La sostenibilità e le sfide del Pnrr: soggetti, territori, modalità  #OpenPNRR

• Un piano ancora in evoluzione.
• I soggetti coinvolti nell'attuazione del Pnrr.
• Gli investimenti del Pnrr nei territori.
• Bandi, gare e aggiudicazioni.
• Conclusioni.

Il dispositivo di ripresa e resilienza è lo strumento centrale di attuazione del
NextGenerationEU, il programma di investimenti dell’Unione europea volto ad affrontare la recessione legata alla crisi post-pandemica. Pur essendo uno strumento temporaneo, ha rappresentato un momento storico nella governance economica europea. Non solo perché è in parte finanziato con l’emissione congiunta di debito europeo da parte della
Commissione, ma anche perché, trattandosi di politica espansiva, è in forte discontinuità con le politiche di austerità attuate in relazione alla crisi del debito sovrano nel 2011 nell’Eurozona.

L’accesso a fondi e prestiti da parte degli stati membri è subordinato all’attuazione di riforme e investimenti. Questi sono declinati nei Piani nazionali di ripresa e resilienza (Pnrr), in linea con le priorità stabilite a livello europeo, e con una forte condizionalità legata a traguardi (milestones) e obiettivi (targets).

Tale struttura ha segnato delle innovazioni nel modello di governance europea che, per quanto temporanee (ma è possibile che alcuni elementi vengano mantenuti nella definizione del prossimo bilancio europeo settennale) possono avere degli effetti di lungo periodo. Per questo motivo è centrale capire in che modo i piani nazionali di ripresa e resilienza intervengono nelle politiche pubbliche degli stati membri. In particolare per capire quali attori e territori ne beneficiano di più e in che modalità.

A quattro anni dall’approvazione del Pnrr italiano nel 2021, rimane fondamentale mappare il suo contenuto e il suo impatto territoriale, in termini delle
politiche effettivamente attuate, o nella terminologia del piano, dei progetti. Si tratta infatti di un investimento notevole, dopo un periodo storico caratterizzato da politiche di
austerità, che perciò sta avendo – e continuerà ad avere – importanti ripercussioni
sull’economia e la società italiana. Anche se conclusioni definitive potranno essere tratte
soltanto al termine del piano nel 2026, resta imprescindibile il costante monitoraggio e la mappatura di quello che sta succedendo del nostro paese.

Tramite un progetto¹ di ricerca finanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca, una collaborazione tra Openpolis e Scuola Normale Superiore si sta occupando non solo di mappare queste politiche, ma anche valutare la loro sostenibilità economica, sociale ed ambientale.

L’analisi condotta finora restituisce una fotografia aggregata di quello che è il piano in termini di soggetti, territori, e modalità. Dati che sono fondamentali per una valutazione, per quanto preliminare, della sostenibilità sociale del piano.

Un quadro ancora in evoluzione

Qualsiasi ragionamento sul Pnrr non può prescindere dalla consapevolezza che il piano italiano è tutt’ora in evoluzione e che potrebbe cambiare anche in maniera significativa nei prossimi mesi.

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A questo si deve aggiungere il fatto che non tutte le risorse del Pnrr sono già state assegnate. In alcuni casi ciò dipende dal fatto che i progetti da realizzare non sono ancora stati individuati. Questo vale sicuramente per la Missione 7 dedicata al RepowerEu che è stata introdotta a fine 2023. Ma non si tratta dell’unico caso di questo tipo. In alcuni settori infatti si è faticato a trovare un numero sufficiente di opere da finanziare. Ciò anche a causa dei vincoli molto stringenti previsti dal piano (ad esempio in tema di impatto ambientale).

Tuttavia, esistono anche altri casi in cui è noto che i progetti sono stati identificati e, in alcuni frangenti, persino completati, ma non sono stati divulgati dettagli specifici. È il caso ad esempio delle misure Transizione 4.0 e Rafforzamento dell’Ecobonus per l’efficienza energetica. A tutto questo si deve poi aggiungere che purtroppo i dati pubblicati contengono errori e inesattezze.

Questo quadro rende molto complesso fare un’analisi puntuale del reale impatto del Pnrr sul paese. Quello che è possibile fare ad oggi quindi è una valutazione dello stato dell’arte. Si rinvia a dopo il 2026 per riflessioni più compiute in termini di crescita e sviluppo.

Fatte queste premesse, nei prossimi paragrafi passeremo in rassegna le principali evidenze che emergono dall’analisi dei dati disponibili su un totale di 284.065 progetti alla data del 31 marzo 2025. Parliamo di opere per un valore complessivo di oltre 226 miliardi di euro di cui 171,3 (circa il 76%) provenienti dal Pnrr e il resto da altre fonti.

Di chi è il Pnrr? I soggetti attuatori

Un primo elemento interessante da analizzare riguarda certamente chi sono i soggetti coinvolti nella realizzazione del piano e i principali beneficiari. Si tratta di moltissimi interlocutori di varia natura e con ruoli diversi. Si va dai ministeri e dalle aziende a partecipazione pubblica fino ai comuni, alle imprese e ai soggetti privati.

Sicuramente centrali nella “messa a terra” delle opere sono i cosiddetti soggetti attuatori. Vale a dire gli enti incaricati di trasformare le risorse assegnate in interventi concreti. Si tratta quindi di attori intermedi ma fondamentali. Partecipano infatti ai bandi e agli avvisi pubblici promossi dai ministeri per ottenere i finanziamenti, individuano le opere da realizzare e seguono da vicino la fase di progettazione. Non sono però i soggetti che eseguono materialmente i lavori. Per la realizzazione concreta delle opere infatti bandiscono specifiche gare d’appalto e affidano l’esecuzione dei lavori a imprese o altri operatori.

I dati disponibili sui soggetti attuatori sono molto utili. Infatti per ogni progetto è individuato un solo soggetto attuatore. Questo ci aiuta quindi ad ottenere informazioni molto interessanti sia sulla natura di questi enti che sulla quantità di risorse che si trovano a gestire.

I soggetti attuatori coinvolti rientrano in 44 diverse categorie. A livello numerico, gli enti che gestiscono il maggior numero di interventi sono i ministeri (67.825), i comuni (63.235), le società per azioni (20.584), le regioni (19.218) e le università (11.406). Se però si considerano le risorse Pnrr assegnate, al primo posto troviamo le Spa con circa 38 miliardi di euro. Seguono i comuni (24,5 miliardi), i ministeri (18,8 miliardi) e le regioni (13,6 miliardi).

Se invece dell’ammontare complessivo delle risorse si considera il costo medio dei progetti finanziati, si può notare che gli interventi di competenza delle Spa hanno un valore che si attesta intorno agli 1,8 milioni di euro. Il secondo dato medio più alto è quello dei progetti di competenza delle regioni con circa 707mila euro. Per quanto riguarda invece gli interventi di competenza comunale il valore è di 388mila euro circa. La media per i progetti ministeriali è di circa 278mila euro, mentre per le università ci si attesta sui 176mila euro circa. Si deve tenere presente che nel 23% dei casi la forma giuridica del soggetto attuatore non è indicata.

1,85 mln € l’importo medio dei progetti finanziati con il Pnrr i cui soggetti attuatori sono società per azioni.

Le informazioni disponibili ci consentono poi di avere un quadro per quanto riguarda il tipo di opere finanziate. La maggior parte dei progetti rientra nella categoria dell’acquisto di servizi (126.961). Seguono la concessione di contributi ad altri soggetti diversi da unità produttive (68.946), la concessione di contributi a unità produttive (38.146), la realizzazione di lavori pubblici (opere pubbliche ed impiantistica, 26.266) e l’acquisto di beni (23.741). Com’era lecito attendersi, la maggior parte delle risorse è destinata alle opere pubbliche (circa 69 miliardi). Seguono l’acquisto di servizi (33,6 miliardi), la concessione di contributi a soggetti diversi dalle imprese (17 miliardi) e alle imprese (12 miliardi).

Per quanto la voce relativa alle opere pubbliche rimanga la più consistente in termini di investimenti, è opportuno sottolineare che, in seguito alle varie revisioni del piano avvenute tra il 2023 e il 2025, si è assistito a una contrazione delle risorse destinate a questo ambito a fronte di un aumento degli incentivi dedicati alle imprese attraverso strumenti come il credito d’imposta. Secondo una relazione della Corte dei conti pubblicata nel maggio 2024 tale incremento era quantificabile in oltre 11 miliardi di euro.

Anche in questo caso è interessante soffermarsi sui dati riguardanti il valore medio dei progetti finanziati. Per questo riguarda l’acquisto di servizi tale valore ammonta a 387mila euro, mentre per l’acquisto di beni si parla di un costo medio di 346mila euro. Alle imprese in media sono stati concessi contributi per circa 320mila euro. Mentre per i soggetti diversi dalle attività produttive ci si attesta sui 250mila euro. Per quanto riguarda le opere pubbliche infine il valore medio è logicamente molto più alto e si attesta sui 2,63 milioni di euro.

I destinatari finali del Pnrr

Un altro elemento interessante da analizzare grazie ai dati disponibili è quello riguardante i destinatari finali dei vari progetti. Si tratta in questo caso dell’amministrazione pubblica, dell’impresa o della persona fisica che riceve dal progetto un beneficio economico diretto. Bisogna però sottolineare che i dati a disposizione mostrano il valore complessivo dei progetti finanziati, ma non l’importo esatto destinato a ogni beneficiario. Non forniscono quindi una misura economica puntuale, bensì una panoramica delle diverse tipologie di soggetti beneficiari.

I destinatari finali si suddividono in 55 categorie. Tuttavia spesso la forma giuridica è indicata come “Non disponibile“. Escludendo questi casi dall’analisi, possiamo osservare che i principali soggetti a beneficiare dei fondi del Pnrr sono i comuni. Questi enti rappresentano infatti circa il 39% dei destinatari finali (da ricordare che in alcuni casi soggetto attuatore e destinatario finale coincidono). Troviamo poi le società a responsabilità limitata (28,3%), le aziende del servizio sanitario nazionale (6,3%), le università (5,7%), le società semplici (3,7%) e le Spa (3,4%).

Questo per quanto riguarda le categorie di appartenenza dei destinatari finali. Se però ci si sofferma sui singoli soggetti, si può osservare che tra le istituzioni comunali, quelle che figurano più spesso come destinatari finali sono Roma capitale, Torino, Fabbriche di Vergemoli in provincia di Lucca, Terni, Ulassai in provincia di Nuoro e Palù del Fresina nella provincia autonoma di Trento.

Tra le Srl, particolarmente ricorrenti le ditte CampuStore di Bassano del Grappa, C2 di Cremona, MR Digital di Legnano (Mi), Rekordata di Torino e Gonzarredi di Gonzaga (Mn). Per quanto riguarda i soggetti del sistema sanitario, tra i principali destinatari finali figurano l’Azienda sanitaria locale di Salerno, l’Azienda sanitaria provinciale di Cosenza, l’Asl di Bari, quella di Napoli 3 sud e quella di Taranto. Relativamente alle università invece ai primi posti figurano la Federico II di Napoli, l’Alma mater studiorum di Bologna e le università degli di studi di Milano, Padova e Bari.

Per quanto riguarda le aziende semplici, la maggior parte dei destinatari finali più ricorrenti rientra nell’ambito agricolo. Ai primi posti troviamo infatti la Società agricola allevamento bestiame di Gonzaga, la Colle d’oro bio di Ispica (Rg), la Livon di San Giovanni al Natisone (Ud), la Bipoig Italia di Nogara (Vr), la società Allevamenti Plodari Mario e Massimo di Brescia.

Infine, con riferimento alle società per azioni, i soggetti più ricorrenti sono la C&C con sede a Bari, Rete ferroviaria italiana, Gruppo Spiaggiari Parma, R-Store con sede a Napoli e Horizons unlimited con sede a Bologna.

Da sottolineare ancora una volta che i soggetti appena passati in rassegna non sono quelli che ricevono più fondi dal Pnrr ma quelli che ricorrono più spesso in qualità di destinatari finali dei vari interventi.

Dove si concentrano le risorse del Pnrr? Un’analisi territoriale

Un altro elemento interessante da analizzare è certamente quello di riuscire a capire come si distribuiscono gli investimenti del Pnrr nei diversi territori. Per farlo, anche in questo caso, sono necessarie alcune premesse. In primo luogo, bisogna tenere presente che gli interventi finanziati non sono tutti allo stesso livello. Ci sono infatti progetti di ambito nazionale per cui una territorializzazione esatta non è possibile. Altre opere invece sono di livello regionale, provinciale o di città metropolitana e infine comunale.

Un ulteriore aspetto da considerare riguarda il fatto che una parte dei progetti finanziati interessa contemporaneamente più territori (ad esempio 2 o più comuni, 2 o più regioni eccetera). Non potendo suddividere in modo puntuale gli investimenti “inter-territoriali”, questi devono essere esclusi dall’analisi. Si tratta di meno del 3% dei progetti attivi che però cubano circa il 44% dei fondi Pnrr assegnati. Ciò comporta una sottostima degli investimenti Pnrr nei territori. L’analisi tuttavia resta utile per capire la distribuzione dei progetti finanziati.

Una buona approssimazione di come si distribuiscono le risorse del Pnrr è possibile se ci si sofferma sul livello regionale. In questo caso è possibile infatti considerare nell’analisi tutti i progetti che rientrano nel territorio di una singola regione (siano essi di livello regionale, provinciale, comunale o interterritoriale).

A livello di progetti attivi possiamo osservare che la maggior parte (41.513) è localizzata in Lombardia. Seguono Campania (24.648) e Veneto (24.242). Se invece si considerano i volumi di risorse assegnate, al primo posto troviamo sempre la Lombardia con circa 13,4 miliardi di fondi Pnrr. Sicilia e Campania hanno a disposizione un ammontare di risorse molto simile (circa 9 miliardi di euro), così come il Lazio (circa 8,9 miliardi).

39,1% gli investimenti del Pnrr territorializzabili nelle regioni del mezzogiorno (sono escluse le opere interregionali).

Nella maggior parte dei casi le opere sono finanziate completamente dal Pnrr. In alcuni casi tuttavia è possibile che alle risorse del piano si aggiungano anche fondi provenienti da altre fonti di finanziamento, sia nazionali che europee. Se consideriamo anche queste possiamo osservare che l’ammontare di investimenti che è localizzabile in Lombardia sale a circa 19 miliardi. La Sicilia in questo caso può fare affidamento su 12,2 miliardi, la Campania su circa 11,1, il Lazio su 10,9.

Se invece degli investimenti in termini assoluti si analizzano le risorse assegnate alle diverse regioni in rapporto alla popolazione residente, emerge un quadro abbastanza diverso. La Lombardia riporta infatti il livello di “investimenti pro capite” più basso (1.333 euro per abitante), seguita da Toscana (1.342,56 euro) e Veneto (1.376,62 euro).

All’opposto, la regione con il valore più elevato è il Molise (4.485,31 euro pro capite). Tale dato evidentemente è dovuto alla particolare dimensione demografica del territorio, il secondo meno popoloso d’Italia. Valori relativamente alti si registrano anche in Basilicata (2.683,55 euro), Calabria (2.220,23 euro) e Sardegna (2.205,50 euro). Escludendo la Valle d’Aosta, la prima regione non meridionale a comparire è l’Emilia-Romagna, con 1.771,04 euro pro capite.

È opportuno specificare che tali cifre non vanno intese come un trasferimento diretto di risorse ai cittadini: il beneficio, nella maggior parte dei casi, è di natura indiretta e dipende dagli investimenti attivati sul territorio. Questi possono avere ricadute differenziate e non sempre immediate sull’insieme della popolazione regionale.

Un tentativo di analisi a livello comunale

Riuscire a valutare come si distribuiscono gli investimenti del Pnrr con una granularità comunale rappresenta ad oggi un’operazione assai complicata. Questo perché, come visto nel paragrafo precedente, è impossibile scindere in maniera esatta gli investimenti fatti su progetti di natura inter-territoriale oltre che di livello superiore a quello comunale. Vale a dire che un progetto di livello provinciale, ad esempio, non avrà le stesse ricadute su tutti i comuni della provincia. Lo stesso vale per interventi di livello comunale che però, allo stesso modo, interessano più territori.

Per superare questo limite si possono seguire due strade: considerare lo stesso progetto in tutti i comuni coinvolti, con la controindicazione che in questo caso alcune opere sarebbero conteggiate più volte, oppure restringere l’analisi ai soli interventi che possono essere attribuiti con certezza a un singolo territorio comunale. Si è scelta la seconda via, con la consapevolezza che si tratta di una sottostima rispetto alla distribuzione reale dei fondi. D’altra parte è anche il modo più coerente per restituire un quadro comparabile tra territori.

Data questa impostazione metodologica, i progetti che rientrano nel raggio dell’analisi sono in totale 270.624 (pari a circa il 95% di tutte le opere finanziate dal Pnrr). Tali interventi cubano in totale circa 81,8 miliardi di euro (vale a dire il 47,8% delle risorse già assegnate). In quasi tutti i comuni italiani è stato avviato almeno un progetto territorializzabile esattamente in quel territorio.

81,8 mld € i fondi del Pnrr che è possibile territorializzare a livello comunale.

Logicamente sono i centri principali ad accogliere il maggior numero di opere e di finanziamenti sul proprio territorio. Possiamo osservare infatti che a Roma sono attivi in totale 8.097 interventi per un valore superiore ai 5 miliardi. A Milano i progetti finanziati sono 4.474 per un importo Pnrr di 2,7 miliardi mentre a Napoli sono in corso 4.102 progetti per un importo di circa 2,3 miliardi. Tra i comuni che ricevono più risorse troviamo anche Bologna (1,7 miliardi), Torino (1,6 miliardi), Genova (1,4 miliardi) e Bari (1,1 miliardi). Il primo comune non capoluogo per quantità di risorse assegnate è Termoli che può fare affidamento su circa 344 milioni di euro.

Com’è logico attendersi, la quantità degli importi assegnati è molto variabile a seconda della grandezza ma anche della “capacità attuativa” dei diversi territori. In generale, oltre ai casi già citati, troviamo altri 21 comuni che beneficiano di una quantità di risorse Pnrr compresa tra 950 e 300 milioni. Rientrano in questa fascia, a titolo esemplificativo, Catania, Venezia, Palermo, Firenze e Trieste. C’è poi una fascia consistente composta da 70 comuni a cui è stato assegnato un ammontare di risorse compreso tra 292 e 100 milioni di euro. 

Come vengono assegnate le risorse? Gli strumenti e le tendenze

Grazie ai dati pubblicati è possibile analizzare anche i bandi emessi e le aggiudicazioni già concluse. È fondamentale premettere però che non tutti i fondi del Pnrr sono stati assegnati tramite procedure di gara. Quindi il fatto che gli importi degli avvisi pubblici siano inferiori al valore totale dei progetti non deve sorprendere. Alcune voci di spesa, come la progettazione e i costi del personale del soggetto attuatore, possono rientrare nelle coperture finanziarie del Pnrr senza dover essere oggetto di gara. In altri contesti, l’investimento stesso del Pnrr identifica i beneficiari (ad esempio le università per scopi di ricerca) che gestiscono una porzione delle risorse senza ricorrere a gare d’appalto.

Permangono inoltre alcune criticità nei dati che rendono molto complessa un’analisi accurata. Innanzitutto, i dataset associano ogni gara a tutti i progetti per i quali sono stati assegnati fondi tramite uno specifico bando. Ciò significa che la stessa gara può ripetersi tante volte quanti sono i progetti finanziati. Purtroppo, non sempre è presente il codice identificativo di gara (Cig), elemento essenziale per identificare univocamente i bandi ed evitare duplicazioni. Per ovviare a questo problema, è indispensabile escludere dalle elaborazioni le gare prive di Cig.

Oltre a ciò, la presenza di errori nel conferimento dei dati da parte dei soggetti coinvolti appare abbastanza evidente. Si notano infatti casi in cui la data di aggiudicazione risale addirittura agli anni Sessanta e Settanta, o importi aggiudicati particolarmente bassi (anche 1 euro o meno). Un altro aspetto critico riguarda gli importi aggiudicati superiori a quelli messi a bando. Sebbene alcune procedure lo consentano (ad esempio il dialogo competitivo, o i partenariati per l’innovazione), la probabilità di errori di compilazione rimane concreta, specie quando la differenza è significativa. Si parla di divari di decine di milioni di euro, troppo marcati per non pensare a un errore.

Alla luce di queste considerazioni, l’analisi mira a fornire una panoramica generale dei dati disponibili ma senza pretesa di completezza. Date le premesse, le gare indette sono oltre 162mila per un valore complessivo di circa 90,4 miliardi di euro. Più di 90mila procedure si sono già concluse, per un importo aggiudicato totale di circa 68 miliardi di euro.

162.384 le gare indette legate al Pnrr per cui è noto il Cig.

Un altro elemento interessante che è possibile ricostruire dai dati riguarda i diversi tipi di procedura utilizzati. Analizzando esclusivamente gli importi già aggiudicati, emergono 27 diverse categorie di gara. La maggior parte delle risorse (27,3 miliardi di euro) è stata assegnata tramite procedura aperta. Seguono gli affidamenti diretti in adesione ad accordi quadro o convenzioni, che ammontano a 11 miliardi di euro. Le procedure negoziate senza previa indizione di gara (per settori speciali) hanno assegnato 7,7 miliardi, mentre gli affidamenti diretti tradizionali hanno interessato 5,3 miliardi. Infine, 5,2 miliardi sono stati aggiudicati con procedure negoziate per affidamenti sotto soglia.

È interessante notare che una quota consistente di risorse risulta assegnata mediante procedure riconducibili ad affidamenti diretti o comunque sotto soglia.

35,2% le risorse del Pnrr per cui sono disponibili informazioni, assegnate tramite procedure riconducibili ad affidamenti diretti o sotto soglia.

Questi dati risultano particolarmente rilevanti alla luce di una recente relazione pubblicata dall’Anac. In tale documento l’autorità anticorruzione ha sottolineato che se da un lato tali soluzioni velocizzano le procedure, dall’altro rendono tutto il processo meno controllabile. Con rischio di spreco di risorse e di infiltrazioni della criminalità organizzata.

Conclusioni

I dati raccolti e analizzati, per quanto con le limitazioni illustrate, ci permettono di
valutare gli sviluppi del Pnrr e anche di trarre delle conclusioni importanti circa
la sua sostenibilità sociale.

In primo luogo si registra un importante ruolo delle aziende. Le Società per azioni, in particolare, risultano la prima categoria dei soggetti attuatori in termini di risorse assegnate. Questo indica una trasformazione in atto nella struttura dello stato, in cui risorse e competenze vanno a svuotarsi nelle istituzioni pubbliche, per concentrarsi invece in strutture di diritto privato, quali sono le Spa. Va notato che esse sono sia di proprietà pubblica che privata, ma in ogni caso indicano un cambiamento nel modello di gestione, ispirato a logiche privatistiche piuttosto che pubblicistiche.

In secondo luogo, l’analisi territoriale restituisce una maggiore assegnazione di fondi ai
centri principali. Con Roma e Milano in testa in termini di progetti e risorse e, a livello
regionale, con la Lombardia al primo posto, e a seguire Sicilia, Campania e Lazio con risorse simili. Sono meno della metà (39,1%) gli investimenti territorializzabili nel mezzogiorno. Rimane quindi aperta la questione se il Pnrr andrà ad intervenire sulle disuguaglianze territoriali, così come era stato promesso, o se confermerà tendenze storiche di crescita diseguale in centri e periferie.

Infine, per quello che riguarda le modalità di assegnazione dei fondi, la procedura preponderante è quella della gara pubblica, così come richiesto dalle normative europee. Si registra però anche un uso significativo degli affidamenti diretti e sotto soglia, confermando la coesistenza di diverse modalità di gestione delle risorse.

(1) Questo articolo si inserisce nell’ambito del progetto The environmental and social sustainability of the NRRP: policy coalitions, distributional effects, impact evaluation, coordinato da Guglielmo Meardi (SNS), e finanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca, programma PRIN 2022 (PNRR). Coinvolge oltre a Openpolis e Scuola Normale Superiore anche le Università di Bari e Napoli. L’analisi presentata qui è stata condotta dalle unità di Openpolis e Scuola Normale Superiore, l’articolo è stato curato da Gemma Gasseau (SNS) e Luca dal Poggetto (Openpolis).

Foto: Freepik (licenza)