Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

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Questo ruolo ovviamente ha assunto un carattere particolarmente importante durante la pandemia da Covid-19. Nel corso di questi anni tuttavia i componenti del Css che hanno consigliato il ministro Speranza (Leu) non erano stati nominati da lui, ma dalla ministra precedente, ovvero Giulia Grillo (M5s) nell’ambito del primo governo Conte.

A febbraio però sono scaduti i 3 anni di mandato dei componenti in carica e il ministro ha proceduto alle nuove nomine.

Il consiglio superiore di sanità

Il consiglio superiore di sanità è l’organo consultivo tecnico del ministro della salute. Istituito già nei prima anni dell’unità d’Italia, fino al 1945, quando venne creato l’alto commissariato per l’igiene e la sanità, il consiglio era un organo del ministero dell’interno.

Quando nel 1958 venne poi istituito il ministero della sanità l’organo passò sotto la competenza di questa struttura. Le sue attuali competenze sono regolate dal D.Lgs. 266/1993 che indica tra le sue funzioni:

• prendere in esame i fatti riguardanti la salute pubblica;
• proporre lo studio di problemi attinenti all’igiene e alla sanità oltre che indagini scientifiche e inchieste;
• formulare schemi di norme e di provvedimenti per la tutela della salute pubblica;
• proporre la formulazione di standard costruttivi e organizzativi per la edificazione di ospedali, istituti di cura ed altre opere igieniche da parte di pubbliche amministrazioni.

Il consiglio inoltre esprime parere obbligatorio su tutta una serie di provvedimenti di carattere sanitario. Al suo interno è suddiviso in 5 sezioni, le cui funzioni sono state recentemente ridefinite tramite decreto del ministro della salute.

La composizione

Il Css si compone di 30 membri di diritto e di 30 membri nominati (decreto del ministro della salute 44/2013). La partecipazione all’assemblea e alle sezioni del Css ha carattere onorifico e non è quindi prevista una retribuzione, se si escludono i rimborsi spese. Tra i componenti di diritto si trovano il segretario generale del ministero della salute, i direttori generali, alcuni vertici di istituzioni sanitarie come il presidente dell’Istituto superiore di sanità e il direttore generale dell’Agenzia italiana del farmaco e i presidenti di vari ordini professionali attinenti alla materia.

Gli altri 30 componenti sono invece nominati dal ministro, restano in carica 3 anni e devono essere scelti tra docenti universitari, dirigenti del servizio sanitario, esperti di settore o magistrati.

Questi possono essere considerati i componenti più importanti dell’organo visto che il decreto ministeriale 342/2003 stabilisce che i membri di diritto partecipano all’assemblea generale e alle riunioni delle sezioni solo quando sono trattate materie di propria competenza.

Ed è proprio l’assemblea generale che elegge a maggioranza assoluta, tra i suoi componenti, il presidente e i vice presidenti.

Il Css in carica durante l’emergenza coronavirus

Quando nel 2019 la ministra della salute Giulia Grillo ha nominato i componenti del consiglio superiore di sanità si è avvalsa di un particolare meccanismo di spoils system previsto dalla legge 145/2002 (art. 6). In quel momento infatti i componenti del consiglio non erano in scadenza, anzi erano stati nominati da pochi mesi.

La legge 145 di fatto permette, in particolari circostanze, di annullare le nomine decise dal governo precedente, se effettuate nei mesi 6 precedenti alla fine della legislatura.

Questa decisione, del tutto legittima, sollevò però diverse critiche, sia di merito che di metodo, tra cui la scelta di nominare solo 3 donne su 30 componenti. La ministra comunque ha rivendicato questa scelta come un segnale di cambiamento.

Diversamente quando Roberto Speranza è diventato ministro della salute del secondo governo Conte le condizioni non permettevano un nuovo ricorso allo spoils system. Non possiamo dunque sapere come si sarebbe comportato in quel caso. Resta il fatto però che durante gli anni di emergenza pandemica è stato il Css nominato dalla ministra Grillo a svolgere il compito di consigliare il ministro Speranza.

In quella fase peraltro il presidente dell’organo Franco Locatelli assunse una rilevanza particolare, anche in virtù della sua nomina presso il comitato tecnico scientifico istituito dalla protezione civile.

Continuità e volti nuovi

Lo scorso febbraio tuttavia il mandato dei componenti del Css nominati dalla ministra Grillo si è concluso e il ministro Speranza ha emanato un nuovo decreto di nomina.

Tra questi peraltro lo stesso Franco Locatelli che poi l’assemblea ha confermato anche nel ruolo di presidente. Anche Paola Di Giulio e Paolo Vineis, che ricoprivano il ruolo di vicepresidenti, sono stati confermati dal ministro. Solo Di Giulio però ha mantenuto la posizione di vicepresidente, mentre Vineis è stato sostituito in questo ruolo da Enrico Alleva.

Enrico Alleva peraltro è, insieme a Vito Marco Ranieri, uno dei componenti confermati da Speranza che tuttavia non avevano ricevuto la loro prima nomina dalla ministra Grillo, ma da Speranza stesso. Il loro incarico presso il Css infatti è stato necessario a causa del venir meno, per ragioni diverse, di 2 dei componenti voluti da Grillo.

Inoltre è da segnalare come Alleva condivida con Speranza l'appartenenza all'associazione Italiani Europei, il think tank presieduto da Massimo D'Alema. Questo ovviamente non toglie che Alleva abbia tutti i titoli per far parte del Css, ricoprendo peraltro un incarico dirigenziale presso l'Istituto superiore di sanità.

Il Css e il comitato tecnico scientifico

Come accennato il presidente Locatelli è anche membro del comitato tecnico scientifico della protezione civile (Cts). Non si tratta però dell'unico componente del Css a ricoprire questo doppio ruolo. Anche Sergio Abrignani, nominato da Grillo e confermato da Speranza, fa parte del Cts. Al contrario di Locatelli però Abrignani è stato nominato nel Cts solo a marzo del 2021 con il rinnovo dei componenti voluto dal governo Draghi.

Il percorso inverso invece è stato seguito da Luca Richeldi e Giovannella Baggio. Questi erano membri del Cts nominato dal secondo governo Conte ma al tempo non facevano parte del consiglio superiore di sanità. Il governo Draghi però nel 2021 non gli ha confermato l'incarico presso il comitato tecnico scientifico e un anno più tardi Speranza li ha scelti per far parte del nuovo Css.

In ogni caso, con la fine dello stato di emergenza, il 31 marzo cesserà anche l'attività del comitato tecnico scientifico. Ma la fine dell'emergenza, purtroppo, non coinciderà con la fine dell'epidemia da Covid-19. Proprio per questo, come affermato dallo stesso ministro, il consiglio superiore di sanità e l'istituto superiore di sanità assumeranno ancora maggiore importanza.

Altri due dei componenti tra quelli confermati, nel corso dell'emergenza hanno ricevuto altri incarichi presso degli organismi istituiti ad hoc. Fabrizio Starace, direttore del dipartimento di salute mentale e dipendenze patologiche dell'Ausl di Modena, è stato nominato ad aprile 2020 componente del comitato di esperti in materia economia e sociale per la ripresa. Paolo Vineis, ordinario di epidemiologia ambientale, a marzo 2020 è stato invece scelto per far parte della Task force dati per l'emergenza Covid-19.

Le aree di competenza

Quanto al tipo di esperti individuati da Grillo nel 2019 e da Speranza nel 2022 non si rilevano particolari differenze nelle scelte dei due ministri.

Se poi si vogliono analizzare le competenze più nello specifico si può rilevare come tra i 23 componenti di area medica nominati dalla ministra Grillo ce ne fossero 3 specializzati rispettivamente in epidemiologia (Paolo Vineis), virologia (Maria Grazia Masucci) e malattie infettive (Vito Martella), materie particolarmente importanti in periodo di pandemia. Questi sono stati tutti confermati da Speranza che in aggiunta ha deciso di nominare una altro esperto di malattie infettive, Paolo Antonio Grossi.

Oltre a questo una differenza tra le due composizioni dell'organo è rappresentata dall'assenza nella formazione attuale di un esperto in veterinaria. Questa carenza tuttavia è probabilmente compensata dalla nomina di Enrico Alleva, esperto in etologia, o biologia del comportamento, una disciplina a cavallo tra la zoologia e la biologia che si occupa del comportamento animale.

La composizione di genere

Un elemento positivo, nella nuova composizione del Css, riguarda certamente l'equilibrio di genere.

Certamente non è una quota soddisfacente di per sé. Di solito infatti si considera equilibrato un organo in cui il genere meno rappresentato esprime non meno del 40% dei componenti.

Tuttavia se si guarda alla situazione precedente si tratta senza dubbio di un notevole miglioramento. Come accennato infatti tra i membri del Css nominati dalla ministra Grillo le donne erano solo 3 su 30.

Tutte e 3 le donne nominate nel Css da Giulia Grillo sono state infatti confermate da Speranza e a queste se ne sono aggiunte altre 7.

Solo il 46% degli uomini invece è stato confermato da Speranza, ovvero 13 su 27, mentre altri 7 sono stati nominati per la prima volta.

Tra i 14 componenti del consiglio superiore di sanità nominati per la prima volta da Speranza in questo incarico, 7 sono uomini e 7 donne.

Foto: consiglio superiore di sanità - Roberto Speranza (Twitter)

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