Com’è cambiata la pubblica amministrazione con il Pnrr #OpenPNRR

• Il Pnrr ha stanziato oltre 7 miliardi per il potenziamento e la digitalizzazione della pubblica amministrazione.
• Gli enti territoriali hanno gestito progetti Pnrr per oltre 55 miliardi.
• A maggio, l'81% delle risorse Pnrr gestite dai comuni era legato a progetti non conclusi.
• Il Pnrr ha velocizzato gli appalti negli enti locali ma non li ha resi più concorrenziali.
• Restano dubbi sulla capacità dei comuni di gestire le infrastrutture realizzate con il Pnrr.

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è ormai in via di conclusione e siamo in attesa di capire se il nostro paese riuscirà a incassare anche l’ultima rata di fondi da 28,4 miliardi di euro. Ma dopo anni in cui l’attenzione si è concentrata soprattutto sul rispetto delle scadenze e sulla realizzazione fisica delle opere, è arrivato il momento di tracciare dei bilanci sulla sua eredità e valutare l’impatto del piano sul sistema paese.

Un recente rapporto dell’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) prova a farlo, concentrandosi sugli effetti del Pnrr sulla pubblica amministrazione (Pa) e in particolare sui comuni. Una Pa più moderna ed efficiente infatti significa – tra le altre cose – maggiore chiarezza e accessibilità per privati e imprese, procedure più rapide e tempi di pagamento certi. A questi aspetti si aggiunge anche la maggiore capacità di intercettare le opportunità offerte, ad esempio, dai fondi europei e trasformarli in opere pubbliche e servizi per i cittadini. Uno degli aspetti che proprio il Pnrr ha fatto emergere con chiarezza infatti è la difficoltà attuativa incontrata da molte pubbliche amministrazioni. Problemi spesso legati a carenza di personale o mancanza di competenze. Investire per colmare su queste lacune è un aspetto fondamentale per il paese.

Il Pnrr è nella sua fase conclusiva e occorre spostare l’attenzione da analisi centrate sull’attuazione legislativa e la realizzazione fisica degli interventi alla valutazione ex post dell’efficacia e dell’efficienza delle misure e del loro impatto in termini di transizione ecologica, digitale, superamento dei divari territoriali e coesione sociale. Tali attività potrebbero rappresentare un’importante occasione per definire un approccio metodologico solido per la valutazione sistematica delle politiche pubbliche in Italia, utile anche ai fini della formulazione di interventi futuri.

– Ufficio parlamentare di bilancio, Rapporto sulla politica di bilancio (giugno 2026)

Il quadro che emerge dall’analisi dell’Upb è piuttosto articolato. Da un lato infatti si registrano investimenti rilevanti per il potenziamento della Pa, in particolare sul fronte della digitalizzazione, e una significativa accelerazione dei tempi di aggiudicazione delle gare d’appalto. Dall’altro emergono dubbi sulla sostenibilità futura delle nuove infrastrutture create e la persistente difficoltà nel definire con certezza gli effetti di lungo periodo del piano.

Gli investimenti del Pnrr per il potenziamento della macchina pubblica

Le pubbliche amministrazioni, a tutti i livelli, rappresentano certamente dei soggetti centrali per quanto riguarda il Pnrr. Sia in qualità di attuatori che di beneficiari diretti degli investimenti. Per quanto riguarda il secondo aspetto in particolare, la relazione dell’Upb individua due aspetti decisivi. Si tratta del potenziamento e della modernizzazione della pubblica amministrazione (intesa sia come immissione di nuove competenze che di rafforzamento degli organici) e della sua digitalizzazione.

Per queste due specifiche aree di intervento il Pnrr dedica oltre 7 miliardi di euro distribuiti su 11 misure diverse. Di questi investimenti, circa 1,3 miliardi sono destinati al rafforzamento del personale e alla semplificazione amministrativa. Tra gli interventi più significativi in questo ambito si segnalano il nuovo portale unico dei concorsi pubblici e la riforma delle carriere (avvenuta attraverso un pacchetto di diversi provvedimenti tra cui i decreti legge 80 e 152 del 2021). Ma la parte più consistente degli investimenti – circa 5,8 miliardi – è riservata alla digitalizzazione.

All’interno di questo capitolo, la misura con più risorse riguarda i servizi e l’esperienza digitale dei cittadini. Misura dal valore complessivo pari a circa 1,8 miliardi di euro. Seguono l’abilitazione al cloud per le Pa locali (1 miliardo) e la creazione di infrastrutture digitali, tra cui il Polo strategico nazionale (900 milioni).

Si tratta di interventi strutturali, i cui effetti però richiederanno tempi lunghi per essere pienamente assorbiti. Per quanto riguarda la digitalizzazione in particolare, la sola realizzazione delle infrastrutture non è sufficiente. Servono anche un ricambio generazionale e l’abbattimento dei persistenti divari territoriali nell’uso delle tecnologie digitali. Nel 2025, ad esempio, solo il 54,3% della popolazione tra 16 e 74 anni possedeva competenze digitali almeno di base. Dato ancora lontano dall’obiettivo europeo dell’80% entro il 2030.

Gli enti territoriali e il Pnrr

Secondo lo studio dell’Upb, complessivamente gli enti territoriali hanno gestito 663.654 progetti per un valore complessivo di circa 245 miliardi di euro, di cui 171,7 miliardi provenienti dal Pnrr. All’interno di questo perimetro, i comuni e le loro forme associative hanno gestito 89.175 progetti per 25,5 miliardi di risorse Pnrr (34,5 miliardi considerando anche gli altri finanziamenti pubblici). Si tratta della quota più consistente con riferimento all’attività degli enti territoriali. Seguono le regioni, con 36.883 progetti e circa 23 miliardi di risorse Pnrr, le province e le città metropolitane (2.973 progetti, 4,5 miliardi) e gli enti strumentali (1.181 progetti, 2,8 miliardi).

Un capitolo a parte riguarda le “altre amministrazioni pubbliche“. Queste, pur non essendo enti territoriali, hanno gestito complessivamente 449.483 interventi per 85,8 miliardi di risorse Pnrr. Investimenti che salgono a 136 miliardi considerando l’insieme dei finanziamenti pubblici coinvolti.

Guardando alla distribuzione per missione, l’81% dei progetti in capo ai comuni riguarda la digitalizzazione (missione 1) e coinvolge pressoché la totalità degli enti, mentre le altre missioni – pur mobilitando meno progetti – hanno un peso finanziario maggiore su un numero più ristretto di amministrazioni. La geografia degli investimenti riflette i diversi fabbisogni territoriali: al sud prevalgono gli interventi sull’istruzione e sulla coesione sociale (missioni 4 e 5), mentre al centro-nord è più diffusa la transizione ecologica (missione 2).

Anche la dimensione demografica pesa: i comuni più piccoli partecipano meno alla missione 5, quelli più grandi concentrano più risorse sulla missione 2.

Un ulteriore elemento esplicativo della partecipazione differenziata dei Comuni potrebbe essere riconducibile alle dinamiche territoriali e relazionali tra Enti locali, che possono assumere la forma di cooperazione, competizione o imitazione. […] L’adesione ai progetti di rigenerazione urbana e di messa in sicurezza degli edifici scolastici, ad esempio, pur coinvolgendo un numero elevato di Comuni, non si distribuisce in modo uniforme sul territorio. Emergono, al contrario, specifici addensamenti territoriali che possono riflettere differenze nella capacità amministrativa degli Enti; al tempo stesso, appare plausibile ipotizzare l’esistenza di dinamiche di diffusione locale delle decisioni, per effetto delle quali la partecipazione di alcuni Comuni potrebbe aver favorito l’attivazione di Enti limitrofi

– Ufficio parlamentare di bilancio, Rapporto sulla politica di bilancio (giugno 2026)

Sul fronte dell’attuazione, a maggio 2026, poco più di 53mila degli 88.311 progetti gestiti direttamente dai singoli comuni risultavano già ultimati, per un valore di 3,3 miliardi. Mentre circa 31mila – per 21,5 miliardi – erano ancora in corso. Un banco di prova importante per la capacità attuativa degli enti nell’ultimo miglio del piano.

84% la quota dei progetti Pnrr gestiti dai comuni ancora in corso a maggio 2026 sulla base del loro valore economico.

Il Pnrr ha velocizzato gli appalti ma non li ha resi più concorrenziali

Uno degli ambiti in cui l’impronta del Pnrr è emersa con maggiore nettezza in questi anni è il procurement. Vale a dire l’insieme delle procedure che portano all’acquisto di beni e servizi o all’assegnazione di appalti per la realizzazione di opere pubbliche. Da questo punto di vista, secondo le rilevazioni dell’Upb, le procedure di affidamento lavori finanziate dal Pnrr risultano, a parità di condizioni, significativamente più veloci di quelle ordinarie. In media infatti si sono risparmiati circa 32 giorni, pari a una riduzione dei tempi del 20,9%. Un’accelerazione dovuta sia ai vincoli di scadenza del piano sia al maggiore ricorso a centrali di committenza esterne (come Consip), in crescita di 17,8 punti percentuali.

Questa velocità, però, non si è tradotta in una maggiore apertura del mercato. Alle gare del Pnrr infatti si sono presentate in media meno imprese. Una dinamica influenzata dalla richiesta di requisiti requisiti tecnici e ambientali più stringenti che hanno ristretto la platea dei potenziali concorrenti. I ribassi di aggiudicazione sono rimasti comunque in linea con quelli delle procedure ordinarie. Da segnalare inoltre l’aumento della quota di affidamenti assegnati a microimprese (+13 punti percentuali). Un effetto legato più alla scala medio-piccola dei cantieri Pnrr gestiti dai comuni che a una scelta esplicita di policy.

Un segnale interessante riguarda infine una possibile eredità del piano. Nei comuni che hanno completato almeno un progetto di digitalizzazione infatti, le gare ordinarie successive hanno mostrato più concorrenzialità, con un aumento del 22,4% di offerenti per lotto, e ribassi maggiori (+6,7%). Si tratta però di dati ancora preliminari, legati a una quota finora minoritaria di amministrazioni.

Un bilancio ancora provvisorio

L’Ufficio parlamentare di bilancio, nella sua relazione, evidenzia come la valutazione dell’impatto del Pnrr sulla Pa e in particolare sui comuni, rappresenti un’operazione complessa per l’eterogeneità dei territori e la natura multidimensionale del piano. Tale esercizio inoltre risente della mancanza di obiettivi iniziali definiti e di una preventiva analisi dei divari. Una criticità che anche Openpolis ha sempre denunciato.

Fatta questa premessa, il quadro che emerge dal rapporto dell’Upb racconta di un Pnrr che ha effettivamente contribuito a modernizzare pezzi importanti della macchina pubblica, accelerato l’attuazione delle opere e lasciato, in alcuni casi, tracce di miglioramento strutturale nella capacità amministrativa dei comuni.

Restano però alcuni nodi critici. Il principale riguarda la sostenibilità delle nuove infrastrutture che sono state realizzate. Molte (dalle case della comunità agli asili nido) richiederanno personale qualificato e maggiori spese correnti per essere pienamente operative, in un contesto in cui i margini di manovra si sono ridotti anche a causa di scelte nazionali.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Oltre agli articoli di approfondimento sullo stato di attuazione e sulle misure presenti nel piano, mettiamo a disposizione anche la piattaforma openpnrr.it che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

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