Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

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Queste scelte, apparentemente in contrapposizione, possono essere lette da almeno due punti di vista. Il primo e più immediato è quello politico. La scelta di continuità nella gestione del ministero della salute è infatti risultata gradita alla componente giallo-rossa del governo. Allo stesso modo, la rimozione di Arcuri quale commissario straordinario è sicuramente stata apprezzata dall’ala destra dell’esecutivo.

La stessa operazione però può essere anche letta anche come una scelta di Draghi di ridefinire la squadra che dipende direttamente dalla presidenza del consiglio. Con l’obiettivo di dare nuovo impulso alla programma di vaccinazione, scegliendo per questo compito persone con competenze anche molto diverse dai loro predecessori.

La scelta della continuità per il ministero della salute

La conferma di Roberto Speranza (Liberi e uguali) come ministro della salute, aveva da subito fatto pensare a una scelta di continuità nella lotta alla pandemia tra il secondo governo Conte e il nuovo esecutivo. Continuità che poi è stata confermata dalla nomina dei sottosegretari.

Oltre a Speranza infatti, anche il viceministro Sileri (Movimento 5 stelle) ha mantenuto il suo incarico. Dei responsabili politici del ministero in carica nel secondo governo Conte in effetti, solo Sandra Zampa (Partito democratico) non è stata confermata.

Al suo posto Andrea Costa, un politico ligure con una storia nel centro destra ma che negli ultimi anni si è spostato verso partiti con una vocazione più centrista. Due volte sindaco di Beverino è stato anche consigliere provinciale di La Spezia e da ultimo consigliere regionale della Liguria nella scorsa consiliatura.

Inizialmente in Forza Italia se ne è poi allontanato per approdare prima al Nuovo centro destra, poi a Liguria popolare e infine a Noi con l'Italia, la formazione di Maurizio Lupi. Si tratta dunque di una figura che da un lato non è legata alla maggioranza che sosteneva il precedente governo, ma che dall'altro non è neanche assimilabile alle forze politiche che più duramente hanno contestato la gestione dell'emergenza sanitaria da parte del secondo governo Conte.

La composizione dei vertici politici del ministero della salute fa dunque eccezione rispetto alla generale struttura politica del governo. Nella maggior parte dei ministeri infatti laddove è stato nominato un ministro di un certo partito politico, i suoi sottosegretari sono generalmente di "colore" opposto.

Ma al vertice del ministero non si trovano solo politici. Anche il livello amministrativo infatti è molto importante affinché le decisioni politiche siano poi attuate in maniera efficiente ed efficace. Il principio dello spoil system prevede che i vertici amministrativi dei ministeri siano dimissionari nel momento in cui viene votata la fiducia a nuovo governo. Se non confermati entro 90 giorni infatti il loro mandato cessa.

Un tema importate in tutti i ministeri in questa fase ma a maggior ragione presso il ministero della salute, visto lo scontro avvenuto alcuni mesi fa tra Sileri e il segretario generale del ministero, Giuseppe Ruocco, cui il viceministro aveva chiesto le dimissioni.

Alla presidenza del consiglio volti nuovi per le strutture chiave

Come accennato se al ministero della salute si è scelto di privilegiare la continuità, nelle strutture alla diretta dipendenza di palazzo Chigi si è invece deciso per un cambio di passo.

Il primo cambio al vertice è avvenuto alla protezione civile. Angelo Borrelli, a capo del dipartimento dal 2017, è stato infatti sostituito da Fabrizio Curcio. Quest'ultimo aveva già ricoperto il ruolo di capo della protezione civile dal 2015 al 2017, quando si dimise per ragioni personali. La scelta di nominare Curcio al posto di Borrelli è stata interpretata da molti come la premessa per un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della protezione civile.

Il secondo cambio ha riguardato il commissario straordinario per la gestione dell'emergenza. Questo ruolo era stato istituito per decreto dal governo Conte II, che a capo della struttura aveva messo Domenico Arcuri. Tra i due cambi al vertice, la scelta di sostituire Arcuri è stata quella che ha sollevato più speculazioni politiche. La gestione di Arcuri infatti era stata aspramente criticata dal centro destra. Viste le conferme al ministero della sanità in continuità con il governo precedente, questa decisione è stata interpretata da molti come un modo per accontentare la componente di centro destra dell'esecutivo.

Un generale come commissario straordinario

Le critiche ad Arcuri tuttavia non sono arrivate in questi mesi solo dal centro destra. Critiche che peraltro non hanno riguardato solo la sua gestione ma anche l'accumulo di cariche diverse, prima tra tutte quella di amministratore delegato di Invitalia.

Che siano queste o altre le ragioni che hanno spinto Draghi a sostituire il commissario straordinario, la scelta del suo successore sembra indicare un cambio di passo nel ruolo svolto da questa figura.

Arcuri infatti è il manager di una grande azienda partecipata che si occupa di investimenti (Invitalia). Una figura che poteva essere considerata molto adatta a gestire acquisti pubblici centralizzati di mascherine, dispositivi sanitari e strumentazione di vario tipo in un momento di grave carenza, in cui tutto il mondo competeva per l'acquisto di questi beni.

Ad oggi tuttavia il reperimento di questi articoli non è più un elemento di criticità. Il problema semmai riguarda l'acquisto dei vaccini. Questo tuttavia avviene a livello europeo e a quanto sembra è proprio sul piano europeo che Draghi intende giocare questa partita.

Il generale Francesco Paolo Figliuolo, nominato nuovo commissario straordinario per l'emergenza Covid-19, ha ricoperto molti incarichi importanti negli anni, tra cui quello di comandante del contingente italiano in Afghanistan. Ad oggi invece svolge il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, che sembra più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Foto Credit: Ministero della difesa

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Domenica tuttavia, l’attenzione si è spostata su un altro protagonista del sistema sanitario italiano, Giuseppe Ruocco, che da diversi anni ricopre l’incarico di segretario generale del ministero della salute. Nel corso di un’intervista a Non è l’arena infatti, il viceministro alla salute Pierpaolo Sileri ha pubblicamente chiesto le sue dimissioni, per poi rinnovare la richiesta giovedì sul Corriere della sera.

Messa in questi termini, la questione rischia di apparire come un semplice scaricabarile. La dichiarazione tuttavia evidenzia un tasto dolente del governo del nostro paese. Ovvero il rapporto tra gli esponenti politici, provvisoriamente alla guida di un ministero, e vertici amministrativi presenti nella struttura prima dell’arrivo del ministro e con tutta probabilità anche dopo.

Non si tratta di un tema nuovo e dunque è il rapporto tra politica e pubblica amministrazione che necessita probabilmente di essere rivisto, affinché a ciascuno possano essere attribuite con chiarezza le proprie responsabilità.

Una carriera al ministero della salute

Laureato in medicina, Ruocco ha ricoperto incarichi dirigenziali presso il ministero già a partire dal 2001 quando gli è stata affidata la direzione dell’ufficio VII della direzione generale prevenzione. Dopo alcuni altri incarichi, nel 2008 ha assunto una posizione di vertice all’interno del dicastero ricoprendo il ruolo di direttore generale dei farmaci e dei dispositivi medici.

In quel periodo si stava concludendo l’esperienza del secondo governo Prodi e la guida politica del ministero era ancora nelle mani di Livia Turco. È a lei dunque che si deve la prima nomina di Ruocco alla guida di una direzione generale.

Da quel momento tuttavia si sono susseguiti altri 7 governi e tutti sembrano aver rinnovato la propria fiducia nel suo operato. Nel 2010 infatti Ruocco è passato alla direzione generale rapporti europei ed internazionali, nominato da Ferruccio Fazio, nell’ambito del quarto governo Berlusconi, mentre nel 2012, quando alla presidenza del consiglio sedeva Monti e al ministero Balduzzi, è arrivato alla guida della direzione generale prevenzione.

La nomina a segretario generale

È con il governo Renzi e la ministra Lorenzin tuttavia che Ruocco fa il successivo passo avanti. Lorenzin infatti, prima lo nomina alla guida della direzione generale igiene, nel 2014, e poi segretario generale nel 2017.

Da quel momento tutti i successivi ministri della salute (Grillo nel governo Conte I e Speranza nel governo Conte II) lo hanno confermato in questo incarico. E questo nonostante il meccanismo dello spoil sistem consenta a ciascun ministro di nominare dirigenti amministrativi di sua fiducia.

Un tema questo che vale per tutti i dirigenti amministrativi di vertice ma a maggior ragione per il segretario generale il cui ruolo è in gran parte proprio quello di raccordo tra il vertice politico e quello amministrativo.

Gli altri incarichi

Oltre al ruolo di segretario generale ad oggi Ruocco ricopre anche altri tre incarichi. Il primo in ordine di tempo è quello di componente del comitato nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, assegnatogli sempre da Beatrice Lorenzin, a gennaio 2018. In quel momento infatti scadevano gli incarichi in quell'organo e Ruocco è stato nominato al suo interno in qualità di segretario generale del ministero.

Più di recente invece sono arrivate due nuove nomine, strettamente legate alla crisi sanitaria in corso. Da una parte infatti il ministro Speranza, che già lo aveva confermato nel suo incarico, gli ha affidato il ruolo di soggetto attuatore del ministero della sanità per l'emergenza Covid-19. Dall'altra Borrelli, il capo della protezione civile, lo ha nominato componente del comitato tecnico scientifico. Un ruolo che, secondo Sileri, Ruocco avrebbe preso poco sul serio, viste le numerose assenze durante le sue riunioni.

Certo sono due incarichi che potrebbero essere considerati quasi scontati trattandosi del segretario generale del ministero della salute. Ma allo stesso tempo non si tratta in alcun modo di nomine automatiche o dovute. La scelta di aggiungere questi incarichi a quelli già in essere però inquadra Ruocco in una posizione centrale nella gestione dell'emergenza.

Politica e pubblica amministrazione, un rapporto che non funziona

Secondo Sileri molti dei problemi della complessa macchina sanitaria italiana non sono responsabilità della politica ma dei vertici amministrativi.

Un'affermazione che certamente contiene degli elementi di verità ma che messa in questi termini appare eccessivamente semplicistica. Come abbiamo visto infatti 8 governi hanno rinnovato la fiducia in Ruocco, prima come direttore generale e poi addirittura come segretario generale del ministero, nonostante colori politici anche molto diversi.

Si va infatti da un governo propriamente di centro sinistra (Prodi II) a uno propriamente di centro destra (Berusconi IV) fino a un governo tecnico come quello presieduto da Monti. Si passa poi a 3 esecutivi di centro sinistra (Renzi, Letta e Gentiloni) che però avevano come ministro della salute un esponente del Nuovo centro destra (Lorenzin). Infine si arriva ai 2 governi Conte entrambi con il Movimento 5 stelle (M5s) nel ruolo di perno dell'alleanza, ma con alleati di colore politico opposto (Lega prima e Partito democratico poi).

Certo è vero che a Sileri, nel suo incarico di sottosegretario prima e di viceministro poi, non competeva la scelta dei vertici amministrativi, che invece ricade sul ministro. Tuttavia al ministero prima di Speranza sedeva Giulia Grillo, che come Sileri è espressione del M5s.

Sembra dunque che il meccanismo di spoil sistem previsto dalla legge non sia oggi sufficiente a garantire agli esponenti politici la guida effettiva delle strutture ministeriali. Macchine complesse, impossibili da gestire se non attraverso dei tecnici interni che ne conoscono a fondo meccanismi e funzionamento. Tecnici che tuttavia dovrebbero seguire l'indirizzo politico.

Foto Credit: Pierpaolo Sileri - Facebook

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