Dall’analisi sono emersi diversi elementi interessanti tra cui alcuni ricorrenti, come le ingenti risorse attribuite alla cooperazione ma destinate in realtà ai rifugiati nel paese donatore (circa il 28% del totale). Si tratta di un ambito importante, ma che tuttavia ha ben poco a che fare con veri progetti di cooperazione allo sviluppo.

Più in generale abbiamo riscontrato una leggera crescita degli stanziamenti per il 2025 (+6,7%), tuttavia con un calo significativo nel biennio successivo, portando le risorse della cooperazione sotto i livelli del 2023. Rispetto al disegno di legge di bilancio però la legge approvata ha ridotto ulteriormente gli importi a disposizione nel settore della cooperazione (-19,4 milioni di euro), il che ha fatto scendere le previsioni di crescita di 0,3 punti percentuali.

Come lo scorso anno, per capire come il settore della cooperazione abbia interpretato questo passaggio e quali prospettive veda per il futuro abbiamo fatto alcune domande a Ivana Borsotto, presidente Focsiv e portavoce della Campagna 0,70, promossa da Aoi, Cini, Link 2007 e Focsiv con il patrocinio di Asvis, Forum Terzo Settore, Missio e Caritas.

Qual è la vostra valutazione sulla legge di bilancio e in particolare sulle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo?

Possiamo dire in termini di giudizio generale che nonostante le dichiarazioni del Governo – come certificato esplicitamente dall’OCSE sin dalle rilevazioni dei dati finali Aps 2023- esiste una tendenza molto preoccupante che colpisce proprio l’aiuto bilaterale diretto dall’Italia ai paesi in via sviluppo che con questa legge è a rischio di ulteriori diminuzioni. A ciò si sommano problemi di procedure sempre più farraginose per l’allocazione di risorse che danneggiano il potenziale e la capacità degli attori della cooperazione e della società civile.

Prima che il tempo scada irrimediabilmente, sarebbe ancora possibile e necessario fare delle scelte che almeno ci avvicinino agli obiettivi su piano della qualità e dell’efficacia dell’aiuto, sapendo che sono in gioco vita e destini di popoli e paesi, a partire dal continente africano che è fondamentale per noi e per l’intera Europa. Noi non rinunceremo a fare tutto quanto sarà possibile affinché l’Italia non manchi questo appuntamento e si rispettino impegni e promesse, troppo spesso disattesi alla prova dei fatti.

Malgrado una modesta crescita delle risorse nel 2025 gli stanziamenti per la cooperazione destinati ad alcuni ministeri chiave (esteri e ambiente) sono comunque in calo. A vostro parere le risorse a disposizione si sarebbero potute distribuire meglio?

A fronte del calo di risorse certificato dai numeri sarebbe stato necessario mettere a fuoco una strategia ed indicare delle priorità, pensando alla massima efficacia del loro uso e sostenendo queste scelte in modo coerente.

Facciamo un esempio. L’Africa e il Piano Mattei sono chiaramente la priorità per il governo, ma se poi non ci mettiamo in modo programmato risorse addizionali oltre a quelle disponibili, difficilmente saremo credibili. Il nostro tasso di allocazione delle risorse per i paesi Ldcs (least developed countries), tra quali molti africani, rimane inchiodata allo 0,06% quando le raccomandazioni Onu chiedono ai donatori lo 0,15 o lo 0,20%.

Inoltre, perché non redistribuiamo almeno parte di quanto allocato costantemente per i costi dei rifugiati a progetti e programmi in Africa, visto che nel 2024 gli arrivi in Italia sono diminuiti di circa il 60%? Ma al di là della stessa pur importantissima legge di bilancio appare chiaro che la possibilità di puntare ancora agli obiettivi dell’Agenda 2030, compreso lo 0,70% si lega ad una serie di questioni sistemiche che riguardano l’intero quadro della finanza per lo sviluppo e il cambiamento profondo dell’intera architettura finanziaria internazionale.

L’obiettivo 0,70 è stato riproposto anche in vista della Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo (FfD4) delle Nazioni unite. Quali sono le vostre aspettative rispetto a questa importante conferenza?

 Alla luce di quanto sta accadendo negli Stati Uniti, con il blocco delle attività dell’Agenzia americana US Aid per la cooperazione, vorremmo che la Conferenza di Siviglia, che per quest’anno rappresenta il più importante appuntamento multilaterale dell’Onu, riaffermi il valore del multilateralismo.

D’altronde, senza un quadro multilaterale, la finanza per lo sviluppo, l’aiuto allo sviluppo e l’aiuto umanitario, attività essenziali per raggiungere gli obiettivi dell’Agenda 2030, non si possono affrontare. Obiettivi capitali, che se perseguiti nel presente ci consentiranno di avere un futuro comune. Il debito da sospendere o cancellare è oggi nuovamente un fardello che schiaccia la speranza assieme alle economie locali. Il valore della “corresponsabilità fiscale” è indispensabile per mobilitare le risorse locali in tutti i paesi, farle confluire in modo trasparente dove maggiori sono le necessità e evitare quella sottrazione di risorse che con l’elusione e l’evasione internazionale è pari a quatto volte l’aiuto globale.

Si tratta di temi ineludibili per battere povertà e disuguaglianze che solo un paziente multilateralismo e negoziazioni dove siano presenti le voci e gli interessi di tutti, può garantire in quadro di regole eque e condivise. Speriamo che a Siviglia si torni ad operare in questo modo.

La conferenza riconosce diversi attori per il raggiungimento dei suoi obiettivi, inclusa la società civile. Quale contributo può dare il mondo delle Ong e delle Osc alla definizione di nuove strategie per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni unite?

La società civile locale e internazionale esprime un radicamento ed una rappresentanza reale di chi ha aspirazioni, valori e legittimi interessi, ma è anche portatrice di competenze e soluzioni capaci di contribuire efficacemente a risolvere i problemi.

Guardiamo solo alle campagne che hanno risolto la crisi del debito del 2000 e favorito il lancio degli Obiettivi di sviluppo del millennio e la successiva Agenda 2030, o agli allarmi sul clima, alle esperienze del micro credito per battere la povertà, all’educazione e al ruolo delle donne come volano di trasformazione per lo sviluppo. Sono state le Ong a proporre alternative concrete e fattibili.

Credo – pensando molto anche a noi – che il multilateralismo con la partecipazione della società civile sia essenziale per la democrazia di tutti i paesi. Senza un legame forte con un sistema di regole internazionali solidali, la democrazia si indebolirebbe forse mortalmente. L’alternativa è la guerra di tutti contro tutti. Le Capitol Hill contro i poveri e i vulnerabili sono solo una buona premessa per nuove guerre.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Aics Niger (X)

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Un momento dunque in cui la maggioranza può esprimere più agevolmente il proprio indirizzo politico. D’altro canto è vero che le nuove regole europee di programmazione economica impongono all’Italia nuovi sforzi per il rientro del deficit di bilancio. Non di meno, in questo quadro bisogna purtroppo constatare come il tema della cooperazione allo sviluppo non sembri rappresentare una priorità per questo governo, malgrado tutta la retorica posta sul cosiddetto Piano Mattei per l’Africa.

Gli obiettivi e la realtà della cooperazione italiana

Ma al di là del piano Mattei esistono impegni europei e internazionali ben più consolidati che l’Italia, come gli altri paesi donatori, si è assunta. Il più importante dei quali è quello di destinare almeno lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) all’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps), come previsto anche dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (Sdg 17).

Eppure questo obiettivo, sostenuto e promosso in Italia anche dalla Campagna 070, appare sempre più difficile da raggiungere. Gli ultimi dati Ocse infatti non indicano un percorso di crescita, ma piuttosto di declino del rapporto Aps/Rnl raggiunto dall’Italia, che nel 2023 si è fermato ad appena lo 0,27%. Per raggiungere l’obiettivo previsto dunque l’Italia dovrebbe più che raddoppiare i propri stanziamenti nel corso dei prossimi 5 anni.

Tuttavia non sembrano essere queste le prospettive della cooperazione italiana, almeno a quanto risulta dall’allegato n. 28 della legge di bilancio. Qui infatti vengono indicate le risorse con cui ciascun ministero partecipa alla politica di cooperazione allo sviluppo. Per quanto questo documento non rappresenta una fotografia precisa di quanto verrà poi effettivamente speso, per diverse ragioni.

In primo luogo si tratta sempre di previsioni di spesa che possono poi subire delle variazioni. Inoltre alcune parti dell’Aps non rientrano in questa tabella (come ad esempio le risorse di Cassa depositi e prestiti e quelle messe in campo dalle regioni). Infine, come abbiamo più volte rilevato, le informazioni fornite da ciascun ministero per comporre questa tabella rappresentano approssimazioni in alcuni casi piuttosto sommarie.

Le prospettive della cooperazione

Malgrado queste premesse, l’analisi del disegno di legge di bilancio costituisce l’unico modo per valutare quale direzione prenderà la cooperazione allo sviluppo nei prossimi anni.

Certo stando ai numeri complessivi le risorse messe in campo per il 2025 superano quelle dell’anno precedente. Tuttavia la crescita è estremamente modesta (+6,7%) se si considera quanto ancora manchi al raggiungimento degli obiettivi internazionali. E questo senza contare l’inflazione e le previsioni di crescita della ricchezza nazionale che, in termini relativi, riducono ulteriormente questo dato. Infine, come anticipato, le informazioni fornite da ciascun ministero sulle sue allocazioni in aiuto pubblico allo sviluppo possono essere molto approssimative.

Al netto di una modesta crescita quindi non si registrano svolte degne di nota. Senza contare che, stando alle previsioni pluriennali, questo aumento verrà comunque vanificato negli anni successivi, riportando gli importi complessivi a livelli inferiori a quelli di 4 anni prima, sempre al netto dell’inflazione e della crescita economica.

Ma non tutte le allocazioni inserite nella tabella sulla cooperazione allo sviluppo hanno lo stesso valore. Sia perché alcune di queste sono più affidabili di altre, sia perché non tutte le risorse riguardano veri e propri progetti di cooperazione allo sviluppo. Vediamo quindi come variano le risorse assegnate ai ministeri maggiormente coinvolti e le loro componenti.

Dove aumentano le risorse

Il ministero dell’economia e delle finanze (Mef) è quello che registra l’aumento più significativo di risorse per la cooperazione, con una crescita di oltre mezzo miliardo di euro.

Come abbiamo avuto modo di spiegare in diverse occasioni però, gli stanziamenti del Mef in questo settore sono principalmente destinati al cosiddetto canale multilaterale. Si tratta insomma di importi che andranno in larga parte a finanziare organizzazioni internazionali o banche di sviluppo. Il canale multilaterale dunque segue oscillazioni in positivo (come in questo caso) o in negativo (come lo scorso anno) principalmente spiegabili con i diversi momenti in cui l’Italia si è impegnata a rifinanziare queste organizzazioni. Quest’anno ad esempio la crescita è legata perlopiù alla partecipazione al bilancio Ue (missione 4, programma 10).

Aumenti di questo tipo dunque, per quanto benvenuti, non possono essere letti come l’effetto diretto di un cambio di passo strutturale nella politica di cooperazione allo sviluppo.

Al secondo posto il ministero dell’interno, dove lo stanziamento risulta aumentato di oltre 360 milioni di euro. In questo caso però diventa ancora più importante rilevare come le risorse del Viminale in questo settore siano dedicate quasi integralmente (98,7%) all’accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo in Italia. Questo aspetto è importante da rilevare da diversi punti di vista. In primo luogo infatti il ministero imputa al settore della cooperazione l’intera spesa sostenuta per l’accoglienza, anche se le regole del comitato Ocse Dac prevedono che solo una parte di queste possano essere considerate come Aps.

Ma oltre a questo è importante sottolineare come le risorse del capitolo per i “rifugiati nel paese donatore” rappresentino la parte più consistente di quello che viene da molti considerato come “aiuto gonfiato”. Pur trattandosi infatti di politiche molto importanti per l’accoglienza e l’integrazione delle persone migranti, le cifre stanziate non escono dal paese donatore e dunque non contribuiscono in alcun modo allo sviluppo dei paesi destinatari.

Infine anche l’andamento delle previsioni di spesa in quest’ambito assume caratteristiche tutt’altro che chiare. Infatti non si spiega facilmente un aumento del 23,5% della spesa per l’accoglienza in una fase di significativo calo dei flussi migratori.

Vale la pena di sottolineare infine come 23,8 milioni di euro (+178,5% rispetto allo scorso anno) siano invece destinati a collaborazioni internazionali e assistenza ai paesi terzi in materia migratoria. In questo caso dunque le risorse sono effettivamente destinate a programmi che si svolgono all’estero, resta tuttavia da capire se e in che misura queste risorse possano essere considerate come aiuto genuino (ovvero coerente con gli obiettivi propri della cooperazione allo sviluppo) e quanto invece non rappresentino una forma di esternalizzazione delle frontiere che interessa più il paese donatore che quello che riceve l’aiuto.

Una chiave più positiva assume invece l’aumento delle risorse per il ministero dell’ambiente, anche se in questo caso si tratta di appena 26 milioni di euro. Queste risorse aggiuntive sembrano effettivamente destinate a progetti di cooperazione anche se non, come pure ci si sarebbe potuto aspettare, attraverso il Fondo clima che è specificamente dedicato a “progetti di contrasto al cambiamento climatico nei paesi destinatari di aiuti pubblici allo sviluppo”. Questo capitolo di spesa, alla base del cosiddetto piano Mattei, resta infatti invariato, con una dotazione di 840 milioni di euro di cui la metà considerabili come aiuto pubblico allo sviluppo.

Dove calano le risorse

Dopo aver verificato dove si concentrano gli aumenti e come questi abbiano un impatto relativo sulla politica di cooperazione italiana veniamo ora ai ministeri in cui gli stanziamenti sono stati invece ridotti.

La riduzione più significativa si rileva nei bilanci del ministero delle infrastrutture. Qui però si assiste in sintesi a una sorta di ritorno alla normalità. Come avevamo evidenziato lo scorso anno infatti con la precedente legge di bilancio era stato previsto, esclusivamente per il 2024, un incremento destinato a finanziare la realizzazione in Libia di progetti infrastrutturali di base previsti dal trattato di amicizia tra Italia e Libia. A partire dal 2025 però gli importi messi in campo per il trattato vengono considerevolmente ridimensionati, pur rimanendo una cifra considerevole (89,8 milioni di euro).

Più rilevanti invece sono i tagli subiti dal ministero degli esteri e dall’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo (Aics), ovvero i due attori che dovrebbero rappresentare il cuore dell’Aps italiano. Tra 2024 e 2025 infatti vengono sottratti alla competenza del ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) oltre 115 milioni di euro (-9,59%).

La quasi totalità di questa riduzione (111 milioni) è legata al dimezzamento del fondo per sostenere le spese derivanti dall’esecuzione degli accordi tra Ue e stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, oltre alla partecipazione italiana a iniziative per la politica di vicinato europea.

Infine c’è la questione dell’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo. Malgrado siano passati oltre 10 anni da quando la legge 125/2014 è entrata in vigore ridefinendo il settore della cooperazione e attribuendo a quest’organo un ruolo chiave, la sua centralità stenta a concretizzarsi nella pratica. E questo è rilevabile anche dall’andamento delle risorse che le vengono attribuite. Basti considerare infatti che il budget di cui dispone per realizzare o coordinare concretamente politiche di cooperazione allo sviluppo (645,9 milioni) rappresenta circa un terzo di quanto attribuito in questo stesso settore al ministero dell’interno.

Certo il taglio a questa agenzia tra 2024 e 2025 è stato di appena 1,4 milioni di euro. Il problema tuttavia sta nelle aspettative che erano state generate lo scorso anno e che risultano ampiamente disattese. Nella precedente legge di bilancio infatti, le previsioni pluriennali indicavano per il 2025 un importo per l’Aics pari a 676,6 milioni di euro. Ma rispetto a questa previsione il disegno di legge attuale stabilisce per l’Agenzia un taglio di oltre 32 milioni di euro.

Da questa analisi emerge dunque come la politica di cooperazione allo sviluppo non solo non venga rafforzata, in un contesto internazionale di crescenti sfide e crisi, ma parzialmente indebolita, riducendo il peso e la credibilità della politica estera italiana nello scenario globale.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: G7 Italia

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Tra queste la voce di spesa più rilevante in tutti i paesi europei ma in particolare in Italia è quella relativa ai “rifugiati nel paese donatore“. Parliamo di risorse importantissime che i governi nazionali destinano all’accoglienza dei rifugiati nel loro paese, ovvero il primo passo per un percorso di integrazione sociale, culturale e lavorativa. Tuttavia si tratta di stanziamenti che, non uscendo mai dai confini del paese donatore, non hanno nulla a che fare con strumenti dedicati a sostenere lo sviluppo dei paesi più fragili.

Nel suo ultimo rapporto però Concord Europe mette in guardia anche rispetto a un altro elemento che rischia di deviare impropriamente le risorse destinate all’Aps. Ovvero la possibilità che sempre più progetti di cooperazione allo sviluppo non abbiano come primo obiettivo lo sviluppo di paesi terzi, rispondendo invece prioritariamente a interessi del donatore.

L’Unione europea complessivamente intesa ha destinato nel 2023 lo 0,51% del proprio reddito nazionale lordo (Rnl) alla cooperazione. Si tratta di un valore in calo e ancora basso rispetto agli impegni internazionali. Malgrado questo però parliamo di cifre importanti (circa 82,4 miliardi di euro), che possono dare un contributo reale, a patto che siano effettivamente utilizzate per promuovere lo sviluppo sostenibile dei paesi partner.

L’obiettivo primario della cooperazione allo sviluppo

Uno dei criteri per considerare una donazione come parte dell’Aps prevede che i progetti abbiano come obiettivo principale la promozione del benessere e di uno sviluppo economico e sociale sostenibile per i paesi destinatari. Stabilire l’obiettivo primario di un progetto tuttavia rappresenta una valutazione di merito che può essere soggetta a diverse interpretazioni.

Per questo non è possibile effettuare una vera e propria valutazione quantitativa che stabilisca la quota di Aps da considerare gonfiata alla luce di quanto detto. Per ovviare al problema sono state individuate 3 aree in cui la possibilità che i programmi rispondano più a esigenze del donatore che del paese destinatario è più elevata.

La prima è il cosiddetto aiuto legato (parzialmente o totalmente). Si tratta in sostanza di progetti che prevedono dei vincoli per chi riceve le risorse. Tipicamente dei vantaggi commerciali come l’acquisto di beni e servizi dal paese donatore o di tutela dei suoi interessi geopolitici. È importante osservare che tale forma di aiuto è quasi raddoppiata tra il biennio 2019-2020 e il biennio 2021-2022 e le proiezioni lasciano intendere che sia rimasta su questi livelli anche nel 2023.

Una seconda area riguarda progetti per “riformare e migliorare i sistemi di sicurezza” e le “missioni di peacekeeping“. Che si tratti di forme di aiuto bilaterale per migliorare la sicurezza di un paese o di attività di polizia sotto mandato delle Nazioni Unite, questi progetti possono essere importanti per garantire la sicurezza in aree del mondo soggette a conflitti violenti. Non di meno, l’analisi di Concord ha rilevato come in alcuni casi si rischi di oltrepassare il confine tra gli obiettivi di chi riceve l’aiuto e la tutela degli interessi di sicurezza del paese donatore.

Infine rientrano in questa riflessione tutte quelle misure messe in atto per “facilitare forme di migrazione ordinata e regolare“. Come abbiamo discusso in molte altre occasioni, le politiche di esternalizzazione delle frontiere europee presentano diverse criticità e sono molte le ragioni per cui possono essere criticate, in primis per la mancata tutela dei diritti dell’uomo. Al netto di questo però è evidente che molte politiche migratorie rischiano di riguardare più gli interessi europei che non quelli dei paesi che in teoria ci si propone di aiutare.

Le forme tipiche dell’aiuto gonfiato e i loro volumi

Stabilire in che misura i progetti afferenti a queste tre aree possano essere considerati aiuto gonfiato resta al momento difficile. Su altre forme di aiuto gonfiato invece la metodologia proposta da Concord si è consolidata negli anni diventando un fondamentale punto di riferimento nel panorama di settore.

D’altronde si tratta di una quota tutt’altro che trascurabile di finanziamenti che, nel 2023 ammontavano a quasi un quarto (23%) di tutto l’aiuto pubblico allo sviluppo dei paesi dell’Unione europea membri del comitato Dac dell’Ocse.

Certo è vero che tra 2022 e 2023 l’aiuto gonfiato è calato del 13,2%. Tuttavia i valori dello sorso anno avevano raggiunto cifre record a causa della crescita del numero di rifugiati provenienti anche dall’Ucraina. Una riduzione di questa entità quindi, per quanto positiva, non è sufficiente a riportare il fenomeno a una dimensione accettabile. Infatti rispetto al 2021 l’aiuto gonfiato è aumentato di oltre il 50%.

Come anticipato, la voce più rilevante dell’aiuto gonfiato è rappresentata dalle risorse destinate ai “rifugiati nel paese donatore”. Un tema che assume ancora più importanza se affiancato a quello dell’esternalizzazione delle frontiere.

I paesi europei e la spesa per i rifugiati

Questa dinamica inoltre è particolarmente importante per alcuni paesi, tra cui l’Italia. Da molti anni in effetti la spesa italiana per i rifugiati nel paese donatore rappresenta una voce determinante dell’Aps italiano.

Come anticipato si tratta di risorse importanti che vanno senza dubbio investite in servizi di accoglienza. Ciò nonostante il fatto che 26,7% dell’Aps italiano non vada realmente a contribuire alla cooperazione allo sviluppo rappresenta un elemento che non può non essere tenuto in considerazione.

Si pensi ad esempio all’obiettivo di sviluppo sostenibile 17.2 delle Nazioni Unite, sostenuto e promosso dalla Campagna 070, secondo il quale il nostro paese dovrebbe raggiungere un rapporto pari allo 0,7% tra aiuto pubblico allo sviluppo e reddito nazionale lordo (Rnl). Attualmente l’Italia si trova distante da questo traguardo arrivando ufficialmente allo 0,27%. Tuttavia escludendo dai calcoli le spese per i rifugiati nel paese donatore, il rapporto Aps/Rnl si abbassa addirittura allo 0,20%, in netto calo rispetto all’anno precedente (0,25%).

Certo tra i paesi dell’Unione europea che fanno parte del comitato Ocse Dac alcuni registrano quote di Aps destinate a questa voce anche maggiori dell’Italia, che in questa classifica figura al quinto posto. Nessuno di loro però supera l’Italia in valori assoluti.

In effetti se si guarda al totale delle risorse destinate ai rifugiati nel paese donatore l’Italia viene superata solo dalla Germania. La politica di cooperazione allo sviluppo tedesca tuttavia supera ampiamente l’obiettivo dell’Agenda 2030, arrivando a un rapporto Aps/Rnl pari allo 0,79%. Certo è vero che escludendo la spesa per i rifugiati dal calcolo questo rapporto scenderebbe al di sotto dello 0,70% (0,64%), ma non lo mancherebbe di molto.

Le risorse dell’Aps italiano invece paiono bloccate da anni, con oscillazioni spiegabili più facilmente attraverso l’andamento dei flussi migratori che non come conseguenza di politiche di cooperazione allo sviluppo. Ma se si vuole riportare la politica italiana di cooperazione in linea con gli impegni internazionali assunti dal paese sarà necessario un deciso cambio di rotta e l’investimento su programmi e progetti che forniscano un effettivo contributo ai paesi destinatari.

Come correggere la rotta

Alla luce di quanto rilevato, Concord Europe mette in evidenza alcuni punti che andrebbero valorizzati per ridare alla cooperazione allo sviluppo la centralità che merita.

Da una parte infatti vengono rilanciati gli obiettivi dell’Agenda per lo sviluppo sostenibile 2030 riguardo all’impegno di destinare almeno lo 0,70% dell’Rnl alla cooperazione allo sviluppo ma anche rispetto alla quota da destinare ai cosiddetti least developed countries (Ldcs) (che dovrebbe essere compresa tra lo 0,15% e lo 0,20% dell’Rnl).

Come abbiamo visto però una parte delle risorse dichiarate come Aps non contribuiscono effettivamente allo sviluppo dei paesi partner. Per questo vengono avanzate anche alcune proposte di merito e una di metodo. Da un lato infatti si chiede che il cosiddetto aiuto gonfiato sia escluso dalle voci di spesa rendicontabili come Aps, che l’aiuto sia rivolto a forme di sviluppo sostenibile, che si concentri sull’uguaglianza, sulla finanza climatica e sulle donazioni più che sui prestiti. Dall’altro invece viene proposto che l’organo Ocse Dac che decide cosa può essere considerato Aps sia reso indipendente dai donatori e che vi partecipino anche i paesi destinatari delle risorse, come si sta discutendo a livello di Nazioni Unite.

Infine la questione che ha caratterizzato maggiormente questa edizione dell’AidWatch report. Ovvero che le decisioni sulle politiche di cooperazione siano guidate dall’interesse dei paesi partner e non diventino piuttosto un modo surrettizio per far avanzare gli interessi degli stati europei.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Fao Somalia (X)

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Questo nonostante uno dei più importanti impegni assunti dall’Agenda per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni unite preveda proprio di porre fine alla fame entro il 2030 (Sdg 2). Un obiettivo che, con il passare degli anni, sembra sempre più difficile da raggiungere.

L’andamento alla lotta globale alla fame

Nel 2023 un numero compreso tra 713 e 757 milioni di persone hanno sofferto la fame. A livello mondiale parliamo di circa una persona su 11.

Un valore estremamente alto che assume un carattere ancora più drammatico se si analizza il suo andamento nel tempo. Infatti tra 2005 e 2014 il numero di persone esposte alla denutrizione si è ridotto costantemente passando da quasi 800 milioni a circa 540. Negli anni successivi però si è assistito a un andamento più altalenante. Poi con all’arrivo della pandemia in un solo anno (2020) il numero di persone denutrite è aumentato di quasi 90 milioni (+15,14%).

Negli anni successivi il dato ha continuato ad aumentare, anche se questa crescita si è gradualmente ridotta. Nel 2021 infatti il numero di persone denutrite è aumentato di 39,4 milioni (+5,9%), nel 2022 di 15,1 (+2,13%) e nel 2023 di 9,6 (+1,33%). Così il dato è arrivato a quota 730 milioni, ovvero quasi 200 milioni in più rispetto al 2014.

Questa stima peraltro si riferisce solo alle persone “denutrite”. I dati tuttavia aumentano drasticamente arrivando a coinvolgere 2,3 miliardi di persone se si considerano tutti coloro che soffrono una condizione di insicurezza alimentare acuta o moderata. L’insicurezza alimentare acuta riguarda le situazioni in cui la carenza di cibo arriva a diventare un rischio per la sopravvivenza. Quella moderata invece tutti quei casi in cui le persone si trovano incerte sulla possibilità di ottenere cibo a sufficienza nel prossimo futuro.

Più in generale circa un terzo della popolazione mondiale (2,8 miliardi di persone) nel 2022 non si è potuta permettere una dieta sana ed equilibrata.

Negli ultimi anni a incidere su questa situazione sono state in particolare la crisi sanitaria prodotta dal Covid e la guerra in Ucraina. Queste crisi infatti hanno determinato una spinta inflazionistica trainata dall’aumento dei prezzi del cibo e dell’energia, che ha colpito soprattutto le face più povere e vulnerabili.

Dove si concentrano le crisi alimentari

Ma non ovunque la reazione a questa crisi è stata la stessa, con alcuni territori, paesi e continenti che sono riusciti, almeno in parte, a invertire la tendenza, e altri in cui invece la crisi si fa sempre più grave. Se si considerano i tre continenti in cui è maggiore il numero di persone che ancora oggi soffrono la fame si osservano infatti andamenti piuttosto diversi.

L’Asia ad esempio è l’area dove risiedono più persone in condizione di denutrizione, quasi 385 milioni di persone (il 52,4% del totale). Proprio qui peraltro gli effetti della pandemia si sono fatti sentire in maniera maggiore e più rapida. In appena un anno infatti il numero di persone che hanno sofferto la fame è aumentato di 56 milioni (+18,3%). A partire dal 2021 però il dato è rimasto stabile attorno ai 385 milioni.

Anche in America latina e nei Caraibi il numero di coloro che hanno sofferto la fame è cresciuto molto nel 2020 (+16,2%). Qui però, a partire dal 2022, si è assistito a una riduzione del fenomeno che nel 2021 coinvolgeva oltre 45 milioni di persone, scese a 41 nel 2023 (-9,5%).

In Africa al contrario, l’aumento è stato più contenuto nel primo anno di pandemia (+11% tra 2019 e 2020). Da quel momento però il numero di persone denutrite è continuato a crescere di oltre il 5% l’anno. Così il numero di africani che soffrono la fame è passato da poco più di 230 milioni nel 2019 a quasi 300 milioni nel 2023.

Ma anche all’interno di questi continenti la situazione può variare considerevolmente. In particolare nei paesi più svantaggiati la quota di popolazione che non può permettersi una dieta sana arriva addirittura al 71,5%. Anche nei paesi a reddito medio-basso comunque si trova in questa situazione oltre la metà della popolazione (52,6%). Il dato passa invece a circa 1/5 nei paesi a reddito medio alto (21,5%) e al 6,3% nei paesi ad alto reddito.

Quanto ai singoli paesi quelli in cui si registra il numero più alto di persone in condizione di insicurezza alimentare acuta sono la Repubblica democratica del Congo, la Nigeria, il Sudan, l’Afghanistan e l’Etiopia. I paesi in cui più persone si trovano in questa condizione in rapporto al totale della popolazione sono invece la Palestina (Striscia di Gaza), il Sud Sudan, lo Yemen, la Siria e Haiti.

Come affrontare una situazione difficile

Oltre a descrivere nel dettaglio un contesto drammatico l’ultimo rapporto Fao sulla sicurezza alimentare propone una nuova definizione del finanziamento per la sicurezza alimentare.

Partendo da una definizione comune, lo scopo è quello di tracciare i flussi finanziari destinati a contribuire all’obiettivo “Fame zero” catturando la natura multidimensionale della sicurezza alimentare che comprende, tra le altre cose, la disponibilità di cibo in un paese, la capacità economica e fisica di accedere a queste risorse e la loro stabilità nel tempo.

Il rapporto inoltre sottolinea come per raggiungere l’obiettivo sia necessario l’impegno integrato di attori sia pubblici che privati, nazionali e internazionali. Da questo punto di vista l’obiettivo Zero fame si intreccia con il tema dell’Aiuto pubblico allo sviluppo (Aps). Attualmente infatti meno di un quarto dell’Aps e degli altri fondi ufficiali (Oof) è stato destinato alla lotta alla fame. Un dato che peraltro non risulta essere in crescita.

I due aspetti d’altronde sono strettamente connessi. Infatti l’Agenda per lo sviluppo sostenibile prevede anche che i paesi donatori destinino almeno lo 0,7% del proprio reddito nazionale lordo (Rnl) all’Aps entro il 2030. Un obiettivo che tuttavia resta distante dall’essere raggiunto. Eppure un aumento dell’Aps e un suo corretto utilizzo nei settori più importanti rappresenterebbe uno strumento cruciale per raggiungere l’obiettivo Fame Zero. Anche per questo la Campagna 0,70 si batte affinché il governo italiano aumenti le risorse destinate all’Aps contribuendo, tramite queste, a sradicare l’insicurezza alimentare nel mondo.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Fao Somalia

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Generalmente l’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) è rimasto inalterato rispetto al 2022. Nonostante un trascurabile aumento in termini assoluti (+1,8%), in rapporto al reddito nazionale lordo (Rnl) non ha subito alcuna variazione, rimanendo fermo allo 0,37%. Una percentuale ancora lontana dall’obiettivo dello 0,70% stabilito dall’Agenda Onu per il 2030. I costi per rifugiati nei paesi donatori, la principale voce del cosiddetto aiuto gonfiato, sono invece diminuiti del 6,2%, rimanendo tuttavia una componente molto significativa dell’Aps totale (13,8%).

Nessun reale aumento delle risorse per la cooperazione

Nei paesi donatori del comitato Dac l’aiuto pubblico allo sviluppo ha raggiunto, nel 2023, i 223,7 miliardi di dollari a prezzi correnti, secondo i dati preliminari Ocse. A prezzi costanti parliamo di 214,4 miliardi, ovvero circa 4 miliardi in più rispetto all’anno precedente. Ha registrato quindi un aumento molto contenuto, pari all’1,8%. È quindi il quinto anno consecutivo di crescita. Tuttavia è rimasto stabile il rapporto tra Aps e Rnl.

Una percentuale che dovrà quasi raddoppiare in pochi anni per raggiungere l’obiettivo, stabilito dall’agenda per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni unite, dello 0,70% entro il 2030. Si è trattato quindi di una crescita sostanzialmente nominale, che non ha influito sull’effettivo impegno dei paesi donatori.

In termini assoluti, sono gli Stati Uniti a riportare le risorse più consistenti: circa 66 miliardi di dollari. Seguono Germania e Giappone con rispettivamente 36,7 e 19,6 miliardi. L’Italia è all’ottavo posto, ma scende se consideriamo queste risorse in rapporto al Rnl.

Sono 5 i paesi che hanno già superato la soglia dello 0,70%, l’obiettivo fissato dalle Nazioni unite per il 2030: Norvegia, Lussemburgo, Svezia, Germania e Danimarca. Su 31 paesi, l’Italia è al ventunesimo posto, in linea con l’anno precedente. Gli Stati Uniti, primi per risorse in termini assoluti, addirittura sono al ventiduesimo posto in termini relativi, con lo 0,24% rispetto al Rnl.

Andando ad analizzare i dati per singolo paese donatore, vediamo che in 17 paesi, inclusa l’Italia, l’Aps è diminuito. Questo è stato evidente, in particolare, in alcuni paesi dell’Europa centro-orientale. In Estonia, Polonia e Repubblica Ceca il calo è stato pari a oltre un terzo (superando, in Estonia, il 50%). In questi paesi è stato forte il calo delle risorse destinate alla voce di spesa “rifugiati nel paese donatore”, strettamente legato, a est del continente, all’assistenza di persone fuggite dalla guerra in Ucraina.

Nel contempo però l’aiuto bilaterale nei confronti dell’Ucraina, incluso l’aiuto umanitario, non è affatto diminuito. Al contrario tra 2022 e 2023 è aumentato del 9% in termini reali, sfiorando i 20 miliardi di dollari (quasi il 60% dei quali donati dagli Stati Uniti). Nel 2023 l’aiuto bilaterale destinato all’Ucraina rappresentava il 9% di tutto l’Aps dei paesi Ocse Dac (mentre nel 2022 era stato dell’8,3%). In Canada e Lituania la quota ha superato il 20%.

A questo importo vanno poi aggiunti altri 20,5 miliardi di dollari delle istituzioni europee, erogati principalmente in forma di prestiti concessionali destinati al sostegno della stabilità finanziaria del paese. Nell’ambito delle risorse europee invece l’aiuto umanitario si è limitato a 443 milioni di dollari.

Resta elevata l’incidenza dell’aiuto gonfiato

Complessivamente nei paesi Ocse Dac a diminuire è stato l’aiuto bilaterale, passato da 14,45 a 13,51 miliardi di dollari a prezzi costanti (-6,5%). Mentre è aumentato leggermente quello multilaterale (+4,8%, passando da meno di 50 a oltre 52 miliardi).

All’interno dell’aiuto bilaterale, a calare è stata soprattutto una delle voci più problematiche, quella dei “costi per i rifugiati nel paese donatore“, che si è ridotta del 6,2%. Tale voce di spesa, per quanto fondamentale, è considerata da molte organizzazioni come la principale componente dell’aiuto cosiddetto gonfiato, in quanto non oltrepassa mai i confini del paese donatore e quindi non raggiunge, di fatto, i paesi beneficiari della cooperazione allo sviluppo. Nel 2023 ha comunque mantenuto un’entità importante, sfiorando i 31 miliardi di dollari.

Ovvero il 13,8% dell’Aps totale, una quota elevata ma in calo rispetto al 2022, quando aveva raggiunto il 14,7%.

Tra i paesi con le quote più elevate di aiuto gonfiato figurano diversi stati dell’Europa orientale, in particolare Repubblica Ceca (prima, con il 52,7%), Estonia e Polonia, che pure come abbiamo visto hanno registrato un calo dell’aiuto per i rifugiati rispetto al 2022. Ma anche Irlanda (52,3%) e Svizzera (28,3%). L’Italia è al settimo posto, con il 26,8%.

In conclusione l’aiuto pubblico allo sviluppo appare stagnante nel 2023. La modesta crescita che viene registrata peraltro può essere legata a due aspetti in particolare: un livello che rimane comunque alto delle risorse per i rifugiati nei paesi donatori (e dunque una forma di aiuto gonfiato) e l‘aumento degli aiuti nei confronti dell’Ucraina. Tuttavia nell’auspicio che il conflitto possa giungere al termine in tempi rapidi, queste due componenti dell’Aps potrebbero subire un netto ridimensionamento. Sarà dunque importante in un contesto del genere monitorare affinché almeno le risorse attuali dell’Aps non vengano meno e siano al contrario riconvertite in altre forme di aiuto.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

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Il rapporto con il reddito nazionale lordo (Rnl) si è ridotto, scendendo sotto lo 0,30% e segnando quindi un ulteriore allontanamento dall’obiettivo fissato in sede internazionale di raggiungere un rapporto Aps/Rnl pari allo 0,70% entro il 2030, nonostante nel nuovo Def tale obiettivo sia stato riaffermato. Anche in termini assoluti si è verificato un calo, ancora più marcato se consideriamo esclusivamente la componente genuina dell’aiuto. Infatti, la spesa per rifugiati nel paese donatore (la principale voce dell’aiuto cosiddetto gonfiato) è aumentata del 5,8% circa, mentre l’aiuto bilaterale al netto di tale voce, la parte più importante della cooperazione italiana, è diminuito del 45%.

Nel 2023 l’Aps italiano fa un passo indietro

Nei paesi del comitato Dac l’aiuto pubblico allo sviluppo è complessivamente aumentato nel 2023 rispetto all’anno precedente, secondo i dati preliminari Ocse, raggiungendo i 223,7 miliardi di dollari a prezzi correnti. A prezzi costanti sono 214,4 miliardi, circa 4 miliardi in più rispetto all’anno precedente, con un aumento contenuto, pari all’1,8%.

È rimasto tuttavia stabile il rapporto tra Aps e Rnl, fermo allo 0,37% – una percentuale che dovrà quasi raddoppiare in pochi anni per raggiungere l’obiettivo, stabilito dall’agenda per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni unite, dello 0,70% entro il 2030. Si è trattato quindi di una crescita sostanzialmente nominale, che non ha influito sull’impegno relativo dei paesi donatori.

Tuttavia non si può dire lo stesso per l’Italia, dove l’aiuto pubblico allo sviluppo è addirittura diminuito, sia in termini assoluti che in rapporto al reddito nazionale lordo. Dopo aver superato i 6 miliardi di euro (a prezzi correnti) nel 2022, le risorse italiane sono infatti tornate a 5,56 miliardi. Anche il temporaneo incremento del rapporto Aps/Rnl, che aveva raggiunto lo 0,29% nel 2021 e che per la prima volta nel 2022 si era attestato al di sopra dello 0,30%, è tornato a calare.

Il rapporto Aps/Rnl italiano ha avuto un andamento altalenante negli ultimi anni, con due forti oscillazioni, una tra 2016 e 2017, quando ha raggiunto lo 0,30%, e una tra 2021 e 2022 quando lo ha superato, attestandosi allo 0,33%. Nel primo caso, all’aumento è seguita una fase di calo che ha riportato il rapporto allo 0,22% nel 2019 e 2020. Il rischio quindi è che anche questa volta le risorse continuino a calare, come d’altronde sembra indicare l’ultima legge di bilancio, almeno a partire dal 2025. Anche in termini assoluti, l’Ocse ha evidenziato un calo significativo delle risorse italiane per la cooperazione internazionale. Un calo che non può essere imputato soltanto al governo attuale, ma anche ai precedenti. 

Una porzione non indifferente è, anche quest’anno, costituita dagli aiuti per l’Ucraina, che secondo i dati preliminari si attestano a 266,5 milioni di dollari, una cifra che però già segna un calo rispetto all’anno precedente, quando superava i 360 milioni.

Cala l’Aps, ma l’aiuto gonfiato continua ad aumentare

Se consideriamo soltanto l’aiuto cosiddetto genuino, vediamo che il passaggio tra 2022 e 2023 è stato ancora più problematico.

Con aiuto genuino si fa riferimento a tutte le risorse che arrivano nel paese beneficiario dell’aiuto pubblico allo sviluppo. Mentre l’aiuto gonfiato rappresenta quella parte dell’Aps che viene rendicontata come tale ma che non comporta un effettivo spostamento di risorse dal paese donatore, o che non viene alla fine investita in progetti di sviluppo. Rientrano in quest’ultima voce la spesa per i rifugiati nel paese donatore, le borse di studio e i costi per gli studenti e l’aiuto cosiddetto legato.

Tuttavia, in Italia, è la spesa per rifugiati nel paese donatore a rappresentare la quota principale dell’aiuto gonfiato – oltre un quarto del totale del 2023. Parliamo di tutte le spese legate all’accoglienza dei rifugiati prima dell’esito della loro domanda di asilo. Sono spese fondamentali e il loro incremento va compreso anche alla luce del fatto che negli ultimi anni è aumentato il numero di migranti accolti in Italia. Tuttavia molte organizzazioni tra cui Concord Europe contestano l’inserimento di questa voce nella contabilità relativa alla cooperazione allo sviluppo. Infatti, queste risorse non oltrepassano mai i confini del paese donatore, rimanendo nei circuiti economici nazionali.

In Italia nel 2023 non soltanto è diminuito l’Aps complessivo, in termini assoluti e in rapporto al reddito nazionale lordo, ma al suo interno è diminuito in modo molto più marcato l’aiuto genuino. Mentre l’aiuto gonfiato (qui identificato con la sua principale componente, la spesa per rifugiati nel paese donatore) è aumentato.

Tra 2022 e 2023 si è verificato un lieve calo del canale multilaterale (-1,3%) e un forte calo di quello bilaterale, soprattutto se considerato al netto della spesa per rifugiati e quindi esclusivamente nella sua componente genuina. La riduzione di quello che è il cuore della cooperazione italiana, ovvero il bilaterale al netto della spesa considerata gonfiata, ha superato il 40%.

Per contro, la componente gonfiata è aumentata significativamente, sfiorando 1,49 miliardi di euro a prezzi correnti. La spesa per rifugiati costituisce una quota molto significativa dell’Aps totale, come accennato, il 26,8% – l’Italia è il principale donatore a riportare una cifra così elevata. Rispetto al 2022, inoltre, nel 2023 si è verificato un aumento pari quasi al 6%. Nel 2023 assistiamo quindi a un calo delle risorse per la cooperazione ancora più profondo di quello che si profila a una prima lettura.

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Il 2024 è l’anno in cui dovrebbe prendere avvio il cosiddetto piano Mattei. Attualmente però le informazioni disponibili sono molto scarse e per comprendere se questo progetto risulterà efficace o meno sarà necessario monitorarlo nel tempo. Analizzare la politica di cooperazione italiana degli ultimi anni però può essere un ottimo punto di partenza per valutare come si muoverà il paese nel prossimo futuro.

A dicembre scorso l’Ocse ha rilasciato i dati definitivi sulla cooperazione internazionale nel 2022. Si è trattato di un anno particolare e che allo stesso tempo ha consolidato una tendenza ormai in atto da alcuni anni. Ovvero la crescente incidenza di forme di aiuto che vengono considerate da molte organizzazioni (in particolare Concord Europe) come impropriamente inserite nel computo della cooperazione allo sviluppo e quindi gonfiate.

Da una parte, l’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) è aumentato, sia in termini assoluti (+19% dal 2021) che rispetto al reddito nazionale lordo (0,33%, mentre l’anno precedente si attestava allo 0,29%). Un aumento che però, occorre sottolineare, ci mantiene ancora lontani dall’obiettivo dell’Agenda 2030, ovvero di destinare lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) all’aiuto pubblico allo sviluppo.

Dall’altra parte, l’incremento ha riguardato quasi esclusivamente la componente gonfiata dell’aiuto. In particolare tutte quelle risorse che vengono spese all’interno dei confini del paese donatore e quindi di fatto non raggiungono i cosiddetti paesi beneficiari, per i quali è pensata la cooperazione internazionale. Se consideriamo nel calcolo soltanto la componente di aiuto genuino, l’aumento è stato infatti molto contenuto (+1,8%).

Aumentano le risorse della cooperazione internazionale

Stando ai dati definitivi forniti dall’Ocse, nel 2022 le risorse dedicate dall’Italia all’aiuto pubblico allo sviluppo sono aumentate rispetto all’anno precedente, superando i 6 miliardi di euro.

Corrispondenti a 7,24 miliardi di dollari a prezzi costanti (un’unità di misura che ci permette di paragonare i dati attraverso gli anni), ovvero quasi un quinto in più rispetto al 2021, quando l’Aps totale era stato pari a poco più di 6 miliardi di dollari.

L’aumento è stato pari al 19%, in confronto all’anno precedente. Prosegue quindi un incremento che era iniziato già nel 2020. Tuttavia rispetto al 2021, quando il tasso di crescita era stato del 37,3%, c’è un relativo rallentamento. Anche rispetto al reddito nazionale lordo il rapporto è aumentato e anche in questo caso parliamo di un incremento che ha sì continuato una dinamica già in atto dal 2020, ma con variazioni meno pronunciate.

Nel 2021 tale rapporto era fermo allo 0,29%, mentre nel 2020 era pari allo 0,22%. Comunque un valore leggermente superiore rispetto a quanto era stato preannunciato dai dati preliminari, che lo stimavano allo 0,32%.

Un aumento importante, che però va messo in prospettiva. In primo luogo, siamo ancora molto lontani dagli obiettivi fissati in sede internazionale, che prevedono un raggiungimento di un rapporto Aps/Rnl pari allo 0,70% entro il 2030. La data è sempre più vicina e siamo ancora a meno di metà strada. Inoltre, relativamente agli altri paesi donatori del comitato Ocse Dac, l’Italia è peggiorata, scendendo dal sedicesimo al ventunesimo posto nella classifica per rapporto Aps/Rnl, un aspetto che tratteremo più approfonditamente in un altro capitolo. In secondo luogo, analizzando a livello più sostanziale questo miglioramento, vediamo che è quasi tutto imputabile a una componente specifica di quello che Concord Europe definisce aiuto gonfiato.

Aumenta l’incidenza dell’aiuto gonfiato

A ben vedere infatti, ad aumentare tra 2021 e 2022 è stata soprattutto una specifica voce all’interno della rendicontazione ufficiale della cooperazione internazionale, ovvero la voce di spesa destinata ai rifugiati nel paese donatore.

Si tratta di risorse che vengono utilizzate per gestire l’accoglienza dei rifugiati nel paese donatore e che pertanto rimangono in Italia. L’uso di questi fondi è importantissimo per garantire i diritti umani dei migranti in arrivo nel nostro paese. Allo stesso tempo però queste risorse non raggiungono quelli che dovrebbero essere i reali beneficiari della cooperazione allo sviluppo, ovvero le popolazioni in povertà nei paesi a basso tasso di sviluppo. Secondo molti questa voce di spesa non dovrebbe quindi essere conteggiata nell’Aps e per questo è considerata la principale componente dell’aiuto gonfiato.

Inoltre, negli ultimi anni, è proprio questa parte delle risorse della cooperazione ad essere cresciuta in modo particolare. Il 2022 non è stato un’eccezione e anzi ha confermato la tendenza in modo molto evidente. Se nel 2020 la spesa per i rifugiati si attestava al 5,4% dell’aiuto allo sviluppo italiano, nel 2022 l’incidenza ha superato ampiamente un quinto del totale.

In anni passati questa è stata ancora più elevata, in particolare tra 2015 e 2017, ovvero in corrispondenza della cosiddetta “crisi dei rifugiati” sulla rotta mediterranea (soprattutto nel 2016 e nel 2017 ha superato il 30%), ma poi si era fortemente ridimensionata, prima di tornare ad aumentare in tempi recenti.

Nel 2022 è diminuito l’aiuto multilaterale (-4,4%), mentre è aumentato quello bilaterale, tuttavia perlopiù nella sua componente gonfiata – al netto di quest’ultima, l’aumento è stato del 15,2%. La spesa per i rifugiati nel paese donatore è infatti aumentata del 190% tra 2021 e 2022. Superando 1,6 miliardi di dollari, una cifra senza precedenti nell’ultimo quinquennio. Se escludiamo la componente gonfiata dal calcolo dell’Aps, vediamo che il rapporto Aps/Rnl scende allo 0,25%, una differenza di 0,08 punti percentuali.Tutto questo peraltro si riferisce al 2022, un anno in cui il numero di arrivi sulle coste italiane era sì cresciuto rispetto all’anno precedente, rimanendo però contenuto se confrontato con i numeri del 2023.

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Dall’analisi del disegno di legge presentato dal governo alle camere erano già emersi alcuni aspetti positivi ma anche molte criticità. Le risorse per il 2024 infatti dovrebbero essere in aumento rispetto agli anni precedenti, anche se è probabile che gran parte della crescita sia in realtà dovuta al cosiddetto “aiuto gonfiato“. Inoltre gli importi sono previsti in calo già dal 2025, nonostante l’impegno italiano a destinare lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) in aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) entro il 2030. Un dato dal quale l’Italia è ancora molto distante. Gli ultimi dati ufficiali rilasciati dall’Ocse infatti posizionano il paese allo 0,32% Aps/Rnl (2022).

Il cammino italiano per rispettare gli impegni in materia di cooperazione allo sviluppo è ancora molto lungo. Affinché l’Italia raggiunga o quantomeno si avvicini allo 0,70% Aps/Rnl sarà quindi necessario un forte impegno del nuovo esecutivo.

Proprio su questo, concluso l’iter di approvazione della legge di bilancio, abbiamo chiesto un commento a Ivana Borsotto, presidente Focsiv e portavoce della Campagna 0,70, promossa da Aoi, Cini, Link 2007 e Focsiv con il patrocinio di Asvis, Forum Terzo Settore, Missio e Caritas.

La nuova legge di bilancio ha definito gli stanziamenti per la cooperazione allo sviluppo nei prossimi anni. Qual è la vostra valutazione rispetto ai temi al centro della Campagna 0,70 sostenuti dal progetto Generazione Cooperazione?

Siamo ancora lontani dagli obiettivi della Campagna 070, lanciata due anni fa. Nell’ultimo biennio abbiamo visto però crescere l’attenzione del parlamento e del governo nei confronti di questo impegno internazionale, contenuto nell’Agenda 2030 dell’Onu e riconfermato sistematicamente in molti summit istituzionali. Iniziano a dare i loro frutti le molteplici iniziative di sensibilizzazione e advocacy realizzate da decine di associazioni e reti di società civile italiane. Mi riferisco ai numerosi convegni nazionali e locali con cittadini e giovani, all’interlocuzione con gli enti locali, agli ordini del giorno approvati da consigli comunali, alle attività informative nelle scuole, ai corsi di formazione per giornalisti, ai flash mob, agli articoli, alle interviste e agli appelli e alle nostre richieste, portate avanti anche grazie al progetto Generazione Cooperazione.

Quali sono state le vostre richieste e come sono state accolte nel corso della discussione parlamentare?

La Campagna 0,70 ha predisposto un emendamento alla legge 125/2014 che regola la cooperazione internazionale allo sviluppo. La proposta rafforzava quanto già si trova all’art. 30 della legge che, infatti, richiama la necessità di un riallineamento con gli obiettivi internazionali.

Importante sottolineare che l’emendamento non era oneroso, rinviando la definizione degli impegni di spesa all’iniziativa del governo, e avrebbe avuto un impatto in termini di maggiori investimenti e costi solamente a partire dal 2025. Purtroppo, l’emendamento non è passato, pur essendo stato oggetto di discussione tra i capi gruppo di maggioranza e opposizione in parlamento e anche in sede governativa.

La commissione affari esteri e difesa nella relazione sul bilancio di previsione dello stato 2024 ha richiesto che si “valuti l’opportunità di programmare, nel rispetto dei vincoli di bilancio, un aumento graduale e di lungo periodo delle risorse complessive destinate alla cooperazione e allo sviluppo al fine di consentire, in un arco temporale definito, il pieno riallineamento dell’Italia agli impegni internazionali assunti in materia”.

Inoltre il parlamento ha approvato la mozione di maggioranza sulla Cop28, che impegna il governo ad “adottare iniziative per il raggiungimento dell’obiettivo di una quota pari allo 0,7% del Pil in aiuti allo sviluppo, destinando il 50% di queste risorse alla lotta per il cambiamento climatico”.

Si tratta di dichiarazioni importanti che ci incoraggiano. Il risultato non è ancora stato raggiunto, è evidente. Ma il nostro impegno continua. Stiamo valutando la possibilità di farci promotori di un’iniziativa di legge popolare. Il lavoro non ci manca. La tenacia nemmeno. I compagni di viaggio stanno aumentando. Di questi tempi, direi che non è male.

Il governo sostiene di voler reindirizzare una parte consistente delle risorse per la cooperazione verso i paesi africani, in particolare grazie al cosiddetto “piano Mattei”. Come interpretate questa iniziativa?

Il piano Mattei potrà essere valutato positivamente quando saranno resi noti contenuti e linee guida principali. Inoltre, per risultare efficace, bisogna valutare il rispetto di alcune condizioni.

Ci sono almeno tre aspetti complessi ma rilevanti: innanzitutto si dovrà distinguere tra cooperazione allo sviluppo (in senso stretto) e promozione di forme di cooperazione sostenibili, dal punto di vista sia economico che ambientale. In secondo luogo le politiche dovranno essere sostenute da un budget adeguato, a partire dall’impegno dello 0,70%, corrispondente a circa 13 miliardi di euro. Infine, il piano potrà essere utile solo se inaugurerà una nuova stagione di politiche di sviluppo dell’Europa verso Mediterraneo e Africa. Considerata la vastità di questi obiettivi è inimmaginabile che l’Italia da sola ce la possa fare.

Ci preoccupa che il piano Mattei possa tradursi in un superamento operativo della legge 125/2014, quella sulla cooperazione allo sviluppo, concentrando a favore delle imprese i finanziamenti impegnati, con la cooperazione ridotta a convenienza economica, a ricerca di affari, a logica estrattiva in cerca di fonti energetiche, e ridimensionando se non marginalizzando il ruolo dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Quest’ultimo non può fondarsi solo sul capitale economico ma necessita di capitale umano, di capitale relazionale e di capitale sociale ed istituzionale.

La cooperazione non si riduce a un trasferimento monetario, dall’alto in basso, che può indurre dipendenza, sterile assuefazione per chi dà e per chi riceve. Lo sviluppo è un insieme di investimenti reali nell’istruzione e nella formazione professionale, accessibilità universale alle medicine e ai servizi sanitari, riqualificazione delle periferie urbane, disponibilità di acqua potabile e di elettricità e di servizi di telecomunicazioni e digitali, promozione della imprenditorialità locale in partenariato, cura dell’ambiente e delle risorse naturali, programmi di transizione green, superamento delle monoculture agroindustriali.

Sviluppo che richiede una “cooperazione di precisione” perché l’Africa non è un continente omogeneo ma presenta diversità significative che richiedono letture non stereotipate e politiche multidimensionali.  Bisogna insomma pianificare politiche e progetti su misura, coinvolgendo necessariamente le giovani generazioni e la società civile.

Monitoreremo affinché queste condizioni vengano rispettate. D’altro canto, visto che risultano sostanzialmente definite le modalità di governance del piano Mattei, possiamo attenderci una tempestiva definizione dei primi progetti operativi, le risorse dedicate a ciascuna attività, chi le gestisce, a chi vengono assegnate nei paesi africani e a quali condizioni, oltre che le modalità di monitoraggio, assicurando la trasparenza dei flussi finanziari, e di valutazione con i criteri scientifici. I primi passi diranno molto sul senso del cammino.

Con il passare degli anni il tema dell’aiuto pubblico allo sviluppo appare sempre più legato a quello dell’immigrazione. Quale approccio dovrebbe adottare il governo dal vostro punto di vista?

Tra i suoi obiettivi strategici il piano Mattei indica: “prevenire le cause profonde delle migrazioni irregolari”.

Si ha l’impressione di vivere in un mondo capovolto: ci si domanda se con la cooperazione internazionale o con il piano Mattei “li” aiutiamo a casa “loro”, nel retropensiero di contenere i flussi migratori. Certo lo “sviluppo” potrà attenuare il fattore push, che spinge milioni di persone a lasciare i loro paesi, ma solo nel medio e lungo periodo, come ci dicono le analisi scientifiche.

Ma c’è un primo paradosso: in effetti sono “loro” che aiutano “noi” a casa “nostra”, prendendosi cura dei nostri anziani, costruendo le nostre case, sostenendo le nostre pensioni, lavorando nei nostri ristoranti, raccogliendo la nostra frutta, creando nuove imprese e quant’altro.

E c’è un secondo paradosso: sono loro stessi che aiutano “se stessi” a casa “propria”, con le loro rimesse di emigrati. I flussi di rimesse verso i least developed countries, sono calcolati dall’Onu, nel 2022, a oltre 600 miliardi di dollari. Un valore superiore a quello di tutti gli investimenti esteri diretti verso quei paesi e ben tre volte superiore ai 204 miliardi di aiuti allo sviluppo in essi investiti.

Il 14,4% dell’aiuto pubblico allo sviluppo globale, pari a 29,3 miliardi di dollari, secondo i dati Ocse, è stato utilizzato nei paesi donatori per l’accoglienza dei rifugiati, in particolare dall’Ucraina, e per le donazioni di vaccini Covid. Così, senza risorse aggiuntive, sono diminuiti gli aiuti destinati a migliorare le condizioni di vita nelle aree più povere del pianeta.

In quest’ottica allora è da considerare cooperazione allo sviluppo anche una politica delle migrazioni e della mobilità umana che non si riduca a operazioni di respingimento e di polizia ma che sia anch’essa parte integrante della politica estera, con la politica del lavoro, dei servizi sociali e dell’istruzione. In una strategia di gestione e di integrazione di chi sarà italiano. Certo le migrazioni sono un processo complicato e difficile da governare ma proprio per questo non vanno ridotte ad emergenza o peggio a strumento di consenso elettorale e affrontati con superficialità, con la banalità del male.

Allora noi, in Italia ed Europa, dobbiamo assicurare il diritto di asilo riconosciuto dalle convenzioni internazionali e dalla carta dei diritti fondamentali, rafforzare i corridoi umanitari, governare i flussi dei migranti economici almeno raddoppiando gli ingressi regolari a partire dai paesi di origine usando le delegazioni dell’Unione Europea e i consolati dei paesi membri. Bisogna costruire un sistema di salvataggio in mare e di assistenza nelle rotte terrestri con la partecipazione delle istituzioni europee, nazionali e locali e con le associazioni della società civile e le Ong, contrastare la tratta di esseri umani, prevedere una più equa distribuzione dei richiedenti asilo tra paesi europei, superando il trattato di Dublino. E finalmente garantire una ricollocazione fondata sui ricongiungimenti familiari, organizzando il sistema in modo che nei campi profughi, nei centri di prima accoglienza, e nei centri di permanenza per i rimpatri (la cui attuale gestione è da rivedere), ci sia pieno rispetto della dignità umana.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Ivana Borsotto

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