Definizione

Non tutto l’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) è costituito da risorse a dono. Una parte dell’Aps infatti è composto dai cosiddetti crediti d’aiuto, ovvero prestiti che devono però includere una componente a dono, secondo le regole stabilite dal comitato Dac dell’Ocse.

L’elemento a dono viene conteggiato sulla base del tasso di interesse che deve essere inferiore a quello del mercato. Il periodo di grazia, ovvero il periodo di tempo durante il quale non deve essere restituito il capitale prestato e l’interesse, deve essere esteso in modo da avere un alto elemento a dono. Mentre il periodo di rimborso dovrà essere di lungo termine. Il tutto attualizzato con un tasso di sconto.

Minore è il grado di sviluppo del paese destinatario maggiore dev’essere la componente a dono. Così se per i paesi a più basso tasso di sviluppo (Ldcs e Lics) la componente a dono deve rappresentare almeno il 45%, per i paesi a reddito medio-basso (Lmics) la quota di dono deve arrivare al 15% mentre per quelle a reddito medio-alto (Umics) e per le organizzazioni internazionali la quota di dono si limita al 10%.

In Italia i crediti d’aiuto, così come gli altri aspetti principali dell’aiuto pubblico allo sviluppo, sono disciplinati dalla legge 125/2014.

Dal testo della norma emerge chiaramente che il ministero degli esteri e della cooperazione internazionale e il ministero dell’economia mantengono un ruolo di indirizzo, mentre è Cassa depositi e prestiti (Cdp) a occuparsi in termini operativi di questo tipo di risorse. Cdp in effetti è generalmente considerata come il braccio finanziario della cooperazione.

Come evidenziato dalla corte dei conti le procedure previste per arrivare alla concessione dei crediti d’aiuto sono piuttosto lunghe e possono richiedere anche 3 o 4 anni. L’iter di approvazione infatti è condizionato dalla natura politica dell’accordo tra governi, ma anche dalla frammentazione delle competenze e dalla molteplicità dei quadri regolatori di riferimento.

Dati

Le risorse a disposizione di Cdp per concedere crediti d’aiuto sono contenute in un apposito fondo rotativo posto fuori dal bilancio dello stato che, a fine giugno 2023, ammontava a poco meno di 2 miliardi e 630 milioni. Stando ai dati forniti dal ministero dell’economia attualmente lo stock di crediti d’aiuto forniti dall’Italia ai paesi beneficiari ammonta a circa 2 miliardi e 770 milioni. Queste risorse comprendono tutti i crediti esistenti che, date le scadenze a lungo termine, riguardano anche prestiti storici che non sono ancora stati pienamente ripagati (come ad esempio quello allo Zimbabwe con crediti d’aiuto precedenti al 2006 che ammontano a 94 milioni).

Nel corso dell’ultimo decennio i crediti concessionali hanno rappresentato circa il 9,1% delle risorse del canale bilaterale italiano, una quota che ha subito alcune oscillazioni nel corso degli anni.

Tra 2006 e 2013 i crediti d’aiuto sono stati piuttosto elevati rispetto alla media, raggiungendo un minimo del 5,2% nel 2011 e un massimo del 21,5% nel 2007. Poi tra 2014 e 2019 questo tipo di flusso è rimasto piuttosto basso, raggiungendo al massimo il 9,2% nel 2017. Il dato è tornato ad aumentare nel 2020 quando i crediti concessionali hanno raggiunto il 26,3% dell’aiuto bilaterale, assestandosi poi attorno al 12-13% nel biennio successivo. D’altronde il dato elevato del 2020 è anche frutto di un anno in cui le risorse a dono hanno raggiunto livelli estremamente bassi, aumentando l’importanza relativa dei prestiti.

L’Italia comunque risulta meno concentrata su questa forma di aiuto rispetto alla media dei paesi Ocse Dac che complessivamente, negli ultimi 10 anni, hanno erogato risorse tramite crediti concessionari per quasi il 16% del canale bilaterale. Ancora più elevato il dato raggiunto dall’Unione europea, che supera il 28%.

Come anticipato i prestiti concessi ai paesi a più basso tasso di sviluppo devono prevedere condizioni per loro più favorevoli. Inoltre, la possibilità che questi paesi non siano in grado di ripagare il debito è più elevata. Anche per queste ragioni quindi la quota di crediti concessionari destinati ai paesi a più basso tasso di sviluppo è minore rispetto a stati in cui il livello di reddito è un po’ più elevato.

In effetti se si considera il totale dell’Aps allocabile (ovvero quella parte dell’aiuto bilaterale per cui può essere identificato uno specifico paese beneficiario) risulta che oltre il 43% delle risorse è destinato ai paesi a più basso tasso di sviluppo (Ldcs).

Osservando solo i crediti d’aiuto invece questa quota si riduce al 17%. La maggior parte di queste risorse viene invece destinata a paesi a reddito medio-basso (Lmics, 47,8%) ma anche a paesi a reddito medio-alto (Umics, 35,1%).

Considerando i singoli paesi, nel corso dell’ultimo decennio è stata la Tunisia ad ottenere più risorse da parte dell’Italia attraverso i credi di aiuto, con 286 milioni di dollari (a prezzi costanti 2021). A seguire l’Ucraina (229 milioni), l’Argentina (202), l’Iraq (172) e il Senegal (91).

Diversamente da quando si parla di altre forme di aiuto bilaterale, nel caso dei crediti d’aiuto sono perlopiù i governi di questi paesi a ricevere i prestiti. Le Ong e le imprese che operano in questi territori quindi potranno accedere a queste risorse solo indirettamente, attraverso i programmi adottati dai governi grazie ai prestiti ricevuti. Tra 2011 e 2021, in effetti, il 77% dei crediti d’aiuto italiani sono stati destinati ai governi centrali di questi paesi e il 22% a organi multilaterali come banche regionali di sviluppo.

Analisi

Che sia più o meno opportuno che i crediti d’aiuto rientrino tra gli strumenti della cooperazione allo sviluppo è stato un tema dibattuto, in particolare intorno agli anni 2000. In quella fase infatti un organo consultivo istituito dal congresso statunitense e noto come commissione Meltzer sostenne, tra le varie cose, l’opportunità di cancellare il debito dei paesi in via di sviluppo suggerendo inoltre che l’Aps dovesse avere esclusivamente carattere a dono.

Le conclusioni della commissione tuttavia furono ampiamente criticate da chi sosteneva l’utilità dei crediti d’aiuto per la politica di cooperazione. Dal loro punto di vista infatti i crediti d’aiuto non tolgono nulla alla cooperazione a dono, rappresentando invece uno strumento aggiuntivo. Peraltro i rimborsi generati possono essere reinvestiti nel comparto contribuendo alla sostenibilità delle politiche di cooperazione. Inoltre il meccanismo dei prestiti sarebbe tale da migliorare la disciplina fiscale dei paesi beneficiari.

Anche la solidità di queste posizioni però è stata contestata. A oggi comunque anche le tesi critiche nei confronti dei crediti di aiuto non contestano tanto lo strumento in sé, preferendo piuttosto mettere in guardia rispetto a un suo corretto utilizzo.

In particolare i finanziamenti a dono dovrebbero essere considerati preferibili quando i beneficiari sono esposti a un debito eccessivo, quando si tratta di paesi a basso tasso di sviluppo (Ldcs) o quando l’oggetto del finanziamento riguarda politiche sociali.

Con una decisione assunta alla fine del 2014, questo dibattito è stato almeno in parte recepito dal comitato Ocse Dac. Infatti, mentre in precedenza i criteri per considerare un prestito come Aps erano univoci, oggi le regole cambiano a seconda che il paese ricevente rientri tra quelli a più basso tasso di sviluppo (Ldcs) piuttosto che a paesi a reddito medio-basso (Lmics) o medio alto (Umics).

Inoltre, grazie a questa decisione, a partire dal 2018 è stata applicata una nuova metodologia per rendicontare i crediti concessionali. Tradizionalmente, infatti, le risorse a dono e i crediti d’aiuto erano considerati in modo equivalente nel quadro di un approccio basato sui flussi annuali in entrata/uscita (metodo cash-flow), con la sola differenza che la progressiva restituzione del credito contava poi negativamente sull’Aps del paese donatore. A partire dal 2018 invece è diventato operativo un nuovo metodo di calcolo, noto come grant equivalent, che si applica ai crediti concessionali e che consente di scontare si dall’inizio (front loading) i ripagamenti e quindi di rendicontare subito solamente la componente a dono.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

L'articolo Che cosa sono i crediti d’aiuto proviene da Openpolis.

Act (Access to COVID-19 Tools) è un accelleratore sviluppato sotto l’egida dell’Organizzazione mondiale della sanità con l’obiettivo di sviluppare, produrre e distribuire in modo equo i test, i trattamenti e i vaccini per il Covid-19.

Una collaborazione internazionale nata ad aprile 2020 che tiene insieme governi, scienziati, società civile, imprese e organizzazioni internazionali o filantropiche che si occupano di salute globale. Ne fanno parte in particolare la Bill & Melinda Gates Foundation, il Cepi, Find, Gavi, il Fondo Globale per la lotta contro aids, malaria, tubercolosi, Unitaid, Wellcome, Oms e la banca mondiale.

Act-A è strutturato in 4 diversi pilastri: diagnostica, terapie, vaccini e sistema sanitario.

Il pilastro della diagnostica è stato promosso dal fondo globale e da Find. Si propone di introdurre sul mercato test rapidi di qualità e di formare personale specializzato con l’obiettivo di testare 500 milioni di persone in 50 paesi svantaggiati entro la metà del 2021.

Le terapie poi sono fondamentali per prevenire infezioni e sintomi del Covid-19, ma anche per ridurne la diffusione. L’obiettivo è quello di distribuire 245 milioni di trattamenti in 12 mesi, per aiutare i malati a superare l’infezione. La leadership di questo pilastro è affidata a Unitaid e Wellcome.

Il pilastro dei vaccini, più noto come Covax, è probabilmente il più importante e sicuramente il più finanziato. Il progetto è cogestito da Cepi, Gavi e Oms e si propone di diffondere la ricerca per un vaccino efficace disponibile a prezzi accessibili per tutti i paesi. L’obiettivo è quello di distribuire equamente 2 miliardi di dosi di vaccino entro la fine del 2021.

Rafforzare i sistemi sanitari è fondamentale affinché i progetti portati avanti grazie agli altri pilastri possano raggiungere efficacemente chi ne ha bisogno. La guida di questo pilastro è affidata alla banca mondiale e al fondo globale.

Dati

Sul sito dell’Oms può essere consultato il founding tracker del progetto, dove i dati sul finanziamento vengono progressivamente aggiornati. Ad oggi Act-A è stato finanziato per poco più di 10 miliardi di dollari di cui oltre 3/4 destinati ai vaccini.

Gli stati sono i maggiori contributori del progetto, e attualmente hanno destinato ad Act-A 9,2 miliardi di dollari. Tra questi anche l'Italia con un contributo al progetto di 116 milioni.

Le restanti quote sono state fornite da donatori privati (5,73%) e organizzazioni multilaterali (10,14%).

Analisi

Secondo People’s Vaccine, un'alleanza che comprende alcune Ong tra cui Oxfam ed Emergency, allo stato attuale nei paesi a basso reddito solo una persona su 10 potrà essere vaccinata entro il 2021.

Non si tratta "solo" di una questione di equità e di cooperazione internazionale. Se il virus continuerà a circolare nei paesi a basso reddito, avrà infatti la possibilità di sviluppare nuove varianti, rendendo obsoleti i vaccini a disposizione.

Il problema del sistema Covax peraltro va oltre al suo finanziamento. I paesi più ricchi infatti si sono assicurati le dosi necessarie e ben poco rimane per gli altri, indipendentemente dalle risorse a disposizione.

Un aumento significativo della produzione mondiale, oltre che un abbassamento dei prezzi, sarebbe invece possibile se si superasse la questione dei monopoli e dei brevetti esclusivi, riformando il sistema in un'ottica di condivisione tecnologica.

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L’organizzazione mondiale della sanità (Oms, in inglese world health organization – Who) è l’agenzia delle Nazioni unite specializzata in questioni sanitarie. Ha sede a Ginevra ed è composta da 194 stati membri (tutti gli stati membri dell’Onu meno il Liechtenstein e con l’aggiunta di due territori autoamministrati del pacifico). L’organizzazione è stata fondata nel 1946, subito dopo la nascita dell’Onu, ed è entrata in funzione nel 1948.

Il suo obiettivo è “il raggiungimento, da parte di tutte le popolazioni, del più alto livello possibile di salute” inteso in senso molto ampio. Infatti il preambolo della costituzione dell’Oms specifica come per salute non si debba intendere l’assenza di malattia, ma piuttosto uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale.

L’Oms è articolata in tre organi: il segretariato, l’assemblea mondiale e il consiglio esecutivo, oltre a 6 uffici regionali (Europa, Americhe, Africa, Mediterraneo orientale, Pacifico occidentale e Sud-est asiatico).

L’assemblea mondiale è il massimo organo decisionale dell’Oms. Ne fanno parte tutti gli stati membri, ciascuno con potere di voto, e solitamente si riuniscono a maggio a Ginevra. In questa sede vengono definite politiche che l’organizzazione intende portare avanti e viene votata la proposta di bilancio. È sempre l’assemblea inoltre a scegliere il segretario generale e gli stati membri che potranno nominare un componente del consiglio.

Il consiglio esecutivo è composto da 34 membri con specifiche competenze in ambito medico, che restano in carica per tre anni. La funzione del consiglio è quella di dare attuazione alle politiche definite dall’assemblea.

Il segretariato è invece composto dal direttore generale e dal personale tecnico e amministrativo dell’organizzazione. Tedros Adhanom è il nono direttore dell’Oms. Eletto nel 2017 in precedenza era stato prima ministro della sanità e poi degli esteri in Etiopia.

Tra le sue attività l’Oms definisce linee guida su questioni sanitarie globali, fornisce assistenza tecnica agli stati membri, svolge attività di monitoraggio sulle tendenze in ambito sanitario, finanzia la ricerca medica e fornisce aiuti di emergenza in caso di calamità.

I programmi dell’organizzazione talvolta hanno carattere sociale oltre che strettamente sanitario occupandosi ad esempio di nutrizione, condizioni abitative, l’igiene e condizioni di lavoro.

Dati

Ciascuno stato membro deve partecipare al bilancio dell’organizzazione con dei contributi fissi (assessed contributions), calcolati sulla base della popolazione e del Pil di ciascun paese. Tuttavia nel biennio 2018-2019 i contributi fissi hanno rappresentato solo il 15,3% del bilancio dell’organizzazione. La maggior parte dei fondi è arrivato invece dai cosiddetti contributi volontari (voluntary contributions), messi a disposizione dagli stati membri ma in gran parte anche da Ong, organizzazioni filantropiche private e vari altri soggetti.

Attualmente la quota più alta di fondi arriva comunque dagli stati, attraverso i contributi volontari (35%) anche se le fondazioni filantropiche private forniscono una quota considerevole del budget (11%). Nell’ultimo biennio l’Italia ha contribuito all’organizzazione per 59,4 milioni di dollari, di cui la maggior parte di contributi fissi (60%).

I fondi dell'Oms si distinguono inoltre per destinazione. La maggior parte del budget dell'organizzazione è infatti destinato a programmi specifici (earmarked funds) mentre solo il 25,3% può essere utilizzato senza vincoli particolari. Alcuni programmi sono oggetto di maggiore interesse da parte di chi fornisce i contributi volontari, altri invece risultano più difficili da finanziare. Nel biennio 2018-2019 il programma di contrasto alla poliomielite, ad esempio, ha ricevuto da solo il 19,2% di tutto il bilancio dell'Oms.

Analisi

Negli anni '60 la quota di contributi destinati all'Oms senza condizioni aveva raggiunto i 2/3 del bilancio complessivo dell'organizzazione. Nei decenni successivi questa quota si è gradualmente ridotta a causa del rifiuto dei maggiori finanziatori ad aumentare i propri contributi fissi. Tra gli anni '80 e '90 in particolare alcuni stati membri, tra cui gli Usa, prima hanno ridotto e poi interrotto i propri contributi ponendo l'organizzazione di fronte a una crisi finanziaria.

Negli anni successivi la crescita del bilancio dell'Oms è stata in gran parte trainata dall'aumento dei contributi volontari, da parte degli stati ma anche di soggetti privati, che tuttavia sono in larga misura destinati a programmi specifici.

Se da un lato i contributi volontari hanno permesso in questi anni di portare avanti programmi molto importanti, dall'altra è evidente che in questa condizione la capacità dell'Oms di definire autonomamente le proprie priorità risulta estremamente limitata.

A maggio 2020 l'amministrazione Trump ha aspramente criticato l'Oms per come è stata gestita la pandemia da Covid-19, congelando momentaneamente i fondi destinati all'organizzazione. Considerando che i contributi volontari degli Stati Uniti hanno rappresentato nel biennio 2018-2019 l'11,7% dei fondi erogati dall'Oms appare evidente come questa risulti esposta alle pressioni dei propri finanziatori.

Questa situazione peraltro svilisce la natura multilaterale dell'organizzazione. Le decisioni strategiche su come debba agire l'Oms e tutti gli aspetti politici, inclusi gli eventuali conflitti, dovrebbero essere discussi e risolti in seno all'assemblea. Questa tuttavia non ha alcuna voce in capitolo rispetto ai contributi volontari.

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Il “Global Compact per una migrazione sicura ordinata e regolare” è un accordo non vincolante negoziato dai governi dei 193 Stati membri dell’Onu che si propone di garantire i diritti umani dei migranti attraverso la governance dei flussi migratori e la condivisione delle responsabilità. La bozza finale è stata approvata il 13 luglio scorso da 192 paesi, sarà presentata al vertice dei capi di Stato e di Governo che si terrà a Marrakech, in Marocco, il 10 dicembre in coincidenza con i 70 anni della Dichiarazione universale dei diritti umani. Si tratta di un documento di mediazione tra posizioni differenti, una bussola con indicazioni precise e utili: che ogni Stato può seguire con maggiore o minore intensità a seconda delle proprie opzioni politiche.

I negoziati intergovernativi per il Global Compact hanno avuto inizio dopo il vertice del 19 settembre 2016 l’Assemblea Generale dell’ONU in cui è stata adottata all’unanimità la Dichiarazione di New York sui migranti e rifugiati. I leader dei 193 Stati membri hanno riconosciuto la necessità di un approccio globale alla mobilità umana, esprimendo la volontà di garantire la salvezza delle vite, il rispetto dei diritti umani, la condivisione delle responsabilità e degli oneri e il potenziamento della governance dei flussi. A tal fine è stato programmato, con il supporto dell’Organizzazione internazionale per le migrazioni (Oim), un percorso di consultazione con le più rilevanti istituzioni pubbliche e private coinvolte, seguìto da negoziati intergovernativi. In parallelo, con analogo percorso, è stato elaborato il “Global Compact sui rifugiati”. Entrambi i patti saranno adottati dalla comunità internazionale entro il 2018.
Il relativo piano di azione suggerisce alcuni strumenti che gli Stati possono utilizzare nella loro sovranità ed autonomia, secondo le proprie opzioni politiche, priorità, valutazioni e possibilità.

Dati

Il Global Compact per una migrazione sicura, ordinata e regolare” (tre aggettivi che esprimono ciò che l’Esecutivo italiano sta cercando di perseguire) riprende tali principi e norme basilari, riproponendoli in modo corrispondente alla realtà migratoria odierna in 10 principi guida e 23 obiettivi per un governo sostenibile dei movimenti migratori.

Analisi

Dopo che alcuni Stati – Usa, Austria e Ungheria – hanno dichiarato di non voler firmare l’accordo, anche in Italia la firma è in discussione. Ad una interrogazione parlamentare nel corso della quale la deputata di Fratelli d’Italia Giorgia Meloni ha chiesto al governo di non firmare l’accordo, il ministro degli Esteri Domenico Moavero ha affermato che il presidente del consiglio Giuseppe Conte è ad esso favorevole.

In un documento dal titolo “Perché il Global Compact conviene all’Italia”  il network di ong Link 2007 elenca 3 ragioni per le quali per il nostro paese è conveniente non isolarsi e aderire al Global Compact:

1. come riferimento della propria politica migratoria, superando l’approccio emergenziale e settoriale;
2. come strumento per rafforzare le proprie ragioni nelle relazioni e negoziazioni con gli altri paesi europei;
3. come tramite per facilitare le trattative nella definizione dei necessari accordi bilaterali con i paesi di provenienza e di transito che occorre moltiplicare nel prossimo futuro. Può infatti fornire ai decisori italiani e a quelli europei lo strumento per superare almeno in parte l’inconciliabilità  delle posizioni contrapposte, indicando quel comune filo conduttore su cui poggiare le priorità  e le scelte. Rafforzando così anche la richiesta italiana di maggiore cooperazione e solidarietà  e di decisioni politiche maggiormente condivise.

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Il piano per gli investimenti esterni dell’Unione Europea (Pie, External Investment Plan – Eip) è stato lanciato a settembre 2017, su iniziativa del presidente della Commissione Jean-Claude Juncker, per stimolare gli investimenti privati in Africa e nei paesi del vicinato. Lo strumento finanziario dell’Eip è il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (European Fund for Sustainable Development, Efsd). L’idea è finanziare il rischio delle imprese che investono nei paesi dove altrimenti non andrebbero, in cambio del rispetto di linee guida etiche. Le azioni con cui l’Eip sostiene i suoi partner sono: assistenza finanziaria, assistenza tecnica e il dialogo politico per la creazione di un “ambiente favorevole agli investimenti”.

Dati

Per il triennio 2018-2020, all’Efsd sono stati trasferiti 4,1 miliardi, provenienti dal Fondo europeo di sviluppo, dal Fondo per il vicinato e dal Fondo di investimento per l’Africa. Attraverso un effetto leva è stato stimato che questa cifra sia in grado di mobilitare un totale di 44 miliardi di euro. Dei 4,1 miliardi di euro gestiti dall’Efsd 2,6 sono destinati a operazioni di “blending”, ovvero una miscela di sostegno finanziario europeo, prestiti pubblici e privati utilizzata per la realizzazione di infrastrutture. I restanti 1,5 sono andati al fondo di garanzia dell’Efsd che assicurerà parte del rischio d’impresa attraverso due piattaforme regionali di investimento per l’Africa e i paesi del vicinato.

Il 10 luglio 2018 l’UE ha stanziato 800 milioni di euro dal fondo di garanzia dell’Efsd. La Commissione ha stimato che questo mobiliterà 8-9 miliardi di euro di investimenti pubblici e privati. Le garanzie copriranno le operazioni in diversi settori: finanziamento per le piccole imprese; città sostenibili; energia sostenibile e connettività; accesso a Internet e ai servizi digitali.
L’Eip è aperto anche a contributi di altri donatori, come gli Stati membri dell’UE, i paesi terzi e fondazioni filantropiche. In tale ottica, l’Ue ha inoltre accolto con favore il primo importante contributo della Fondazione Bill & Melinda Gates, pari a circa 53 milioni di euro (62 milioni di dollari).

Analisi

Ancora non ci sono studi sugli effetti dell’Eip. Tuttavia le organizzazioni della società civile hanno evidenziato tre aspetti critici:

1. L’uso delle risorse della cooperazione allo sviluppo per favorire gli investimenti privati rischia di sfavorire i paesi meno avanzati, dove si concentra la maggior parte delle persone sotto la soglia di povertà (il 50% contro il 12% negli altri paesi in via di sviluppo). Le aziende private infatti preferiscono investire in paesi nelle economie in via di sviluppo più stabili e ricche.
2. L’Eip favorisce la presenza di multinazionali nei paesi in via di sviluppo senza garantire che esse rispettino gli standard di diritti umani e ambientali. Finanziare gli investimenti delle aziende private senza intervenire regolamentando il loro operato può tradursi in un peggioramento della condizione dei diritti umani.
3. L’Eip potrebbe creare nuovi debiti nei paesi in via di sviluppo rendendo la situazione del debito non sostenibile.

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Dati
Oggi, dei 4,09 miliardi di euro del Trust Fund, 3,7 provengono dal Fondo Europeo di Sviluppo e da altri strumenti finanziari dell’UE per l’aiuto allo sviluppo nei paesi terzi – mentre solo 441 milioni sono fondi freschi messi dagli Stati (409,5 effettivamente versati). L’Italia con 112 milioni promessi (e 108 versati) è il secondo donatore dopo la Germania (157,5 promessi e 139,5 versati).
Ad oggi sono stati approvati progetti per oltre 3,1 miliardi di euro. Gli enti beneficiari dei progetti sono le agenzie pubbliche di cooperazione allo sviluppo dei paesi europei, organizzazioni internazionali, in particolare l’Organizzazione Mondiale per le Migrazioni (Oim), ong e aziende private.
Cifre aggiornate al 19/09/2018.

Analisi
Le critiche delle organizzazioni della società civile nei confronti del Trust Fund, si sono concentrate su tre aspetti:
1)   La distrazione di fondi dalla lotta alla povertà per usarli in progetti di gestione dei flussi migratori sulla base di priorità dei paesi europei piuttosto che delle esigenze degli stati destinatari;
2)   L’uso degli aiuti allo sviluppo per spingere i paesi beneficiari a porre in essere politiche di controllo dei flussi migratori (fenomeno anche detto “condizionalità degli aiuti”);
3)   Procedure flessibili finalizzate a garantire una maggiore rapidità di intervento, che però nella pratica portano a eludere controlli fondamentali per garantire l’efficacia dell’aiuto.

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L’assistenza umanitaria globale è un indicatore sviluppato da Development Initiatives, che ogni anno rende noti i risultati delle sue ricerche con il Global humanitarian assistance report.

L’indicatore cerca di stimare il totale dei contributi internazionali destinati all’aiuto umanitario. Per questo vengono considerati sia contributi di governi e delle istituzioni Ue che di privati.

Il finanziamento privato viene stimato chiedendo le informazioni sui bilanci alle organizzazioni umanitarie. Il dataset che viene sviluppato include informazioni provenienti da: 236 Ong; varie organizzazioni multilaterali quali UNHCR, UNICEF e altre; la croce rossa e la mezza luna rossa internazionale.

Per le istituzioni Ue vengono conteggiati i finanziamenti dell’Ufficio Aiuti umanitari (ECHO) delle Commissione Europea.

Il finanziamento dei governi invece considera sia i fondi dei paesi membri del comitato sviluppo (Dac) dell’Ocse sia i fondi dei paesi non membri.

Per i paesi Dac sono conteggiati i fondi bilaterali per la spesa umanitaria e alcuni fondi multilaterali destinati a specifiche organizzazioni internazionali, in particolare al sistema degli organismi delle Nazioni Unite.

I fondi destinati all’aiuto umanitario da paesi non Dac sono conteggiati utilizzando i dati del Financial tracking service nelle Nazioni unite.

Dati

Analisi

Il valore complessivo dell'assistenza umanitaria globale è cresciuto notevolmente negli ultimi anni, sia nella sua parte pubblica che in quella privata. Questa crescita, per quanto positiva, non deve però lasciar intendere che la comunità internazionale sia riuscita a rispondere in maniera più completa alle emergenze umanitarie globali.

Se si considerano gli UN-coordinated appeals, come paramento per valutare la capacità della comunità internazionale di rispondere ai bisogni umanitari, bisogna piuttosto arrivare alla conclusione opposta.

lnfatti secondo le Nazioni unite il gap tra le esigenze dell’azione umanitaria e le risorse disponibili è cresciuto e, nel 2016, il 40% dei bisogni umanitari sarebbe rimasto senza risposta.

Questo articolo è parte di Cooperazione Italia il canale di approfondimento in collaborazione con Oxfam Italia

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Migrante economico

È una persona che si è mossa dal suo paese di origine per migliorare le sue condizioni di vita, cercando un lavoro. Il termine viene spesso usato per distinguere chi si muove dal proprio paese per migliorare le condizioni economiche con chi si sposta a causa di guerre, conflitti o persecuzioni. In realtà la differenza tra queste due categorie di persone non è sempre distinguibile, perché molti paesi hanno condizioni di vita meno favorevoli a causa di guerre passate ma recenti, o al contrario in altre nazioni ci sono conflitti interni (etnici, tribali, religiosi, etc.) non pienamente riconosciuti a livello internazionale.

Migrante irregolare

Si tratta di una persona entrata nel paese senza un regolare controllo alla frontiera, oppure che è arrivata regolarmente ma a cui è scaduto il visto o il permesso di soggiorno.

Clandestino

Il termine non esiste né nelle definizioni internazionali né nel diritto dell’Unione europea. Si è diffuso in Italia da quando la legge Bossi-Fini ha introdotto alcune disposizioni contro le immigrazioni clandestine. Si distingue dalla migrazione irregolare in quanto riguarda solo coloro che abbiano violato le regole sull’ingresso nel territorio e non abbiano alcun titolo legale per rimanervi. Dunque non riguarda né i richiedenti asilo né chi l’asilo l’ha ottenuto.

Richiedente asilo

Si definisce così una persona che ha richiesto di essere riconosciuta come rifugiato (o altra forma di protezione) e che è in attesa del responso. I richiedenti asilo solitamente entrano nel territorio in modo irregolare, ma dal momento in cui presentano la richiesta sono regolarmente soggiornanti, e quindi non possono essere definiti clandestini. Hanno cioè il pieno diritto di permanenza sul territorio italiano.

Profugo

Un profugo è una persona scappata per ragioni di sopravvivenza, solitamente a causa di guerre o conflitti, ma che non rientra necessariamente nella categoria di rifugiato. Il profugo può essere anche uno “sfollato interno”, ovvero una persona che si è mossa dalla propria abitazione verso un altro luogo, ma all’interno dello stesso paese.

Rifugiato (Unhcr)

In termini generici il rifugiato è una persona che è scappata dal proprio paese per cercare protezione in un altro. L’Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni unite (Unhcr) riconosce come rifugiati coloro che rientrano nei criteri stabiliti dal loro statuto. Questi sono dunque titolari della protezione che l’agenzia Onu può offrirgli. Altra cosa è il riconoscimento dello status di rifugiato da parte di un paese membro della convenzione di Ginevra del 1951.

Status di rifugiato

È la prima e più importante forma di protezione internazionale, e può essere riconosciuta a un richiedente asilo da uno stato membro della convenzione di Ginevra del 1951. La convenzione definisce il rifugiato come:

Migrazione forzata

Si tratta di una migrazione che deriva da una minaccia alla propria sopravvivenza, indipendentemente che sia causata dall’uomo o da fenomeni naturali. A differenza del rifugiato, il “migrante forzato” oggi non è riconosciuto a livello internazionale, tuttavia il tema è sempre più all’ordine del giorno, soprattuto a causa del cambiamento climatico.

Migrante climatico

Il migrante climatico è una persona costretta a lasciare la propria abitazione e il territorio dove vive, per causa diretta o indiretta di disastri naturali o degrado ambientale. Spesso il migrante climatico è uno “sfollato interno”, ossia si muove dal proprio territorio in un altro luogo, ma all’interno del paese di provenienza. Secondo l’Internal displacement monitoring center (Idmc), solo nel 2020 sono stati 30,7 milioni i nuovi migranti climatici nel mondo. L’Organizzazione mondiale per le migrazioni (Oim) stima che ci potranno essere 200 milioni di migranti climatici nel mondo, entro il 2050.

Sfollato interno

Lo sfollato interno è una persona costretta o obbligata a lasciare il luogo di residenza abituale, in particolare a causa o al fine di evitare gli effetti di conflitti armati, situazioni di violenza generalizzata, violazioni dei diritti umani, disastri naturali o provocati dall’uomo, e che si è mossa all’interno dello stesso paese di provenienza. Ossia che “non abbia attraversato un confine di stato internazionalmente riconosciuto”, come si afferma nei “Principi guida sugli sfollati interni” scritti dall’Onu nel 1998. Secondo l’Idmc, alla fine del 2019 erano 50,8 milioni le persone a vivere in stato di sfollamento interno a causa di conflitti, violenze e disastri.

Altre forme di protezione

Oltre allo status di rifugiato, esistono altre forme di protezione. Come per esempio la protezione sussidiaria e la protezione speciale in Italia, le cui definizioni sono cambiate negli anni, a causa delle riforme sull’immigrazione operate da alcuni governi. Sulle forme di protezione per gli stranieri in Italia rimandiamo al glossario dedicato.

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Definizione

La procedura prevista dalla legge prevede una delibera del Consiglio dei ministri che definisce la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali. Questa delibera prima di essere adotta deve essere inviata al presidente della repubblica, che eventualmente convoca il consiglio supremo di difesa. Una volta approvata, la delibera viene inviata alle camere le quali la discutono e l’approvano con appositi atti d’indirizzo. Le camere possono adottare oppure respingere il testo inviatogli dal governo, e il voto può avvenire in aula o in commissione, a seconda di una scelta puramente politica.

Analisi

La riforma ha colmato un vuoto normativo che durava ormai da molti anni. Da un punto di vista costituzionale è stata accolta favorevolmente e al momento non sono state sollevate questioni particolari. Il fatto che il parlamento si esprima con un atto non legislativo, se a prima vista potrebbe apparire come un depotenziamento della sua azione, in realtà non cambia nulla rispetto alla forza dell’atto. Se ogni volta il parlamento si esprimesse con una legge, si correrebbe il rischio che le nuove leggi intervengano sulla legge quadro del 2016 rendendola sostanzialmente inutile. Inoltre il passaggio a monte che viene fatto con il presidente della repubblica colma in qualche modo l’assenza della firma presidenziale, che avverrebbe con un atto legislativo.

Dal punto di vista dell’accountability invece, il fatto che le camere possano decidere, volta per volta, se approvare la risoluzione in commissione o in aula, rende il processo molto meno trasparente. Visto che di solito negli stenografici delle commissioni viene indicato solo se l’atto è stato approvato o meno, diventa impossibile per il cittadino ricostruire chi a votato come rispetto a una materia così importante.

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L’aiuto pubblico allo sviluppo per definizione prevede che flussi di risorse raggiungano paesi inseriti nella lista ufficiale dei riceventi. Ogni anno i paesi donatori rendicontano queste risorse, ma nel totale vengono conteggiati anche soldi che in realtà non escono dal paese donatore stesso (dunque non raggiungono paesi più svantaggiati), oppure soldi che provengono da operazioni di anni precedenti, dunque non sono realmente addizionali. Da diversi anni il network di ong Concord stima a livello europeo quello che definisce “aiuto gonfiato”. In passato questo costituiva una quota quasi irrilevante o comunque contenuta di aps, negli ultimi anni è diventata una parte sempre più consistente.

L’espressione aiuto genuino si riferisce alle risorse effettivamente usate per progetti di cooperazione e sviluppo. Si parla invece di aiuto gonfiato per le risorse contabilizzate come aiuto pubblico allo sviluppo – pur nel rispetto dei criteri e le regole fissate dai paesi dac – ma che non prevedono un effettivo trasferimento di fondi verso paesi in via di sviluppo.

Le voci che si possono considerare aiuto gonfiato sono:

• le spese per i rifugiati nel paese donatore;
• la formazione e gli studenti stranieri nel paese donatore;
• le azioni di cancellazione o conversione del debito;
• l’aiuto legato.

Quest’ultima espressione descrive i fondi messi a disposizione ma con il vincolo che vengano usati per acquistare beni o servizi dal donatore stesso. Secondo l’ocse l’aiuto legato contraddice i principi di efficacia e da tempo nelle raccomandazioni ufficiali sono contenute indicazioni sull’importanza di “slegare” l’aiuto.

Dati

Secondo il rapporto AidWatch 2018, basato sui dati preliminari Ocse, nel 2017 il 35.41% dell’aps italiano era costituito da aiuto gonfiato (70.27% del canale bilaterale). A livello europeo (Eu 28) il dato è inferiore a quello italiano, 18,7% dell’aps, ma si tratta comunque di una quota molto consistente.

La voce principale dell’aiuto gonfiato è costituita dalla spesa per i rifugiati nel paese donatore. A livello medio nei 28 paesi dell’Unione europea infatti questa voce rappresenta il 74,2% di tutto l’aiuto gonfiato, mentre per l’Italia arriva addirittura all’88,8%.

Analisi

Sempre stando ai dati preliminari, nel 2017 la quota di aiuto gonfiato sul totale dell’aps è calata rispetto all’anno precedente passando dal 38% nel 2016 al 35% nel 2017.

La riduzione dell’aiuto gonfiato presenta però sia aspetti positivi che negativi. Da un lato infatti minore è la quota dell’aiuto gonfiato più le cifre ufficiali dell’aps riflettono l’effettivo impegno di un paese verso la cooperazione internazionale. Dall’altro se al calo dell’aiuto gonfiato non corrisponde un aumento di quello genuino questo si traduce in una riduzione di risorse che comunque hanno in molti casi, come ad esempio la spesa per i rifugiati nel paese donatore, valore e importanza a livello umanitario.

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