Questa nomina conferma una cattiva pratica della politica italiana rispetto ad autorità che pure la legge qualifica come “indipendenti”.

Capitanio infatti non è l’unico componente del consiglio di Agcom ad aver avuto una carica elettiva o una carriera in ambienti strettamente legati al mondo politico.

Che cos’è l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni

L’Agcom è una delle 19 realtà che svolgono funzioni in tutto o in parte assimilabili a quelle di autorità indipendenti. In questo caso l’autorità ha competenza in materia di comunicazione e dispone di poteri molto importanti che includono: la possibilità di invitare il governo a fare interventi normativi; la predisposizione di specifici regolamenti per l’applicazione delle norme sull’accesso alle infrastrutture; la disciplina per il rilascio di concessioni e autorizzazioni da proporre al ministro per le comunicazioni; l’adozione di provvedimenti per evitare la creazione di posizioni dominanti o comunque vietate.

In caso di violazione di alcune norme inoltre l’Agcom dispone anche del potere di irrorare sanzioni pecuniarie.

Proprio per l’importanza delle sue funzioni è dunque fondamentale che i vertici dell’organizzazione siano posti in una condizione di autonomia rispetto alla politica. Per questo sia il presidente che i 4 commissari che compongono il consiglio sono nominati per una durata di 7 anni, ovvero per un tempo più lungo di una legislatura.

Come vengono nominati i vertici di Agcom

Come avviene per altre autorità indipendenti nella nomina dei componenti di Agcom sono coinvolti da un lato il governo e dall’altro le camere. In questo caso è la legge 249/1997 a stabilire le procedure di nomina dei 5 componenti del consiglio.

La norma infatti dispone che il presidente dell’organo sia nominato con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio sentito il ministro dello sviluppo economico. La scelta di tipo sostanziale dunque compete in questo caso al presidente del consiglio, che tuttavia è tenuto a consultarsi con il ministro dello sviluppo economico.

Anche gli altri 4 componenti sono nominati con decreto del capo dello stato. In questo caso però i commissari sono prima eletti dalle aule parlamentari: 2 dalla camera e 2 dal senato. Il testo della legge stabilisce che ciascun deputato e ciascun senatore esprima il proprio voto indicando un nominativo, ma è il regolamento d’aula che prevede il voto segreto in casi come questi.

Il voto parlamentare e l’autonomia

Questa norma è un presidio importante per garantire l’autonomia e la libertà dei parlamentari di esprimere liberamente il proprio voto. Allo stesso tempo però in questo modo il rischio è che nessuno si assuma la responsabilità di scelte che non sempre riflettono i requisiti previsti dalla legge.

Peraltro va tenuto in considerazione che per l’elezione dei commissari non è prevista una maggioranza qualificata ma solo quella dei voti espressi. A questo va aggiunto il fatto che il voto avviene su 4 diversi nominativi, cosa che lascia ampio margine per logiche spartitorie. Anziché eleggere 4 figure indipendenti infatti i partiti hanno sempre la possibilità di accordarsi ed eleggere candidati graditi a 4 diverse parti politiche.

Pur senza mettere in dubbio il diritto della politica (governo e parlamento) di nominare i vertici di Agcom come di altre autorità indipendenti, istituzionalizzare alcune procedure contribuirebbe a rendere più trasparente la scelta compiuta dalla politica. Si tratta ad esempio di far precedere alle votazioni un ciclo di audizioni pubbliche dei candidati in modo che l’intero processo di selezione avvenga con evidenza pubblica.

La nomina di Massimiliano Capitanio

Come accennato a inizio dicembre 2021 è venuto a mancare Enrico Mandelli, nominato nel 2020 commissario di Agcom. Di conseguenza si è resa necessaria la nomina di un sostituto. La votazione, avvenuta lo scorso 30 marzo, ha avuto come esito la proclamazione di Massimiliano Capitanio, deputato della Lega, con alle spalle una carriera nel giornalismo.

Data la sua lunga esperienza nel settore del giornalismo e della comunicazione si può certamente auspicare che Capitanio abbia le competenze necessarie a ricoprire il ruolo per cui è stato eletto. Sul suo operato inoltre si potranno trarre giudizi solo dopo che avrà svolto il proprio mandato.

Allo stesso tempo però appare evidente come eleggere un parlamentare, per di più di una forza di maggioranza, sia quanto di più distante da una logica di indipendenza dalla politica. Peraltro Capitanio non era nuovo agli ambienti politici già da prima della sua elezione al parlamento. Negli anni infatti ha ricoperto gli incarichi di vicedirettore della struttura stampa del consiglio regionale della Lombardia e di capo della segreteria dell'assessore alle politiche sociali della provincia di Milano.

I parlamentari eletti in Agcom

Peraltro nella sua azione parlamentare Capitanio ha ricoperto ruoli importanti proprio nelle commissioni che si occupano di telecomunicazioni. Ovvero la commissione di vigilanza sui servizi radio televisivi e la commissione trasporti, poste e telecomunicazioni.

Da un lato questo avvalora certamente la sua competenza in materia di telecomunicazioni. Dall'altro però è del tutto evidente il cortocircuito tra il ruolo in organi parlamentari che hanno compiti di vigilanza e regolamentazione sull'attività di Agcom e la nomina ai vertici di questo stesso organo.

Certo Capitanio non è il primo commissario Agcom ad aver ricoperto il ruolo di parlamentare e di componente di queste due commissioni.

Lo stesso infatti si può dire per Antonello Giacomelli, già parlamentare del Partito democratico eletto ininterrottamente alla camera dalla quattordicesima alla diciottesima legislatura. Anche Giacomelli è stato membro della commissione trasporti e telecomunicazioni e della commissione di vigilanza sui servizi radiotelevisivi. Nel suo caso però bisogna aggiungere anche l'incarico di sottosegretario al ministero dello sviluppo economico dei governi Renzi e Gentiloni.

I dirigenti amministrativi eletti in Agcom

Se Capitanio e Giacomelli sono gli unici due componenti del consiglio di Agcom ad aver ricoperto incarichi elettivi, non sono però i soli ad aver avuto incarichi presso il ministero dello sviluppo economico o la camera dei deputati.

La commissaria Laura Aria infatti prima di diventare commissario di Agcom ha percorso un'importante carriera amministrativa che l'ha portata a diventare direttore generale per gli incentivi alle imprese del ministero dello sviluppo economico. Ruolo in cui è stata nominata per la prima volta dal ministro Luigi di Maio e poi confermata dal ministro Stefano Patuanelli (entrambi Movimento 5 stelle). In precedenza poi aveva anche ricoperto incarichi amministrativi di vertice presso il ministero delle comunicazioni e la stessa Agcom.

Infine, anche il presidente dell'autorità ha svolto il proprio percorso professionale a stretto contatto con la politica. Giacomo Lasorella infatti ha iniziato la sua carriera come consigliere parlamentare per arrivare nel 2015 ricoprire l'incarico di vice segretario generale della camera dei deputati. Nel corso degli anni poi ha ricoperto posizioni importanti anche nelle due commissioni che si occupano di comunicazioni ovvero la commissione di vigilanza Rai e la commissione trasporti, poste e telecomunicazioni.

Come abbiamo visto però la scelta del presidente di Agcom non compete al parlamento ma al presidente del consiglio. Nel caso di Lasorella dunque la nomina si deve a Giuseppe Conte, sentito il ministro dello sviluppo economico Stefano Patuanelli, nell'ambito del secondo governo Conte.

L'unica componente del consiglio di Agcom che non risulta aver avuto incarichi elettivi o di amministrazione nei ministeri o in parlamento in effetti è Elisa Giomi, professoressa associata in sociologia dei processi culturali e comunicativi presso l’Università di Roma Tre. Lei stessa pochi giorni prima del 30 marzo ha rilasciato alcune dichiarazioni, sottolineando l'importanza di procedure a evidenza pubblica per individuare i candidati più qualificati per ricoprire incarichi di vertice nelle autorità indipendenti.

Foto: Camera dei deputati

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Nel nostro ordinamento la nomina dei componenti delle autorità indipendenti non segue una procedura uniforme. In ciascun caso la legge stabilisce il metodo di nomina, spesso richiedendo dei generici requisiti di indipendenza e competenza.

Eppure già nel 2012, quando al governo sedeva Monti, gli allora presidenti di camera e senato, Gianfranco Fini e Renato Schifani, promossero per il rinnovo dei componenti dell’AgCom una procedura a evidenza pubblica. Procedura che, per il garante della privacy, nel 2018 è stata fissata a livello normativo (art. 14 D.Lgs 101/2018). Un metodo che crediamo dovrebbe contraddistinguere tutte le nomine di questa importanza.

La nomina dei componenti di Anac

Per quanto riguarda Anac la legge prevede che sia il governo a nominare i componenti dell’autorità, senza specificare la necessità di una procedura pubblica. In un secondo momento, i componenti nominati dal governo devono essere confermati dalle commissioni affari costituzionali di camera e senato, con una maggioranza di due terzi dei componenti.

La ratio di una maggioranza di 2/3 è quella di prevedere che le nomine avvengano con l’accordo sia della maggioranza che dell’opposizione. In questo modo si cerca di evitare che ruoli così importanti siano espressione di una maggioranza politica.

Quando si elegge un organo collegiale però esiste sempre il rischio che invece di nominare componenti indipendenti condivisi da tutti, si proceda a una spartizione dei posti a disposizione.

È importante quindi che oltre a rispettare la legge le nomine in organi chiave come Anac non inducano a pensare che il criterio di indipendenza sia stato rispettato solo formalmente.

Il nuovo presidente

La nomina del presidente da parte del consiglio dei ministri avviene su proposta del ministro della pubblica amministrazione in accordo con il ministro dell’interno e quello della giustizia. Seguendo questo procedimento il 10 settembre, tramite delibera del consiglio dei ministri, si è provveduto a nominare Giuseppe Busia come nuovo presidente di Anac. In un momento successivo, la commissione affari costituzionali della camera ha espresso il suo parere favorevole alla nomina con un solo voto contrario.

Busia è certamente una persona con una lunga esperienza nel settore dell’anticorruzione, ma anche più in generale nelle autorità indipendenti. Prima della nomina infatti ricopriva l’incarico di direttore generale del garante per la protezione dei dati personali e prima ancora aveva svolto sempre il ruolo di segretario generale presso l’autorità di vigilanza sui contratti pubblici, che nel 2014 è stata trasformata in Anac.

Oltre a questo però Busia nel corso degli anni ha avuto anche diversi contatti con il mondo della politica. Oltre ad essere stato vice capo di gabinetto di Rutelli presso il ministero dei beni culturali, Busia ha anche ricoperto il ruolo di garante delle primarie del Partito democratico (Pd) nel 2007.

Attualmente figura nel Board scientifico della Scuola di politiche, think tank presieduto da Enrico Letta e di cui fanno parte due attuali deputate del Pd, Anna Ascani (vice ministra dell’istruzione) e Lia Quartapelle.

Gli altri componenti dell'organo collegiale

Oltre al presidente, sono 4 i membri che completano l'organo collegiale di Anac. Luca Forteleone, Consuelo del Balzo, Paolo Giacomazzo e Laura Valli. Anche loro nominati dal consiglio dei ministri il 10 settembre.

Luca Forteleone proviene da una carriera in magistratura e tra il 2014 e il 2018 è stato componente del Consiglio superiore della magistratura (Csm). Alcune fonti stampa lo considerano vicino a un altro ex componente del Csm, Cosimo Mattia Ferri, già sottosegretario del governo Letta e attualmente deputato di Italia Viva. Tra i nuovi componenti di Anac è l'unico ad aver ricevuto due voti contrari in commissione affari costituzionali alla camera.

Consuelo del Balzo è un'avvocata che nel suo percorso professionale si è occupata di temi relativi all'anticorruzione e ai contratti pubblici anche come consulente della presidenza del consiglio. Candidata non eletta al senato con Fratelli d'Italia nel 2018, ricopre anche l'incarico di consigliere presso l'Srl Italimmobili. Insieme a lei nel consiglio di questa società siedono tre membri della fondazione Alleanza nazionale uno dei quali è anche membro della fondazione Altero Matteoli.

Anche Paolo Giacomazzo è avvocato ma dalla descrizione del suo curriculum, presentata da Stefano Ceccanti in commissione affari costituzionali, non risulta avere particolari competenze in materia di anticorruzione. Fonti stampa inoltre lo considerano vicino a Forza Italia.

Infine Laura Valli, esperta di whistleblowing, ha un curriculum internazionale e ha collaborato in diverse occasioni con Anac. Si tratta dell'unica tra i nuovi componenti di Anac ad aver ricevuto un voto unanime in commissione.

Cosa cambia rispetto all'Anac di Cantone

Il procedimento di nomina dei vertici di Anac seguì nel 2014 un percorso leggermente diverso, anche da un punto di vista formale. Prima infatti si procedette alla nomina di Raffaele Cantone, su cui le commissioni espressero parere favorevole all'unanimità.

Alcuni mesi dopo si procedette con la nomina degli altri componenti scegliendo, secondo alcune ricostruzioni, tra persone gradite allo stesso Cantone.

Anche in questo caso non fu seguita una procedura a evidenza pubblica. E questo forse è l'elemento più importante. Se non vengono stabilite regole chiare di trasparenza e meritocrazia, il semplice fatto che in un caso venga individuato effettivamente il candidato più adatto, non garantisce che questo avvenga per le nomine successive.

Nel corso degli anni il ruolo di Cantone e della stessa Anac è fortemente cresciuto. Durante il suo mandato non sono mancate accuse di protagonismo e incomprensioni con lo stesso governo Renzi, che aveva prima istituito la nuova autorità e poi voluto Cantone al suo vertice.

Secondo diversi commentatori tra le ragioni che hanno spinto Cantone a lasciare l'authority con 9 mesi di anticipo rientra anche l'intenzione del primo governo Conte di ridimensionare il ruolo di Anac. Un tema che non è stato affrontato direttamente dal magistrato, ma che sembra trapelare tra le righe della sua lettera di dimissioni.

Perché è importante che Anac rimanga un attore forte

In un paese come l'Italia, in cui il problema della corruzione rimane centrale, tutelare il ruolo di un'autorità come l'Anac è fondamentale. Per far questo però è importante sia l'aspetto normativo che la qualità del personale e dei dirigenti che compongono l'organo.

Il fatto che l'Anac di Cantone abbia avuto spesso un ruolo di primo piano, talvolta in disaccordo con le scelte governative, non era un dato da cogliere negativamente. Si trattava piuttosto di una delle possibili espressioni di un organo autonomo e autorevole.

Autonomia e autorevolezza che ci auguriamo caratterizzino anche il mandato del nuovo vertice dell'Autorità nazionale anticorruzione.

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Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Prosegue l’analisi delle modalità con cui le singole amministrazioni hanno dato attuazione al registro degli accessi dove sono riportate le richieste di accesso ricevute e il relativo esito. Parliamo della pubblicazione delle domande Foia presentate alla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato (il cosiddetto Foia) è il diritto che consente a chiunque di richiedere alla Pa dati e documenti già esistenti.

Dopo aver esaminato le novità intercorse con riferimento alla presidenza del consiglio e ai ministeri, dedichiamo spazio alle autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Rispetto al primo monitoraggio effettuato a ottobre 2019, risultano confermate le lacune di diverse autorità per quanto riguarda le informazioni fornite agli utenti che vogliono presentare una richiesta di accesso. In particolare:

• l’istituto di vigilanza sulle assicurazioni (Ivass) reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati;
• il garante per l’infanzia pubblica i riferimenti normativi, e un motore di ricerca che però non sembra funzionare;
• la commissione di garanzia sciopero, si limita ad indicare il responsabile del procedimento;
• l’agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur) che fornisce solo scarne informazioni;
• la commissione sui fondi pensione (Covip) e l’ufficio parlamentare bilancio (Upb) non forniscono alcuna informazione al riguardo.

Notizie più puntuali sulle diverse forme d’accesso (con l’indicazione anche degli uffici competenti e i moduli da utilizzare) sono invece fornite dalle altre autorità. La comunicazione fatta dalle autorità sui canali istituzionali, soprattutto i siti internet, è fondamentale per aiutare i cittadini nell’esercitare questo diritto. Il fatto che molte autorità non facciano i dovuti sforzi in questo senso, rappresenta un elemento certamente negativo.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Tra le autorità indipendenti che hanno provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato si è aggiunta di recente l’Arera (Autorità per l’energia), i cui dati peraltro sono limitati al solo 2018. Il sito della commissione di garanzia sullo sciopero si limita a precisare che non sono pervenute richieste di accesso.

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro: le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Banca d’italia, Autorità anticorruzione, Autorità comunicazioni e Antitrust garantiscono un aggiornamento costante dei dati, fino al primo semestre del 2020. Gli altri registri sono aggiornati a dicembre 2019, con l’eccezione dell’Arera (solo metà del 2018) e della Commissione scioperi (per la quale peraltro non risultano richieste di accesso alla data di aprile 2020). I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (odt/xls).

Rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. Ad esempio, l’Agcom non esplicita neanche le motivazioni del diniego.

Inoltre nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrativo. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur, l’Arera e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste Foia inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 – 2019 è possibile per sole 8 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Banca d’Italia,Trasporti, Scioperi e Consob.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Dal 2017 ad oggi sono state rivolte 202 richieste Foia alle autorità indipendenti prese in considerazione. Un trend annuo piuttosto stabile (sulle 67 richieste), anche se con numeri molto bassi rispetto alle altre istituzioni pubbliche prese in considerazione nell’Osservatorio Foia.

Nei primi 3 anni pieni di applicazione del Foia (2017, 2018 e 2019) l’autorità nazionale anticorruzione (Anac) è l’autority che ha ricevuto il maggior numero di richieste. Parliamo nello specifico di 61 domande di accesso civico generalizzato, di gran lunga il numero più alto tra le strutture in questione. Molto più distanti i dati delle altre realtà, su tutte: Antitrust (37 richieste) Anvur (33) e Banca d’Italia (30).

Un elemento che sicuramente è giusto menzionare è che il 2019 è l'anno con il numero più basso di richieste nel triennio 2017-2019. Le 57 richieste dell'anno appena trascorso risultano infatti come il valore più basso, spinto fortemente dal dato della banca d'Italia, che da sola ha registrato 20 richieste nel 2019. Elementi che fanno capire quanto il Foia, strumento ancora poco conosciuto in generale, sia utilizzato nei confronti delle authority in maniera limitata.

Altro tema da non sottovalutare è quello delle tempistiche. Le istituzioni hanno 30 giorni di tempo per rispondere alle richieste dei cittadini. Generalmente questa prescrizione è rispettata da tutte le autorità prese in considerazione, con tempi di attesa persino sotto i 20 giorni per l'Agenzia per la valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur).

Unico valore che salta sopra il limite di legge è quello dell'Agcom. In particolare per una richiesta Foia che ha necessitato di oltre 5 mesi per avere esito. Si tratta di un procedimento Foia da parte del comune di Muggia relativo alla delibera 240/19/CONS - AP. Come riportato nel registro degli accessi dell'Agcom la richiesta è stata depositata il 27 giugno del 2019, ottenendo un esito negativo (dopo diferimento) il 25 novembre successivo, 5 mesi dopo.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato conferma i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso, in contrasto con il principio di trasparenza che deve ispirare l’attività di tali organismi. Consentendo quindi di conoscere tutti gli elementi utilizzati dall’Autorità nel processo valutativo che porta ad un dato assetto regolatorio, come recentemente sottolineato anche dal Consiglio di stato (sez. VI, 22 giugno 2020, n. 4000).

Le problematiche sembrano ancora essere numerose. In generale le diverse piattaforme prese in considerazione registrano livelli diversi di accessibilità. Una questione che riguarda direttamente il Foia: se da un lato la comunicazione istituzionale appare essere poca, dall'altro i dati messi a disposizione seguono modalità e tempistiche troppo differenti. Se le richieste sono poche è anche perché le autorità non fanno quanto necessario per aiutare i cittadini. Le informazioni su come presentare una richiesta sono poche, e questo certamente non contribuisce al successo dello strumento.

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Come di consueto, la poca trasparenza del processo di selezione di questi incarichi ha prestato il fianco alle abituali dinamiche politiche. Incarichi che rientrano quindi nel complesso scacchiere delle nomine pubbliche, in cui partiti (di maggioranza e opposizione) cercano di ottenere un difficile equilibrio.

I nomi eletti dal parlamento non sono nuovi alla politica italiana: tra ex parlamentari, membri di think tank e fondazioni politiche e dirigenti pubblici. Una mappa di relazioni, che aiuta a leggere gli eventi di questi giorni.

I nuovi vertici Agcom

Con il voto di ieri sono entrati nell’Agcom Laura Aria, Antonello Giacomelli, Elisa Giomi e Enrico Mandelli. Due nomi su tutti spiccano per importanza. Il primo è quello dell’onorevole Antonello Giacomelli (Pd), che ora si dovrà dimettere da Montecitorio. Toscano, con un’esperienza nel consiglio comunale di Prato, è in parlamento dal 2004. Nella sua carriera politica ha anche svolto l’incarico di sottosegretario allo sviluppo economico, prima nel governo Renzi e poi in quello Gentiloni.

Dicastero che lo accomuna a Laura Aria, direttrice generale della direzione generale per gli incentivi alle imprese. Nominata da Luigi Di Maio durante il primo governo Conte, è stata confermato dall’attuale ministro (Patuanelli) anche durante il Conte II. Dal 2004 al 2018 ha lavorato proprio nell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni come dirigente.

Assieme a loro Elisa Giomi, professoressa associata in sociologia dei processi culturali e comunicativi presso l’Università di Roma Tre, ed Enrico Mandelli, ex amministratore delegato di 7 Gold, con una significativa carriera nel settore televisivo.

Garante per la privacy, la rete di collegamenti

Sempre nella giornata di ieri camera e senato hanno eletto i nuovi membri dell'authority sui dati personali. Sono molte le considerazioni da fare sulle nomine. Agostino Ghiglia, entrato con il forte sostegno della destra, ha una lunghissima carriera politica alle spalle. Entrato per la prima volta in parlamento nel 2001 con Alleanza Nazionale, è stato poi anche consigliere regionale in Piemonte nonché consigliere comunale a Torino. Nel 2013, dopo un'altra esperienza in parlamento, viene nominato da Cota nella giunta della regione Piemonte, fa anche parte della fondazione Alleanza Nazionale.

Altro nome vicino alla destra è quello di Ginevra Cerrina Feroni, professoressa ordinaria di diritto costituzionale italiano e comparato all’Università di Firenze. Un nome molto ricorrente nella rete di think tank e fondazioni politiche censite da openpolis. Membro del comitato scientifico di Nazione Futura (think tank della destra conservatrice guidata da Francesco Giubilei), in quello della fondazione Magna Carta (guidata dall'ex ministro Gaetano Quagliariello), come anche nel comitato scientifico del Centro studi Machiavelli.

Nome voluto invece dal Movimento 5 stelle è quello di Guido Scorza, responsabile degli affari regolamentari italiani e europei del Dipartimento per la trasformazione digitale di Palazzo Chigi, era stato nominato dalla Ministra Paola Pisano nella task force dati per l'emergenza Covid19.

Assieme a loro anche Pasquale Stanzione, professore straordinario di diritto privato presso la Link Campus University di Roma.

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Sono molte le domande sul ruolo di queste strutture nell’attuale sistema paese. Realtà fondamentali a livello normativo e di vigilanza, che però stentano ad incidere in molte materie. Ambiti, come quelli trattati da Agcom e garante delle privacy, che tra le altre cose sono fondamentali per l’Italia: dall’utilizzo dei dati personali, al ruolo della rete, passando per big data e nuove tecnologie.

Come si eleggono e cosa fanno

Il garante per la protezione dei dati personali (il cosiddetto garante per la privacy) e l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) sono 2 delle principali autorità indipendenti presenti in Italia.

Questi organismi sono istituiti da specifiche leggi ed hanno poteri normativi, di vigilanza, sanzionatori e di risoluzione delle controversie. Nonostante non vi sia una disciplina organica a regolarne il funzionamento, un tratto comune a tutte le autorità è il ruolo di indipendenza nei confronti del potere politico, che comunque ne nomina i vertici. L’Agcom e il garante della privacy sono tra le più importanti autorità, soprattuto per le tematiche di competenza.

Ambito di azione che copre anche questioni particolarmente attinenti alle nuove tecnologie, dai big data al cyberbullismo passando per fake news, 5G, hate speech e lotta alla pirateria. Struttura che ha anche un ruolo centrale per il rispetto delle regole democratiche nel nostro paese, come la regolamentazione della par condicio televisiva e radiofonica o decisioni sui regolamenti elettorali.

Lo stesso vale per il garante per la privacy che si occupa di tematiche non di poco conto, come i dati personali. Il recente dibattito sulla app “Immuni” e l’utilizzo di informazioni sulla salute dei cittadini ha riportato d’attualità il tema della tutela dei dati sensibili.

Gli organi collegiali di vertice di entrambe le authority sono eletti dal parlamento, e il presidente di Agcom viene scelto direttamente dal governo, evidenziando il forte legame con la politica che queste strutture, per quanto indipendenti, comunque hanno.

Rinvii continui in attesa di un accordo politico

I vertici di Agcom e garante per la privacy sono in carica dal 2012, con il mandato di 7 anni che scadeva la scorsa estate (2019). Ma il tumulto politico che ha caratterizzato il paese da fine luglio 2019 ad oggi, ha portato a continui rinvii delle nuove elezioni. Prima la crisi d’agosto del governo 5stelle-Lega, poi la nascita del Conte II con un’alleanza 5stelle-centrosinistra, e soprattutto l’emergenza nazionale causata dalla pandemia Coronavirus, hanno prolungato l’attesa per oltre 1 anno.

La calendarizzazione del voto è stata quindi ciclicamente disattesa, con il mandato prorogato di oltre 300 giorni per i vertici delle 2 authority. Un’attesa che sarebbe stata anche giustificata se accompagnata da una riflessione più ampia di riforma delle autorità indipendenti, ma così non è stato. Elementi che hanno confermato quanto sia ormai impensabile nominare i vertici delle authority, soprattutto quelle più importanti, in mancanza di un accordo tra i partiti. L’instabilità politica ha quindi avuto il sopravvento sull’abituale cronoprogramma delle nomine.

Il forte cambio “ideologico” tra la prima e la seconda esperienza di governo Conte, ha di fatto rimescolato le carte in tavola. Un accaduto che inserisce le authority a pieno titolo nel sempre più ampio scacchiere delle nomine pubbliche diventate politiche, in cui la necessità di bilanciare gli equilibri tra i partiti appare predominante.

La possibilità che venga prorogato lo stato d’emergenza potrebbe anche portare ad un ulteriore rinvio del voto. Gli articoli 117 e 118 del cura Italia infatti prevedono la possibilità di estendere gli incarichi uscenti “entro i 60 giorni successivi alla data di cessazione dello stato di emergenza”.

Agcom, trasparenza questa sconosciuta

Ma se queste nomine sono fatte dal parlamento, e se hanno evidentemente un peso non indifferente, sia per la politica che per gli ambiti di azione, come avviene il processo di selezione? Uno degli aspetti più discussi sul tema authority, in una loro eventuale riforma, è quello di uniformare il processo di selezione dei vertici.

In un convegno tenutosi a Roma il 23 ottobre del 2018 sul tema “Le autorità indipendenti: problemi e prospettive” lo stesso presidente della camera Roberto Fico è intervenuto sulla questione:

Come evidenziato dal presidente della camera, il 14 settembre 2018 era stato pubblicato un avviso sul sito del senato al fine di raccogliere eventuali manifestazioni di intesse per la nomina del nuovo presidente dell’Antitrust. Cosa che poi è avvenuta anche a marzo del 2020 per il rinnovo dell’autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza. Un’importante apertura verso l’instaurazione di un processo aperto e pubblico per la selezione di una rosa di candidati, su cui poi però la parola finale sarebbe come sempre spettata all’aula.

Per i vertici di Agcom però tutto ciò non è avvenuto, anzi. Non risultano infatti simili avvisi sui siti di camera e senato, e non sembra si sia dato minimante seguito a quanto promesso dal presidente della camera Fico. Come se non bastasse, proprio le ultime elezioni per i vertici Agcom avvenute nel 2012 (governo Monti), avevano invece previsto la pubblicazione di un avviso per l’invio di candidature, con la messa a disposizione online dei curricula ricevuti. Anche lì non mancarono le polemiche sulla scelta finale, ma ciò non toglie che si era cercato di avviare un percorso verso una maggiore trasparenza.

Garante per la privacy, un tentativo di apertura

Nel caso del garante per la privacy invece, la legge indica un’apposita procedura, che assicura un certo livello di trasparenza. Vige infatti l’obbligo di pubblicazione sul sito del garante e su quello di camera e senato, di un annuncio 60 giorni prima della nomina, in cui si invitano gli interessati ad inviare la propria candidatura.

Cosa che di fatto è avvenuta, con un avviso reso disponibile il 19 aprile del 2019 sui 3 siti in questione (garante, senato e camera). Avviso che è stato rilanciato anche il 7 ottobre dello stesso anno, visto il rinvio delle elezioni. Successivamente poi sul sito della camera è stato pubblicato l’elenco dei candidati, con i relativi curricula. Per legge sarà proprio tra questo elenco di nomi che camera e senato dovranno eleggere i nuovi membri del collegio del garante per la protezione dei dati personali. Un processo pubblico di selezione, che sicuramente rappresenta un inizio di un percorso però ancora lungo.

Revolving doors e nomine politiche

Pure nei casi in cui si è stabilito un processo più o meno trasparente di selezione, il peso della politica appare comunque eccessivo. Non è un caso se tra i nomi più gettonati ad entrare nel collegio del garante per la privacy ci sia quello di Ignazio La Russa, senatore di Fratelli d’Italia, membro del parlamento dal 1992. Anche il presidente uscente, Antonello Soro, come la componente Giovanna Bianchi Clerici, hanno un lungo passato tra i rami del parlamento. Un passaggio, quello dal mondo della politica a quello delle authority, che forse andrebbe evitato. Non solo per una questione di competenze e di eventuali conflitti d’interesse, ma soprattutto perché politicizza eccessivamente un organo che politico non dovrebbe essere.

Ma anche quando le persone coinvolte non hanno un passato attivo nella politica, il fatto che siano nominati dal parlamento rende la scelta politica di per sé. Questo perché inevitabilmente l’elezione dei vertici nelle authority rientra in uno scacchiere più ampio delle nomine pubbliche, in cui i partiti al governo cercano di portare avanti un’equilibrata spartizione degli incarichi. Non a caso tutto il silenzioso dibattito che si è tenuto nelle ultime settimane si è concentrato su nomi “in quota” 5stelle, Pd o centrodestra.

Una selezione più trasparente e condivisa

Le alternative all’attuale sistema ci sono, possibilità che a modo loro riformerebbero in meglio la situazione. Non si vuole contestare il principio per cui sia la politica (governo o parlamento) a fare queste nomine, ma il metodo andrebbe migliorato. Alcuni piccoli accorgimenti potrebbero migliorare il processo di selezione.

1. Istituzionalizzare la pubblicazione di avvisi per la manifestazione di interesse per l’individuazione dei candidati alla posizione;
2. Messa a disposizione dei Cv ricevuti sui siti internet istituzionali;
3. Ciclo di audizioni pubbliche (come per la nomina dei commissari europei) per una rosa di candidati individuati dalle commissioni competenti.

Un percorso semplice, che potrebbe in maniera molto efficace rendere il processo più equo e soprattutto condiviso. Per rafforzare le scelte di parlamento e governo è necessario far sì che l’iter sia trasparente. Il voto invece seguirà altre logiche, che rimangono nascoste allo scrutinio pubblico. Logiche politiche, che contribuiscono ad allontanare i cittadini dalle istituzioni, e soprattutto a far perdere fiducia in esse. Il ruolo delle authority è da tempo messo in discussione, con un comune sentimento per riformarle dando loro più poteri. L’inizio di questa riflessione potrebbe proprio cominciare da come vengono scelte le persone che andranno a ricoprire gli incarichi di vertice.

Foto credit: Sito Camera dei deputati

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Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Nell’analizzare la materia del diritto di accesso civico generalizzato agli atti della pubblica amministrazione, una menzione speciale meritano, come visto in passato, i registri degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi.

Dopo aver esaminato i registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, analizziamo ora quelli istituiti autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza): si tratta di organismi pubblici che esercitano in prevalenza funzioni amministrative di particolare complessità tecnica, che il parlamento ha ritenuto preferibile affidare a soggetti posti in una posizione di autonomia e indipendenza nei confronti del governo, proprio al fine di assicurare una maggiore imparzialità rispetto agli interessi coinvolti.

Si ricorda che, in base alle linee guida dell’autorità anticorruzione (par. 9) e alle circolari del ministro per la pubblica amministrazione n.2/2017 (par. 9) e n.1/2019 (par. 9) per ogni amministrazione la pubblicazione del registro avviene sotto la responsabilità del responsabile per la transizione al digitale, ruolo quindi chiave in questo processo.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

La maggior parte dei siti delle autorità indipendenti ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono notizie puntuali sulle diverse forme d’accesso, molto utili per chi deve formulare una richiesta.

A questa regola generale fanno eccezione l’Ivass – istituto di vigilanza sulle assicurazioni – che reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati; il garante per l’infanzia, che pubblica solo i riferimenti normativi; la commissione di garanzia sciopero, che pubblica il solo registro sull’accesso documentale; l’Anvur – Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – che fornisce solo scarne informazioni; la Covip – commissione sui fondi pensione – che non fornisce alcuna informazione al riguardo.

Tre le 13 autorità prese in considerazione, alcune meritano menzione particolare per la cura dei dettagli forniti. Pagine web che forniscono anche i moduli per le diverse forme di accesso (documentale, civico semplice e generalizzato) e dettagli degli uffici destinatari delle richieste. Parliamo nello specifico dell’Anac – autorità anticorruzione (che ha anche approvato nel 2018 un unico regolamento in materia), della Consob e della Banca d’Italia: quest’ultima ha approvato distinti regolamenti per le tre forme di accesso.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Poco più della metà delle autorità indipendenti ha provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato: Agcm (antitrust), Agcom, Anac, Autorità trasporti, Consob, Anvur (sistema universitario) e Banca d’Italia (il registro di quest’ultima è peraltro limitato al secondo semestre del 2018).

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro. E ciò rappresenta chiaramente un limite: da un lato perché alcune strutture non stanno pubblicando le informazioni richieste, dall’altro perché quando queste informazioni vengono fornite, le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Anche analizzando le 7 strutture che pubblicano i registri, le difformità sono evidenti. In particolare l’Agcom e l’Anvur hanno realizzato un unico registro con distinzione al suo interno delle diverse tipologie; Agcm, Anac e Banca d’Italia solo il registro per gli accessi generalizzati (l’Anac ha pubblicato anche un registro dell’accesso semplice ma solo per gli anni 2015-2017); l’Autorità trasporti pubblica due registri (accesso civico semplice e FOIA); la Consob un registro per l’accesso civico (senza però consentire di identificare sempre al suo interno le richieste FOIA).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre:

• la tempistica degli aggiornamenti;
• la tipologia di dati rilasciati;
• il contenuto delle informazioni rese disponibili.

I registri di Anac, Agcom, Anvur e Consob sono costantemente aggiornati, e questo rappresenta certamente un elemento positivo. Lo stesso non si può dire per le altre 3 autorità che pubblicano informazioni sulle richieste, con i dati aggiornati a dicembre 2018.

I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (xls). Certamente rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. La descrizione delle richieste è spesso sommaria (Antitrust) o non sono esplicitate le motivazioni del diniego (Agcom).

In aggiunta sottolineiamo come nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrative. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste FOIA inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 e 2018 è possibile per sole 6 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Trasporti e Consob. Per Banca d’Italia le informazioni sono disponibili solo per il secondo semestre del 2018

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Analizzando i dati disponibili possiamo vedere come tra il 2017 e il 2018 siano state 129 le richieste di accesso civico generalizzato nei confronti di autorità indipendenti. Tra queste, il 76% delle richieste sono state accolte, il 12,40% parzialmente accolte, a il rimanente 11,60% rifiutate.

L'autorità più sollecitata è stata l'Anac con 41 richieste, di cui 22 accolte, seguita dall'autorità di valutazione sul sistema universitario (Anvur) con 31 richieste, tutte accolte. In generale i tempi di attesa per tutte le strutture analizzate sono state nei tempi di legge previsti.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe necessario che tutti tali organismi procedessero tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso e integrassero i dati sulle richieste pervenute, adeguandosi alla circolare n. 1/2019 del ministro Buongiorno.

Il testo definisce infatti uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico (in modo da facilitare anche una trasmissione più facile dei dati medesimi), ed avere così una visione chiara del fenomeno e consentire un monitoraggio efficace e costante.

Il monitoraggio di openpolis

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione al modo in cui le amministrazioni si adegueranno alle indicazioni della recente circolare del ministro della pubblica amministrazione sul registro degli accessi. Nei prossimi mesi saranno analizzati i registri sull’accesso delle amministrazioni regionali e delle città capoluogo di regione.

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