Queste 2 esigenze hanno imposto all’esecutivo l’adozione in un ristretto lasso di tempo di un gran numero di provvedimenti. Tale dinamica però ha provocato un forte aumento del numero di decreti attuativi richiesti per dare effettiva applicazione alle norme varate.

Alla data del 27 gennaio infatti la percentuale di pubblicazione dei decreti attuativi richiesti ammontava al 62% circa. In diminuzione di 4 punti percentuali rispetto al nostro ultimo aggiornamento.

Si tratta di un elemento che è passato un po’ in sordina nelle ultime settimane – dato che l’attenzione di media e opinione pubblica era tutta rivolta verso le elezioni del capo dello stato – ma che non deve essere sottovalutato. Senza la pubblicazione di tali decreti infatti le norme varate da governo e parlamento restano incomplete. Questo può comportare, per esempio, la mancata erogazione di risorse a favore di cittadini, istituzioni e imprese.

La situazione a gennaio 2021

Attraverso i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo sappiamo che, alla data del 27 gennaio, le attuazioni richieste per le norme pubblicate nella XVIII legislatura erano 1.580, di cui 595 ancora da pubblicare. Focalizzandoci sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello circa il 64% dei decreti attuativi richiesti. Rispetto al nostro ultimo aggiornamento, questo dato è tornato ad aumentare di circa 10 punti percentuali.

Questa esplosione di decreti attuativi mancanti è certamente attribuibile in larga misura alla recente pubblicazione della legge di bilancio per il 2022. Tale norma infatti, proprio per la sua configurazione vasta ed eterogenea, è storicamente tra quelle che richiede il maggior numero di attuazioni. Ed essendo stata approvata lo scorso 30 dicembre è fisiologico che l’esecutivo ancora non sia riuscito ad emanare la maggior parte delle attuazioni richieste. Ma l'approvazione della legge di bilancio non è certamente l’unico elemento che ha influito in questa dinamica.

Come abbiamo raccontato in questo precedente approfondimento infatti il governo nei mesi conclusivi del 2021 si è ritrovato a dover gestire una situazione molto complicata. Da un lato la necessità di emanare provvedimenti per fronteggiare la nuova avanzata del Covid. Dall’altro il bisogno di conseguire tutti gli adempimenti richiesti dal Pnrr. Questo doppio fronte ha spinto il governo ad emanare un gran numero di nuove norme, in particolare decreti legge. Anche per motivi di tempo, i Dl in questi casi hanno spesso rimandato ad atti di secondo livello (i decreti attuativi appunto). Ciò nonostante lo stesso esecutivo abbia evidenziato la necessità di pubblicare il più possibile norme "auto-applicative", che non rimandino cioè ad altri atti per definirne gli aspetti operativi.

In questo contesto si è inserito anche il parlamento. Come noto infatti, i decreti legge devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni. Durante l'iter parlamentare inoltre, deputati e senatori hanno la possibilità di intervenire sulle norme decise dall'esecutivo. Tale dinamica può portare a un ulteriore aumento delle attuazioni richieste.

Grazie a una relazione pubblicata dalla presidenza del consiglio dei ministri infatti possiamo osservare che i Dl emanati dal governo Draghi richiedevano complessivamente 128 decreti attuativi. A seguito della conclusione dell'iter parlamentare tuttavia gli atti di secondo livello richiesti sono diventati 241. L’incremento maggiore lo ha “subìto” il decreto sostegni bis, passato da 42 attuazioni richieste a 85.

Come sono cambiati i decreti legge del governo Draghi dopo la conversione

I ministeri più coinvolti

La maggior parte delle attuazioni è di competenza dei ministeri. Sotto questo profilo il dicastero dell’economia e delle finanze si conferma come quello maggiormente coinvolto nella produzione di questo tipo di atti. Al Mef infatti competono 229 attuazioni in totale di cui 73 (il 31,8%) ancora da emanare. Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (153 attuazioni di cui 73 mancanti) e il ministero dell’interno (130 attuazioni di cui 38 mancanti).

Se si analizzano invece i dati relativi ai ministeri con il maggior numero di decreti attuativi ancora da pubblicare il Mef “scivola” al secondo posto. Al primo troviamo infatti il ministero della transizione ecologica per cui mancano all’appello 78 decreti attuativi sui 108 totali. Da segnalare anche i dati relativi al ministero dello sviluppo economico per cui mancano all’appello 43 decreti attuativi sui 115 richiesti.

Se invece analizziamo i dati a livello percentuale possiamo notare come il ministero più indietro per quanto riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi sia quello dello sport. Per la struttura che fa capo a Valentina Vezzali infatti mancano ancora all’appello 20 attuazioni sulle 27 richieste, il 74% del totale. Seguono il ministero della transizione ecologica (72,2% di attuazioni mancanti) e - molto distanziato - quello delle infrastrutture (47%).

Le norme più critiche

Ma quali sono le norme che richiedono il maggior numero di attuazioni? E quali risultano più indietro? Come abbiamo già detto la legge di bilancio per il 2022 ha determinato una significativa “infornata” di nuovi decreti attuativi da pubblicare.

Si tratta di un dato però che non deve stupire. Tra le norme varate nel corso della XVIII legislatura che richiedono un numero significativo di attuazioni troviamo infatti tutte le leggi di bilancio. A queste si aggiungono poi diversi decreti legge del governo emanati per far fronte all’emergenza Covid e alla susseguente crisi economica. Tra questi il decreto sostegni e il già citato decreto sostegni bis, il decreto rilancio e il decreto attuazione Pnrr. Per quanto riguarda le norme più critiche dal punto di vista delle attuazioni mancanti al primo posto troviamo come detto la legge di bilancio per il 2022 (che è anche tra le misure più recenti) per cui le attuazioni mancanti sono 147.

Al secondo posto troviamo invece la legge di bilancio per il 2021 (33 decreti attuativi ancora da pubblicare), al terzo il decreto attuazione Pnrr (29). Al quarto la legge di bilancio per il 2020 (21), al quinto il decreto infrastrutture e mobilità sostenibili (17).

Le performance del governo Draghi

Finora abbiamo analizzato la situazione in termini generali. Adesso ci focalizzeremo invece sull’attività portata avanti dall’attuale esecutivo. Come abbiamo già raccontato, il governo Draghi ha posto sin da subito grande attenzione al tema delle attuazioni mancanti. La presidenza del consiglio dei ministri ha infatti introdotto un nuovo metodo di lavoro con il fine di velocizzare la pubblicazione di questi atti e anche smaltire gli arretrati. Tale impostazione prevede tra le altre cose anche l’assegnazione di specifici obiettivi mensili che ogni ministero deve raggiungere.

Grazie alla già citata relazione pubblicata dalla presidenza del consiglio possiamo osservare come nel corso del 2021 il governo abbia pubblicato complessivamente 728 decreti attuativi. Il ministero più attivo è stato finora quello dell’economia che ne ha emanati 112. Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (80), quello dell’interno (62) e quello della salute (52).

Si tratta certamente di numeri importanti. Tuttavia si deve anche sottolineare come pochissimi ministeri siano stati in grado di conseguire al 100% i target assegnati. Osservando infatti il periodo novembre-dicembre 2021 notiamo che solo 6 ministeri hanno pubblicato tutti i decreti attuativi loro richiesti. Tra questi il ministero del turismo, quello dell’istruzione e quello dell’università e della ricerca. Questi dicasteri peraltro sono andati persino oltre, pubblicando un numero di decreti attuativi superiore rispetto a quanto richiesto. Da sottolineare inoltre la performance della presidenza del consiglio dei ministri che, pur non raggiungendo l’obiettivo, ha pubblicato oltre il 90% dei decreti assegnati nel periodo di riferimento.

D’altra parte però troviamo ben 14 ministeri che presentano una percentuale di completamento inferiore all’80%.

Tra questi anche dicasteri di peso. Il ministero dell’economia ha completato il 65% degli obiettivi assegnati, quello della transizione ecologica il 68%, quello delle infrastrutture il 75% e quello dello sviluppo economico il 78%.

Nella relazione, il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha sottolineato come gli obiettivi assegnati fossero particolarmente ambiziosi ed andassero a sommarsi con le altre attività che i dicasteri devono svolgere normalmente.

Per quanto questa osservazione sia vera, anche alla luce del contesto che abbiamo descritto, non si può negare il fatto che quello delle attuazioni mancanti rimanga ad oggi un problema insoluto.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Stiamo parlando dei cosiddetti decreti attuativi. Norme di secondo livello che servono a definire più nel dettaglio aspetti pratici e tecnici indispensabili. Senza la pubblicazione di tali atti, principalmente in capo ai ministeri, le misure contenute nelle leggi rischiano di rimanere solo sulla carta.

In passato i vari soggetti coinvolti non sono stati puntuali nell’emanazione dei decreti attuativi, creando così una enorme mole di atti che ancora manca all’appello, inclusi alcuni relativi alla XVII legislatura. Sin dal suo insediamento l’attuale esecutivo ha cercato di invertire questa tendenza adottando un metodo di lavoro diverso che prevede l’assegnazione di specifici target da raggiungere per ogni amministrazione.

Questa nuova impostazione sta iniziando a dare i suoi frutti. Se a novembre 2020 infatti le attuazioni mancanti erano circa il 66% del totale adesso questo rapporto è sceso al 42,3%. Una percentuale che rimane comunque ancora molto alta.

Il percorso per smaltire l’arretrato quindi è ancora lungo e non privo di difficoltà. Come emerge da una relazione presentata dal sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli infatti non tutti i ministeri sono riusciti a rispettare gli obiettivi assegnati.

La situazione a settembre 2021

Attraverso i dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo sappiamo che le leggi approvate durante la XVIII legislatura che richiedono almeno un decreto attuativo sono 107. Complessivamente, al 28 settembre, le attuazioni richieste sono 1.340 di cui 567 risultano ancora da pubblicare.

Focalizzandoci sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello il 64,8% dei decreti attuativi richiesti. Un dato ancora molto alto ma comunque in miglioramento. In base al nostro ultimo aggiornamento infatti le attuazioni mancanti relative alle misure del governo Draghi erano il 74,2%. Una riduzione di 9,4 punti percentuali.

Da ricordare inoltre che l’attuale esecutivo ha ereditato anche delle attuazioni da pubblicare relative alle misure varate dai governi Conte I e II. Parliamo in totale di 418 decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

Il ruolo dei ministeri

Come abbiamo detto, la maggior parte delle attuazioni è di competenza dei ministeri. Sotto questo profilo possiamo osservare che quello maggiormente coinvolto è il dicastero dell’economia e delle finanze a cui competono 217 decreti attuativi, di cui 79 ancora da pubblicare. Seguono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (131 attuazioni di cui 81 mancanti) e il ministero dell’interno (107 attuazioni di cui 30 mancanti).

Mef e Mims si trovano ai primi posti (ma a posizioni invertite) anche per quanto riguarda il numero di attuazioni ancora non pubblicate. Per il ministero delle infrastrutture infatti mancano ancora all’appello 81 decreti attuativi. Per quello dell’economia invece 79.

Analizzando i dati a livello percentuale invece possiamo notare come vi siano 3 ministeri per cui manca ancora all’appello più del 70% delle attuazioni di loro competenza. Al primo posto troviamo il ministero dello sport chiamato a pubblicare 26 decreti attuativi di cui 23 (l’88,5%) ancora mancano all’appello. Altri due ministeri particolarmente in difficoltà per quanto riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi sono quello per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale (per cui manca all’appello l’80% degli atti) e il ministero della transizione ecologica.

Al dicastero affidato al tecnico Roberto Cingolani peraltro è affidata una mole consistenti di attuazioni da pubblicare (72 in totale). Di queste però oltre il 72% ancora manca all’appello.

Le norme più critiche

Per quanto riguarda le norme con il maggior numero di attuazioni ancora da pubblicare, al primo posto si conferma legge di bilancio per il 2021 per cui mancano all’appello ancora 66 decreti attuativi sui 144 totali. Seguono il decreto sostegni bis con 57 decreti ancora da pubblicare e la legge di bilancio per il 2020 con 40. Da notare come rispetto al nostro ultimo aggiornamento la situazione, anche se in diversa misura,  sia migliorata per queste tre norme. Nel primo caso infatti i decreti attuativi mancanti erano 82, nel secondo 69 e nel terzo 41.

Analizzando le 15 norme che richiedono il maggior numero di decreti attuativi possiamo osservare come, a livello percentuale, in 6 casi le attuazioni mancanti siano più della metà. In particolare per il decreto legislativo 101/2020 che prevede norme di sicurezza contro le radiazioni ionizzanti e il Dlgs 16/2021 in materia di produzione viti-vinicola non è ancora stato pubblicato nessun decreto attuativo. Mentre per il decreto legislativo 36/2021 relativo al riordino degli enti sportivi manca ancora all’appello più del 90% delle attuazioni.

Tra le norme analizzate quelle in stato più avanzato risultano essere la legge di bilancio per il 2019, il decreto crescita e il decreto rilancio. In questi casi infatti la percentuale di attuazioni mancanti risulta inferiore al 25%. Da notare però che si tratta di norme relativamente vecchie. La più recente infatti, il decreto rilancio, è stata pubblicata nel maggio del 2020. Le altre due invece risalgono al 2019. È quindi fisiologico che tali norme risultino in stato più avanzato in tema di attuazioni.

L'impegno del governo Draghi per le attuazioni

Come abbiamo già detto l’attuale esecutivo ha preso seriamente in considerazione il problema delle attuazioni mancanti. Tanto che ha adottato un nuovo metodo di lavoro e si è dotato una nuova struttura di coordinamento tra i ministeri con l’obiettivo di recuperare il tempo perso. Un'impostazione che sta iniziando a dare i primi frutti.

Grazie ad una relazione presentata dal sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli possiamo osservare infatti come, a partire dall’insediamento del governo Draghi, la quantità mensile di decreti adottati sia progressivamente aumentata fino a toccare il suo apice nel mese di luglio. Complessivamente sono 334 i decreti attuativi pubblicati tra il 13 febbraio e il 31 agosto.

A questi devono essere poi aggiunti anche 16 provvedimenti attuativi che sono stati abrogati per la cancellazione delle norme che li prevedevano. Misura prevista dall’articolo 66 bis del decreto semplificazioni e governance Pnrr.

In base a questi dati possiamo osservare come la volontà politica non solo sia fondamentale per dare il corretto impulso alle strutture ministeriali competenti per la pubblicazione dei decreti attuativi. Ma anche nella diffusione di dati e informazioni che aiutino cittadini e analisti a comprendere l’esatto stato di implementazione delle misure varate da governo e parlamento. Proprio grazie a queste informazioni infatti possiamo osservare che alcune difficoltà permangono.

Il nuovo metodo operativo già citato prevede l’assegnazione di specifici target che i diversi ministeri sono tenuti a raggiungere. Tuttavia non tutte le strutture sono riuscite a rispettare gli obiettivi assegnati. In media infatti la percentuale di raggiungimento degli obiettivi per il periodo luglio-agosto si è attestata al 62,6%. Solo 5 ministeri (interno, università, difesa, turismo e politiche giovanili) hanno raggiunto il target fissato.

Sul versante opposto invece possiamo osservare che ci sono ben 9 dicasteri che hanno pubblicato il 40% o meno dei decreti attuativi loro assegnati. Tra questi possiamo citare il ministero delle politiche agricole (4 attuazioni pubblicate sulle 12 previste), quello della giustizia (2 attuazioni pubblicate sulle 8 previste) e quello del lavoro (1 pubblicazione rispetto alle 9 richieste).

Nonostante gli sforzi profusi dunque la situazione rimane comunque problematica. Tanto che Garofoli ha auspicato che per il bimestre settembre-ottobre i ministeri si mettano in pari anche con gli obiettivi non raggiunti nel periodo luglio-agosto.

Gli obiettivi per settembre e ottobre

Nonostante non tutti i ministeri abbiano raggiunto il loro target però il governo per il periodo settembre-ottobre 2021 si è posto degli obiettivi ancora più ambiziosi. Se infatti nel bimestre luglio-agosto le attuazioni da pubblicare ammontavano complessivamente a 195 per quello successivo risultano essere 261. Un incremento del 35,9%.

I ministeri più coinvolti saranno quello dell’economia (38), quello delle infrastrutture (37) e quello dello sviluppo economico (22).

Le attuazioni dopo la conversione dei decreti legge

Dalla relazione di Garofoli emergono anche altri spunti di analisi. Un elemento interessante riguarda i decreti legge. Nell’ultimo anno e mezzo infatti i governi Conte II prima e Draghi poi ne hanno pubblicati molti per far fronte all’emergenza Covid-19 e alla conseguente crisi economica.

Come noto tuttavia i Dl per avere validità devono essere convertiti in legge dal parlamento entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Durante l’iter parlamentare poi deputati e senatori possono inserire nuove misure che necessitano di ulteriori decreti attuativi.

Per quanto riguarda il governo Draghi ciò è successo in 8 occasioni. Gli interventi più massicci hanno riguardato il decreto sostegni bis le cui attuazioni richieste sono praticamente raddoppiate a seguito del passaggio in parlamento. Si è passati infatti dai 42 iniziali a 85. Altri decreti che hanno subito un incremento notevole sono stati il Dl sostegni (15 decreti aggiuntivi) e il Dl governance Pnrr (12).

Tale dinamica contribuisce a rendere ancora più complessa la situazione. Nonostante sia stato spesso auspicato il ricorso a norme auto-applicative, proprio con il fine di non aumentare la mole dei decreti attuativi necessari e rendere le norme immediatamente operative.

Il decreto sostegni bis, un focus

Come abbiamo visto, il decreto sostegni bis è stato oggetto di particolare attenzione da parte del parlamento. In questa norma infatti sono contenute molte misure di supporto a cittadini e imprese.

Ad oggi tale decreto risulta ancora orfano di 57 attuazioni sulle 84 totali richieste (il 67,9%). Senza tali atti tuttavia le risorse stanziate non possono essere erogate. È anche per questo motivo che nella sua relazione il sottosegretario Garofoli ha affermato la necessità di imprimere un’accelerazione all’attuazione di questo decreto.

Analizzando i decreti attuativi legati a questa norma che ancora mancano all’appello possiamo osservare infatti come ad oggi risultino bloccate risorse pari a circa 3,1 miliardi di euro.

Tra le misure ancora non implementate per la mancanza del relativo decreto attuativo possiamo citare l’articolo 1 comma 23 come prevede l’erogazione di contributi a fondo perduto per liberi professionisti e imprese per un totale complessivo di 850 milioni di euro.

Un’altra misura non ancora implementata è quella contenuta nell’articolo 15 comma 3 che prevede la concessione della garanzia sulle obbligazioni delle imprese che si impegnino in programmi di sviluppo. Misura che prevede lo stanziamento di 200 milioni di euro.

Altra misura da segnalare infine è quella contenuta nell’articolo 8 comma 1 lettera c che prevede il riconoscimento del credito d’imposta per gli operatori economici del settore tessile e moda. Anche in questo caso le risorse stanziate ammontano a 200 milioni di euro. Tale decreto attuativo, peraltro, avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 25 giugno scorso.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza

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