Per ovviare a questa difficoltà il governo ha recentemente emanato un decreto del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm). Tale provvedimento, prevede l’assegnazione di risorse alle regioni per l’assunzione di figure professionali incaricate di gestire le procedure legate al Pnrr. ​​Il documento pubblicato tuttavia desta alcune perplessità. Su tutte, il fatto che nel testo approvato siano contenute delle scadenze antecedenti alla data di pubblicazione del decreto.

L’impressione è che questa operazione sia stata gestita attraverso canali informali. Con l’obiettivo di rispettare il rigido cronoprogramma stabilito dal Pnrr e dal cui rispetto dipende l’erogazione dei fondi.

Questa metodologia di lavoro però potrebbe aver avvantaggiato le regioni che già oggi risultano più strutturate ed efficienti e che sono state quindi in grado di fornire rapidamente la documentazione richiesta. La conseguenza però è che quei territori che avrebbero maggiormente bisogno dei fondi, specie nel mezzogiorno, rischiano di essere penalizzati.

Il quadro normativo e cosa non va

L’assegnazione di fondi per l’assunzione di personale è una misura già prevista nel Pnrr. Più nel dettaglio, l’investimento 2.2 contenuto nella missione 1 (digitalizzazione, innovazione e sicurezza della pubblica amministrazione) prevede l’assunzione per 3 anni di mille esperti a supporto degli enti locali. Ciò comporta che, come tutte quelle contenute nel piano, anche questa misura prevede una scadenza. Che, se non rispettata, potrebbe portare al blocco dei fondi. Gli incarichi infatti dovranno essere conferiti non oltre il 31 dicembre 2021.

La misura generale è stata incardinata nel decreto legge 80/2021. Per quanto riguarda i contenuti di dettaglio però questa norma rinvia ad un ulteriore atto, cioè il Dpcm già citato. Tale decreto avrebbe dovuto prevedere la ripartizione delle risorse tra le regioni e le modalità di spesa.

A questo punto però si iniziano a incontrare le prime difficoltà. In base ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo (Upb) infatti tale Dpcm risulta “adottato” lo scorso 12 novembre. Ma è stato pubblicato in gazzetta ufficiale – ed è quindi entrato effettivamente in vigore – solo il 29 dello stesso mese. Ciò può dipendere dal fatto che gli atti che comportano una spesa di risorse pubbliche debbano prima essere registrati dalla corte dei conti. Tra la firma del decreto da parte del presidente del consiglio quindi e la sua effettiva pubblicazione in gazzetta può passare un periodo di tempo più o meno lungo.

Ciò comporta una criticità importante. In base a quanto si legge nel Dpcm infatti le regioni e le province autonome avrebbero dovuto comunicare in via preliminare entro il 30 ottobre i fabbisogni richiesti in termini di profili professionali. Successivamente poi avrebbero dovuto inviare al governo centrale, entro il 5 novembre, un cosiddetto piano territoriale. Tale piano avrebbe dovuto prevedere, tra le altre cose, la definizione di una quota di esperti da destinare agli altri enti locali. Questi documenti poi avrebbero dovuto ricevere l’approvazione da parte del dipartimento della funzione pubblica entro il 15 novembre.

Da questo quadro emerge come nel Dpcm siano state inserite scadenze antecedenti alla data di pubblicazione. Un problema non di poco conto dato che nel decreto si fa esplicito riferimento al fatto che il governo potrà esercitare i poteri sostitutivi nei confronti delle regioni inadempienti.

C’è da dire però che lo schema di questo Dpcm circolava già da tempo. Questo infatti è stato oggetto di un accordo tra lo stato, le regioni e gli altri enti locali nell’ambito di una seduta della conferenza unificata che si è tenuta il 12 ottobre. Le regioni quindi erano già a conoscenza delle tempistiche estremamente ristrette. Perciò è possibile che alcune di esse abbiano comunque avuto modo di presentare la documentazione richiesta nei tempi stabiliti.

La scelta fatta da governo ed enti locali quindi potrebbe essere stata quella di lavorare attraverso canali informali. Ciò con l’obiettivo di rispettare le rigide scadenze previste dal Pnrr. Come noto infatti l’erogazione delle prossime tranche di fondi europei sarà subordinata al conseguimento di tutti i milestone e i target previsti per il 2021.

In questo modo però, paradossalmente, si rischia di penalizzare quelle regioni che maggiormente avrebbero avuto bisogno degli aiuti. Visti i tempi ristretti infatti, solo le realtà che già oggi sono più efficienti saranno in grado di aprire un dialogo con gli altri enti locali in modo da definire rapidamente quali sono le necessità. Quei territori invece che, specie al sud, sono meno strutturati e che quindi avrebbero bisogno di più tempo per elaborare i loro piani risultano penalizzati e quindi più esposti al rischio di commissariamento o addirittura di perde i fondi. Come avvenuto, ad esempio, con la Sicilia nel caso dei fondi per le risorse idriche. Un’eventualità tutt’altro che remota, paventata anche di recente dal sindaco di Napoli Gaetano Manfredi.

Il paradosso di questa dinamica è che, per la necessità di agire velocemente, il Pnrr anziché ridurre i divari territoriali rischia di acuirli.

La distribuzione delle risorse e i profili professionali previsti

I fondi complessivi assegnati per questa voce del Pnrr ammontano a circa 320 milioni. Tali risorse, in base a quanto indicato nell’allegato A del provvedimento, sono state distribuite con due modalità distinte. Il 30% infatti è stato assegnato in ugual misura a ogni regione. Con una leggera discrepanza tra le regioni del centro-nord e quelle meridionali. Alle prime infatti sono stati assegnati 4,44 milioni di euro ciascuna, alle seconde 4,81 milioni.

Il restante 70% delle risorse invece è assegnato in maniera proporzionale secondo il numero di cittadini residenti in ogni regione al 1° gennaio 2020. In base a questa suddivisione quindi possiamo notare che la regione che beneficerà maggiormente di questi fondi è la Lombardia (38,6 milioni). Seguono poi la Campania (30,1 milioni) e la Sicilia (26,5 milioni).

Da notare peraltro che tra le prime 5 regioni, 3 appartengono al meridione. Oltre alle già citate Campania e Sicilia infatti al quinto posto, dopo il Lazio, troviamo la Puglia a cui saranno assegnati circa 24 milioni di euro. In base a questa suddivisione possiamo notare inoltre che anche in questo caso è stata rispettata la regola secondo la quale il 40% delle risorse deve essere attribuito alle regioni meridionali. Alle regioni del nord spetterà invece il 35,7% mentre a quelle del centro il 24,3%. Nell'analizzare questi dati tuttavia dobbiamo sempre tenere presente che i piani territoriali e i fabbisogni delle singole regioni dovranno essere validati dal governo. Ciò significa che la quantità di risorse che sarà effettivamente erogata alle regioni potrebbe differire rispetto a quanto previsto nel decreto.

Per quanto riguarda invece le categorie professionali a cui le regioni potranno conferire l’incarico queste sono indicate nell’allegato C del Dpcm. Si tratta di diverse tipologie di ingegneri, geologi, geometri e altre figure. Il dipartimento della funzione pubblica in ogni caso fornirà alle regioni un elenco dei professionisti da utilizzare per le procedure selettive coerente con i fabbisogni individuati. Nella tabella sottostante sono indicati, per ogni profilo, i requisiti richiesti.

Questa suddivisione peraltro era stata inizialmente oggetto di polemiche da parte di alcune categorie professionali. I primi schemi del decreto circolati infatti vedevano l'esclusione in particolare dell’ordine degli architetti che aveva espresso disappunto in merito.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico "openpnrr" realizzato nell'ambito delle attività di analisi sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo approfondimento sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Nei prossimi mesi pubblicheremo anche un’apposita piattaforma in cui sarà possibile consultare tutte le informazioni disponibili. I dati dei nostri open data possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Photo credits: palazzo Chigi - Licenza

L'articolo Gli esperti per gli enti locali e il problema delle tempistiche proviene da Openpolis.

L’esecutivo è infatti tornato a fare ampio ricorso ai decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm). Questa scelta, motivata con la necessità di agire rapidamente e di non ingolfare l’agenda del parlamento, presenta però alcuni aspetti critici. I Dpcm sono infatti atti di natura amministrativa. Per questo il loro uso per nuove restrizioni è apparso a molti improprio.

Deputati e senatori, ad esempio, hanno chiesto a più riprese all’esecutivo di privilegiare i decreti legge per questo tipo di decisioni. In modo che il parlamento (ma anche il presidente della Repubblica) possa esercitare il proprio ruolo di indirizzo e controllo sull’attività del governo. Una richiesta però che sin qui è stata, almeno in parte, disattesa.

Il parlamento ha cercato di porre rimedio a questo vulnus con l’introduzione di un emendamento alla legge di conversione del decreto legge 19/2020. Grazie a questa norma il governo è tenuto a presentare un’informativa alle camere ogni qualvolta decida di adottare nuove misure attraverso dei Dpcm. Certamente un passo avanti ma che, come vedremo, non risolve il problema.

Che cosa sono i decreti del presidente del consiglio dei ministri

In questi mesi il termine Dpcm è divenuto di uso comune ma di cosa si tratta esattamente? I decreti del presidente del consiglio sono atti di carattere amministrativo che possono essere emanati dal primo ministro. In condizioni ordinarie questo strumento viene utilizzato per definire contorni tecnici e operativi ma con l’emergenza legata al Coronavirus ha assunto una nuova valenza.

La situazione straordinaria che stiamo vivendo infatti ha portato ad una sorta di trasformazione di questo strumento che spesso è stato utilizzato anche per limitare le libertà personali dei cittadini. Non essendo un atto avente forza di legge, tuttavia, questo strumento per essere valido deve essere collegato ad una norma di rango primario, come una legge o un decreto legge. L’ ultimo Dpcm pubblicato ad esempio, richiama diversi decreti legge nelle sue premesse.

Ma al di la di questo ancoraggio “formale”, i decreti del presidente del consiglio rimangono essenzialmente atti amministrativi, come la maggior parte degli atti Covid pubblicati. Di conseguenza, non essendo leggi, le possibilità di intervento su questi provvedimenti da parte dei parlamentari sono limitate.

L’eccessivo ricorso ai Dpcm

Abbiamo detto che l’emergenza è stata gestita con atti in gran parte amministrativi. Questo di fatto ha escluso il parlamento dal processo decisionale e il Quirinale dal controllo sulla legittimità di molti dei provvedimenti adottati. Rientrano in questa categoria anche i 26 Dpcm sin qui emanati. Che rappresentano il quarto strumento più utilizzato dopo circolari, decreti dei ministeri e ordinanze.

Ma al di là dell'aspetto quantitativo (questi atti rappresentano circa il 6% del totale) non bisogna dimenticare che essi hanno avuto un impatto rilevante sulla vita dei cittadini. Un fatto sottolineato anche dal presidente della Camera Roberto Fico che, nel ribadire le prerogative del parlamento, ha chiesto al governo di privilegiare atti di rango primario, come i decreti legge, per questo tipo di decisioni. In questo modo almeno, pur rimanendo nell'ambito della decretazione d'urgenza, anche il parlamento potrebbe dare il proprio contributo per il miglioramento dei provvedimenti durante l'iter di conversione.

Ma nonostante gli appelli, con il nuovo aumento dei contagi è tornato a salire anche il numero di Dpcm adottati. In particolare, complice l’aumentata pressione sul sistema sanitario, il governo ha emanato 4 diversi Dpcm nel giro di 21 giorni.

Il governo ha fatto ricorso ad entrambi gli strumenti nelle ultime settimane ma la scelta è stata quella di utilizzare i Dpcm per determinare le nuove misure restrittive.

Basti pensare all'obbligo di indossare le mascherine anche all'aperto, le limitazioni agli spostamenti, le nuove chiusure di bar, ristoranti e altre attività commerciali, lo stop agli spettacoli e all'attività sportiva di base e, da ultimo, la suddivisione delle regioni in tre distinte zone di rischio.

Mentre si è fatto ricorso ai decreti legge principalmente per l'adozione di misure economiche con, ad esempio, gli ormai noti decreti ristori e ristori bis.

Alle critiche mosse per questo eccessivo ricorso allo strumento, il premier Giuseppe Conte ha risposto affermando che la volontà era quella di non intasare l'agenda del parlamento.

Affermazioni però che lasciano spazio a qualche perplessità. Infatti anche i Dpcm, a seguito della modifica dell’articolo 2 del decreto lockdown, necessitano comunque di un passaggio parlamentare.

La "parlamentarizzazione" dei Dpcm

Abbiamo detto che le norme contenute nei Dpcm trovano il loro fondamento nei decreti legge emanati per far fronte all’emergenza. Ciononostante rimangono comunque atti di carattere amministrativo che possono essere pubblicati senza nessun controllo ulteriore. Per questo motivo il parlamento è intervenuto inserendo una norma che impone al governo di presentare un'informativa alle camere sulle misure che intende adottare mediante Dpcm.

Solitamente poi, a seguito della relazione del governo, le camere presentano delle risoluzioni con cui cercano di indirizzare l'azione dell'esecutivo. Si è trattato di un modo con cui Montecitorio e palazzo Madama hanno cercato di riappropriarsi delle loro prerogative. Nei primi mesi di emergenza infatti non c’è stato molto spazio per il confronto democratico in parlamento.

Le informative del governo legate alla gestione dell'emergenza infatti fino a maggio erano state appena 4: il 25 marzo, il 21 aprile, il 30 aprile e il 21 maggio. A seguito della nuova norma invece l’esecutivo si è visto "costretto" a presentarsi alle camere con maggiore regolarità.

Nonostante questo rappresenti senza dubbio un passo avanti nella dinamica governo-parlamento, alcuni aspetti critici permangono. In primo luogo c’è da dire che l'esecutivo, nella maggior parte dei casi, ha presentato le proprie informative poco prima della pubblicazione del provvedimento in gazzetta ufficiale. In alcuni casi perfino il giorno stesso. Per i Dpcm del 18 e del 24 ottobre invece, vista l’urgenza, i provvedimenti sono stati discussi dopo la loro pubblicazione.

I Dpcm e la loro discussione in parlamento

Come abbiamo segnalato anche in altre occasioni, questo modus operandi del governo non è nuovo. In questo modo però la possibilità di manovra di deputati e senatori è ancor più limitata. Essi non hanno tempo infatti per approfondire i vari temi, né hanno l’opportunità di proporre modifiche significative ai testi. Nella maggior parte dei casi infatti le risoluzioni approvate dall’assemblea a seguito delle informative risultano essere generiche o riprendere in parte i contenuti già previsti nei Dpcm. Solo in qualche caso ci si discosta da questo schema.

Questa pratica, tra l’altro, può portare a dei cortocircuiti. Com’è accaduto alla camera il 6 ottobre scorso, quando a causa di diversi assenti è mancato il numero legale per approvare la risoluzione presentata dalla maggioranza. Fatto che ha costretto il governo a ritardare l’entrata in vigore del Dpcm.

Un altro aspetto legato a questo riguarda lo scarso coinvolgimento dell’opposizione. Se dal un lato nelle ultime settimane infatti le aperture - in particolare verso Forza Italia - sono state molte. Dall’altro bisogna anche dire che la maggior parte delle risoluzioni presentate dalle opposizioni sono state respinte. Un atteggiamento però che parrebbe essere cambiato.

Infatti, relativamente all'ultimo Dpcm adottato, oltre a quella della maggioranza ne sono state approvate altre due (di cui una solo parzialmente). La prima chiede al governo di privilegiare i decreti legge e di coinvolgere il più possibile il parlamento. La seconda, approvata alla camera, chiede al governo di tenere in debita considerazione anche i malati non Covid. La terza, presentata al senato, ha contenuti simili ma in più chiede un potenziamento delle forze dell’ordine.

L’approvazione di tali risoluzioni potrebbe forse rappresentare un tentativo della maggioranza di aprire al dialogo con l’opposizione.

Perché la parlamentarizzazione dei Dpcm non basta

Come abbiamo visto, la maggior parte delle misure prese per contrastare l’emergenza non prevede il coinvolgimento diretto del principale organo rappresentativo del nostro paese. In questo contesto si inserisce anche l'ampio ricorso ai Dpcm che è stato fatto dall'esecutivo. Una scelta che, pur nella necessità di agire rapidamente a causa dell’emergenza, presenta alcuni aspetti critici che non devono essere sottovalutati.

Senza dubbio un passo avanti significativo è stato fatto grazie alla “parlamentarizzazione” dei Dpcm. Ma, come abbiamo visto, alcuni problemi restano sul tavolo. Sarebbe opportuno un effettivo coinvolgimento delle camere nella definizione delle misure da adottare. Un coinvolgimento che sia sostanziale e non solo un necessario adempimento formale.

La discussione sulle misure contenute nei Dpcm si limita infatti allo spazio di poche ore: la durata della seduta in cui il governo presenta la propria informativa. Il prodotto di questa discussione sono delle risoluzioni il cui impatto sull'azione del governo è relativo. Certamente meno significativo delle modifiche che il parlamento potrebbe apportare ad un decreto legge durante l'iter di conversione.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

L'articolo Il difficile rapporto tra governo e parlamento sull’adozione dei Dpcm proviene da Openpolis.