centro destra infatti governa ormai la maggioranza assoluta delle regioni ed è la Lega il partito con il maggior numero di presidenti.

La nomina di Fedriga alla presidenza

Secondo alcune ricostruzioni, dopo un mandato da vicepresidente della conferenza, il governatore della Liguria Toti (Cambiano) sarebbe stato interessato alla guida dell'organo collegiale delle regioni. Tuttavia gli equilibri politici all'interno della conferenza delle regioni suggerivano piuttosto chiaramente che sarebbe stato un presidente leghista ad assumerne la guida.

In molti però avevano avanzato l'ipotesi che il posto sarebbe stato occupato dal presidente del Veneto, Luca Zaia che a settembre era stato rieletto nella sua regione con il 76% dei voti. Anche per questo però Zaia è considerato un potenziale avversario interno del segretario nella leadership del partito. Secondo molti quindi Salvini non avrebbe gradito la nomina di Zaia in una posizione che conferisce una certa visibilità a livello nazionale.

Sulla carta un'altra possibilità sarebbe stata che la scelta ricadesse su Attilio Fontana, presidente della Lombardia. Un'altra regione molto importante da cui peraltro proviene Matteo Salvini. Tuttavia la contestata gestione della grave crisi sanitaria da parte della giunta Fontana ha reso questa strada impercorribile e alla fine la scelta è ricaduta su Fedriga.

La nomina di Emiliano alla vicepresidenza

Le dinamiche dei rapporti interni a partiti e coalizioni nel rinnovo della conferenza delle regioni non sono state osservate soltanto nel centro destra. Oltre al presidente infatti la conferenza ha nominato anche un vice che, per prassi, viene scelto tra gli esponenti della minoranza politica all'interno dell'organo.

Nel contesto attuale quindi la vicepresidenza doveva andare a un esponente di centro sinistra, magari di una regione del mezzogiorno. Proprio per questo fino a poco prima dell'elezione erano i presidenti della Puglia, Michele Emiliano, e quello della Campania, Vincenzo De Luca, entrambi del Partito democratico (Pd), a contendersi la posizione.

La scelta dei presidenti alla fine è ricaduta su Emiliano, forse anche a causa dell'atteggiamento piuttosto conflittuale che in varie occasioni ha caratterizzato il rapporto tra il presidente campano e il governo centrale. Contrasti che a pochi giorni di distanza dal rinnovo dei vertici della conferenza delle regioni hanno portato De Luca a ipotizzare un boicottaggio della conferenza stato-regioni.

Il rapporto col governo centrale

Quando con la scorsa tornata di elezioni regionali è diventato evidente che la conferenza delle regioni sarebbe stata guidata dal centro destra, è sorta la questione di come si sarebbero svolti i rapporti tra quest'organo e il governo giallo rosso guidato da Giuseppe Conte.

Certo è successo in molte occasioni che il governo nazionale e la presidenza della conferenza delle regioni fossero di colore opposto, ma come abbiamo visto non era mai capitato prima che quest'organo assumesse un ruolo così centrale nelle dinamiche istituzionali. Inoltre anche con Bonaccini come presidente non erano mancati i contrasti con il secondo governo Conte.

Tuttavia la nascita del governo Draghi ha completamente cambiato il contesto. La Lega è entrata a far parte della maggioranza ed esprime diversi ministri all'interno della compagine di governo. Inoltre se con il precedente esecutivo il ruolo di ministro per gli affari regionali era svolto da Francesco Boccia (Pd), oggi è un'esponente di Forza Italia a ricoprire questo incarico, Maria Stella Gelmini.

Se nel contesto precedente la presidenza leghista aveva le caratteristiche per diventare uno strumento di contestazione delle politiche del governo centrale, oggi questa dinamica deve essere letta in modo diverso.

Certo nel primo incontro con il governo in sede di conferenza stato-regioni Fedriga ha presentato delle proposte di linee guida per la riapertura di alcuni settori. Un passo che probabilmente sarà stato apprezzato dal leader della Lega Salvini che ha puntato molto sulle riaperture, almeno da un punto di vista comunicativo. Detto questo però dall'altra parte del tavolo, oltre alla ministra Gelmini, Fedriga ha trovato e troverà in futuro altri ministri appartenenti al centro-destra, se non alla stessa Lega. Sarà quindi interessante capire quale approccio adotterà in queste interlocuzioni e quali saranno le ripercussioni sulla maggioranza di governo e tra gli alleati di centro-destra.

Foto Credit: Massimiliano Fedriga - Facebook

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Per fare fronte a questi problemi la regione da un lato si è rivolta a Guido Bertolaso, affidandogli il ruolo di consulente. Dall’altro ha provveduto a sostituire alcuni dei più importanti dirigenti politici e amministrativi del settore sanitario, rivolgendosi a Letizia Moratti per ricoprire il ruolo di assessore al welfare.

I problemi però sono riemersi la scorsa settimana, quando il sistema di prenotazione dei vaccini ha registrato forti criticità che hanno messo in seria difficoltà il programma di vaccinazione.

I responsabili politici della gestione dell’emergenza

Ad oggi i principali responsabili politici della gestione dell’emergenza in Lombardia sono il presidente Fontana, l’assessore alla protezione civile Pietro Foroni e l’assessora al welfare Letizia Moratti. A questi poi vanno aggiunti Guido Bertolaso, nominato da Fontana consulente della regione per la gestione dell’emergenza, e Davide Caparini che, in qualità di assessore al bilancio, ricopre comunque un ruolo centrale in tutti i settori di spesa della regione.

Ma anche i responsabili amministrativi sono figure importanti, primi tra tutti Giovanni Pavesi, direttore generale del welfare, e Roberto Laffi, direttore generale del territorio e della protezione civile.

Alcune di queste figure sono in carica dall'inizio della consiliatura. Altre invece sono state nominate di recente e hanno sostituito le persone in carica durante la prima fase dell'emergenza.

Cambi al vertice e nuove figure chiave del welfare lombardo

All'inizio della consiliatura al vertice politico della sanità lombarda sedeva Giulio Gallera, che già ricopriva l'incarico di assessore al welfare con la precedente giunta guidata da Roberto Maroni. Proprio con il cambio di giunta è stato nominato al vertice della direzione generale welfare Luigi Cajazzo, che fino a quel momento era stato alla guida dell'Istituto nazionale dei tumori.

È a loro che è toccato il difficile compito di affrontare i primi mesi della pandemia. Di norma la durata in carica dei vertici amministrativi è legata a quello della consiliatura. Tuttavia a giugno 2020, Cajazzo ha lasciato l'incarico di direttore generale per assumere il ruolo di vice segretario generale. Una posizione certo importante ma sicuramente esposta rispetto alla precedente, in particolare in un momento di crisi sanitaria.

I dirigenti di vertice sono nominati dalla giunta regionale, e dunque la responsabilità della scelta ricade in primo luogo sul presidente. Tuttavia è evidente che l'assessore con delega alla direzione generale oggetto della nomina è, di solito, il membro della giunta più coinvolto in questa decisione.

Si può dire quindi che siano stati Fontana e Gallera a scegliere Marco Trivelli come nuovo direttore generale al welfare.

Di lì a poco però anche il vertice politico della sanità lombarda cambia. A gennaio 2021 infatti Letizia Moratti prende il posto di Gallera come assessora al welfare, aggiungendo a questo incarico quello di vicepresidente della regione.

Probabilmente è proprio a seguito di questo cambio politico che, dopo appena un mese dall'arrivo di Moratti, Trivelli lascia il suo incarico e al suo posto viene nominato Giovanni Pavesi. Si tratta del terzo direttore generale del welfare in appena 8 mesi.

Aria Spa, una società di regione Lombardia

Nonostante i recenti cambi al vertice e i molti esponenti politici di punta impegnati nella gestione dell'emergenza, è ad altri che è stata attribuita la responsabilità per i gravi errori commessi nella campagna vaccinale. In particolare le accuse si sono concentrate su Aria Spa e hanno portato Fontana prima a rescindere il contratto e poi a chiedere le dimissioni del consiglio di amministrazione. Una decisione su cui hanno sicuramente pesato le dure critiche provenienti da esponenti anche eccellenti del centro destra nazionale e lombardo.

E in effetti Aria è un'impresa privata, che tuttavia è partecipata al 100% dalla regione Lombardia. Aria Spa è stata creata nel 2019 dall'attuale giunta regionale unendo a Lombardia Informatica altre società partecipate della regione. La proposta di legge con cui è avvenuta la fusione è stata presentata prima in giunta e poi in consiglio regionale da Fontana di concerto con l'assessore al bilancio Davide Caparini, considerato da molti il vero ideatore della società.

I membri del consiglio di amministrazione di Aria cui Fontana, dopo questa vicenda, ha chiesto le dimissioni, sono stati tutti nominati dall'attuale giunta regionale, come anche il segretario generale, l'unico rimasto in carica. È vero che Aria ha ereditato il consiglio di amministrazione di Lombardia Informatica e che due componenti attuali sono stati in origine nominati dalla giunta Maroni. Tuttavia si tratta sempre di una giunta di centro destra, con alla guida un presidente leghista. Inoltre anche Rovera e Ganci, dopo la prima nomina da parte di Maroni, sono poi stati confermati dalla giunta Fontana.

Ma il problema non è solo di un società magari creata male e al cui vertice sono forse state nominate le persone sbagliate. Infatti è sempre la giunta regionale che il 24 febbraio scorso ha deciso di assegnare ad Aria Spa la gestione del sistema informatico per la prenotazione dei vaccini, nonostante l'opzione di appoggiarsi a Poste Italiane, che dovrebbe concretizzarsi in questi giorni, fosse già allora disponibile anche se non nei tempi strettissimi richiesti dalla regione.

L'offerta economica proposta da Aria dunque era decisamente consistente tant'è che di recente la stessa Moratti ha affermato che il costo del servizio debba essere rivisto al ribasso.

Le dimissioni di un Cda non risolvono i problemi di fondo

Lo stretto intreccio tra politica, dirigenti amministrativi e consiglio di amministrazione di Aria inoltre non sembra aver giovato a una chiara comprensione di quello che l'azienda partecipata poteva offrire alla regione in termini di costi, efficienza ed efficacia della propria azione.

È interessante notare infatti come la delibera di giunta che ha approvato la decisione di affidare ad Aria la gestione del sistema di prenotazione dei vaccini, sia stata firmata da Fabrizio De Vecchi, direttore centrale degli Affari istituzionali della regione.

De Vecchi, oltre a ricoprire un ruolo importante nella dirigenza della regione, fino a poco prima di firmare la delibera sedeva anche nel consiglio di amministrazione di Aria. Certo si trattava di un incarico che ricopriva proprio in quanto dirigente della regione e per il quale non era retribuito.

Resta il fatto però che sono stati i vertici politici che hanno nominato i dirigenti di Aria, insieme ai vertici amministrativi regionali che hanno partecipato alla dirigenza della società, a decidere che l'opzione migliore fosse assegnare alla partecipata dalla regione un compito così importante.

Scaricare, il giorno dopo il fallimento, tutta la responsabilità sul consiglio di amministrazione di Aria, come fosse un soggetto terzo che non si è dimostrato all'altezza, sembra dunque un modo per sfuggire a una responsabilità più generale.

Peraltro al momento non risulta che verranno sostituiti i vertici operativi della società. Quanto al Cda di Aria era comunque in scadenza e inoltre è rimasto al suo posto il direttore generale Gubian, assumendo in aggiunta il ruolo di amministratore unico.

Foto Credit: Attilio Fontana - Facebook

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Al centro di molte polemiche è stato in particolare l’assessore al welfare della regione, Giulio Gallera di Forza Italia, criticato sia per la gestione della crisi sia per diverse gaffe su cui è inciampato nel corso di questi mesi. È stato quindi subito evidente quando si è iniziato a parlare di un ricambio a palazzo Lombardia che sarebbe stato proprio l’assessorato al welfare il principale oggetto del rinnovamento.

Il 9 gennaio è stato in effetti ufficializzato il rimpasto in giunta e, come ampiamente annunciato, al posto di Gallera è entrata una figura storica di Forza Italia, Letizia Moratti. Oltre a lei però altri due nuovi assessori sono entrati in giunta e altrettanti hanno dovuto rinunciare al loro incarico.

Nuovi assessori in giunta

Come accennato Giulia Gallera è stato senza dubbio il nome più di peso ad aver lasciato palazzo Lombardia, se non altro per l’importanza delle deleghe che gli erano state affidate. La sanità infatti è da sempre la materia più importante tra quelle gestite a livello regionale. Rilevanza che in questa fase storica è aumentata in termini esponenziali.

Dato che le principali polemiche si sono concentrate su un esponente di Forza Italia, può apparire strano che questo sia sostituito con un altro esponente dello stesso partito, Letizia Moratti, che per di più ha ricevuto anche il ruolo di vicepresidente, che non era attribuito a Gallera. E questo a maggior ragione se si considera che a perdere il proprio posto siano anche due esponenti politiche targate Lega: Martina Cambiaghi (Sport e Giovani) e Silvia Piani (famiglia e pari opportunità).

D’altronde anche i loro sostituti Alessandra Locatelli (famiglia e pari opportunità) e Guido Guidesi (sviluppo economico) sono politici della Lega. Può darsi che la sostituzione sia stata maturata da Fontana in base a una valutazione negativa sul loro operato o a una valutazione particolarmente favorevole dei sostituti. Sta di fatto che sia Locatelli che Guidesi al momento ricoprono anche l’incarico di deputati della Lega (da cui dovranno presto dimettersi data l’incompatibilità tra i due ruoli). Inoltre nel corso del primo governo Conte entrambi hanno fatto parte della squadra di governo, Locatelli come ministro per le disabilità e la famiglia e Guidesi come sottosegretario. È facile immaginare dunque che si tratti di persone di fiducia del segretario del partito, Matteo Salvini.

Perdono posizioni i politici legati alla giunta Maroni

Lo stesso non si può dire per i due assessori leghisti che hanno dovuto lasciare il proprio posto. Per Martina Cambiaghi infatti si trattava del primo incarico politico. Silvia Piani invece era già consigliera regionale nella scorsa consiliatura, quando al vertice della regione sedeva Roberto Maroni.

Anche Gallera, nonostante sia un politico di Forza Italia, era strettamente legato alla giunta precedente. Già dal 2016 infatti ricopriva l'incarico di assessore alla sanità nell'esecutivo guidato da Maroni. Incarico poi andato in continuità quando al vertice di palazzo Lombardia è arrivato Attilio Fontana.

Inoltre, pur avendo conservato un posto in giunta, un altro politico legato alla giunta Maroni ha visto ridimensionato il proprio ruolo. Si tratta di Fabrizio Sala (anche lui di Forza Italia) che, prima dell'ingresso di Letizia Moratti, aveva ricoperto l'incarico di vicepresidente sia nella giunta Fontana che in quella guidata da Roberto Maroni.

Torna in campo Letizia Moratti

Letizia Moratti è stata un esponente importante della storia di Forza Italia. Presidente della Rai nel corso del primo governo Berlusconi, Moratti è entrata in maniera diretta nello scenario politico ricoprendo l'incarico di ministro dell'istruzione sia nel secondo che nel terzo governo Berlusconi.

Dopo quest'esperienza a livello nazionale il suo impegno politico si è spostato sul piano locale, ricoprendo l'incarico comunque molto prestigioso di sindaco di Milano dal 2006 al 2011.

Proprio per questo, oltre alla sua esperienza politica nazionale, Letizia Moratti ha, a tutt'oggi, diversi collegamenti con esponenti della politica lombarda. Innanzitutto Riccardo De Corato, assessore alla sicurezza dell'attuale giunta Fontana, che tra il 2006 e il 2011 è stato vicesindaco di Moratti.

In consiglio regionale invece si trovano altri tre politici di centrodestra che hanno contribuito a quella fase politica: Fabio Altitonante che in quel periodo ricopriva semplicemente l'incarico di consigliere comunale, Manfredi Palmeri che presiedeva il consiglio e Alan Christian Rizzi che dopo circa tre anni in consiglio comunale nel 2009 venne nominato da Moratti assessore allo sport.

Foto Credit: Regione Lombardia

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L’emergenza è stata gestita in buona parte dalla macchina amministrativa della regione ma l’impulso politico è arrivato in particolare dal presidente Fontana e dall’assessore al welfare Gallera. Due politici in totale continuità con la politica regionale degli ultimi anni.

L’emergenza covid-19 ha inoltre messo in luce il ruolo fondamentale delle regioni nel nostro assetto istituzionale, evidenziandone alcuni limiti tra cui quello della trasparenza. Un problema che nel caso della Lombardia è emerso in particolare nella ricerca di atti ufficiali della regione, come quelli di nomina dell’unità di crisi, che non risultano reperibili sui siti istituzionali.

L’attribuzione delle competenze alle regioni nella fase uno

Dall’inizio dell’emergenza Coronavirus il nostro paese è stato messo alla prova da molti punti di vista. Anche il nostro sistema politico e costituzionale ha vissuto e sta vivendo una prova senza precedenti.

La gestione del potere e i centri di responsabilità sono cambiati con l’evolversi della situazione e continuano a cambiare adesso mano a mano che entriamo nella fase 2. Così come cambia il ruolo dei vari attori coinvolti.  Sul piano nazionale la catena di comando si è sviluppata orizzontalmente coinvolgendo la protezione civile, l’istituto superiore di sanità e vari organi politici attraverso l’istituzione di task force e unità di crisi.

I centri di comando però sono stati distribuiti anche verticalmente riconoscendo un ampio ruolo alle regioni. Questo tuttavia è avvenuto nel contesto di un regionalismo differenziato in cui troppo spesso non sono chiari i limiti tra le competenze regionali e quelle nazionali. Tema che si pone in particolare nelle materie di competenza concorrente tra stato e regioni, come la sanità e la protezione civile. Un problema strutturale che però emerge con ancora più forza in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando.

L’attribuzione di un ruolo importante alle regioni non è stata una scelta obbligata. Nei primi giorni dell’emergenza infatti i partiti di centrodestra, ma anche forze di maggioranza come Italia viva, avevano caldeggiato l’ipotesi di nominare un super commissario con poteri straordinari per coordinare l’emergenza su tutto il territorio nazionale. Certo le regioni avevano un ruolo importante già in partenza, essendo loro la gestione della sanità. Ma la scelta, a livello nazionale, è stata quella di non comprimerlo.

Una scelta diventata definitiva quando è stata esclusa l’ipotesi del super commissario, ma che aveva preso le mosse già da alcuni giorni con la nomina dei presidenti di regione quali soggetti attuatori della protezione civile per l’emergenza Covid-19. Una decisione che da un lato ha reso meno chiara la catena di comando, creando incertezza sulle competenze attribuite ai vari soggetti, ma che dall’altro ha sicuramente garantito alle regioni un ampio margine di manovra. Il ruolo di soggetto attuatore infatti permette ai presidenti di regione di agire in deroga alla normativa (Ordinanza del capo della protezione civile 630/2020). In questo modo si è voluto dar spazio a organi, come quelli regionali, più adatti a governare l’emergenza alla luce delle specificità territoriali.

Le figure chiave nella gestione dell’emergenza

Il ruolo più importante durante tutto il corso dell’emergenza è stato ovviamente quello svolto da Attilio Fontana. Sia in qualità di presidente della regione che, a maggior ragione, come soggetto attuatore. Il 16 marzo Fontana, rivendicando anche in questo modo un certo grado di autonomia, ha inoltre deciso di nominare Guido Bertolaso come consulente. Un nome importante, che sicuramente ha inciso a livello mediatico, ma che, almeno da un punto di vista formale, ha ricoperto un ruolo meramente consultivo. Lo stesso Bertolaso in effetti, pur rivendicando il suo contributo nella costruzione dell’ospedale fiera, ha in qualche modo preso le distanze dalla gestione complessiva dell’epidemia nella regione.

Per completare il quadro dei ruoli politici bisogno poi considerate in particolare due assessori. Una posizione certamente importante è stata ricoperta da Pietro Foroni, assessore con delega alla protezione civile, con un radicato percorso nelle amministrazioni locali lombarde come sindaco, presidente della provincia di Lodi e consigliere regionale. Ancora più decisivo è da considerare il ruolo di Giulio Gallera. Assessore regionale alla sanità dal 2016 già con la giunta Maroni, che in precedenza aveva ricoperto anche il ruolo di consigliere regionale oltre che di consigliere comunale e assessore a Milano.

Ai ruoli politici vanno poi affiancati i vertici amministrativi della regione. Si tratta in particolare del segretario generale Antonello Turturiello, del direttore generale al welfare Luigi Cajazzo e del direttore generale della direzione territorio e protezione civile Roberto Laffi.

Ricostruire la catena di comando regionale in un quadro di scarsa trasparenza

Oltre ad attribuire al presidente di regione il ruolo di soggetto attuatore, la protezione civile ha anche chiesto a ciascuna regione di istituire un'unità di crisi e di prevedere la partecipazione del referente sanitario regionale, anello di congiunzione con la struttura nazionale.

In effetti il 12 marzo con un decreto del segretario generale la regione ha formalizzato un'unità di crisi in realtà già operativa da alcuni giorni e una task force. Un provvedimento amministrativo quindi, piuttosto che una delibera di giunta, che tuttavia non risulta reperibile sul sito della regione. Per cercare di superare questo problema ci siamo quindi rivolti direttamente agli uffici dell'amministrazione regionale chiedendo via e-mail sia copia dell'atto sia di sapere chi fosse stato individuato come referente sanitario regionale.

Gli uffici del segretario generale ci hanno in effetti risposto, cosa tutt'altro che scontata e per cui li ringraziamo, inviandoci copia dell'atto in questione. Nell'atto tuttavia non è indicato chi sia il referente sanitario regionale, e la mail non risponde su questo punto. Grazie a questo scambio siamo quindi riusciti a ricostruire la composizione dell'unità di crisi e della task force, ma non a individuare il referente sanitario regionale. Un limite piuttosto importante visto che l'individuazione di questa figura all'interno dell'unità di crisi è una delle poche richieste esplicite fatte dalla protezione civile nazionale al fine di sviluppare un efficace sistema di coordinamento.

Se da un lato diamo atto agli uffici del segretario generale della loro disponibilità, dall'altro dobbiamo sottolineare come un atto di questa importanza dovrebbe poter essere reperito con facilità sui siti istituzionali. Un problema di trasparenza quindi che nel corso di questa ricostruzione è emerso in varie occasioni.

L'unità di crisi regionale lombarda

La prima caratteristica che emerge guardando la composizione dell'unità di crisi della Lombardia riguarda la sua numerosità.

È chiaro che un organo composto da oltre 150 persone non può essere un centro operativo, o quantomeno non può essere la sede in cui vengono prese le decisioni. Nelle altre regioni questo organo di solito non supera le 10 persone. In ogni caso guardano alla sua composizione emerge come i suoi membri appartengano a tre diverse categorie.

La maggior parte dei componenti sono personale interno dell'amministrazione regionale (90) provenienti in particolare dalla direzione generale welfare ma anche dalla direzione generale territorio e protezione civile e da altri dipartimenti regionali.

Sono 49 invece i dipendenti di aziende partecipate della regione. Si tratta in particolare di Aria Spa, azienda con proprietario unico regione Lombardia, in cui sono di recente confluite diverse partecipate della regione, e che tra i suoi compiti svolge quello cruciale di centrale unica di acquisto.

Solo 15 invece i membri che vengono dal mondo della sanità in senso proprio, che si tratti di aziende sanitarie di vario tipo o di istituti di ricerca a carattere scientifico. Tra queste realtà risultano particolarmente rappresentante l'Agenzia di tutela della salute della città metropolitana di Milano, l'ospedale Sacco e l'istituto di ricerca a carattere scientifico Ca' Granda. Quest'ultimo coinvolto insieme alla regione anche nella costruzione dell'ospedale fiera.

Tra questi è inoltre da segnalare la presenza di Alberto Zoli membro, oltre che dell'Unità di crisi regionale, anche del Comitato tecnico-scientifico Covid istituito dalla protezione civile nazionale.

Di queste 154 persone tuttavia il 74,7% svolgono, nelle rispettive organizzazioni, ruoli non dirigenziali. Solo il 25,3% invece svolge incarichi dirigenziali di vertice o meno.

Più che istituire una cabina di regia o un centro di elaborazione di proposte da sottoporre poi agli organi decisionali, l'unità di crisi sembra invece identificare, molto nel dettaglio, all'interno della struttura amministrativa regionale le persone adibite a occuparsi dell'emergenza.

Non a caso vi rientrano il segretario generale con un ruolo di supervisione, il direttore generale welfare come coordinatore e il direttore generale territorio e protezione civile.

Le altre strutture create ad hoc

Con lo stesso atto, oltre all'unità di crisi, è stata istituita anche la task force covid-19 della Lombardia. Un'organizzazione più piccola, composta da 16 persone, istituita direttamente sotto la direzione generale welfare. Una struttura del tutto integrata in questa direzione, anche questa coordinata dal direttore generale Cajazzo e composta da personale per lo più dirigenziale della direzione stessa, oltre che da 4 professionisti del settore sanitario.

Il 7 aprile poi è stato istituito un altro organo sempre nell'alveo della direzione generale welfare: il comitato tecnico scientifico. Una struttura relativamente piccola, 26 componenti, composta in questo caso esclusivamente da persone con competenze medico scientifiche, di cui 4 già membri dell'unità di crisi.

Purtroppo anche in questo caso l'atto istitutivo e di nomina dei componenti non risulta reperibile sui siti istituzionali. Fortunatamente però è stato riportato integralmente da un sito di informazione locale (Lecco news).

La direzione regionale welfare sembra quindi il punto centrale di tutto il sistema. Sotto di essa sono stati istituiti sia la task force che il comitato tecnico scientifico. Il suo direttore generale coordina la task force e l'unità di crisi di cui sono membri diversi altri dirigenti.

Il potere di nomina del presidente della regione

Come abbiamo visto le strutte create ad hoc per la gestione della crisi sanitaria in Lombardia hanno in buona parte ricalcato la gerarchia amministrativa interna della regione. In questo quadro in effetti pare addirittura più rilevante il livello amministrativo piuttosto che quello politico.

Tuttavia se questo è avvenuto non può essere stato altro che per decisione della politica. Va in questa direzione, ad esempio, la scelta della legge regionale di protezione civile di mantenere interna la gestione del servizio e di non affidarlo a un'agenzia regionale, come altre regioni hanno fatto.

È stato inoltre il presidente Fontana, assieme alla giunta e quindi in primo luogo ai due assessori di riferimento, a nominare alla direzione generale territorio e protezione civile Roberto Laffi e alla direzione generale welfare Cajazza. Entrambi infatti ricoprivano incarichi differenti prima dell'elezione di Fontana a presidente della regione.

Senza contare poi i vertici delle aziende sanitarie locali, che in Lombardia prendono il nome di agenzie di tutela della salute (Ats) e di aziende socio sanitarie territoriali (Asst). I direttori generali di queste strutture infatti sono tutti nominati con delibera di giunta e quindi sotto la responsabilità politica del presidente della regione. I direttori amministrativi, sanitari e sociosanitari sono invece nominati a loro volta dai direttori generali. Non si tratta quindi di nomine fatte direttamente dalla giunta regionale, anche se è difficile immaginare che queste avvengano senza che ci sia un qualche tipo di condivisione.

La nomina dei vertici amministrativi è un atto di alta amministrazione e in quanto tale lascia ampi margini di discrezionalità a chi ha il compito di nominare. Tutte le nomine di vertice nelle Ats e nelle Asst sono state fatte a partire da inizio 2019. Dunque Fontana e la sua giunta hanno una responsabilità diretta, nel bene e nel male, nella scelta dei vertici della sanità lombarda.

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Il dibattito sull’autonomia differenziata ha dimostrato quanto queste istituzioni abbiano una crescente centralità nello stabilire l’agenda politica del paese. Non a caso Salvini ha indicato la via dei consigli regionali come quella da percorrere per giungere al referendum abrogativo sulla legge elettorale.

In questo scenario, come confermato dall’elezione di Donatella Tesei in Umbria, le tornate elettorali regionali hanno sempre più peso nell’influenzare gli equilibri politici a livello nazionale. Lo avranno ancora di più in prospettiva 2022, con l’elezione del nuovo presidente della repubblica. Elezioni che stanno diventando anche il campo di prova per nuove alleanze partitiche, vedi quella tra il Movimento 5 stelle e il Partito democratico, e un piano b per molti politici nazionali che decidono di lasciare il parlamento per incarichi in giunte regionali. Ultima in ordine di tempo proprio la senatrice Tesei.

Il referendum sulla legge elettorale

Tra i temi più caldi dell’attuale dibattito politico c’è sicuramente quello sulla legge elettorale.

La necessità di riformare il rosatellum bis, approvato nella scorsa legislatura, sta portando tutti i principali partiti nazionali a posizionarsi sull’argomento. La Lega guidata da Matteo Salvini spinge fortemente per il passaggio ad un maggioritario puro. Ma non trovandosi più in una posizione di governo, l’ex ministro dell’interno sta spingendo per giungere all’abrogazione della parte proporzionale dell’attuale legge elettorale attraverso un referendum popolare.

La costituzione prevede due possibilità per chiedere l’indizione di un referendum abrogativo: o attraverso la raccolta di 500.000 firme di elettori o attraverso il pronunciamento di 5 consigli regionali. Trovandosi alla guida di 11 delle 20 regioni italiane, il centrodestra, con il suo attuale leader Matteo Salvini, ha deciso che quest’ultima è la strada migliore da percorrere:

Dopo il via libera di Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Piemonte quindi il centrodestra, guidato da Roberto Calderoli ha depositato il 30 settembre il quesito in cassazione. Richiesta di referendum che nel frattempo è stato deliberata anche da altre 3 regioni: Abruzzo, Basilicata e Liguria.

La scelta di coinvolgere le regioni in questo processo è politica. Un tentativo da parte del centrodestra di far capire il suo peso nel paese, guidando oltre la metà delle regioni italiane, tra cui alcune delle più importanti al livello economico (Lombardia e Veneto su tutte). Una scelta che dà ulteriore centralità a questi organi, e che conferma il crescente ruolo proprio delle regioni nello stabilire l’agenda politica del paese.

Nella storia repubblicana in una sola occasione il referendum abrogativo è stato indetto su iniziativa delle regioni. Un unico caso che però è il più recente, risale al 2016, e che in un certo senso conferma quanto detto fino ad ora. Se il referendum verrà calendarizzato sarà la seconda occasione in pochi anni in cui le regioni hanno contribuito a dettare l’agenda referendaria nazionale. Una cosa che non era mai successa prima.

Il dibattito sulle autonomie

Non è la prima volta in questa legislatura che le regioni finiscono al centro del dibattito. Era già successo prolungatamente durante il governo Conte I, in seguito delle iniziative intraprese da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna per ottenere un’autonomia differenziata.

Dopo aver sottoscritto tre accordi preliminari nella scorsa legislatura infatti, il negoziato è proseguito anche nell’attuale ampliando il quadro delle materie da trasferire rispetto a quello originariamente previsto. Nel frattempo anche altre regioni hanno intrapreso il percorso per la richiesta di condizioni particolari di autonomia: Piemonte, Liguria, Toscana, Umbria, Marche e Campania. Una serie di eventi che hanno fatto diventare la materia una prerogativa dei due governi presieduti da Giuseppe Conte.

Nella Nota di aggiornamento al Def 2019 recentemente approvata dal nuovo governo 5stelle-Pd viene infatti riferito l’impegno del governo a portare avanti il processo di attuazione del federalismo differenziato. In particolare, come anche confermato dal ministro per gli affari regionali Boccia in commissione il 17 ottobre scorso, l’intenzione del governo è di presentare un disegno di legge collegato alla manovra per favorire l’autonomia differenziata.

Una tematica molto calda, persino inserita nel programma di governo dell’esecutivo Conte II, che è più volte finita al centro di scontri tra i vari partiti in parlamento. La partita è certamente ancora aperta, e con la Lega ora all’opposizione, partito storicamente favorevole ad un sistema sempre più federalista, è immaginabile che la discussione tornerà accesa. Anche perché 2 delle 3 regioni che hanno avviato l’iter, Lombardia e Veneto, sono guidate proprio dalla Lega.

Le prossime elezioni regionali

Il voto di ieri ha sancito la vittoria del centrodestra nelle elezioni in Umbria, con l’elezione di Donatella Tesei a presidente della giunta regionale. Un esito a tratti scontato, visto soprattutto il risultato delle europee nella regione, ma che ha avuto comunque una certa importanza. Da un lato perché ha confermato i numeri del centrodestra, sempre di più la coalizione maggioritaria del paese, dall’altro perché è stato il primo banco di prova per l’alleanza elettorale tra il Movimento 5 stelle e il Partito democratico.

Da questo punto di vista quindi le elezioni regionali sono un laboratorio importante per la politica nazionale, e in una fase storica in cui il consenso politico è molto volatile, rappresentano un dato ufficiale con cui tastare il polso dei cittadini molto più ricorrente delle elezioni nazionali.

Proprio per questo motivo il 2020 sarà un test da non sottovalutare per tutte le forze politiche nazionali, soprattutto per monitorare il consenso elettorale dell’attuale governo 5stelle-Pd. L’anno prossimo si terranno infatti le elezioni regionali in Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Puglia, Campania e Veneto. Tutte, tranne quest’ultima, sono attualmente guidate dal centrosinistra, ed ulteriori vittorie del centrodestra avrebbero delle evidenti ripercussioni anche sugli instabili equilibri nazionali.

Le elezioni del presidente della repubblica nel 2022

L’attuale esecutivo 5stelle-Pd nasce, tra le altre cose, con la volontà di voler arrivare fino al 2022, per poter così eleggere il nuovo presidente della repubblica. L’anomala alleanza tra due partiti storicamente avversari basa infatti molto della sua forza sul voler evitare le elezioni anticipate. Un evento che con molta probabilità porterebbe ad un parlamento a maggioranza centrodestra, che quindi avrebbe così un peso non da poco nel trovare il successo di Mattarella.

Come noto però, oltre al parlamento in seduta comune, contribuiscono all’elezione del presidente della repubblica anche i delegati delle regioni: 58 consiglieri regionali (3 per regione e 1 per la Valle d’Aosta). Proprio per questo motivo le elezioni regionali meritano particolare attenzione, e possono rappresentare una variabile determinante per il voto del 2022.

Come detto attualmente il centrodestra controlla oltre metà dei consigli regionali, nuove vittorie elettorali le permetterebbero quindi di ulteriormente incrementare le possibilità di influire sulla scelta del nuovo presidente della repubblica. Anche la partita per il Quirinale quindi mette le regioni in una posizione decisiva per gli equilibri nazionali.

Un ruolo che è solo destinato a crescere quando, e se, verrà realmente implementato il taglio del numero di parlamentari. Se non si predispone quindi anche una riforma dell’articolo 83 della costituzione il peso dei 58 consiglieri regionali nella scelta del presidente della repubblica è desinato a crescere.

Chi lascia il parlamento per andare in regione

In questo scenario le regioni stanno diventando un luogo sempre più attrattivo in cui fare politica. Da inizio legislatura 13 tra deputati e senatori si sono dimessi per avere assunto un incarico incompatibile con il mandato parlamentare: 7 alla camera e 6 al senato. Tra questi, 9 lo hanno fatto perché nel frattempo sono stati eletti/nominati in giunta e/o consiglio regionale. Ultima in ordine di tempo proprio la neo eletta governatrice della regione Umbria, Donatella Tesei (Lega), che ora dovrà quindi dimettersi dal Senato.

Il primo è stato Massimiliano Fedriga (Lega) che da neo deputato dalla Lega ha gareggiato e vinto le elezioni regionali in Friuli-Venezia Giulia. Nell’estate del 2018 poi sia Claudia Maria Terzi (Lega) che Lara Magoni (Lega) hanno lasciato rispettivamente l’incarico di deputata e senatrice dopo essere state nominate in giunta dal governatore lombardo Fontana (Lega).

Nel 2019 sono seguite poi le dimissioni di Maurizio Fugatti (Lega), Stefania Segnana (Lega) e Giulia Zanottelli (Lega), che hanno optato rispettivamente per le cariche di presidente e di consigliere della provincia autonoma di Trento, di Marco Marsilio (Fdi), diventato governatore dell’Abruzzo, e infine di Christian Solinas (PSd’Az), eletto presidente della giunta regionale sarda.

Con le prossime elezioni regionali è immaginabile che questo numero sia destinato a salire. Solamente per citare un esempio la candidata della Lega per le elezioni regionali in Emilia-Romagna è Lucia Borgonzoni, attualmente senatrice. Una scelta quindi molto comune, con le regioni che danno sempre più l'impressione di essere un luogo in cui ci sono maggiori possibilità di impattare a livello politico rispetto al parlamento. In un contesto storico in cui proprio camera e senato si trovano sempre più svuotate dalle loro prerogative.

Foto credit - Facebook ufficiale Giovanni Toti

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