Nelle aree interne il Pnrr rischia di accentuare le disuguaglianze #OpenPNRR

• La riduzione dei divari territoriali era una delle priorità trasversali del Pnrr. Il piano ha destinato circa 22 miliardi alle aree interne.
• I progetti finanziati sono circa 175mila. Gli investimenti si concentrano su istruzione, efficienza energetica e digitalizzazione.
• Il 70% dei progetti è già concluso ma solo il 39% delle opere pubbliche è completato o in fase di collaudo.
• I comuni con maggiore qualità amministrativa sono più avanti nella realizzazione delle opere Pnrr.

In Italia esistono oltre 3.800 comuni classificati come aree interne. Vale a dire territori distanti dai grandi centri dove l’offerta di servizi essenziali come scuole, ospedali e stazioni ferroviarie è maggiore. Si tratta di più della metà dei comuni italiani. Aree che, nonostante lo spopolamento in corso da decenni, continuano a ospitare oltre 13 milioni di persone, circa un quinto della popolazione nazionale.

Sotto questa etichetta tuttavia convivono realtà anche molto diverse tra loro. Troviamo infatti piccoli comuni montani in declino demografico, territori a economia fragile del mezzogiorno, aree benestanti ma poco dinamiche del centro-nord e zone dinamiche e attrattive vicine ai grandi assi produttivi.

È in questo scenario che si inserisce il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) che, accanto a misure pensate specificamente per le aree interne, mette in campo un ventaglio molto ampio di investimenti generali.

21,9 mld € le risorse del Pnrr destinante alle aree interne.

Se da un lato, in base ai dati, l’attuazione dei progetti in queste zone procede complessivamente meglio della media nazionale, dall’altro emerge un elemento critico. Sono proprio i comuni con i divari più marcati – quelli più periferici, con minore capacità amministrativa e a economia più fragile – ad accumulare i maggiori ritardi nella realizzazione degli interventi. Il rischio quindi è che il Pnrr finisca per ampliare alcune disuguaglianze territoriali che si proponeva di ridurre.

Cosa sono le aree interne

Le differenze territoriali italiane sono state per decenni raccontate attraverso la dicotomia nord-sud. Una lettura che però trascura le forti eterogeneità interne alle macro-aree e alle singole regioni. Per cogliere le disuguaglianze legate all’accesso ai servizi è più efficace un altro tipo di confronto: quello tra centro e periferia.

È su questa base che si è iniziato a classificare i comuni in base alla loro distanza dai “poli” di offerta di servizi. Cioè i centri che dispongono contemporaneamente di almeno un ospedale con pronto soccorso, una scuola secondaria superiore e una stazione ferroviaria “silver”. A seconda dei tempi di percorrenza i territori sono suddivisi in poli (e poli intercomunali), aree di cintura, aree intermedie, periferiche e ultra-periferiche.

I comuni intermedi, periferici e ultra-periferici sono classificati come “aree interne”. Vai a “Che cosa sono le aree interne”

Con l’aggiornamento della classificazione, risultano 1.928 comuni intermedi, 1.524 periferici e 382 ultra-periferici. Sono territori concentrati soprattutto nel mezzogiorno, prevalentemente rurali, a bassa densità abitativa e, per circa la metà, montani o situati in isole minori.

I divari rispetto ai centri urbani sono netti su più fronti. Le aree interne hanno una popolazione mediamente più anziana: i giovani under 14 sono l’11,6% (10,7% nei comuni ultraperiferici) contro il 12% dei poli, mentre gli ultrasettantenni arrivano al 20% nelle aree ultraperiferiche contro il 18,2% dei centri. I redditi imponibili sono mediamente inferiori del 20% rispetto ai centri, con un divario che sale fino al 30% tra i poli e i comuni ultraperiferici. Sul fronte dei servizi, la dotazione di posti letto sanitari è modesta e le farmacie sono distribuite in modo discontinuo. Inoltre si registra una diffusa “desertificazione bancaria” e un forte divario nella copertura della rete internet in fibra ottica. Carenti anche i servizi per l’infanzia: la copertura degli asili nido è inferiore al 10%, la metà rispetto ai poli.

C’è poi un altro elemento di fondamentale importanza che è la qualità e la capacità amministrativa che si registra in queste zone più carenti in termini di servizi. Per valutare questo aspetto è stato introdotto il cosiddetto Municipal administration quality index (Maqi). Vale a dire un un indicatore che analizza oggettivamente, attraverso fonti nazionali, la burocrazia, i politici locali e la performance economico-fiscale dei comuni, tramite indicatori su istruzione, turnover, equilibrio di genere, capacità di spesa, riscossione e investimento.

Le aree interne mostrano generalmente una qualità amministrativa inferiore rispetto ai poli. Tuttavia, al loro interno, i comuni periferici e ultra-periferici registrano spesso valori medi più alti. Questo probabilmente è possibile perché spesso comunità piccole e coese favoriscono coordinamento e partecipazione locale.

Il divario tra poli e aree interne è più marcato nel centro-nord mentre nel mezzogiorno risulta più sfumato, complice il fatto che anche i poli meridionali si collocano su livelli bassi dell’indice.

La strategia nazionale per le aree interne

Per contrastare la marginalizzazione strutturale di queste zone del paese, nel 2012 è stata istituita la Strategia nazionale per le aree interne (Snai). Un programma che, attraverso un approccio place-based integrato e partecipato, puntava a rinnovare le politiche per promuovere crescita economica, coesione territoriale e qualità della vita dei residenti.

La strategia, nella sua versione originaria, puntava ad agire su due fronti: il riequilibrio dei servizi essenziali e lo sviluppo locale. Quest’ultimo in particolare era articolato su cinque ambiti che vanno dalla tutela del territorio alla valorizzazione delle risorse naturali e culturali, fino alle filiere agro-alimentari e alle energie rinnovabili.

Durante il primo ciclo di attuazione (2014-2020) le aree individuate erano state 72 per un totale di 1.077 comuni, a cui si sono aggiunte 56 nuove aree (764 comuni) nel secondo ciclo della strategia (2021-2027). Nel 2023 è stato introdotto il Piano strategico nazionale delle aree interne (Psnai), che ha ancorato esplicitamente la Snai ai fondi di coesione e al Pnrr.

Una recente valutazione della Banca d’Italia sull’efficacia della strategia a dieci anni dalla sua introduzione restituisce un quadro interlocutorio. Da un lato non emergono ancora effetti significativi sulle dinamiche demografiche né sui prezzi immobiliari, a conferma che il contrasto allo spopolamento richiede tempi lunghi. Si registrano invece effetti positivi sulla densità di imprese e sulla nascita di nuove unità locali, in particolare nel manifatturiero e nelle costruzioni. Tuttavia non emergono impatti misurabili sull’occupazione.

Lo stesso studio evidenzia come la capacità amministrativa locale sia decisiva. I comuni più efficienti attraggono e utilizzano meglio le risorse. Al contrario, nei territori con qualità amministrativa più debole l’impatto della strategia tende ad annullarsi. Questa dinamica comporta il rischio che i territori più fragili restino esclusi dai benefici redistributivi del programma.

The quality of local administrations influences both the ability to attract external resources […] and the capacity to effectively manage and allocate them once received. Our results indicate that the effects on the number of local business units are stronger in municipalities with higher administrative quality. […] Municipalities with more capable administrations tend to experience more pronounced improvements in local business density, highlighting the role of governance quality in shaping the policy’s effectiveness.

– Michele Mariani, Ten years on: has Italy’s Inner Areas Strategy paid off? (Banca d’Italia, maggio 2025)

Gli investimenti del Pnrr per le aree interne

In origine il Pnrr integrava la Snai attraverso due sub-investimenti: 725 milioni per le infrastrutture sociali di comunità e 100 milioni per la sanità di prossimità affidata alle farmacie rurali. La revisione del piano di fine 2023 ha però definanziato l’intervento sociale. Una parte dei progetti già in corso sono rimasti coperti da risorse nazionali precedenti per 255 milioni. I restanti 500 milioni sono stati rifinanziati con un decreto legge del 2024 tramite finanza ordinaria. È stato invece mantenuto il finanziamento per lo sviluppo delle strutture sanitarie di prossimità.

Oltre a questo intervento, il Pnrr include altre misure destinate prioritariamente alle aree interne. Tra queste, oltre un miliardo per l’attrattività dei borghi con meno di 5mila abitanti, 200 milioni per lo sviluppo sostenibile di 19 isole minori non interconnesse, 135 milioni per le Green communities nei territori rurali e montani e un sostegno alle comunità energetiche nei comuni sotto i 5mila abitanti, il cui stanziamento è stato ridotto da 2,2 miliardi a 795,5 milioni con le varie revisioni del piano. A questi si aggiungono, dal Piano nazionale complementare, ulteriori 300 milioni per la messa in sicurezza della rete stradale secondaria.

Oltre a queste misure con finalità esplicitamente territoriale, alle aree interne sono state dedicate anche altre risorse provenienti dalle misure a finalità generale. In base a una recente relazione della Corte dei conti, considerando solo i progetti situati univocamente in un singolo comune classificato come area interna, si contano circa 175mila interventi per un valore complessivo di 31,4 miliardi di euro, di cui 21,9 miliardi finanziati dal Pnrr.

174.571 i progetti finanziati dal Pnrr localizzabili univocamente nei comuni delle aree interne.

Oltre un quinto di questi finanziamenti (21,4%) è destinato ai servizi per l’istruzione. La componente riguardante l’efficienza energetica invece assorbe circa il 18% degli investimenti. Altri investimenti riguardano digitalizzazione e competitività ed economia circolare e agricoltura. Stanziamenti rilevanti interessano anche il turismo, gli interventi per la riduzione dei rischi idrogeologici e per le reti sanitarie di prossimità e la telemedicina.

Guardando al tipo di intervento, la maggior parte dei progetti nelle aree interne consiste in incentivi e contributi. Rientrano in questa categoria oltre il 64% dei progetti che cubano il 42% dei finanziamenti Pnrr. Le opere pubbliche rappresentano invece solo il 5,6% dei progetti ma assorbono ben 9,6 miliardi, pari al 44% dei finanziamenti Pnrr.

A livello territoriale, il mezzogiorno attrae la quota maggiore di risorse (16,9 miliardi). Ciò in coerenza con la maggiore diffusione delle aree interne al sud, dove si concentra il 67% dei comuni così classificati.

56% la quota di risorse Pnrr destinate alle aree interne del mezzogiorno.

La Sicilia è la prima regione per interventi finanziati, seguita da Puglia ed Emilia-Romagna. Agli ultimi posti si collocano Valle d’Aosta, Liguria e Friuli-Venezia Giulia.

Lo stato di attuazione dei progetti Pnrr nelle aree interne

Sul fronte dell’attuazione, secondo la già citata relazione della Corte dei conti, a inizio marzo 2026 l’avanzamento finanziario – cioè la quota di pagamenti effettuati sul finanziamento totale – era pari al 57% per i progetti delle aree interne, a fronte di una media totale del 46%. Tale risultato va però interpretato con cautela. Nelle aree interne infatti i progetti hanno generalmente dimensioni minori, di conseguenza procedono più in fretta di quelli complessi e di importo maggiore.

I dati sembrano suggerire che il PNRR raggiunge formalmente anche i territori più marginali, ma con progetti di dimensione ridotta rispetto al bisogno, e con un’intensità di intervento che nelle aree più fragili risulta sistematicamente inferiore al peso demografico.

– Corte dei conti, Relazione sullo stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (29 maggio 2026)

Guardando invece all’avanzamento procedurale – vale a dire le fasi effettive di realizzazione dalla progettazione al collaudo – i progetti conclusi nelle aree interne sono oltre 122mila. Tuttavia tali opere cubano complessivamente circa il 46% del finanziamento complessivo. Ciò significa che i progetti ancora in corso assorbono il 54% degli investimenti. Tra gli interventi attivi, in termini di importo, il 2% si trova nelle fasi preliminari o di aggiudicazione, il 32% è in fase esecutiva e il 13% è in fase di collaudo. L’11% dei progetti (8% in termini finanziari) non presenta dati o non risulta avviato, evidenziando criticità di rendicontazione o attuazione.

L’iter varia sensibilmente in base alla natura dell’intervento. Per i contributi a soggetti diversi da imprese, il 95% dei progetti risulta già concluso grazie a un ciclo di due sole fasi. Al contrario, per le opere pubbliche la quota di interventi ultimati è solo del 10%, con il 29% al collaudo e oltre la metà ancora in esecuzione.

Anche l’avanzamento fisico conferma il ruolo della capacità amministrativa. Soffermandoci sulle opere pubbliche, possiamo osservare che i comuni con capacità amministrativa alta e molto alta (gli ultimi due quintili dell’indice Maqi) raggiungono rispettivamente oltre il 30% di progetti conclusi e il 12% di opere in collaudo.

Il rischio di un peggioramento dei divari

Le aree interne presentano svantaggi strutturali rispetto ai poli, oltre a caratteristiche molto eterogenee che richiedono interventi mirati e tarati sui fabbisogni dei singoli territori. In questo contesto, il Pnrr rappresentava un’opportunità importante.

Tuttavia i dati dimostrano come l’attuazione delle opere finanziate dal piano proceda più lentamente proprio nei comuni che presentano i disagi maggiori: i più periferici, i più fragili economicamente, quelli con amministrazioni meno capaci. Sono queste zone, quelle che ne avrebbero più bisogno, a rischiare maggiormente di perdere parte delle risorse stanziate.

C’è la possibilità concreta che il Pnrr finisca per ampliare alcune delle disuguaglianze territoriali che si proponeva di contrastare. Per questo, il tema del potenziamento della capacità amministrativa locale emerge come uno snodo cruciale per il futuro delle politiche di coesione nelle aree interne italiane.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Oltre agli articoli di approfondimento sullo stato di attuazione e sulle misure presenti nel piano, mettiamo a disposizione anche la piattaforma openpnrr.it che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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