Il ricorso eccessivo allo strumento fatto negli ultimi anni è un indicatore di come gli esecutivi abbiano conquistato sempre di più il centro della scena anche da un punto di vista legislativo, relegando il parlamento a un ruolo secondario. Nelle ultime 2 legislature il peso della decretazione d’urgenza è aumentato a dismisura rispetto alla produzione di norme ordinarie. Nell’ultimo anno poi, nonostante la parentesi legata al Covid-19 si sia conclusa, il peso dei decreti legge ha raggiunto livelli mai toccati in precedenza. 

Questo dato deve necessariamente condurre a delle riflessioni. L’uso eccessivo di questo strumento porta infatti a delle storture. Non ultima la difficoltà da parte del parlamento di convertire i decreti in legge nei tempi previsti. Da qui la proposta di aumentare i giorni a disposizione delle camere.

Per evitare che le misure contenute nei Dl non convertiti in tempo decadano, spesso governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti decreti minotauro. Quegli atti cioè che assorbono più di un decreto attraverso la presentazione di emendamenti alla legge di conversione. Tale prassi, mal tollerata dal capo dello stato perfino nei momenti più delicati della pandemia, sembra diventata ormai ricorrente anche con l’attuale esecutivo.

C’è poi un altro elemento che necessita di riflessione. Spesso infatti passano diversi giorni tra l’approvazione di un Dl in consiglio dei ministri e la sua pubblicazione in gazzetta ufficiale. Indice del fatto che i decreti sempre più spesso non sono usati per affrontare situazioni urgenti ma per attuare in maniera più agevole il programma di governo.

Il peso dei decreti legge nella produzione normativa

La percentuale di leggi di conversione di decreti rispetto al totale di norme approvate è sempre stata piuttosto consistente. Ma negli ultimi anni stiamo assistendo a un significativo incremento in questo senso.

Analizzando i dati disponibili infatti possiamo osservare che dal 1996 a oggi sono entrate in vigore 2.853 leggi in totale. Di queste, 730 erano conversioni di decreti (il 25,6%). Focalizzandosi sull’attuale legislatura, possiamo osservare il peso particolarmente rilevante acquisito dai decreti rispetto alle altre tipologie di legge. Sono conversioni infatti la metà delle norme entrate in vigore tra l’ottobre 2022 e il novembre 2023.

Soffermandoci invece sulla XVIII legislatura, l’ultima di cui sono già disponibili dati consolidati, possiamo osservare che era già stato registrato un record. Tra 2018 e 2022 infatti le conversioni di Dl hanno rappresentato il 33% delle leggi approvate. Mai in passato si era raggiunta la soglia del 30%. Su questo dato ovviamente ha pesato molto la necessità di gestire le fasi più difficili dell’emergenza da Covid-19.

I decreti minotauro

Il ricorso eccessivo ai decreti legge tende a saturare l’agenda del parlamento. Come noto infatti, i Dl devono essere convertiti in legge dalle camere entro 60 giorni dalla loro entrata in vigore. Se ciò non avviene, l’atto decade e gli effetti giuridici che aveva prodotto si annullano.

Per evitare che si verifichi una situazione del genere, i disegni di legge di conversione dei decreti acquisiscono la priorità nella definizione del calendario dei lavori di aule e commissioni. Ciò significa che quando il numero di decreti legge raggiunge livelli molto rilevanti, il parlamento non ha tempo per occuparsi di altro. Tale dinamica contribuisce a spiegare anche i dati che abbiamo visto nel grafico precedente.

Tuttavia può capitare che le camere non riescano comunque a concludere in tempo l’iter di conversione. Di conseguenza, negli ultimi anni, si è fatto spesso ricorso alla pratica dei cosiddetti decreti minotauro. Sostanzialmente quando governo e parlamento si rendono conto che non sarà possibile convertire un decreto legge nei tempi previsti propongono, con un emendamento alla legge di conversione di un altro Dl, di abrogarlo prima che questo decada ma di salvare le misure in esso contenute, assorbendole.

Questa pratica è stata particolarmente utilizzata nella prima fase dell’emergenza Covid, quando l’allora governo Conte II pubblicò un gran numero di decreti in poco tempo per farvi fronte. Quando poi il parlamento riprese le proprie attività lo fece con molte limitazioni che rallentavano in maniera significativa lo svolgimento dei lavori.

Se in questa fase il ricorso a tale escamotage poteva apparire se non giustificabile quantomeno comprensibile, lo è meno nella situazione attuale. Con il parlamento che è tornato a operare a pieno regime. Eppure possiamo osservare che anche con l’attuale esecutivo questa situazione si è già ripetuta diverse volte.

Il governo Meloni, e la maggioranza che lo sostiene, infatti ha già fatto ricorso a questa pratica in ben 5 occasioni in poco più di un anno. Da questo punto di vista l’attuale esecutivo ha già superato il primo governo Conte (3) e si sta avvicinando rapidamente al secondo (8). Ancora lontano il governo Draghi (13) che però, insieme al Conte II, ha fronteggiato le fasi più concitate della pandemia.

Tra i decreti minotauro creati dal governo Meloni ce n’è uno significativo, quanto meno da un punto di vista simbolico. Il parlamento infatti non è riuscito a convertire entro i 60 giorni previsti il decreto legge 88/2023 dedicato alla ricostruzione nei territori (in particolare l’Emilia Romagna) colpiti dagli eventi climatici catastrofici dello scorso maggio. Per evitare che le misure adottate perdessero di efficacia il decreto in questione è stato assorbito dalla legge 100/2023 di conversione del decreto 61/2023. Anch’esso dedicato alle esondazioni.

La distanza tra l’approvazione di un decreto e la sua entrata in vigore

Quella dei decreti minotauro però non è l’unica stortura legata all’abuso della decretazione d’urgenza. Un altro elemento particolarmente critico è quello dei cosiddetti decreti approvati “salvo intese”. In questi casi il consiglio dei ministri delibera le linee generali del provvedimento ma le trattative per la definizione del testo definitivo proseguono, anche per diverse settimane.

Tale prassi fu particolarmente ricorrente durante il primo governo Conte. In quel periodo infatti la maggioranza composta da Movimento 5 stelle e Lega aveva bisogno di dimostrare la propria coesione e la capacità di portare avanti il programma di governo. Successivamente questa prassi è andata un po’ in disuso senza scomparire del tutto. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo, solo il decreto legge riguardante il ponte sullo stretto di Messina è stato approvato “salvo intese”.

Tuttavia c’è un’altra dinamica che deve essere tenuta sotto controllo e che interessa molto da vicino anche il governo Meloni. Si tratta dell’intervallo di tempo, spesso molto lungo, che intercorre tra l’approvazione di un provvedimento in consiglio dei ministri e la sua effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale. Sostanzialmente il principio è lo stesso dei decreti approvati salvo intese, solo che in questo caso non viene fatta una specifica dichiarazione in questo senso.

Se si escludono alcuni giorni fisiologici (ad esempio i sabati e le domeniche in cui la gazzetta ufficiale non viene pubblicata), possiamo osservare che nelle ultime 2 legislature i decreti legge entrati in vigore ad almeno 5 giorni di distanza dall’approvazione in consiglio dei ministri sono ben 73. E in molti casi tale intervallo di tempo è stato superiore anche alle 2 settimane. In media intercorrono circa 4,6 giorni tra l’approvazione di un decreto legge e la sua effettiva pubblicazione. Per il momento l’attuale esecutivo presenta un dato di poco sopra la media (4,9 giorni). Si tratta del secondo valore più elevato dopo quello fatto registrare dal governo gialloverde (7,3). Da notare però che sia i governi Draghi (4) che Conte II (3,6) hanno una media inferiore. A conferma del fatto che quando si è costretti a gestire situazioni di effettiva emergenza, questo intervallo di tempo si riduce.

Tra i Dl più problematici da questo punto di vista troviamo il decreto sblocca cantieri, risalente al Conte I, per cui sono trascorsi ben 29 giorni tra la deliberazione in Cdm e la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Seguono il decreto relativo alle olimpiadi invernali di Milano e Cortina (Conte II), con 27 giorni e il decreto crescita (Conte I) con 26.

Anche alcuni decreti legge emanati dall’attuale esecutivo hanno visto una significativa distanza tra approvazione ed entrata in vigore. Per il decreto 144/2022 relativo al rafforzamento della capacità amministrativa sono serviti 16 giorni (settimo dato più alto in assoluto nelle ultime 2 legislature). Per il già citato decreto relativo al ponte sullo stretto (35/2023) sono stati necessari 15 giorni, mentre per il decreto sud (124/2023) 12.

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Dopo le prime settimane, che sono servite principalmente per delineare la squadra di governo e ottenere la fiducia del parlamento, l’esecutivo si è subito dovuto mettere a lavoro su dossier molto delicati. Solo per citarne alcuni: l’approvazione della legge di bilancio, il rispetto delle scadenze previste dal Pnrr e l’aumento consistente del costo dell’energia e delle materie prime.

Questo scenario aiuta forse a spiegare il massiccio ricorso fatto in questi mesi a decreti legge e questioni di fiducia. Una prassi piuttosto frequente anche in passato, specie all’inizio della legislatura. In precedenza però c’era stato comunque uno spazio maggiore per le iniziative parlamentari. Tale dinamica negli ultimi anni si è sbilanciata sempre di più in favore degli esecutivi di volta in volta in carica. Fino a raggiungere la situazione attuale in cui nessuna delle leggi approvate è nata da un’iniziativa di deputati o senatori.

Un altro elemento importante da analizzare riguarda la tenuta della maggioranza in parlamento. Da questo punto di vista, in base a quanto accaduto in questi primi mesi, possiamo osservare che i numeri della coalizione di governo soprattuto al senato si sono rivelati meno solidi di quanto ci si aspettasse.

I numeri del governo attraverso le misure varate

Uno degli indicatori che ci può aiutare a valutare l’attività del governo Meloni nei suoi primi 100 giorni consiste nell’analisi dalle misure varate in questi mesi. Molte di queste iniziative si concretizzano in disegni di legge e decreti che poi il parlamento deve approvare.

Da questo punto di vista, un primo dato interessante riguarda il fatto che delle numerose proposte di legge avanzate dall’inizio della legislatura sono pochissime quelle che hanno già concluso l’iter e sono quindi entrate in vigore. Peraltro tali disegni di legge sono tutti di iniziativa governativa.

Un numero così basso potrebbe trovare una sua giustificazione nel fatto che ci troviamo ad inizio legislatura e che anche il parlamento, così come l’esecutivo, necessita di tempo prima di poter entrare in funzione a pieno regime. Prima della massima operatività infatti le camere hanno dovuto nominare i presidenti d’aula, gli uffici di presidenza, costituire le commissioni permanenti e altro ancora. Ciò ha certamente inciso sulla lentezza del processo legislativo.

Questa dinamica tuttavia si ripresenta all’inizio di ogni legislatura ma facendo un confronto con i primi 100 giorni dei governi precedenti che hanno aperto un nuovo quinquennio incontriamo comunque dei numeri più elevati. Come si può notare dal grafico infatti quello dell’esecutivo attualmente in carica è il dato più basso degli ultimi anni. Il valore più elevato è invece quello del governo Prodi I (23). Seguono gli esecutivi Berlusconi IV (18) e Berlusconi II (15).

Per quanto riguarda invece l’iniziativa delle leggi approvate, possiamo notare come quella dell’esecutivo sia sempre stata preponderante. Tuttavia in passato c’era stato un maggiore spazio anche per le iniziative di deputati e senatori. In questo caso infatti il governo Meloni si trova al primo posto (insieme al Berlusconi II) relativamente al rapporto tra leggi di iniziativa dell’esecutivo sul totale di quelle approvate (100%). 

Un altro elemento interessante riguarda la tipologia di leggi approvate. Nei suoi primi 100 giorni di attività l’attuale esecutivo ha anche dovuto varare la legge di bilancio. Si tratta di una novità nella storia del nostro paese. Negli ultimi anni infatti solo con un altro governo (il Prodi I nel 1996) erano state approvate leggi di questo tipo durante i primi 100 giorni. In quel caso però si trattava dell’assestamento di bilancio e del consuntivo relativo all’anno precedente. Due provvedimenti meno rilevanti dal punto di vista politico.

Al di là di questo aspetto peculiare, in genere sono le conversioni dei decreti a farla da padrone per quanto riguarda le leggi approvate nel periodo preso in esame. E da questo punto di vista il governo Meloni non fa eccezione. Oltre al bilancio infatti gli altri atti legislativi già approvati sono tutti conversioni.

In termini assoluti, il numero di decreti legge già convertiti dall’attuale parlamento è tra i più bassi delle ultime legislature. Ma questo è evidentemente anche da addebitare al generale ridotto numero di leggi approvate finora. Se però si considera il rapporto tra conversioni di decreti e leggi approvate ecco che l’attuale esecutivo sale al secondo posto. Solo il governo Berlusconi II infatti (100% di leggi di conversione rispetto al totale delle norme approvate) presenta un dato più elevato.

Prosegue il ricorso massiccio alla decretazione d’urgenza

Sono quindi 6 i decreti legge che hanno già concluso l’iter durante i primi 100 giorni del governo Meloni. Si tratta nello specifico dei Dl:

• aiuti ter (di iniziativa del governo Draghi);
• Nato e sistema sanitario calabrese;
• riordino ministeri;
• aiuti quater;
• rave;
• elezioni.

Quelli emanati in questi mesi però sono molti di più. Parliamo in totale di 15 Dl già presentati alle camere per la conversione. Si tratta del secondo dato più elevato (al pari del governo Berlusconi IV) per quanto riguarda i primi 100 giorni degli esecutivi di inizio legislatura. Solo il governo Berlusconi II fece registrare un dato più elevato (25 decreti legge).

Un utilizzo così elevato dei Dl può essere in parte spiegato anche con la necessità di sopperire alle carenze di un parlamento non ancora pienamente operativo. Occorre però ricordare che questi atti dovrebbero essere utilizzati solo per intervenire in situazioni emergenziali e che dovrebbero avere un contenuto omogeneo.

Nel caso del governo in carica per quanto riguarda il primo aspetto certamente le crisi da affrontare non sono mancate: dall’alluvione nelle Marche alla frana sull’isola di Ischia, fino alla necessità di fronteggiare l’aumento dei costi in particolare dell’energia.

Sul secondo fronte invece si registra qualche criticità in più. Solo per fare qualche esempio il decreto legge 162/2022, fonte di tante polemiche per le misure sui rave party, contiene anche norme in materia di concessione di benefici penitenziari per i carcerati e ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato contro il Covid.

Un altro decreto fonte di attriti tra le forze politiche è stato il 169/2022. La norma in questo caso prevedeva la proroga della partecipazione italiana alla Nato. Ma allo stesso tempo ha disposto anche la proroga del commissariamento del sistema sanitario calabrese.

Questi “atti omnibus”, sempre più frequenti negli ultimi anni, sono stati finora tollerati dal presidente della repubblica (che pure in passato non ha mancato di richiamare all’ordine la classe politica) visto il contesto particolarmente difficile che stiamo attraversando. Occorre però ribadire che si tratta di una pratica impropria.

Inoltre l’eccessiva proliferazione dei decreti legge comporta comunque dei problemi. In primo luogo, come abbiamo visto, tende a saturare le agende di camera e senato che non sempre riescono a rispettare i tempi per la conversione. Caso che si è verificato per ben 21 volte durante il governo Draghi e 12 durante il Conte II. Si è già verificato un caso simile anche con il governo attuale. Si tratta del decreto 179/2022 che conteneva le misure a sostegno delle Marche ma anche interventi per il taglio sulle accise dei carburanti (va precisato che la scelta di non rinnovare le misure contro il caro-benzina è stata voluta dal governo).

Spesso in passato per evitare che ciò avvenisse sono state adottate altre prassi poco consone come l’utilizzo di “decreti minotauro” (Dl decaduti ma i cui contenuti sono stati fatti salvi da un’altra legge), il ricorso al “monocameralismo di fatto” con l’obiettivo di velocizzare l’iter parlamentare (l’accordo politico di far presentare proposte di modifica in una sola camera, con l’altra che si limita a ratificare quanto già deciso). E, soprattutto, il sempre più frequente ricorso alla questione di fiducia.

Anche il governo Meloni ricorre alla fiducia

La pratica di porre la questione di fiducia per velocizzare l’iter dei provvedimenti è una prassi a cui ormai siamo abituati. Da questo punto di vista l’attuale governo non fa eccezione. 

Dal suo insediamento i voti di questo tipo sono stati già 5. Peraltro in 2 casi la fiducia sul disegno di legge è stata posta in entrambi i rami del parlamento. È accaduto per la legge di bilancio e la conversione del decreto aiuti quater. In questo modo gli emendamenti presentati in aula sono stati sterilizzati e l’unica possibilità di intervento per deputati e senatori si è limitata alle dichiarazioni di voto.

A livello numerico il dato del governo Meloni è il secondo più alto tra gli esecutivi presi in esame (insieme a quello del Berlusconi IV). In questo caso al primo posto troviamo il governo Prodi II con 6 voti di fiducia nei suoi primi 100 giorni.

Un dato particolarmente rilevante da analizzare però riguarda il rapporto tra le questioni di fiducia poste e le leggi approvate nello stesso periodo. In questo caso, con 5 voti di fiducia a fronte di 7 leggi già approvate definitivamente nei primi 100 giorni, l’attuale esecutivo balza al primo posto. Seguono il governo Prodi II (6 su 10) e Berlusconi IV (5 su 18).

La tenuta della maggioranza in parlamento

Un ultimo elemento interessante da analizzare riguarda la solidità della coalizione di governo all’interno delle camere. Senza una maggioranza che lo sostiene infatti un esecutivo non può andare avanti e sarebbe quindi costretto a rassegnare le proprie dimissioni.

Per valutare questo aspetto possiamo analizzare l’andamento dei voti svolti dalle camere. Un indicatore utile da questo punto di vista è rappresentato dal margine che ha la coalizione di centrodestra rispetto alla soglia minima della maggioranza richiesta per l’approvazione di un provvedimento (in genere la metà più uno dei votanti).

Per questa analisi ci limiteremo all’osservazione dei voti di fiducia (compreso quello sulle dichiarazioni della presidente Meloni all’atto dell’insediamento) e di quelli finali sui disegni di legge. Alla camera le votazioni che rientrano in questo conteggio sono 13 e il margine della maggioranza è stato in media di circa 67,4 voti. Si sono registrati 2 picchi in occasione delle votazioni sul decreto aiuti ter e sul decreto elezioni. Ma questo dato deve essere valutato con attenzione. Nel primo caso infatti, come già detto, si tratta di un provvedimento che risale al governo Draghi che, come noto, poteva contare su una maggioranza diversa e più ampia di quella attuale. Nel secondo caso parliamo invece di un decreto più tecnico. Al contrario, il margine si è particolarmente assottigliato in occasione del voto sul Dl per il riordino dei ministeri (16 voti).

Ma è forse al senato che si incontrano le indicazioni più interessanti. Come abbiamo spiegato in questo articolo infatti, qui il margine della maggioranza è già di per sé più ridotto rispetto a quello della camera. Valutare l’andamento delle votazioni in questo ramo del parlamento è quindi particolarmente rilevante.

A palazzo Madama i voti da analizzare sono 15 con un margine medio di 37,9 voti sulla soglia della maggioranza. In questo caso, come si può notare anche dal grafico, l’andamento è stato molto più altalenante. Ma occorre precisare che le votazioni in cui si è registrato un numero particolarmente rilevante di voti favorevoli riguardano proposte di legge che incontrano ampio consenso bipartisan. È il caso ad esempio del voto sul Ddl per l’istituzione di un fondo per la visita dei campi di concentramento nazisti a favore delle scuole. E di quello sull’istituzione di una commissione d’inchiesta sulla violenza di genere e il femminicidio.

Al contrario, sui provvedimenti più “politici” logicamente il margine tende ad assottigliarsi. Da questo punto di vista, il picco negativo è rappresentato dal voto sulla conversione del Dl rave dove lo scarto rispetto alla soglia della maggioranza è stato di appena 8 voti favorevoli. Ma anche altri provvedimenti sono stati approvati con un margine piuttosto limitato. È il caso del Dl sul riordino dei ministeri (12 voti) e di quello sul Dl aiuti quater (14).

Da notare in particolare che nei primi 2 casi era particolarmente elevato il numero di senatori “in missione”. Quei parlamentari cioè che non hanno partecipato al voto perché impegnati in altre attività istituzionali. Erano 23 per il decreto sui rave e 22 sull’aiuti ter. Questo dato è fortemente influenzato anche da quei parlamentari che ricoprono un incarico di governo (ministro, vice ministro, sottosegretario) e che per questo motivo non riescono a essere sempre presenti in aula.

Questo però può rappresentare un campanello d’allarme per l’esecutivo. Se i senatori che fanno anche parte del governo non riusciranno a garantire il proprio apporto in assemblea infatti la maggioranza rischia di non avere i numeri in passaggi decisivi.

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È infatti l’esecutivo che – una volta trovato l’accordo tra le forze politiche della maggioranza – si fa carico di realizzare il programma di governo. Inclusa anche la parte legata a nuove leggi e riforme da varare. Questa dinamica comporta il fatto che i Ddl presentati dall’esecutivo acquistino automaticamente la priorità nell’agenda dei lavori delle camere.

Osservando i dati delle ultime legislature infatti possiamo osservare come i Ddl di iniziativa parlamentare approvati rappresentino solo una piccola percentuale rispetto al totale delle leggi entrate in vigore. Tale dinamica peraltro con gli ultimi 2 governi, anche a causa dell’emergenza coronavirus, si è ulteriormente accentuata.

L’iniziativa legislativa e i diversi tipi di legge

Come noto, il parlamento detiene il potere legislativo. Ciò significa che tutti gli atti aventi forza di legge (leggi, decreti legge, leggi delega) devono essere necessariamente approvati (o convertiti) da entrambe le camere prima di poter entrare ufficialmente in vigore.

La questione però è diversa per quanto riguarda il potere di iniziativa legislativa. Vale a dire la possibilità di presentare nuove proposte di legge. Tale potere non è prerogativa esclusiva dei membri di camera e senato. Infatti anche il governo può presentare disegni di legge. Così come i consigli regionali oltre che i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme) e il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel).

Come vedremo, sono in genere le proposte di iniziativa governativa quelle che hanno la probabilità più alta di essere approvate e diventare effettivamente leggi dello stato. Ciò è dovuto non solo al fatto che c’è uno stretto rapporto fiduciario tra un governo e la sua maggioranza. Ma anche perché alcune tipologie di legge devono necessariamente essere approvate entro una specifica data. Di conseguenza acquisiscono la priorità nei lavori delle camere.

È il caso ad esempio delle leggi di conversione dei decreti legge che devono essere approvate dalle camere entro 60 giorni. Rientra in questa categoria poi anche la legge di bilancio. Altro provvedimento che prende le mosse da un’iniziativa del governo e deve concludere il suo iter entro il 31 dicembre di ogni anno.

Durante il governo Draghi per esempio le leggi di conversione e quelle legate al bilancio dello stato finora sono state 25 sulle 52 totali approvate (il 48%).

Già solo da questi primi elementi possiamo capire come i margini per la discussione di Ddl diversi da quelli di iniziativa governativa siano piuttosto ridotti.

Il peso dell'iniziativa governativa e di quella parlamentare

Ma qual è l’effettivo impatto sulla produzione legislativa delle iniziative parlamentari? Analizzando i dati relativi alle ultime 3 legislature possiamo osservare come il ruolo del governo nella produzione delle norme sia sempre stato preponderante.

In particolare possiamo osservare come con gli esecutivi Conte II e Draghi la percentuale di leggi di iniziativa governativa abbia raggiunto livelli record. Nell’ultimo anno e mezzo infatti 3 leggi approvate su 4 hanno portato la firma di esponenti del governo.

Si tratta ovviamente di una tendenza su cui ha certamente influito anche l’emergenza Covid. Emergenza che ancora non si è conclusa e in cui il governo ha ricoperto un ruolo di primo piano anche da un punto di vista normativo attraverso l’emanazione di un grandissimo numero di decreti legge.

Da questo punto di vista però il Covid ha rappresentato una sorta di acceleratore di un processo che era già in corso. Dal 2008 a oggi infatti le leggi di iniziativa governativa sono sempre state la grande maggioranza tra quelle approvate.  Solo durante il governo Gentiloni si è registrato un rapporto un po’ più equilibrato. Tra il 2016 e il 2018 infatti le leggi di iniziativa parlamentare hanno rappresentato circa il 41% del totale. In tutti gli altri casi invece la percentuale è risultata inferiore al 35%.

Il fatto che la maggior parte delle leggi approvate siano di iniziativa governativa è una tendenza che si ritrova in quasi tutti i sistemi parlamentari. Come abbiamo già detto infatti l'esecutivo gode della fiducia delle camere anche con l'obiettivo di portare a compimento un programma di governo. D'altra parte questo dato, insieme ad altri aspetti che abbiamo già approfondito come l'abuso nell'utilizzo dei decreti legge o della questione di fiducia, evidenzia la perdita di centralità di cui è stato vittima il parlamento negli ultimi anni.

Il rapporto tra Ddl presentati e leggi approvate

Un altro dato che può aiutarci a comprendere il peso che ricopre il governo nella produzione legislativa è la percentuale di successo delle proposte di legge presentate. Vale a dire il rapporto tra i Ddl che completano effettivamente l’iter per l’approvazione rispetto al totale di quelli presentati.

In questo caso abbiamo analizzato i dati delle ultime 6 legislature. Tali dati confermano la preponderanza del governo rispetto all’attività dei parlamentari. La percentuale di successo delle proposte di legge presentate dagli esecutivi dal 1996 a oggi infatti è sempre rimasta superiore al 20%. Mentre per quanto riguarda le iniziative parlamentari invece il livello di successo è sempre stato inferiore al 2%.

Relativamente alle proposte di iniziativa governativa il dato più basso si è registrato durante la XV legislatura quando i Ddl divenuti poi effettivamente legge furono il 23,4% di quelli presentati. Il picco nella percentuale di successo invece è stato nella scorsa legislatura quando si è raggiunto il 37,1%.

I numeri del parlamento

Ma quante sono quindi le proposte presentate dai parlamentari? E quante quelle definitivamente approvate? Nell’attuale legislatura, alla data del 3 novembre 2021, i Ddl di iniziativa parlamentare presentati sono stati oltre 5mila (5.151) mentre quelle di iniziativa governativa sono circa 10 volte meno (555). Tuttavia la percentuale di successo dei secondi risulta molto più alta (32%) rispetto ai primi (0,83%).

Risulta quindi fisiologico vista l’enorme quantità di proposte presentate dai parlamentari che solo una piccola parte di queste diventino poi effettivamente leggi dello stato. Ma anche tenendo presente questo elemento, il fatto che le leggi di iniziativa parlamentare rappresentino una quota minimale rispetto alle iniziative del governo rimane comunque un dato rilevante.

Nell’analizzare questi dati tuttavia occorre tenere presente che una proposta di legge può essere inquadrata anche come un atto politico. Ogni singolo membro del parlamento infatti può scegliere di presentare alcuni Ddl, pur sapendo che molto probabilmente la sua iniziativa non andrà a buon fine.

Questa dinamica può essere dovuta a diversi fattori. Tra questi la volontà di porre l’attenzione su un determinato tema oppure quella di segnalare agli elettori il proprio operato in aula. Difficilmente però queste proposte arriveranno al termine dell’iter a meno che a presentarle - o a sostenerle - non siano esponenti che ricoprono un ruolo chiave in parlamento.

Il contenuto delle leggi di iniziativa parlamentare

Ma di cosa si sono occupate le leggi di iniziativa parlamentare finora approvate nel corso dell’attuale legislatura? Innanzitutto possiamo osservare che dei 43 Ddl approvati 11 sono costituiti da ratifiche di trattati internazionali. Questi atti hanno un modesto valore politico dato che i margini di manovra del parlamento sugli accordi siglati dal governo con altri stati sono molto limitati. Tant’è che in genere all’interno di una singola seduta vengono approvati più Ddl di questo tipo. In questi casi inoltre le discussioni sono limitate e il voto favorevole è spesso quasi all’unanimità.

Per quanto riguarda invece le altre norme di iniziativa parlamentare da segnalare innanzitutto le due leggi di riforma costituzionale. La legge costituzionale 1/2020 ha disposto la riduzione del numero dei parlamentari a partire dalla prossima legislatura. La 1/2021 invece ha esteso a tutti i cittadini maggiorenni il diritto di eleggere i propri rappresentanti al senato.

Ci sono poi 5 disegni di legge che prevedono una delega al governo. Spetterà poi a quest’ultimo il compito di emanare le norme vere e proprie attraverso decreti legislativi.

Tra queste da segnalare in particolare la delega in materia di assegno unico e universale a favore delle famiglie con figli. Quella mirata ad assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali a prescindere dal numero dei parlamentari. E infine quella volta ad adottare integrazioni e correttivi in tema di crisi d’impresa e di insolvenza.

Anche nel caso delle leggi delega tuttavia dobbiamo evidenziare come queste di fatto "rinviino la palla" nel campo del governo. Escludendo quindi questo tipo di leggi e le ratifiche di trattati internazionali, i Ddl di iniziativa parlamentare approvati si riducono a 27.

Tra le più significative ne possiamo citare due che istituiscono giornate celebrative a seguito dell’emergenza. Una dedicata al personale sanitario (prima firmataria Anna Maria Bernini, Fi) e una alle vittime del Covid (Giorgio Mulè, Fi).

Ve ne sono poi 3 che hanno istituito commissioni parlamentari di inchiesta. Una dedicata al sistema bancario e finanziario (Stefano Patuanelli, M5s). Una seconda ha introdotto anche per la XVIII legislatura la cosiddetta commissione antimafia. Infine una terza legge (Stefano Vignaroli, M5s) ha istituito una commissione sulle attività illecite legate alla gestione del ciclo dei rifiuti.

Infine tra le altre leggi di iniziativa parlamentare da segnalare la 33/2019 che prevede l’inapplicabilità del giudizio con rito abbreviato per i reati che prevedono la pena dell’ergastolo (Nicola Molteni, Lega). La 43/2019 che prevede modifiche al codice penale in materia di voto di scambio politico-mafioso (Mario Giarrusso, M5s). E infine la 10/2020 che introduce norme in materia di disposizione del proprio corpo e dei tessuti post mortem a fini di studio (Pierpaolo Sileri, M5s).

Un ribaltamento di prospettiva

Alla luce di questa carrellata possiamo osservare come i Ddl di iniziativa parlamentare trattino di temi anche importanti e dall’alto valore simbolico. Possiamo notare però che sulle materie “strategiche”, come economia, lavoro, infrastrutture, istruzione, sanità, solo per citarne alcune è il governo a intervenire.

Dobbiamo ricordare che i parlamentari hanno comunque la facoltà di apportare modifiche ai testi presentati dal governo attraverso gli emendamenti. D'altra parte però gli esecutivi possono sterilizzare questa prerogativa attraverso l'apposizione della questione di fiducia.

Abbiamo già raccontato in questo approfondimento come il parlamento negli ultimi anni abbia perso la propria centralità. In un sistema politico come quello attuale dove per raggiungere la maggioranza assoluta dei seggi è necessaria l’aggregazione di più forze politiche, alla base dell’attività legislativa deve esserci un accordo su un programma di governo. In questo accordo ogni partito è costretto a delle rinunce. Superata questa prima fase però è poi l’esecutivo a dettare i temi dell’agenda politica.

Un caso evidente di questa dinamica è stato proprio quello del Ddl Zan. Questa proposta nata alla camera infatti si è arenata in senato anche per la mancanza di un accordo politico tra le forze di maggioranza, mentre l'esecutivo ha lasciato che la questione fosse sbrogliata dai partiti. Una conferma ulteriore che senza la spinta propulsiva del governo diventa molto difficile per un disegno di legge arrivare alla conclusione dell’iter e alla sua definitiva approvazione.

photo credits: palazzo Chigi - licenza

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Il parlamento non interviene nella fase di negoziazione dei trattati e il suo ruolo nell’autorizzazione alla ratifica è limitato. La mancanza di dibattito può comportare problemi in fase di attuazione. È questo il caso della Tav e del Tap, due grandi opere la cui realizzazione è ostacolata da parte del governo stesso.

Vengono approvate molte leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati

Dall’inizio della legislatura abbiamo più volte evidenziato che vengono approvate meno leggi rispetto al passato.

In poco più di un anno le leggi approvate sono state infatti 49, meno di 4 al mese. Il dato è il più basso degli ultimi governi, quando in media venivano approvate oltre 6 leggi al mese (a partire dal governo Berlusconi IV).

Tuttavia, è necessario porsi un’ulteriore domanda: che tipo di leggi vengono votate?

Se infatti andiamo ad osservare la tipologia leggi approvate, vediamo che, su 49, 12 sono ratifiche di trattati internazionali.

Ad esempio, a gennaio 2019, addirittura, sono state approvate esclusivamente leggi di autorizzazione alla ratifica.

Questa tendenza non appartiene solo al governo Conte: è da diverse legislature ormai che il parlamento ha un’influenza sempre minore rispetto alle scelte fatte dall’esecutivo.

Il problema non sono i numerosi trattati approvati, ma il fatto che il parlamento non partecipi alla fase negoziale e che non svolga un approfondito dibattito in aula sui contenuti degli accordi. La mancanza di un dibattito in parlamento, e di conseguenza la scarsa attenzione da parte dell’opinione pubblica, può comportare problemi quando si tratta di rispettare il trattato, che ha natura vincolante.

I trattati internazionali sono vincolanti

Come abbiamo anticipato, spesso viene data poca importanza alla trattazione delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati.

La cosa è comprensibile: infatti nella gran maggioranza dei casi si tratta di questioni tecniche, che poco interessano l’opinione pubblica.

Tuttavia, vi sono delle eccezioni, ma prima di parlarne è necessario fare alcune premesse.

Anzitutto, bisogna considerare che i trattati sono vincolanti.

Secondo poi, bisogna considerare due fattori che potrebbero causare dei problemi nella fase di implementazione, ovvero nel momento in cui gli stati devono rispettare l’accordo:

• il fatto che il parlamento non intervenga nella fase di negoziazione;
• il fatto che il parlamento autorizzi la ratifica dei trattati molto dopo la firma.

Se il parlamento non interviene nella fase di negoziazione, e poi non discute in maniera approfondita la legge di autorizzazione alla ratifica, è possibile che poi sia poco incline ad approvare le norme necessarie per l’attuazione del trattato.

Allo stesso modo, se le camere ratificano un trattato anni dopo la firma, è probabile che la maggioranza politica del parlamento sia nel frattempo cambiata.

Alcuni casi tipo: il Tap e la Tav

Il ritardo nella classifica dei trattati, unito alla mancanza di un dibattito sufficientemente approfondito, ha portato in alcuni casi di trattati internazionali molto importanti a seri problemi di attuazione.

È questo il caso, ad esempio, dell’accordo intergovernativo sul Tap, ratificato quando al governo vi era il Partito democratico, ma che deve essere implementato in questi anni, con la costruzione di un gasdotto.

Anche se alcuni componenti del governo si oppongono alla sua realizzazione, l’Italia ha firmato un trattato che adesso deve essere rispettato.

La stessa Barbara Lezzi, ministro per il Sud, nell’ottobre 2018, dichiarava infatti di ritrovarsi nella situazione di non poter più fermare una procedura già avviata e conclusa dal governo precedente.

Nel 2013, quando si discuteva l’autorizzazione alla ratifica del trattato, l’allora senatrice Barbara Lezzi si era opposta con forza, tuttavia nell’opinione pubblica non c’è stato un vero e proprio dibattito. Anche la trattazione a camera e senato, rispetto alle leggi ordinarie, è stata piuttosto rapida.

Non sono mancate anche pressioni a livello internazionale.

Già lo scorso autunno il ministro dell’interno e leader della Lega Matteo Salvini aveva incontrato Tony Blair, consulente del gruppo che si occupa della costruzione del Tap.

Più di recente, alcuni esponenti del governo statunitense hanno chiesto rassicurazioni al ministro circa la realizzazione dell’opera.

Sempre a titolo di esempio, non è possibile non menzionare il caso relativo alla tanto discussa Tav: la legge per l’autorizzazione alla ratifica è stata approvata nella scorsa legislatura, sotto il governo Gentiloni. Parte dell’attuale maggioranza tuttavia, e in particolare il ministro dei trasporti del M5s Toninelli, si oppone alla sua realizzazione.

Il peso delle ratifiche dei trattati internazionali

La sproporzione della quantità di leggi di ratifica è ancora più evidente se si considerano i provvedimenti presentati dal governo, dunque non necessariamente arrivati al voto in aula.

Infatti, su 117 provvedimenti presentati dal governo Conte, 73 sono ratifiche di trattati internazionali, molto oltre la metà.

Il dato è importante e impone una riflessione perché questi testi, oltre a non essere quasi discussi perché non possono essere modificati a meno di non riaprire i negoziati internazionali, non danno vita a importanti dibattiti politici in parlamento.

Il fatto che le camere spesso approvino le leggi di autorizzazione alla ratifica in maniera plebiscitaria è un ulteriore elemento a riprova del fatto che non vi è dibattito parlamentare sui trattati. Infatti la percentuale di voti contrari sui voti finali riguardanti trattati internazionali è irrisoria, inferiore al punto percentuale.

Su 36 voti finali riguardanti leggi di autorizzazione alla ratifica, solo in 7 casi ci sono stati voti contrari, e in 5 si è trattato di voti ribelli al gruppo, che aveva dunque indicato di votare a favore o l’astensione.

Al contrario, per tutti gli altri tipi di legge la percentuale dei voti contrari sale al 14,74%.

Cosa sono i trattati internazionali

Abbiamo parlato fino ad ora di alcuni problemi che possono emergere in seguito alla mancata discussione approfondita di alcuni trattati. Ma di che cosa si tratta esattamente?

Un trattato è un accordo tra due o più stati (o altri soggetti internazionali) con cui, a seguito di trattative, si decide di regolamentare alcuni rapporti, di una qualsiasi materia (economica, giuridica o sociale).

Nel caso di trattati per cui si segue la procedura solenne, alla fine dei negoziati tra i contraenti, i plenipotenziari apportano la firma ai trattati. Con questa si certifica l’autenticazione del testo, che non può più essere modificato, a meno di non aprire una nuova fase negoziale.

A questo punto di apre la fase di ratifica da parte degli stati.

Questa fase è molto importante, perché è solo successivamente alla ratifica che un trattato assume efficacia giuridica.

Questi testi possono essere di diverso tipo. Andiamo a vedere nello specifico le diverse classificazioni dei trattati approvati nell’ultima legislatura.

La tipologia dei trattati approvati nella XVIII legislatura

Anzitutto, possono essere bilaterali, quando i contraenti sono due, o multilaterali, quando vi prendono parte più soggetti. È questo il caso, ad esempio, del protocollo addizionale di Nagoya-Kuala Lumpur.

È solitamente governo a presentarli (il 75% degli approvati nell’attuale legislatura), considerato anche che il parlamento non viene coinvolto nella fase di formazione e negoziazione del trattato, ma i progetti di autorizzazione alla ratifica possono anche essere di origine parlamentare (come l’accordo tra Ue e Cuba, presentato dall’On. Grande del M5s).

Spesso fanno riferimento ad accordi firmati anche molti anni prima, come il trattato tra Italia e Laos, siglato nel 2003. Attenzione: i tempi di approvazione una volta presentata la legge di autorizzazione alla ratifica non sono solitamente dilatati. Intercorre invece spesso molto tempo tra la firma del trattato e la presentazione dello stesso alle camere. Le ragioni potrebbero essere molteplici: l’avvicendamento di governi diversi, la necessità di svolgere un’attività istruttoria nei ministeri competenti o forse uno scarso interesse da parte dell’esecutivo.

Infine, talvolta con una sola legge di autorizzazione le camere acconsentono alla ratifica di più patti: è questo il caso della legge n.9/2019, con cui si è concluso l’iter di due diversi accordi con la Repubblica di Macedonia.

Appendice: tutte le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati approvate nella XVIII legislatura

Tramite la nostra piattaforma openparlamento è possibile monitorare quotidianamente i lavori del parlamento: dagli atti, passando per i voti, fino alle attività dei singoli parlamentari.

Ad esempio, di seguito si trovano i collegamenti a tutte le autorizzazioni alla ratifica dei trattati internazionali approvate nell’attuale legislatura:

• Estradizione e assistenza giudiziaria tra Repubblica italiana ed Emirati Arabi Uniti;
• Protocollo addizionale in materia di biosicurezza;
• Estradizione e assistenza giudiziaria tra Repubblica italiana e Repubblica di Macedonia;
• Accordo RAMOGE;
• Estradizione tra Repubblica italiana e Bosnia ed Erzegovina;
• Cooperazione culturale e istruzione;
• Cooperazione culturale, scientifica e tecnologica;
• Trasferimento di equipaggiamenti e di tecnologia di difesa;
• Competizioni sportive;
• Protocollo aggiuntivo all’Accordo sulla sede tra il Governo della Repubblica italiana e l’Istituto universitario europeo;
• Gestione rifiuti radioattivi Ispra;
• Dialogo politico tra Ue e Cuba.

Foto credit: Farnesina

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