Fu il primo di una serie di terremoti. I sismografi, infatti, registrarono importanti eventi sismici anche il 26 e il 30 ottobre successivi, fino alle quattro scosse nel mattino del 18 gennaio 2017, che ebbero come epicentro la valle dell’Alto Aterno, in provincia dell’Aquila.

A distanza di 6 anni è ancora lunga la strada verso una compiuta ricostruzione delle zone colpite, caratterizzate principalmente da piccoli comuni montani, che vivono soprattutto di economia agropastorale e che, come accade da anni nelle aree interne italiane, subiscono un lento ma costante processo di spopolamento.

Per combattere le criticità che vivono questi territori il governo ha deciso di stanziare diverse centinaia di milioni di euro, parte del fondo complementare al piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) di competenza del commissario straordinario per la ricostruzione post-sisma Giovanni Legnini.

Risorse importanti che potenzialmente possono sostenere l’economia locale, favorire lo sviluppo e rendere attrattive aree che, come vedremo, soffrono un forte rischio sismico. Da questo punto di vista è possibile fare già alcune valutazioni sulle risorse assegnate ai territori colpiti. Nelle prossime settimane inoltre saranno aperti nuovi bandi che possono rappresentare un ulteriore volano per l’imprenditoria.

Il territorio abruzzese è più sismico del resto del paese

Sono oltre 230mila gli abruzzesi che vivono in comuni classificati come zona sismica 1, quella in cui la probabilità che capiti un forte terremoto è più elevata. Si tratta di circa il 18% dei residenti della regione. Una quota molto più elevata rispetto alla media nazionale, che si attesta al 5% circa.

Un territorio quindi fortemente soggetto al rischio di terremoti. Come quello dell'Aquila nel 2009, o come lo sciame sismico del 2016 e 2017. Un sisma, quest'ultimo, talvolta dimenticato nella regione, anche perché caratterizzato da una risonanza minore per l'Abruzzo, se confrontata con il terremoto del 2009.

Ma che ha avuto comunque un forte impatto sul centro Italia, e anche sui territori abruzzesi coinvolti, a cavallo tra le province di Teramo, L'Aquila e Pescara. Aree perlopiù interne, spesso poco popolate. In cui complessivamente vivono quasi 100mila persone (di cui però più della metà nel comune di Teramo), se si considerano tutti gli abitanti dei 23 comuni abruzzesi inclusi nel cratere sismico.

Si tratta del 7,6% degli abitanti in Abruzzo nel 2021, di cui la maggior parte residenti nel cosiddetto "nuovo cratere", costituito nell'ottobre 2016 (83.536 persone), e la parte restante in quello relativo al sisma avvenuto nell'agosto precedente.

L'impatto del sisma 2016-17 in Abruzzo

Lo sciame sismico del biennio 2016-17 ha coinvolto in Abruzzo circa 43mila famiglie, per un totale di circa 100mila residenti in 356 località diverse. Persone che hanno subito conseguenze gravi dal sisma, sotto tanti punti di vista.

Nella tabella è possibile trovare tutte le località, intese anche come frazioni, dei 23 comuni coinvolti.

Accanto al dramma delle vittime, il sisma ha avuto un impatto anche sul tessuto sociale dei territori colpiti. In aree interne come queste, la posta in gioco è soprattutto quella di garantire la sopravvivenza delle comunità che lì vivono.

Il rischio spopolamento, già presente in territori isolati e periferici, diventa ancora più concreto dopo eventi di questo tipo. Nei comuni colpiti dalla sequenza del 2016-17, la popolazione è calata mediamente del 6,24% tra 2015 e 2021, una quota che sfiora il 10% in quelli del cratere seguito al sisma di agosto. Si tratta di un dato superiore rispetto al calo medio registrato a livello regionale (-3,38%) e nazionale (-1,76%).

Tendenze su cui è cruciale anche il ruolo del tessuto sociale, economico e culturale. Nei 23 comuni abruzzesi che hanno registrato danni strutturali, prima del sisma - in base ai dati del 2014 - operavano 7.362 imprese, per un totale di 22.254 addetti. Concentrate principalmente nel comune di Teramo (4.430 imprese con quasi 14mila addetti).

In questo senso, un ulteriore elemento da considerare è che in Abruzzo il sisma del 2016-17 ha colpito territori fortemente vocati all'agricoltura. Nel 2010, erano infatti oltre 5.000 le aziende agricole nei comuni coinvolti, con un'incidenza nel cratere abruzzese di 3,7 imprese per chilometro quadrato e di 5,2 ogni 100 residenti. Un dato, quest'ultimo, superiore alla media nazionale (2,7), che in alcuni comuni raggiunge quote anche superiori, in particolare in tre comuni della provincia di Teramo: 14,7 a Castel Castagna, 13,9 a Cortina e Tossicia (tutti e 3 in provincia di Teramo).

Aziende agricole diffuse sul territorio, spesso piccole, a conduzione diretta del coltivatore nel 98,8% dei casi (contro il 95,4% medio nazionale nel 2010).

Del resto, già prima dell'emergenza i comuni abruzzesi del sisma 2016 registravano un livello medio dei redditi mediamente inferiore rispetto alla media nazionale. Nel 2015 solo Teramo, con 19.829 euro di imponibile Irpef per contribuente, si avvicinava alla media nazionale. Mentre molti comuni registravano valori inferiori ai 15mila euro, in particolare Castel Castagna e Cortino (Teramo), Farindola (Pescara), Rocca Santa Maria e Valle Castellana (anche questi ultimi nel teramano).

Dati che evidenziano la necessità di investire risorse sui territori colpiti dal sisma. Aree spesso periferiche e socialmente ed economicamente più fragili già prima del terremoto, ma anche con forti potenzialità inespresse.

Le risorse del fondo complementare per le aree colpite dal sisma 2016-17

Come già detto, ai territori che rientrano nei crateri sismici sono riservati circa 1,8 miliardi di euro provenienti dal fondo complementare al Pnrr. Ciononostante abbiamo già raccontato in un precedente articolo che, ad oggi, è possibile territorializzare solo una parte di queste risorse. Ciò perché molti bandi devono ancora essere pubblicati. Per la ricostruzione, all'Abruzzo sono stati assegnati sinora circa 308 milioni.

Per quanto riguarda i comuni abruzzesi colpiti dal sisma 2016, possiamo osservare in prima battuta che per quasi tutti i fondi stanziati nell'ambito del Pnrr sono stati utilizzati per finanziare progetti anche nell'ambito della ricostruzione post-terremoto 2009. Tali fondi, se presi nell'insieme, possono rappresentare un'importante opportunità di rilancio per questi territori.

A livello di singoli interventi al primo posto troviamo 22 milioni di euro per lavori sulla strada statale 260 “Picente”, nell'alta valle dell'Aterno, al confine tra Lazio e Abruzzo. Considerando poi gli investimenti il cui beneficiario è un singolo comune, troviamo invece Teramo, a cui sono stati assegnati 13 milioni per la realizzazione del centro di ricerca e sviluppo Agri-BioSERV per l’innovazione nel settore agro-alimentare. Il terzo investimento più consistente infine vede protagonista ancora il capoluogo, a cui sono stati attribuiti oltre 5 milioni di euro per il rifacimento del mercato coperto.

In base ai dati disponibili è inoltre possibile fare una valutazione complessiva di quali sono le principali aree di intervento nei territori presi in esame. La quota di risorse più significativa da questo punto di vista è assegnata a interventi di manutenzione su strade statali (43,2 milioni di euro), tutti peraltro attribuibili alla ricostruzione post-sisma 2016. Il secondo intervento più rilevante è invece quello legato alla rigenerazione urbana (25,5 milioni).

Quote significative di risorse infine sono state assegnate per interventi su sentieri, percorsi e campi sportivi (19 milioni) e per la rifunzionalizzazione degli edifici (17,7 milioni).

Nuove opportunità legate al fondo complementare al Pnrr

Le risorse del fondo complementare rappresentano una grande opportunità di rilancio, non solo per i territori sin qui trattati ma per tutte le aree terremotate del centro Italia. Da questo punto di vista, nelle ultime settimane ci sono state delle novità. È stata annunciata infatti la pubblicazione di diversi bandi. La maggior parte rientra nell'ambito della macro-misura “Rilancio economico e sociale” che punta a sostenere l'imprenditoria locale.

Per quanto i bandi rientranti in questo ambito fossero disponibili per la consultazione già ai primi di luglio, nei fatti non è ancora possibile inviare le domande. Ciò perché era necessaria l'autorizzazione della commissione europea, arrivata solamente lo scorso 4 agosto. Solo dopo questo passaggio i soggetti gestori delle risorse - Invitalia e Unioncamere - hanno potuto provvedere alla pubblicazione dei relativi avvisi. In base a quanto si legge sul nuovo portale nextappennino.gov.it sarà possibile inviare le richieste per quasi tutti i bandi a partire dal 15 settembre. Purtroppo non è possibile individuare la ripartizione territoriale delle risorse. Ma è comunque interessante valutare che cosa si è scelto di finanziarie.

Tra i finanziamenti appositamente pensati per il sostegno del sistema produttivo, quello più consistente riguarda gli investimenti di media dimensione (110 milioni) con cui si mira a incentivare progetti di ricerca e sviluppo, tutela ambientale e per l'applicazione dell’economia circolare al settore edile. Altri 100 milioni sono stati destinati a favorire la nascita di nuove microimprese o a sostenere lo sviluppo di quelle già esistenti. Altri 80 milioni sono poi dedicati a investimenti di grande dimensione con cui si punta a incentivare programmi di sviluppo industriale (inclusa la trasformazione di prodotti agroalimentari), per la tutela ambientale e per lo sviluppo di investimenti per attività turistiche e culturali.

Tra i bandi di recente pubblicazione però quello più consistente non è espressamente dedicato alle imprese. Si tratta infatti della gara per la progettazione e ricostruzione di 227 scuole. Tale intervento, del valore complessivo di circa 900 milioni, si inserisce all’interno del Programma straordinario per la riparazione e l’adeguamento sismico di tutti i 450 istituti scolastici resi inagibili dal sisma. In questo caso specifico, è già possibile sapere quante risorse sono riservate regione per regione. All’Abruzzo sono stati assegnati in totale 201 milioni di euro per interventi su 48 plessi scolastici.

Da segnalare infine anche l’avviso per la creazione di comunità energetiche del valore complessivo di circa 68 milioni. Il bando in questo caso riguarda la presentazione di progetti per la realizzazione di impianti di produzione di energia pulita, sistemi centralizzati di distribuzione e di condivisione di energia e calore da fonti rinnovabili.

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Foto: una casa danneggiata a Campotosto, L'Aquila (Mattia Fonzi)

L'articolo A 6 anni dal terremoto dell’Appennino centrale, tra spopolamento e opportunità proviene da Openpolis.

Per questo, nell’ambito del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è previsto l’impiego di risorse per la ricostruzione materiale, economica e sociale dei territori colpiti.

In questo approfondimento esamineremo le misure contenute nel piano, a partire dall’analisi dell’esistente.

Per capire le dinamiche che coinvolgono ben tre “crateri sismici” è infatti fondamentale partire dalle caratteristiche orografiche, demografiche e socio-economiche dei territori e delle comunità che li abitano.

Il rischio sismico in Abruzzo

Oggi sono oltre 230mila gli abruzzesi che vivono in comuni classificati come zona sismica 1, quella in cui la probabilità che capiti un forte terremoto è considerata più elevata. Si tratta di circa il 18% dei residenti della regione (una quota molto più alta rispetto alla media nazionale, che si attesta al 5% circa).

Un terzo degli abruzzesi vive in comuni classificati con zona sismica 2, in cui sono possibili forti terremoti. Poco meno della metà della popolazione (49%), concentrata principalmente sulla costa, risiede in comuni appartenenti alla zona 3, dove il rischio è considerato meno probabile.

La quota di residenti in zona 1 è preponderante nei comuni della provincia dell'Aquila. Oltre il 60% di chi vive nel territorio aquilano risiede in un comune classificato in zona 1. Seguono le province di Chieti (9%) e Pescara (7,4%). In quella di Teramo non ci sono comuni classificati come zona 1, ma è la provincia con la quota più elevata di residenti in zona 2 (43% della popolazione, contro una media regionale inferiore di 10 punti).

I crateri sismici in Abruzzo

Come abbiamo evidenziato in apertura, l'Abruzzo è stato attraversato da due forti sciami sismici. Il primo, iniziato nell'inverno del 2008, ha avuto il suo apice con la scossa registrata alle 3:32 del 6 aprile 2009, con epicentro nel comune dell'Aquila.

Il secondo ha visto l'alternarsi di diverse scosse tra l'estate 2016 e l'inizio del 2017, tutte con epicentro nelle aree interne appenniniche, in una vasta area che ricade anche nelle Marche, in Umbria e in Lazio, oltre che in Abruzzo. Questa sequenza sismica viene chiamata dall'istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (Ingv) "Amatrice-Norcia-Visso". Le scosse più devastanti si sono verificate il 24 agosto 2016, con epicentro nella valle del Tronto tra i territori comunali di Accumoli (Rieti) e Arquata del Tronto (Ascoli Piceno) e il 18 gennaio 2017 nell'alta valle dell'Aterno aquilano, tra i comuni di Montereale, Capitignano, Cagnano Amiterno e Campotosto.

Si tratta di eventi che hanno profondamente lacerato le comunità locali, oltre ad aver causato centinaia di morti. Nel 2009 perirono sotto le macerie 309 persone. 299 furono le vittime della scossa del 26 agosto 2016, mentre nel gennaio successivo i morti furono 36, principalmente a causa della concomitanza tra scosse sismiche e una straordinaria nevicata. Una combinazione fatale anche per l'hotel Rigopiano, travolto da una valanga che causò la morte di 29 persone.

Cosa prevede il Pnrr per i crateri sismici

Il lungo e complesso processo di ricostruzione post-terremoto 2009 ha visto negli anni numerose disposizioni di leggi e di finanziamenti pubblici da parte dello stato e degli enti locali coinvolti che, di volta in volta, hanno individuato le priorità di intervento.

Secondo il portale Open data ricostruzione, che monitora lo stato di avanzamento dei lavori, dopo 13 anni sarebbe completato il 72% dei lavori nel comune dell'Aquila e negli altri 56 del cosiddetto "cratere sismico".

A guidare la ricostruzione si sono susseguiti negli anni numerosi attori: dopo un'iniziale gestione commissariale (2009-2012), la governance è diventata ordinaria, attraverso una regia coordinata tra stato centrale (in particolare la "struttura di missione" della presidenza del consiglio dei ministri) e amministrazioni regionali e locali.

Per quanto riguarda le scosse susseguitesi sull'Appennino centrale tra il 2016 e il 2017, la governance è in capo a una struttura guidata dal "Commissario straordinario del Governo ai fini della ricostruzione nelle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria" Giovanni Legnini, che dipende dalla presidenza del consiglio dei ministri.

Ai territori colpiti sia nel 2009 che nel 2016-2017 viene dedicata una parte del fondo complementare del Pnrr, ossia risorse nazionali aggiuntive a quelle europee.

La misura dedicata alle aree terremotate ha una struttura particolare. Si tratta infatti dell’unico caso tra gli investimenti di Pnrr e fondo complementare che prevede una suddivisione su 3 livelli. La "misura madre", infatti, si articola in due sottomisure: "Città e paesi sicuri, sostenibili e connessi" (dal valore complessivo di 1,08 miliardi di euro) e "Rilancio economico e sociale" (700 milioni).

Queste "sottomisure" si articolano ulteriormente in diverse voci. La prima investe l'innovazione digitale, le comunità energetiche, il recupero e la rifunzionalizzazione di edifici pubblici, la produzione di energia/calore da fonti rinnovabili, la rigenerazione urbana e territoriale, le infrastrutture e la mobilità. La seconda invece riguarda il sostegno agli investimenti, turismo, cultura, sport e inclusione, la valorizzazione ambientale,  l'economia circolare e il ciclo delle macerie e infine i centri di ricerca per l’innovazione.

Com'è evidente, insomma, gli interventi non sono finalizzati solo alla ricostruzione degli edifici danneggiati e alla mitigazione del rischio sismico, ma puntano piuttosto ad un generale rilancio delle aree vessate.

Rispetto alle risorse europee proprie del Pnrr, quelle del fondo complementare, essendo di provenienza statale, non rientrano in una dinamica di verifiche stringenti e cadenzate come quelle che pongono in essere le autorità di Bruxelles. C'è insomma maggiore elasticità nell'erogazione dei fondi e nelle rendicontazioni.

Inoltre il fondo complementare prevede sì un cronoprogramma, ma solo per le due "sottomisure" e non per i livelli più dettagliati di intervento. Una conferma di questo è data dal fatto che le scadenze legate al fondo complementare non sono suddivise in milestone e target.

Le scadenze per il fondo Pnrr aree sisma

In base alle informazioni di cui disponiamo sono comunque 14 le scadenze complessive per le risorse del Pnrr dedicare alle aree del sisma, di cui 8 relative alla prima sub-misura ("Città e paesi sicuri, sostenibili e connessi") e 6 alla seconda ("Rilancio economico e sociale"). Cinque, invece, le scadenze da conseguire entro il 2022.

Per quanto riguarda la prima sottomisura, entro il prossimo giugno dovranno essere approvati tutti i progetti. Entro settembre dovranno essere pubblicati tutti i bandi di gara da parte delle diverse stazioni appaltanti. Mentre al termine del 2022 dovranno essere aggiudicati tutti i bandi e partire i lavori.

Sulla seconda sub-misura, invece, entro la fine del primo semestre dovranno essere pubblicati tutti i bandi di gara relativi alla realizzazione degli interventi previsti. Entro la fine dell’anno, invece, i soggetti attuatori dovranno approvare la concessione dei finanziamenti alle imprese.

Una parte delle risorse del fondo complementare destinate alle aree terremotate è già stata assegnata.

A oggi è possibile verificare la distribuzione territoriale delle risorse del fondo aree sisma (1,78 miliardi) per importi pari a circa 814 milioni di euro.

Questa rappresenta a oggi la somma di cui è possibile analizzare la destinazione territoriale, ossia dove saranno impiegate le risorse e la competenza per la gestione delle stesse, che può essere deputata al commissario straordinario per le aree sisma 2016-2017, alla struttura di missione della presidenza del consiglio dei ministri per il sisma 2009, o congiuntamente a entrambi gli organi.

A livello regionale il territorio che riceverà la maggior quantità di fondi saranno le Marche, con circa 332 milioni di euro, seguite dall'Abruzzo (308).

A livello provinciale, invece, L'Aquila rappresenta la provincia che riceverà la porzione più consistente di fondi. Da sola infatti attrae circa 241 milioni di euro. Seguono la provincia di Macerata (197 milioni circa) e Rieti (95).

Per quanto riguarda le altre province abruzzesi, a Teramo andranno 47,87 milioni, mentre a Pescara andranno 10,85 milioni. Nessun investimento per la provincia di Chieti.

È importante però sottolineare che alcune risorse sono distribuite in modo da interessare contemporaneamente più territori.

Circa 577 milioni degli 814 già "territorializzati" (il 70,8%) sarà gestito direttamente dal commissario straordinario per il sisma 2016-2017. Si tratta di territori molto particolari, in gran parte ricadenti nelle aree interne e montane dell'Appennino centrale. Centinaia di paesi che già dai prima del lungo sciame sismico subivano un processo di spopolamento e che si trovano al confine tra quattro regioni, spesso distanti dai servizi e dalle infrastrutture principali.

Per questo è importante comprendere le caratteristiche intrinseche a questi luoghi, per capire meglio dove saranno investite buona parte delle risorse previste dallo stato.

Un focus sul cratere sismico del 2016-17

Il cratere seguito ai terremoti che tra 2016 e 2017 hanno colpito il centro Italia è stato definito con una serie di provvedimenti successivi. Questi hanno dato vita a un vecchio cratere, relativo al sisma del 24 agosto 2016, e un nuovo cratere, successivo al terremoto dell'ottobre dello stesso anno.

Come abbiamo approfondito, sono 23 i comuni abruzzesi che ne fanno parte, il più popoloso dei quali è Teramo (oltre 50mila residenti, circa la metà degli abitanti del cratere). Teramo è anche la provincia con più comuni coinvolti (16), seguita dall'Aquila (6), mentre uno (Farindola) si trova in quella di Pescara. Ventitré comuni, per un totale di circa 100mila persone e di oltre 40mila famiglie, residenti in 356 località diverse.

Poco più della metà delle famiglie del cratere (53% in base ai dati raccolti nel censimento 2011) prima del sisma viveva nella località che funge da centro principale del comune. Ad esempio, nel caso della città di Teramo, 15mila famiglie su 22mila (il 69%) abitavano nel "centro capoluogo" del comune, mentre circa 2.000 risiedevano nella frazione di San Nicolò a Tordino. Tutte le altre 32 località e frazioni cubavano meno di mille famiglie residenti: dalle 513 che vivono a Nepezzano alle meno di 20 in zone come Monticelli, Ponzano e Castagneto. Oltre 500 abitanti del comune capoluogo vivono in agglomerati di case sparse.

Nel secondo comune più popoloso del cratere - Montorio al Vomano - le località sono 22. Il 62% delle famiglie prima del sisma abitava in quella principale (omonima del comune stesso), un ulteriore 11% in case sparse, mentre il restante 27% nelle altre 20 località. Come Piane di Collevecchio (2,7% delle famiglie), Villa Brozzi (2,5%), Bivio Collevecchio (2,3%).

L'82% delle famiglie che prima del terremoto risiedeva nei comuni inseriti nel cratere 2016/17 viveva in un centro abitato. Si tratta di un aggregato di case vicine, definito da Istat per la presenza di servizi o esercizi pubblici che fungono da centro di aggregazione. Una minoranza di famiglie del cratere (11,5%) viveva invece in un nucleo abitato, cioè una località di almeno quindici famiglie che però è priva del luogo di raccolta che caratterizza il centro abitato. Il 6,4% abitava in agglomerati ancora meno densi, classificabili come case sparse. Solo lo 0,03% risiedeva in zone prevalentemente non residenziali, censite come località produttive.

Ma cosa sappiamo sulle caratteristiche anche geografiche e strutturali dei comuni inseriti nel cratere? Un primo elemento rilevante è la superficie territoriale coinvolta e la tipologia di copertura del suolo. Rispetto alle altre regioni le Marche furono di gran lunga la regione più coinvolta in quegli eventi sismici (la superficie dei comuni marchigiani con danni strutturali gravi è infatti pari a 3.978,3 kmq). L'Abruzzo fu la seconda, in termini di superficie territoriale (1.444,7 kmq), seguita da Umbria (1.408,4 kmq) e Lazio (1.154,3 kmq).

Ogni 100 metri quadri di superficie dei comuni del cratere abruzzese, quasi 70 sono di territori boscati e di ambienti seminaturali, mentre circa 27 sono terreni agricoli. In Abruzzo il suolo artificiale è il 2,4% della superficie del cratere 2016-17, molto variabile tra i singoli comuni. Dall'8,3% di Teramo a meno dello 0,5% a Crognaleto e Rocca Santa Maria (entrambi nel teramano).

La superficie antropizzata del cratere sismico abruzzese è quindi sensibilmente inferiore rispetto agli altri comuni italiani con danni strutturali gravi dopo il sisma del 2016-17 e anche rispetto alla media nazionale complessiva.

Un altro dato significativo è quanta parte degli edifici presenti sul territorio colpito fossero residenziali prima del sisma, e quanti effettivamente abitati. Rispetto alla prima questione, sono (o erano) residenziali quasi 9 edifici su 10 presenti nel cratere sismico abruzzese istituito a seguito dei terremoti avvenuti tra 2016 e 2017. Una percentuale ampiamente variabile tra il 97,3% di Crognaleto, nel teramano, e il 58,8% di Pizzoli, in provincia dell'Aquila.

Rispetto al secondo aspetto, ovvero quante abitazioni fossero effettivamente occupate, il dato più recente disponibile precedente al sisma è quello del censimento 2011. Questo tuttavia segnala come - a fronte di una media di 68,3 abitazioni su 100 del cratere occupate da residenti - la quota fosse molto più elevata nei comuni più popolosi tra quelli colpiti dal sisma 2016-17. In particolare Montorio al Vomano (85,8%) e Teramo (84,1%).

Ultimo aspetto rilevante è la qualità del patrimonio edilizio nei comuni abruzzesi in cui vi sono stati danni strutturali gravi. Un'informazione che però va presa con cautela, essendo stata raccolta a soli fini statistici nel corso delle rilevazioni per il censimento del 2011. Tra i comuni successivamente inseriti nel cratere 2016-17, quelli con la percentuale di edifici residenziali in muratura classificati come in stato "mediocre" o "pessimo" erano Pietracamela e Rocca Santa Maria. Il primo con circa 6 edifici su 10 classificati come in cattivo stato dai rilevatori censuari; il secondo con circa la metà.

Mentre la condizione migliore si rilevava a Tossicia, nel teramano, Campotosto e Barete, nell'aquilano. Tutti con più del 90% degli edifici in buono o ottimo stato di conservazione.

Molti di questi territori riceveranno risorse provenienti dal fondo complementare del Pnrr dedicato alle aree del sisma. Non è ancora possibile individuare la destinazione territoriale di tutti i fondi, bensì - come abbiamo detto poc'anzi - di importi pari a 814 milioni di euro (su totali 1,78 miliardi previsti dal fondo aree sisma).

Diversi comuni riceveranno fondi singolarmente, ma ci sono 80 interventi che vedono come destinatari enti locali associati. A livello singolo, il comune che riceverà più fondi sarà L’Aquila con circa 111 milioni di euro. Al secondo posto troviamo invece il comune di Montereale (28,75 milioni) mentre al terzo Teramo (13,05).

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Foto: L'Aquila (Mattia Fonzi)

L'articolo Il piano di ripresa e resilienza a sostegno dei crateri sismici d’Abruzzo proviene da Openpolis.

È un argomento molto delicato, perché interessa l’organo che “governa” la magistratura e decide le carriere di giudici e pm. Riguarda i rapporti tra potere politico e giudiziario, un tema che da sempre ha attraversato la storia repubblicana. E infatti è di lunghissima data il dibattito su come evitare le interferenze politiche su giudici e pm, oppure le degenerazioni delle correnti nella magistratura.

Il prossimo testo in discussione, in base a quanto dichiarato dal ministro della giustizia Bonafede (M5s), dovrebbe reggersi soprattutto su due aspetti che investono il rapporto politica-magistratura. Il primo, eliminare la possibilità per i magistrati entrati in politica di tornare al vecchio ruolo.

Il secondo, limitare la possibilità dei politici di essere eletti al Csm come membri “laici”.

La provenienza politica è un aspetto particolarmente sensibile per il vicepresidente del Csm. Dato che il ruolo di presidente spetta al capo dello stato, con funzioni prevalentemente di garanzia, nella gestione quotidiana dell’organo il ruolo del vicepresidente è decisivo.

In base alla costituzione deve essere un “laico” e storicamente è stato ricoperto in prevalenza da un politico. Su 19 vicepresidenti eletti dal 1959 ad oggi, in 11 casi si è trattato di una persona che era già stata parlamentare o membro del governo.

In sintesi, i temi sul tavolo sono molti, e sembra già chiaro che il dibattito che si aprirà sulla riforma occuperà i prossimi mesi dell’agenda politica.

Per adesso purtroppo, il tono della discussione pubblica sul tema, tra stralci di intercettazioni e polemiche, non è adeguato al livello delle decisioni che saranno discusse. E soprattutto non aiuta i cittadini a fare chiarezza sul ruolo del Csm e sulle criticità attuali del sistema.

Per comprendere meglio tutto questo è importante arrivare informati – numeri alla mano. Così da avere tutti gli elementi per valutare in modo consapevole.

Criticità vere e luoghi comuni

Per prima cosa, è necessario sgombrare il dibattito da alcuni luoghi comuni largamente diffusi, che alimentano solo la confusione.

Il primo è la possibilità di scardinare il peso delle correnti attraverso il sorteggio dei componenti togati del Csm. Questo non è possibile in base alla costituzione vigente.

A meno di una modifica costituzionale, quindi, i membri del Csm (laici e togati) sono elettivi. Un sorteggio “puro” dei componenti sarebbe quindi incostituzionale. Altra cosa è la possibilità (prevista tra 1990 e 2002, dall’articolo 24-bis) di sorteggiare la composizione dei collegi elettorali, in modo da rendere casuale la composizione del corpo elettorale (e in teoria più difficili accordi prestabiliti).

Il secondo elemento di confusione riguarda la facoltà del presidente della Repubblica di sciogliere l’organo attualmente in carica. A norma di legge, questa non è una scelta politica del Quirinale, quanto piuttosto una possibilità, nel caso in cui l’organo non sia in grado di funzionare (come per le dimissioni della maggioranza dei membri).

Una procedura complessa, che coinvolge diversi attori istituzionali e che, come sottolineato anche da autorevoli costituzionalisti, esclude scelte solitarie del Colle. Proprio perché concepita nella cornice delle garanzie costituzionali e della divisione tra poteri.

Fatta chiarezza su questi punti, restano le criticità vere emerse in questi mesi. I casi giudiziari hanno riportato all’attenzione nazionale i problemi nel rapporto tra politica e magistratura. Attraverso alcuni dati, abbiamo ricostruito come questo rapporto si è sviluppato ed evoluto nella sua sede naturale, il Csm.

La presenza della politica nel Csm, dal 1959 ad oggi

Uno degli obiettivi della riforma annunciata è ridurre la presenza politica nel Csm. Ma cosa sappiamo su questo aspetto?

Solo due volte nel Csm sono entrate persone che nella loro vita erano state leader di partiti nazionali. Mauro Ferri, eletto come laico nel 1986, che quasi 20 anni anni prima era diventato (per 9 mesi) segretario del Psi sul finire della breve unificazione con i socialdemocratici, e poi del solo Psdi. E Mauro Mellini, membro laico dal 1993, che alla fine degli anni ’60 era stato per un biennio segretario dei radicali.

In entrambi i casi quindi, parliamo di politici al vertice dei propri partiti durante limitati periodi di transizione, e soprattutto entrati dopo molti anni nell’organo di governo della magistratura.

Ma questo dato ovviamente non può esaurire il tema del rapporto politica-magistratura all’interno del Csm. Un organo con competenze rilevanti, solo in apparenza di natura amministrativa (l’assegnazione delle sedi, i trasferimenti), in realtà con un impatto decisivo sulla vita sociale e politica del paese.

Infatti, se si osserva la presenza di politici nazionali (ex parlamentari o ex membri del governo) nel plenum del consiglio, ci si accorge come ci sia sempre stato almeno un politico in tutte le consiliature dal 1959 a oggi.

È interessante leggere la presenza di politici nel Csm in parallelo con lo stato altalenante dei rapporti politica-magistratura nello stesso periodo.

Dopo un'iniziale crescita durante gli anni '60, nel periodo del compromesso storico la presenza di politici nazionali nel plenum scende al 3,4%. Poi risale alla fine degli anni '80 (13%), per calare di nuovo nel post-tangentopoli (1994-2002). Dagli anni 2000, con lo scontro parallelo tra centrosinistra e centrodestra, sul piano politico e giudiziario, torna a crescere la quota di ex politici nazionali nel plenum. Nella scorsa consiliatura (2014-18) si è raggiunto il picco massimo dagli anni '60: 29% dei membri elettivi del Csm era stato in precedenza parlamentare o membro del governo.

La consiliatura in carica, dopo quelle tra '76 e '86, è la terza con meno politici nazionali. Sono due: l'attuale vicepresidente del Csm David Ermini (parlamentare Pd tra 2013 e 2018) ed Emanuele Basile (che era stato deputato della Lega Nord nella legislatura 1994-96).

Nel leggere questi dati, è necessario tenere presente la scelta di fondo del costituente.

Dopo lunghi dibattiti in assemblea, la scelta di prevedere una parte di membri non togati partiva da due obiettivi. Da un lato, evitare che la magistratura diventasse un ordine autoreferenziale, al di fuori di qualsiasi garanzia democratica. Dall'altro, sottrarre giudici e procuratori dal controllo del governo di turno (come era avvenuto nel fascismo e in misura minore nell'Italia liberale). Il compromesso fu trovato prevedendo un terzo di membri laici, scelti dal parlamento tra professori di diritto e avvocati dopo 15 anni di servizio.

L'indicazione della carta in questo senso sembra chiara quando indica professori e avvocati. Una classificazione che, a nostro avviso, deve essere anche il punto di partenza di qualsiasi riforma. Non esclude a priori la presenza di ex membri del parlamento, ipotesi che era circolata nei mesi scorsi. Questa previsione avrebbe poco senso, dato che sarebbe un disincentivo alla partecipazione alla vita pubblica di persone che nel campo giuridico possono essersi distinte per le loro capacità.

Allo stesso tempo, bisogna evitare assolutamente che la quota di membri laici venga "colonizzata" dalla classe politica del momento.

I tempi tra l'incarico politico e quello al Csm

In questa direzione, un criterio ipotizzato potrebbe essere prevedere un tempo minimo di decantazione nel passaggio da un incarico in assemblea parlamentare al Csm.

Mediamente, dal 1959, passano 4 anni (1.484 giorni) tra la fine dell'incarico al governo o in parlamento e l'ingresso al Csm. Ma questo dato è variato moltissimo tra una consiliatura e l'altra.

Questi dati sono frutto di una media. Ad esempio quello della consiliatura in corso è molto alto perché uno dei due membri (l'ex parlamentare leghista Basile) ha la seconda maggiore distanza (22 anni) dall'incarico precedente. Un dato che si compensa con il passaggio diretto del vicepresidente Ermini, da deputato della XVIII legislatura al Csm.

Perciò è interessante ricostruire, per ogni consiliatura, come sono realmente variati i tempi di passaggio da un'istituzione all'altra.

Da questo punto di vista, si possono fare delle ulteriori considerazioni. La consiliatura scorsa (2014-18), oltre ad essere  stata quella con la maggiore incidenza di ex membri di parlamento e governo nel Csm, è stata anche la seconda con i passaggi più veloci. Una tendenza che, come si osserva dai dati, era iniziata e poi incrementata a partire dagli anni 2000.

Tra questi l'ex vicepresidente, Giovanni Legnini (Pd), per cui il passaggio è stato diretto da sottosegretario al ministero dell'economia e delle finanze a membro del consiglio. L'attuale presidente del senato Elisabetta Casellati (Fi) e il collega di partito Pierantonio Zanettin, passati direttamente dal senato al Csm. Antonio Leone (Ncd) e Renato Balduzzi (Sc), provenienti dalla camera dei deputati (quest'ultimo in precedenza era stato ministro della salute del governo Monti).

E in effetti la scorsa consiliatura è stata anche tra le prime per presenza di ex ministri e sottosegretari. Il 13% del plenum aveva avuto un incarico nel governo (dato in linea con gli anni 2002-10).

Dal Csm alla politica nazionale

Allo stesso tempo, storicamente si registra anche il passaggio inverso. Ovvero membri del Csm che solo dopo quest'esperienza vengono eletti in parlamento o entrano nell'esecutivo. In media circa l'8% dei membri Csm senza precedenti incarichi politici nazionali sono diventati successivamente (anche a distanza di molti anni) parlamentari, ministri o sottosegretari.

Anche in questo caso il fenomeno è altalenante, e va letto in controluce rispetto a quanto descritto in precedenza. Nelle consiliature dove sono presenti molti membri già stati politici nazionali, il dato è ovviamente più basso.

Mentre in altre consiliature con un basso numero di politici nazionali "in entrata", il dato "in uscita" è molto più consistente. Un esempio su tutti la consiliatura 1976-81, che detiene il record minimo di componenti in precedenza già stati parlamentari o membri di governo (3%). In quello stesso Csm si registra anche la quota massima di componenti entrati successivamente in incarichi politici nazionali.

Il motivo principale di questi passaggi successivi è che, tra i membri laici, chi viene selezionato per essere membro del Csm è generalmente una personalità, non necessariamente politica, ma comunque spesso politicamente affine al partito che la porta nella contrattazione con le altre forze politiche in parlamento.

Ciò senza nulla togliere allo spessore dei selezionati. Per restare al caso limite, la consiliatura 1976-81, solo un componente era stato parlamentare in precedenza, gli altri erano tutti giuristi affermati nella propria professione, in alcuni casi in parallelo con attività di rilievo in organizzazioni politico-sociali.

La valutazione da fare quindi, in questo caso, è anche sulla capacità dei partiti di selezionare la classe dirigente, per quanto di propria competenza. Nella lista appena passata in rassegna compaiono, oltre al giurista Vittorio Bachelet, assassinato dalle Brigate rosse durante il mandato di vicepresidente del Csm, due futuri presidenti della Corte costituzionale (La Pergola e Conso). Se un esperto di diritto viene designato per ricoprire una carica di quella rilevanza, diventa naturalmente papabile in futuro per altri ruoli.

Non mancano anche i casi di membri togati che, solo dopo l'esperienza in Csm, sono entrati nell'agone politico nazionale.

Tra questi, il più recente è Cosimo Ferri, deputato in carica (Iv), eletto al Csm nel 2006 e nel 2013 diventato sottosegretario alla giustizia in tutti i governi di centrosinistra della XVII legislatura. Altro esempio è Lanfranco Tenaglia, magistrato in carica nel Csm dal 2002 al 2006, poi eletto nel 2008 in parlamento con il Partito democratico (del quale sarà anche responsabile giustizia durante la segreteria Veltroni).

In precedenza, andando indietro fino al 1990, avevano fatto percorsi simili Ernesto Stajano e Elvio Fassone. Entrambi eletti al Csm nel 1990, il primo con Magistratura indipendente e il secondo con Magistratura democratica, e poi entrati in parlamento negli anni '90, rispettivamente con il Patto Segni e l'Ulivo.

Tra i membri di diritto, solo uno ha avuto incarichi politici nazionali (escludendo ovviamente il presidente della repubblica). Si è trattato del primo presidente della Corte di cassazione dal 1986 al 1995, Antonio Bracaccio, diventato per pochi mesi ministro nel governo tecnico Dini.

I percorsi di carriera prima e dopo il Csm

Un altro aspetto interessante è quale sia il percorso successivo dei membri eletti al Csm, dopo la fine del mandato.

Per quanto riguarda i membri laici eletti dal parlamento, come abbiamo visto la costituzione indica come prerequisito l'essere avvocati con almeno 15 anni di esercizio oppure professori ordinari in materie giuridiche. Circa la metà dei membri eletti negli ultimi 30 anni, al momento dell'elezione, aveva questi due prerequisiti, senza incarichi politici pregressi.

Nell'altra metà dei casi, l'ultimo incarico politico prima del Csm è stato generalmente quello di parlamentare o sottosegretario. Seguono ruoli a livello locale; tra quelli più di rilievo segnaliamo due sindaci: quello di Arezzo (Giuseppe Fanfani, Pd, eletto nel 2014) e quello di Udine (Piergiorgio Bressani, Dc, eletto nel 1990). In un caso, l'ultimo incarico era stato quello di giudice costituzionale (Annibale Marini, anche presidente della stessa corte tra 2005 e 2006).

Finiti i 4 anni nel consiglio superiore della magistratura, cosa vanno a fare i membri laici?

Per la maggior parte degli eletti, il Csm rappresenta l'ultimo incarico istituzionale prima della fine della carriera. Un ruolo di prestigio che può chiudere il percorso professionale tanto di un professore universitario, quanto di un politico di lungo corso. Un esempio è Virginio Rognoni, ministro Dc in diversi governi tra la fine degli anni '70 e il 1992 e deputato fino al 1994. Nel 2002 viene eletto al Csm, di cui diventa vicepresidente per l'intera durata della consiliatura.

Per alcuni politici invece è un passaggio intermedio del cursus honorum, ma abbastanza prestigioso da rafforzare il proprio profilo istituzionale. Un esempio su tutti è quello dell'attuale presidente del senato Maria Elisabetta Alberti Casellati (Fi), arrivata al Csm nel 2014 dopo 20 anni come senatrice (e quasi 4 come sottosegretario alla giustizia, nell'ultimo governo Berlusconi). Dopo la fine del mandato al Csm, nel 2018, è stata eletta seconda carica dello stato.

Un altro caso in questo senso è Michele Vietti (Udc), attuale presidente di Finlombarda spa, società finanziaria di proprietà della regione Lombardia. Il Csm ha segnato due passaggi nel suo percorso politico-amministrativo: eletto alla camera nel 1994, diventa componente del consiglio superiore una prima volta nel 1998. Dopo il mandato, sarà sottosegretario prima alla giustizia e poi all'economia, rispettivamente nel II e III governo Berlusconi (2001-05 e 2005-06). Dopo essere stato riconfermato alla camera nelle elezioni 2008, viene rieletto membro laico del Csm nel 2010, stavolta diventandone anche vicepresidente.

Anche per gli accademici puri il passaggio in Csm può sugellare una crescita nel proprio percorso professionale. Dal 1990 ad oggi, per 3 professori universitari è stata una delle tappe che li ha successivamente portati a diventare membri della corte costituzionale.

Un'altra categoria di casi è quella dei membri laici che prima del Csm non avevano avuto incarichi politici nazionali. Una volta indicati da una forza politica per un ruolo così importante, diventano un bacino naturale di professionalità cui attingere per la formazione delle liste nelle politiche. Un esempio è Emilio Buccico, avvocato eletto in quota An come membro laico del Csm nel 2002. Finito il mandato, nel 2006, viene candidato (ed eletto) senatore per An nelle elezioni dello stesso anno. Dal 2007 al 2009 sarà anche sindaco di Matera per il centrodestra.

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