Questi soggetti in passato sono stati indicati dallo stesso esecutivo tra i principali responsabili dei ritardi nell’attuazione del piano. Ritardi che nel tempo hanno portato a diverse revisioni del Pnrr che hanno avuto come conseguenza anche un significativo definanziamento delle misure che vedevano gli enti territoriali protagonisti. Nonostante i tagli però, questi enti continuano ad avere in dotazione circa un quarto delle risorse.

Ma a che punto sono i progetti di competenza degli enti territoriali? Un approfondimento della Corte dei conti diffuso alla fine dello scorso anno offre una fotografia di oltre 96mila interventi.

Il quadro che emerge non è dei più incoraggianti: i dati relativi all’avanzamento finanziario ci dicono che, in pratica, due terzi delle opere restano ancora da completare. A questo si aggiungono difficoltà strutturali nella governance e nel coordinamento tra centro e periferia. Difficoltà che rischiano di rallentare la volata finale.

Gli interventi a supporto degli enti locali

Prima di entrare nel dettaglio dei progetti analizzati, la Corte dei conti ha richiamato gli ultimi interventi disposti dal governo centrale a supporto dell’attività degli enti territoriali. Il 2025 in particolare si è caratterizzato per un’intensa produzione normativa volta a potenziare la capacità amministrativa. Tra i provvedimenti più significativi spicca il decreto legge 25/2025 che ha permesso a regioni, province e comuni di assumere personale tecnico specializzato con procedure semplificate. L’obiettivo è colmare quel vuoto di competenze che ha spesso rallentato in particolare la progettazione esecutiva.

Parallelamente, il Dl 73/2025 ha introdotto misure per l’accelerazione delle infrastrutture strategiche, semplificando ulteriormente le procedure di gara. Un altro passaggio cruciale è avvenuto con il decreto 95/2025, che ha autorizzato l’uso del Fondo per l’avvio di opere indifferibili (Foi) anche per quegli interventi per cui c’è stata la rinuncia ai fondi del Pnrr. Ciò a condizione che gli appalti fossero aggiudicati entro la fine dell’anno. Il Foi, che inizialmente avrebbe dovuto rappresentare un’integrazione al piano per contrastare l’aumento dei costi, diviene così una risorsa sostitutiva. In modo da evitare che la rimodulazione si trasformi in un blocco dei lavori.

Una soluzione simile era stata introdotta anche con il Dl 19/2024. Questa norma infatti aveva previsto la possibilità di spostare i progetti originariamente finanziati dal Pnrr verso i programmi della politica di coesione. Sempre con l’obiettivo di non bloccare i cantieri.

I progetti finanziati e gli enti competenti

Ma di quanti progetti e di che cifre parliamo esattamente? Per ottenere queste informazioni la Corte dei conti ha elaborato un dataset basato su un’estrazione ad hoc della piattaforma Regis. Dall’analisi, la cui data di osservazione risale allo scorso 28 agosto, emerge che i progetti di competenza degli enti territoriali che rientrano nell’ambito del Pnrr sono in totale 96.082. Di questi, 66.552 interessano gli enti locali (comuni, unioni di comuni, province e città metropolitane) mentre il resto è suddiviso tra regioni, province autonome ed enti del sistema sanitario nazionale.

Il valore complessivo di queste opere è pari a circa 60,8 miliardi di euro. La quota più consistente di queste risorse è assorbita dai progetti dei comuni con circa 31,5 miliardi. Seguono le regioni e le province autonome con circa 23,5 miliardi e le province e le città metropolitane con, rispettivamente, 2,8 e 2,6 miliardi di euro. In generale, il Pnrr rappresenta di gran lunga la fonte di finanziamento principale di queste opere. Parliamo infatti di un importo complessivo messo a disposizione pari a circa 47,5 miliardi.

Gli enti contribuiscono alla realizzazione delle opere con circa il 5,2% di risorse proprie mentre il resto deriva da altre fonti pubbliche (bilancio dello stato, piano nazionale complementare, Foi, altro) e, in misura limitata, private. Con specifico riferimento ai fondi Pnrr, ai comuni vanno in tale oltre 24,5 miliardi (78% del valore totale dei progetti finanziati), alle regioni 18,2 miliardi (77,4%), alle province e alle città metropolitane 5,4 miliardi (81,3%). Da notare che i progetti di competenza degli enti del sistema sanitario nazionale sono coperti interamente dal piano (276 milioni).

Naturalmente su questa ripartizione incide la diversa numerosità delle varie tipologie di ente. I comuni infatti sono competenti per 63.350 progetti, le regioni per 29.049, le province e le città metropolitane per 2.648. Se si va a vedere il valore medio dei progetti di competenza notiamo che il valore più alto riguarda le città metropolitane con circa 2,5 miliardi. Seguono le province con un valore medio pari a 1,7 miliardi e le regioni con 800mila euro.

Lo stato di avanzamento finanziario

La Corte mette a disposizione informazioni anche per quanto riguarda lo stato di avanzamento dei progetti analizzati. Un primo dato interessante riguarda i progetti completati. Secondo il documento infatti al 28 agosto 2025 solo il 2,1% degli interventi risultava formalmente “chiuso”.

È la stessa Corte tuttavia a sottolineare come questo non sia di per sé un dato preoccupante. La chiusura amministrativa di un progetto infatti spesso avviene molto tempo dopo la fine effettiva dei lavori.

Più interessante da questo punto di vista è il rapporto tra il piano dei costi già realizzato e ancora da realizzare. Il piano dei costi rappresenta il vero e proprio cronoprogramma finanziario dell’intervento. I soggetti attuatori infatti sono tenuti a registrare la consistenza del finanziamento per ogni singola annualità e a indicare sia l’importo da realizzare che quello realizzato fino a quel momento. Questi importi vengono progressivamente rimodulati in base all’effettivo stato di avanzamento del progetto.

A livello complessivo, possiamo osservare che la componente già realizzata ammonta in totale a circa 19,3 miliardi pari a circa il 33% dei valore totale degli interventi. Viceversa, la parte ancora da realizzare cuba in totale a circa 39 miliardi di euro. Come detto nel precedente paragrafo, il Pnrr spesso non è l’unica fonte di finanziamento dei vari progetti. Per cui non necessariamente deve essere completato il 100% del piano dei costi entro il 2026. Tuttavia, considerando che si tratta della fonte principale, è comunque un aspetto da tenere in grande considerazione. Se si calcola il rapporto tra il piano dei costi realizzato e il totale dei finanziamenti Pnrr la quota di completamento sale a circa il 40%. Un dato comunque abbastanza basso, considerando che mancano pochi mesi alla conclusione del piano.

In termini assoluti, la tipologia di ente territoriale più “avanti” nella realizzazione del piano dei costi è quella dei comuni per cui la componente realizzata ammonta a circa 10,1 miliardi rispetto a un valore totale di circa 30,8 miliardi. Seguono regioni con 7,5 miliardi (rispetto a un totale di 22,1 miliardi) e province con poco più di 1 miliardo (su un totale di 2,7 miliardi). Considerando la quota percentuale di piano di costi realizzato rispetto al totale, gli enti più avanti sono le province con il 38,9%. Seguono regioni (33,7%) e comuni (32,7%).

Da notare che rispetto al costo totale stimato dei diversi progetti, tendenzialmente le rimodulazioni intervenute nel tempo hanno comportato dei risparmi. Per cui generalmente il valore totale del piano dei costi risulta inferiore.

I fondi già impegnati risultavano essere pari a circa 36 miliardi di euro mentre i pagamenti già effettuati ammontavano a circa 17,8 miliardi. Si rileva quindi una discrepanza di circa 1,5 miliardi di euro tra il totale del piano dei costi che risulta già realizzato e i pagamenti sostenuti.

Il peso dei definanziamenti

Come già anticipato nell’introduzione, anche gli enti territoriali hanno accumulato significativi ritardi nell’attuazione del Pnrr. In particolare, relativamente alla progettazione degli interventi e all’aggiudicazione degli appalti. Per questo motivo il governo è intervenuto per eliminare dal piano quei progetti che avrebbero rischiato di non concludersi entro la scadenza del 2026. L’esecutivo però ha assicurato che queste opere saranno comunque completate attingendo da altre fonti di finanziamento.

Secondo l’analisi della Corte dei conti, al 28 agosto 2025, erano in totale 4.652 i progetti di competenza degli enti territoriali che hanno subito un definanziamento totale o parziale dei fondi Pnrr per un importo complessivo pari a oltre 4,5 miliardi di euro.

La stragrande maggioranza delle risorse tagliate fa riferimento alla componente M5C2, denominata Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore. Rientrano in questo ambito investimenti significativi pensati per la rigenerazione urbana delle città e delle periferie. Tra questi, i Piani urbani integrati e il Programma innovativo della qualità dell’abitare. In totale le risorse tagliate da questa componente ammontano a circa 3,9 miliardi. Vale a dire l’86,2% del totale dei definanziamenti.

Altri tagli degni di nota riguardano la componente M6C2 – Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario (-278 milioni) e la componente M2C2 – Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile (-232,5 milioni).

La corte evidenzia peraltro come gran parte di questi definanziamenti abbia riguardato il mezzogiorno.

Le difficoltà nel rapporto tra centro e territori

Un ultimo aspetto su cui si concentra la Corte dei conti riguarda le criticità riscontrate a livello di governance del piano.

Il principale ostacolo è rappresentato da una gestione multilivello che fatica a trovare un coordinamento fluido tra le amministrazioni centrali, titolari delle risorse, e i soggetti attuatori locali. Questa fragilità strutturale è alimentata da una cronica carenza di personale tecnico specializzato. Una lacuna che colpisce soprattutto i piccoli comuni che faticano a gestire procedure così complesse come quelle richieste dal Pnrr. A questo si deve aggiungere l’elevato turnover dei responsabili di progetto (spesso assunti a tempo determinato). Un aspetto che impedisce la continuità necessaria per portare a termine opere di ampio respiro.

Inoltre i forti rincari delle materie prime e dell’energia hanno imposto continue revisioni dei quadri economici, costringendo molti enti a rimodulare i progetti o a cercare fondi aggiuntivi per evitare il blocco dei cantieri.

Un ultimo punto di particolare criticità riguarda il meccanismo del trasferimento delle risorse dal centro ai territori. I tempi non sempre allineati tra l’accertamento delle somme e l’effettiva riscossione infatti hanno creato residui attivi non immediatamente esigibili, gravando sui bilanci locali. Dall’analisi dei pagamenti a valere sulle sole risorse Pnrr (15,1 miliardi) emerge un anticipo degli enti attuatori di oltre 3,2 miliardi. Se si considerano i pagamenti totali (17,8 miliardi), il gap sale a circa 5,8 miliardi.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Oltre agli articoli di approfondimento sullo stato di attuazione e sulle misure presenti nel piano, mettiamo a disposizione anche la piattaforma openpnrr.it che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Finanziato dall’Unione europea. Le opinioni espresse appartengono tuttavia al solo o ai soli autori e non riflettono necessariamente le opinioni dell’Unione europea o della Commissione europea (amministrazione erogatrice). Né l’Unione europea né l’amministrazione erogatrice possono esserne ritenute responsabili.

Foto: Glenov Brankovic (licenza)

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Da un po’ di tempo però, nonostante il tema continui a essere del tutto al di fuori del discorso pubblico, alcune cose hanno iniziato a muoversi, almeno da un punto di vista istituzionale. Infatti le ultime due leggi di bilancio hanno rivisto almeno in parte la disciplina finanziaria riguardante le province, la corte costituzionale è intervenuta contestando alcuni aspetti del sistema di governo delle aree vaste e l’Unione delle province italiane (Upi) ha indetto un’assemblea nazionale per discutere del futuro di queste istituzioni.

Una riforma incompleta

Se fino ad alcuni anni fa, da un punto di vista istituzionale, le province erano enti amministrativi del tutto simili ai comuni con un presidente e un consiglio eletti direttamente dai cittadini, attualmente la situazione è decisamente più complessa e a tratti confusa. E questo a partire dal nome. Parlare semplicemente di province infatti è, da un punto di vista amministrativo, molto riduttivo, essendo ora queste solo uno dei diversi “enti di area vasta” presenti sul territorio.

Oltre alle province infatti, sono “enti di area vasta” le 14 città metropolitane ma anche i 6 liberi concorzi comunali della Sicilia e i 4 enti di decentramento regionale (Edr) del Friuli-Venezia Giulia.

Un assetto questo delineato dalla legge 56/2014 ovvero la cosiddetta legge Delrio, oltre che da alcune leggi di regioni a statuto speciale che, come la normativa nazionale, rispondevano un’idea molto diffusa in quella fase politica. Ovvero che le province fossero enti sostanzialmente da superare. Proprio per questo la legge aveva definito una disciplina che sarebbe dovuta essere transitoria, in attesa della completa abolizione delle province. La riforma costituzionale Renzi-Boschi infatti prevedeva che le città metropolitane restassero gli unici enti di area vasta presenti nel paese. Come è noto però la riforma non è mai entrata in vigore, visto il voto contrario al referendum.

Da quel momento la “normativa provvisoria”, seppur con qualche accorgimento, è rimasta attiva per 8 anni. Un periodo lungo in cui è diventato evidente come l’indebolimento degli enti di area vasta abbia rappresentato una criticità nel sistema istituzionale locale.

La finanza delle aree vaste

Uno degli aspetti critici, relativi in particolare alle province, ha riguardato in questi anni il loro profilo finanziario. Intanto perché a questi enti si è iniziato a togliere risorse da ben prima della riforma Delrio. Inoltre perché questa riforma ha delineato un quadro finanziario del tutto incerto per enti che tuttavia rimangono attivi e titolari di competenze tutt’altro che residuali. È infatti alle province, o comunque agli enti di area vasta che spetta la gestione delle strade provinciali e la manutenzione dell’edilizia scolastica.

Proprio per questo in diverse leggi di bilancio si è dovuti intervenire per assicurare la copertura finanziaria delle funzioni fondamentali delle province. Tuttavia la natura straordinaria e non continuativa di queste misure ha avuto un impatto molto negativo sulla capacità di programmazione degli enti.

Una parziale riorganizzazione della disciplina finanziaria si è poi avuta con la legge di bilancio per il 2021 (art. 1 commi 783 e 784) che ha istituito due fondi unici in cui far confluire i contributi e le risorse di parte corrente oltre ad aver definito i criteri per la ripartizione delle risorse.

Un quadro che è stato poi confermato con alcune modifiche con la legge di bilancio 2022 (art. 1 comma 561).

La sentenza della corte costituzionale

Ma a smuovere le acque sul tema degli enti di area vasta è stato soprattutto un intervento della corte costituzionale arrivato lo scorso novembre con la sentenza 240/2021. La consulta infatti, pur avendo dichiarato inammissibile il ricorso proposto, ha tenuto a specificare in alcuni passaggi del dispositivo la non infondatezza di varie delle questioni sollevate, invitando peraltro il parlamento a prendere provvedimenti.

Da un punto di vista giuridico costituzionale il ricorrente ha sostenuto che l'attuale sistema con cui viene designato il sindaco metropolitano sia lesivo dei diritti costituzionali di rappresentanza politica dei cittadini residenti nei comuni non capoluogo della città metropolitana. Il sistema attuale infatti prevede che il sindaco del comune capoluogo sia automaticamente anche il sindaco della città metropolitana. In questo modo dunque l'individuazione di questa figura è posta esclusivamente in capo ai cittadini residenti nel comune capoluogo mentre restano esclusi dal processo elettorale tutti gli altri.

Questa impostazione tuttavia non è stata condivisa dalla corte che ha sostenuto come i residenti del comune capoluogo votino esclusivamente il sindaco del proprio comune e non quello metropolitano. A determinare che sia questa stessa persona a ricoprire il ruolo di sindaco metropolitano quindi non sono gli elettori, ma esclusivamente la legge.

Una posizione questa che oltre a non essere condivisa da tutta la dottrina da un punto di vista tecnico è smentita nella pratica dal fatto che in diverse elezioni comunali il tema della città metropolitana è stato al centro della campagna elettorale di alcuni candidati presso il comune.

Quello di sindaco metropolitano dunque è stato, secondo la corte, configurato come un incarico non elettivo. Proprio da questo quindi la consulta procede sottolineando come questa non elettività, legittima in sé, configuri un diverso rapporto tra cittadini e vertici istituzionali nelle province e nelle città metropolitane. Nelle prime infatti gli organi politici sono scelti attraverso un'elezione, seppur di secondo livello, nelle seconde no.

Le fragili istituzioni politiche degli enti di area vasta

Questa discrepanza peraltro emerge in tutta la sua portata da un punto di vista politico, indipendentemente dai rilievi di natura giuridico costituzionale. In termini pratici infatti oggi si può sostenere che il rapporto tra gli elettori e i vertici dell'area vasta si configuri in tre modi del tutto diversi a seconda che l'elettore sia residente in una provincia, nel comune capoluogo di una città metropolitana, o in un comune non capoluogo di una città metropolitana.

Nel caso degli elettori residenti in una provincia infatti il sistema elettorale prevede un'elezione di secondo livello. Oggi, ogni 2 anni, sono i consiglieri comunali e i sindaci del territorio provinciale a eleggere, al loro interno, il consiglio. Ogni 4 scelgono il presidente della provincia, che deve essere necessariamente un sindaco con almeno 18 mesi di mandato di fronte a sé.

Nel caso delle città metropolitane invece, come abbiamo visto, gli elettori residenti nel capoluogo concorrono in maniera diretta, almeno in termini sostanziali, all'elezione del sindaco metropolitano mentre gli elettori degli altri comuni non hanno alcuna voce in capitolo.

Inoltre in ciascuna di queste fattispecie il rapporto tra cittadini e istituzioni rimane tutt'altro che diretto. Un sistema che non garantisce meccanismi di responsabilità politica o di controllo da parte degli elettori.

La sentenza della corte ha dunque riattivato anche il dibattito parlamentare su questo tema. Nel corso di una seduta della commissione affari costituzionali della camera infatti la questione è stata posta all'attenzione del governo il quale, ha sostenuto di voler affrontare i rilievi posti dalla corte nell'ambito di un più ampio disegno di legge di riforma del testo unico sugli enti locali.

Il congresso dell'Upi e i prossimi passi

Una bozza di questo provvedimento è circolata negli scorsi mesi, ma non è ancora stata approvata dal consiglio dei ministri. Anche su questo mancato passaggio si è concentrata l'assemblea nazionale dell'Unione delle province italiane (Upi), che dopo alcuni anni è tornata a riunirsi chiedendo con forza al governo di ridare centralità agli enti di area vasta.

Tra i diversi temi trattati nello schema di disegno di legge rientrano ovviamente anche quelli su cui la corte costituzionale ha posto i suoi rilievi.

Da questo punto di vista la scelta sarebbe sostanzialmente quella di applicare anche alle città metropolitane il sistema elettorale indiretto previsto per le province. A queste ultime inoltre verrebbero apportate alcune modifiche istituzionali tra cui l'allungamento del mandato del presidente della provincia da 4 a 5 anni e la reintroduzione della giunta provinciale, con un vicepresidente e degli assessori nominati dal presidente. Una scelta questa, che il vicepresidente dell'Upi Stefano Marcon (sindaco di Castelfranco Veneto e presidente della provincia di Treviso) ha valutato come non ottimale ma comunque molto preferibile alla situazione attuale.

L'assemblea, a cui hanno preso parte diversi esponenti di governo, è stata poi l'occasione per avanzare proposte per valorizzare province e città metropolitane da più punti di vista.

Oltre al riassetto istituzionale molta attenzione è stata posta sul tema delle risorse e dell'assetto finanziario, che pur notevolmente migliorato con le ultime leggi di bilancio richiede ancora interventi importanti secondo il parere del presidente dell'Upi Michele de Pascale (sindaco di Ravenna e presidente dell'omonima provincia).

Più in generale la discussione si è mossa intorno al dibattito sul ruolo da attribuire agli enti di area vasta per valorizzarne le potenzialità anche in vista dell'attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista infatti le province e le città metropolitane sono state considerate da più parti come il luogo naturale per la promozione degli investimenti territoriali, con funzioni di assistenza ai comuni, da un punto di vista di progettazione e come stazione appaltante. È noto infatti come i comuni più piccoli siano spesso sprovvisti delle competenze adeguate per la gestione di progetti complessi e la partecipazione ai bandi. Come ad esempio quelli previsti dal Pnrr.

Foto: provincia di Ravenna

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In questi mesi di emergenza si è parlato molto delle strutture create ad hoc per fronteggiare l’emergenza sia a livello nazionale che locale. Unità di crisi, task force e comitati tecnico scientifici possono essere strumenti utili. Nella maggior parte dei casi si tratta però di organi consultivi, con competenze spesso poco chiare, e senza reali poteri né nel definire le politiche né tanto meno per attuarle.

Al contrario ai prefetti sono attribuite funzioni cruciali in caso di emergenza sia dalla normativa ordinaria che da quella che è stata emanata nel corso della crisi sanitaria.

Il ruolo del prefetto a garanzia dell’ordine pubblico

Il prefetto rappresenta l’autorità provinciale di pubblica sicurezza e presiede il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza. Può emanare ordinanze e decreti a tutela dell’ordine pubblico e coordina le attività delle forze dell’ordine.

Già questo basta a capire come sia importante il ruolo del prefetto in una situazione di crisi. Il codice della protezione civile tuttavia attribuisce poteri aggiuntivi a quest’organo nel corso di situazioni di emergenza. In questo caso infatti le competenze del prefetto relative all’ordine pubblico e la sicurezza vengono ampliate a “tutti i servizi di emergenza” a livello provinciale.

Nuove competenze attribuite nel corso dell’emergenza

Nonostante questo, la portata della crisi coronavirus, assieme alla necessità di coordinare alcuni aspetti dell’emergenza a livello centrale, ha spinto a marzo il governo ad ampliare ulteriormente il ruolo dei prefetti. Si tratta in particolare di due decreti legge e un decreto del presidente del consiglio dei ministri, oltre che delle misure operative della protezione civile.

Qui si disponeva infatti che le unità di crisi regionali dovessero mantenere un contatto costante con la prefettura del capoluogo di regione. Inoltre a livello provinciale è proprio alle prefetture che è stato delegata l’attivazione del centro di coordinamento dei soccorsi.

Intanto con il decreto cura Italia veniva attribuito al prefetto (oltre che al capo della protezione civile) il potere di requisire alberghi o altri immobili per ospitare persone sottoposte a misure di quarantena.

Viene poi conferita al prefetto autorità su ulteriori organi dello stato. Innanzitutto le forze armate, alle quali può attribuire la qualifica di agenti di pubblica sicurezza (Dl 19/2020), al fine di assicurare le misure per fronteggiare l’emergenza. Alle forze armate si aggiungono in un secondo momento le forze di polizia municipale (allo stesso scopo), il personale ispettivo delle aziende sanitarie locali e quello dell’ispettorato del lavoro per assicurare le misure di contenimento nei luoghi di lavoro.

La necessità della prefettura di disporre di personale aggiuntivo e specializzato per fare controlli sui luoghi di lavoro deriva anche in questo caso da un ampliamento delle competenze attribuite agli uffici territoriali del governo. Un decreto del presidente del consiglio dei ministri del 22 marzo assegna infatti alle prefetture anche un ruolo centrale, durante la fase del lockdown, nel fornire alle aziende i permessi per rimanere aperte.

Il meccanismo prevedeva che alcune aziende, necessarie al mantenimento dei servizi essenziali e identificate attraverso i codici Ateco, fossero esplicitamente autorizzate a proseguire nelle loro attività. Le aziende che non rientravano in questo elenco, ma che ritenevano di far parte della filiera dei servizi essenziali, potevano comunque rimanere operative previa comunicazione al prefetto.

Spettava poi all’ufficio territoriale del governo verificare la sussistenza di giustificate ragioni per mantenere aperta l’attività ed eventualmente ordinarne la sospensione.

È evidente che una mansione del genere ha imposto un enorme carico di lavoro al personale amministrativo delle prefetture. Personale peraltro impegnato in attività ben diverse nel corso della gestione ordinaria dei propri uffici.

L’impressione è che si sia trattato di una scelta che ha deresponsabilizzato il livello politico. Evitando di questo modo scelte che sarebbero potute apparire sia troppo restrittive che eccessivamente permissive a seconda dell’andamento dell’epidemia. La valutazione iniziale sull’appartenenza di ciascuna azienda alla filiera delle attività essenziali veniva infatti lasciata ai responsabili delle aziende, attraverso un’auto certificazione. L’attività di verifica della veridicità delle autocertificazioni veniva invece attribuita alle prefetture. Ovvero a strutture neutre da un punto di vista politico, anche se prive di una specifica competenza e già ampiamente impegnate su vari fronti dell’emergenza.

I prefetti come articolazione territoriale dello stato centrale

Gli uffici territoriali del governo, come suggerisce il nome stesso, sono organi attraverso cui lo stato centrale amministra molte delle sue funzioni svolte a livello periferico. Si tratta di strutture che esistono nel nostro ordinamento da molto tempo, con meccanismi ampiamente rodati. Attraverso queste in effetti il governo dispone di una rete capillare attraverso cui può agire direttamente a livello provinciale e da lì, tramite il prefetto, arrivare a ogni sinolo comune. Il sindaco infatti, nel suo ruolo di ufficiale di governo, risponde direttamente al prefetto.

Peraltro dato che questi organi hanno competenza a livello provinciale, il venir meno di un organo con una forte legittimazione democratica quali erano le province prima della riforma, ha ulteriormente ampliato il ruolo dei prefetti. Attualmente quello di presidente della provincia è un ruolo ricoperto da sindaci, spesso di piccoli comuni. Questi non svolgono il proprio mandato a tempo pieno e inoltre sono eletti da altri sindaci e da consiglieri comunali, piuttosto che dai cittadini. È quindi evidente che, al di là delle disposizioni di legge previste per casi specifici, l’autorità di un presidente di provincia risulta estremamente ridimensionata di fronte a quella del prefetto.

In questo caso in particolare però è la legge ad attribuire alle prefetture il ruolo di primo piano a livello provinciale.

È da tener presente tuttavia che il codice della protezione civile, è stato emanato nel 2018 e dunque dopo il ridimensionamento del ruolo delle province. La legge che disciplinava in precedenza la protezione civile (l. 225/1992) in effetti gli attribuiva alcune competenze.

In particolare era previsto (art. 13) che in ciascuna provincia fosse presente un comitato provinciale di protezione civile. Del comitato faceva parte il prefetto ma a presiederlo era il presidente della provincia. Inoltre era previsto che la provincia svolgesse i compiti relativi alla raccolta e all’elaborazione dei dati di protezione civile.

Il nuovo codice, al contrario, prevede che sia il prefetto ad assicurare lo scambio di informazioni con la protezione civile, la regione e i comuni (art. 9). Allo stesso tempo però è previsto (art. 11) che alle regioni sia attribuita la gestione della sala operativa, cui spetta il compito di assicurare lo scambio di informazioni con la protezione civile, le prefetture e i comuni.

Con una norma strutturata in questa maniera non c’è quindi da stupirsi come, quando il sindaco di Bergamo Gori lamenta la mancanza di dati di dettaglio, diventi difficile ricostruire se eventuali responsabilità vadano ricercate in regione o in prefettura.

Una catena di comando chiara e diretta

In questi giorni si parla molto dell’inchiesta della procura sulla mancata attuazione della zona rossa nel bergamasco. Inizialmente si è dibattuto su chi avesse la competenza ad attuare una zona rossa, anche se in realtà è emerso abbastanza rapidamente come la competenza sia da attribuire sia al governo che alle regioni che, più avanti, lo hanno fatto in diverse occasioni.

Evidenziato questo, diventa interessante notare come nella fase iniziale della crisi sanitaria, quando ancora non era stata strutturata la macchina dell’emergenza, sia stato il governo ad attuare la prima zona rossa a Codogno, servendosi proprio della locale prefettura sia per ricevere rapidamente le informazioni che per attuare le proprie decisioni.

In effetti questo episodio esprime chiaramente l’efficacia di una catena di comando corta e ben strutturata. Una volta che il direttore generale dell’azienda ospedaliera locale ha avvisato il prefetto, questo interagisce direttamente con il governo, senza ulteriori passaggi intermedi e senza dover rispondere a nessun altro.

Un ruolo cruciale privo di legittimità democratica

Le prefetture dunque hanno svolto un ruolo fondamentale nel corso dell’emergenza. In alcuni casi in effetti la capacità operativa di questi organi sembra giustificare una scelta di questo tipo. Non mancano però situazioni in cui sono state attribuite agli uffici territoriali del governo competenze lontane dai loro compiti ordinari.

Più in generale l’attribuzione di nuove competenze alle prefetture, sia in maniera esplicita sia per mancanza di alternative qualificate (le province), ha messo in capo a soggetti privi di legittimazione democratica sempre maggiori responsabilità.

Un ulteriore passo indietro della politica quindi di fronte alla gestione di un fenomeno complesso e colmo di responsabilità.

Photo credit: ministero dell’interno

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le aree vaste esistenti attualmente in Italia. 76 province delle regioni ordinarie, 14 città metropolitane, 6 liberi consorzi in Sicilia, 4 province in Sardegna, 4 ripartizioni in del Friuli Venezia Giulia. In Valle d’Aosta e e Trentino Alto Adige (come in passato) le funzioni provinciali sono svolte rispettivamente dalla regione e dalle 2 province autonome di Trento e Bolzano. Vedi l’andamento del numero di province dagli anni ’90 ad oggi.

100.942

i grandi elettori delle province, i cittadini non votano più direttamente ma sono sindaci e consiglieri comunali che scelgono chi fra loro sarà consigliere provinciale e presidente di provincia. Leggi “gli effetti sulla politica locale”.

-5 miliardi di euro

i trasferimenti statali tagliati ogni anno. Ciò ha portato ad una riduzione dei servizi e soprattutto negli investimenti (ad esempio infrastrutture di trasporto -65%). Anno dopo anno infatti si sono stratificati sempre ulteriori e maggiori decurtazioni ai danni delle province.  Vedi “l’impatto delle leggi negli ultimi anni”.

5.179

gli edifici scolastici in gestione alle ex province e il 41,2% si trova in zona a rischio sismico. Si tratta di fornire spazi e servizi adeguati per 2,6 milioni di studenti. Evidente il collegamento fra le difficoltà infrastrutturali della scuola e la riduzione così marcata di risorse. Leggi “servizi fondamentali nell’incertezza delle risorse”.

+1.000

sono i nuovi enti nati negli ultimi anni per aiutare i comuni nella cogestione dei servizi. Ci sono 550 unioni di comuni, poi comunità montane e di bacino, consorzi e altro. Dieci anni di campagna per abolire un centinaio di province ha prodotto un numero di enti dieci volte maggiore. Il caos istituzionale. Leggi “la semplificazione mancata di un sistema sempre più complesso”.

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Un’assenza che stride con la lunga campagna di stampa e politica per la loro abolizione. Ma che soprattutto non consente ai cittadini di farsi un’idea chiara su cosa sono e cosa fanno questi enti oggi. Il dibattito pubblico va avanti come se le province non esistessero più.

Perché ci occupiamo di province

Questa consapevolezza ci ha spinto, insieme alla trasmissione Rai Report, ad approfondire meglio la questione delle province in Italia nei suoi vari aspetti. In sintesi, dalle analisi emerge come il loro assetto attuale presenti almeno 3 punti critici: l’elezione indiretta del presidente e del consiglio provinciale, l’incertezza del quadro finanziario in cui operano, la difficoltà di riordinare le funzioni di area vasta nel nuovo sistema. Cioè quelle che riguardano territori troppo ampi per essere gestiti a livello di singolo comune, ma allo stesso tempo troppo piccoli per attribuirne le funzioni direttamente alla regione o allo stato centrale.

Il primo, che affronteremo nel prossimo capitolo, è connesso all’elezione indiretta dei suoi organi. Chi amministra le province oggi non è più scelto direttamente dai cittadini, ma da e tra i consiglieri comunali e i sindaci. Un sistema pensato per rendere le province la “casa dei comuni”, ma che ha mostrato diverse falle. La principale è il rischio di delegittimazione e di deresponsabilizzazione di chi oggi amministra gli enti di area vasta, frutto della campagna antipolitica che ha preceduto, e poi accompagnato, la trasformazione delle province.

Un approccio, a nostro avviso demagogico, per cui chi è chiamato a responsabilità di tutto rilievo per il suo territorio (i collegamenti stradali, la manutenzione dell’edilizia scolastica) dovrebbe farlo nel tempo che avanza da altri incarichi, senza alcun riconoscimento o indennità e senza soprattutto dover rendere conto in modo diretto ai cittadini, nelle urne, di azioni e scelte intraprese.

Questa mentalità “anticasta” ha avuto conseguenze di non poco conto. È rimasto in vita un ente con competenze fondamentali senza una guida politica chiara, che sia messa in condizione di fare gli interessi del suo territorio. È venuta meno la legittimazione data dall’elezione diretta. Il presidente non ha più una squadra operativa su cui contare, assessori a tempo pieno cui affidare le diverse materie. Deve lavorare in solitaria, delegando responsabilità fondamentali a consiglieri a mezzo servizio.

Del resto, lui stesso può occuparsene nel tempo che gli avanza dal fare il sindaco del suo comune. Comune che in oltre la metà dei casi ha meno di 10mila abitanti, e non di rado si trova in aree interne. Caratteristiche che rendono difficile in concreto lo svolgimento dell’incarico, e pongono dei dubbi oggettivi sul peso politico dei vertici provinciali e sulla loro capacità di incidere nelle scelte amministrative. Sia rispetto ai dirigenti dell’ente, sia verso le altre autorità sul territorio (es. i prefetti), sia nei confronti della stessa amministrazione statale.

La delegittimazione politica delle province ha facilitato la possibilità di imporre tagli via via crescenti alle loro risorse. Come vedremo nel secondo capitolo, l’introduzione di misure di contenimento della spesa pubblica sempre più onerose ha minato la loro capacità di investire, anche nei settori strategici. Basta osservare il calo del 65% di investimenti nella funzione trasporti tra 2013 e 2015.

Una contrazione che ha portato il legislatore a correggere il tiro negli anni seguenti. Introducendo deroghe al rispetto delle norme contabili e compensando l’impatto dei tagli con contributi straordinari agli investimenti e la rinegoziazione dei mutui. Ma è proprio la necessità di intervenire con misure straordinarie a segnalare l’insostenibilità sul lungo periodo del sistema attuale.

L’incertezza sulle risorse, d’altra parte, è strettamente legata alla complessità del percorso di riforma degli enti intermedi. Nell’ultimo capitolo, ricostruiremo le contraddizioni e i travagli di questo processo, cominciato all’inizio degli anni ’10 nell’esigenza di semplificare, e che ha finito con il produrre un sistema che non appare affatto più semplice di prima.

Il rischio di una complessità ancora maggiore

Negli ultimi decenni, “abolizione delle province” e “semplificazione” sono diventati sinonimi nel dibattito pubblico italiano. Un’associazione diventata quasi naturale, conseguenza anche della proliferazione di questi enti, iniziata nei primi anni ’90.

Dopo un decennio di interventi normativi, questa ipotesi è definitivamente tramontata. Sono gli stessi sindaci ad aver ribadito, in un ordine del giorno sottoscritto dalla maggioranza dei primi cittadini lo scorso giugno, che ci sono funzioni di area vasta che i singoli comuni non possono svolgere da soli. A maggior ragione quelli più piccoli e che si trovano nelle aree interne o montane.

Resta quindi aperto un tema: chi si deve occupare delle funzioni di area vasta nel nostro paese? Fin dagli anni ’80, una delle prospettive in campo era puntare sull’associazionismo tra comuni per superare l’ente provincia. La stessa Delrio, in combinato disposto con la riforma costituzionale, lasciava aperta questa ipotesi.

A nostro avviso, insistere su questa strada - a maggior ragione con le province ancora previste in costituzione - rischia solo di aumentare la confusione istituzionale.

Le funzioni di area vasta, dalla manutenzione delle strade provinciali all’organizzazione dei servizi su scala subregionale, richiedono una continuità amministrativa che non può essere garantita, per fare un esempio, dalle 550 unioni di comuni attualmente presenti sul territorio nazionale.

Le motivazioni sono molte. Primo, perché attribuire le funzioni di area vasta a un simile numero di enti rischia di rendere del tutto ingovernabile il sistema. Un numero peraltro destinato a crescere, visto che oggi meno della metà dei comuni fa parte di un’unione. Secondo, perché la corte costituzionale ha sancito che l’obbligo di associazione per i piccoli comuni (previsto dal 2010 e mai entrato in vigore perché continuamente prorogato) non può essere tassativo. Terzo, perché per loro natura unioni, convenzioni, consorzi possono anche essere accordi temporanei, inadatti a gestire con continuità e a programmare su un orizzonte di lungo periodo.

Di questi temi si sta occupando un tavolo tra governo e rappresentanti degli enti locali. Il nostro lavoro di analisi e monitoraggio è finalizzato anche ad aumentare la consapevolezza su questo dibattito.

L’organizzazione territoriale del paese non deve restare confinata tra gli argomenti da addetti ai lavori. Riguarda i diritti fondamentali delle persone, dalla possibilità di spostarsi con collegamenti sicuri, attraverso una rete di strade provinciali efficienti, alla sicurezza delle scuole. Servizi ancora più importanti per chi vive nei territori più fragili, dove i piccoli comuni non riescono a farsi carico dei servizi di area vasta.

Insieme a Report, abbiamo seguito un metodo di indagine a tecnica mista, che comprende interviste a politici e responsabili del processo amministrativo, raccolta e analisi dei dati, verifiche con esperti del settore.

I contenuti di openpolis sull’ordinamento delle province saranno sinergici con quelli della trasmissione Report. Dati, analisi e indicatori originali sono e saranno usati per la preparazione del programma.

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