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L'articolo Il governo Meloni al passaggio dei 100 giorni proviene da Openpolis.

Dopo le prime settimane, che sono servite principalmente per delineare la squadra di governo e ottenere la fiducia del parlamento, l’esecutivo si è subito dovuto mettere a lavoro su dossier molto delicati. Solo per citarne alcuni: l’approvazione della legge di bilancio, il rispetto delle scadenze previste dal Pnrr e l’aumento consistente del costo dell’energia e delle materie prime.

Questo scenario aiuta forse a spiegare il massiccio ricorso fatto in questi mesi a decreti legge e questioni di fiducia. Una prassi piuttosto frequente anche in passato, specie all’inizio della legislatura. In precedenza però c’era stato comunque uno spazio maggiore per le iniziative parlamentari. Tale dinamica negli ultimi anni si è sbilanciata sempre di più in favore degli esecutivi di volta in volta in carica. Fino a raggiungere la situazione attuale in cui nessuna delle leggi approvate è nata da un’iniziativa di deputati o senatori.

Un altro elemento importante da analizzare riguarda la tenuta della maggioranza in parlamento. Da questo punto di vista, in base a quanto accaduto in questi primi mesi, possiamo osservare che i numeri della coalizione di governo soprattuto al senato si sono rivelati meno solidi di quanto ci si aspettasse.

I numeri del governo attraverso le misure varate

Uno degli indicatori che ci può aiutare a valutare l’attività del governo Meloni nei suoi primi 100 giorni consiste nell’analisi dalle misure varate in questi mesi. Molte di queste iniziative si concretizzano in disegni di legge e decreti che poi il parlamento deve approvare.

Da questo punto di vista, un primo dato interessante riguarda il fatto che delle numerose proposte di legge avanzate dall’inizio della legislatura sono pochissime quelle che hanno già concluso l’iter e sono quindi entrate in vigore. Peraltro tali disegni di legge sono tutti di iniziativa governativa.

Un numero così basso potrebbe trovare una sua giustificazione nel fatto che ci troviamo ad inizio legislatura e che anche il parlamento, così come l’esecutivo, necessita di tempo prima di poter entrare in funzione a pieno regime. Prima della massima operatività infatti le camere hanno dovuto nominare i presidenti d’aula, gli uffici di presidenza, costituire le commissioni permanenti e altro ancora. Ciò ha certamente inciso sulla lentezza del processo legislativo.

Questa dinamica tuttavia si ripresenta all’inizio di ogni legislatura ma facendo un confronto con i primi 100 giorni dei governi precedenti che hanno aperto un nuovo quinquennio incontriamo comunque dei numeri più elevati. Come si può notare dal grafico infatti quello dell’esecutivo attualmente in carica è il dato più basso degli ultimi anni. Il valore più elevato è invece quello del governo Prodi I (23). Seguono gli esecutivi Berlusconi IV (18) e Berlusconi II (15).

Per quanto riguarda invece l’iniziativa delle leggi approvate, possiamo notare come quella dell’esecutivo sia sempre stata preponderante. Tuttavia in passato c’era stato un maggiore spazio anche per le iniziative di deputati e senatori. In questo caso infatti il governo Meloni si trova al primo posto (insieme al Berlusconi II) relativamente al rapporto tra leggi di iniziativa dell’esecutivo sul totale di quelle approvate (100%). 

Un altro elemento interessante riguarda la tipologia di leggi approvate. Nei suoi primi 100 giorni di attività l’attuale esecutivo ha anche dovuto varare la legge di bilancio. Si tratta di una novità nella storia del nostro paese. Negli ultimi anni infatti solo con un altro governo (il Prodi I nel 1996) erano state approvate leggi di questo tipo durante i primi 100 giorni. In quel caso però si trattava dell’assestamento di bilancio e del consuntivo relativo all’anno precedente. Due provvedimenti meno rilevanti dal punto di vista politico.

Al di là di questo aspetto peculiare, in genere sono le conversioni dei decreti a farla da padrone per quanto riguarda le leggi approvate nel periodo preso in esame. E da questo punto di vista il governo Meloni non fa eccezione. Oltre al bilancio infatti gli altri atti legislativi già approvati sono tutti conversioni.

In termini assoluti, il numero di decreti legge già convertiti dall’attuale parlamento è tra i più bassi delle ultime legislature. Ma questo è evidentemente anche da addebitare al generale ridotto numero di leggi approvate finora. Se però si considera il rapporto tra conversioni di decreti e leggi approvate ecco che l’attuale esecutivo sale al secondo posto. Solo il governo Berlusconi II infatti (100% di leggi di conversione rispetto al totale delle norme approvate) presenta un dato più elevato.

Prosegue il ricorso massiccio alla decretazione d’urgenza

Sono quindi 6 i decreti legge che hanno già concluso l’iter durante i primi 100 giorni del governo Meloni. Si tratta nello specifico dei Dl:

• aiuti ter (di iniziativa del governo Draghi);
• Nato e sistema sanitario calabrese;
• riordino ministeri;
• aiuti quater;
• rave;
• elezioni.

Quelli emanati in questi mesi però sono molti di più. Parliamo in totale di 15 Dl già presentati alle camere per la conversione. Si tratta del secondo dato più elevato (al pari del governo Berlusconi IV) per quanto riguarda i primi 100 giorni degli esecutivi di inizio legislatura. Solo il governo Berlusconi II fece registrare un dato più elevato (25 decreti legge).

Un utilizzo così elevato dei Dl può essere in parte spiegato anche con la necessità di sopperire alle carenze di un parlamento non ancora pienamente operativo. Occorre però ricordare che questi atti dovrebbero essere utilizzati solo per intervenire in situazioni emergenziali e che dovrebbero avere un contenuto omogeneo.

Nel caso del governo in carica per quanto riguarda il primo aspetto certamente le crisi da affrontare non sono mancate: dall’alluvione nelle Marche alla frana sull’isola di Ischia, fino alla necessità di fronteggiare l’aumento dei costi in particolare dell’energia.

Sul secondo fronte invece si registra qualche criticità in più. Solo per fare qualche esempio il decreto legge 162/2022, fonte di tante polemiche per le misure sui rave party, contiene anche norme in materia di concessione di benefici penitenziari per i carcerati e ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato contro il Covid.

Un altro decreto fonte di attriti tra le forze politiche è stato il 169/2022. La norma in questo caso prevedeva la proroga della partecipazione italiana alla Nato. Ma allo stesso tempo ha disposto anche la proroga del commissariamento del sistema sanitario calabrese.

Questi “atti omnibus”, sempre più frequenti negli ultimi anni, sono stati finora tollerati dal presidente della repubblica (che pure in passato non ha mancato di richiamare all’ordine la classe politica) visto il contesto particolarmente difficile che stiamo attraversando. Occorre però ribadire che si tratta di una pratica impropria.

Inoltre l’eccessiva proliferazione dei decreti legge comporta comunque dei problemi. In primo luogo, come abbiamo visto, tende a saturare le agende di camera e senato che non sempre riescono a rispettare i tempi per la conversione. Caso che si è verificato per ben 21 volte durante il governo Draghi e 12 durante il Conte II. Si è già verificato un caso simile anche con il governo attuale. Si tratta del decreto 179/2022 che conteneva le misure a sostegno delle Marche ma anche interventi per il taglio sulle accise dei carburanti (va precisato che la scelta di non rinnovare le misure contro il caro-benzina è stata voluta dal governo).

Spesso in passato per evitare che ciò avvenisse sono state adottate altre prassi poco consone come l’utilizzo di “decreti minotauro” (Dl decaduti ma i cui contenuti sono stati fatti salvi da un’altra legge), il ricorso al “monocameralismo di fatto” con l’obiettivo di velocizzare l’iter parlamentare (l’accordo politico di far presentare proposte di modifica in una sola camera, con l’altra che si limita a ratificare quanto già deciso). E, soprattutto, il sempre più frequente ricorso alla questione di fiducia.

Anche il governo Meloni ricorre alla fiducia

La pratica di porre la questione di fiducia per velocizzare l’iter dei provvedimenti è una prassi a cui ormai siamo abituati. Da questo punto di vista l’attuale governo non fa eccezione. 

Dal suo insediamento i voti di questo tipo sono stati già 5. Peraltro in 2 casi la fiducia sul disegno di legge è stata posta in entrambi i rami del parlamento. È accaduto per la legge di bilancio e la conversione del decreto aiuti quater. In questo modo gli emendamenti presentati in aula sono stati sterilizzati e l’unica possibilità di intervento per deputati e senatori si è limitata alle dichiarazioni di voto.

A livello numerico il dato del governo Meloni è il secondo più alto tra gli esecutivi presi in esame (insieme a quello del Berlusconi IV). In questo caso al primo posto troviamo il governo Prodi II con 6 voti di fiducia nei suoi primi 100 giorni.

Un dato particolarmente rilevante da analizzare però riguarda il rapporto tra le questioni di fiducia poste e le leggi approvate nello stesso periodo. In questo caso, con 5 voti di fiducia a fronte di 7 leggi già approvate definitivamente nei primi 100 giorni, l’attuale esecutivo balza al primo posto. Seguono il governo Prodi II (6 su 10) e Berlusconi IV (5 su 18).

La tenuta della maggioranza in parlamento

Un ultimo elemento interessante da analizzare riguarda la solidità della coalizione di governo all’interno delle camere. Senza una maggioranza che lo sostiene infatti un esecutivo non può andare avanti e sarebbe quindi costretto a rassegnare le proprie dimissioni.

Per valutare questo aspetto possiamo analizzare l’andamento dei voti svolti dalle camere. Un indicatore utile da questo punto di vista è rappresentato dal margine che ha la coalizione di centrodestra rispetto alla soglia minima della maggioranza richiesta per l’approvazione di un provvedimento (in genere la metà più uno dei votanti).

Per questa analisi ci limiteremo all’osservazione dei voti di fiducia (compreso quello sulle dichiarazioni della presidente Meloni all’atto dell’insediamento) e di quelli finali sui disegni di legge. Alla camera le votazioni che rientrano in questo conteggio sono 13 e il margine della maggioranza è stato in media di circa 67,4 voti. Si sono registrati 2 picchi in occasione delle votazioni sul decreto aiuti ter e sul decreto elezioni. Ma questo dato deve essere valutato con attenzione. Nel primo caso infatti, come già detto, si tratta di un provvedimento che risale al governo Draghi che, come noto, poteva contare su una maggioranza diversa e più ampia di quella attuale. Nel secondo caso parliamo invece di un decreto più tecnico. Al contrario, il margine si è particolarmente assottigliato in occasione del voto sul Dl per il riordino dei ministeri (16 voti).

Ma è forse al senato che si incontrano le indicazioni più interessanti. Come abbiamo spiegato in questo articolo infatti, qui il margine della maggioranza è già di per sé più ridotto rispetto a quello della camera. Valutare l’andamento delle votazioni in questo ramo del parlamento è quindi particolarmente rilevante.

A palazzo Madama i voti da analizzare sono 15 con un margine medio di 37,9 voti sulla soglia della maggioranza. In questo caso, come si può notare anche dal grafico, l’andamento è stato molto più altalenante. Ma occorre precisare che le votazioni in cui si è registrato un numero particolarmente rilevante di voti favorevoli riguardano proposte di legge che incontrano ampio consenso bipartisan. È il caso ad esempio del voto sul Ddl per l’istituzione di un fondo per la visita dei campi di concentramento nazisti a favore delle scuole. E di quello sull’istituzione di una commissione d’inchiesta sulla violenza di genere e il femminicidio.

Al contrario, sui provvedimenti più “politici” logicamente il margine tende ad assottigliarsi. Da questo punto di vista, il picco negativo è rappresentato dal voto sulla conversione del Dl rave dove lo scarto rispetto alla soglia della maggioranza è stato di appena 8 voti favorevoli. Ma anche altri provvedimenti sono stati approvati con un margine piuttosto limitato. È il caso del Dl sul riordino dei ministeri (12 voti) e di quello sul Dl aiuti quater (14).

Da notare in particolare che nei primi 2 casi era particolarmente elevato il numero di senatori “in missione”. Quei parlamentari cioè che non hanno partecipato al voto perché impegnati in altre attività istituzionali. Erano 23 per il decreto sui rave e 22 sull’aiuti ter. Questo dato è fortemente influenzato anche da quei parlamentari che ricoprono un incarico di governo (ministro, vice ministro, sottosegretario) e che per questo motivo non riescono a essere sempre presenti in aula.

Questo però può rappresentare un campanello d’allarme per l’esecutivo. Se i senatori che fanno anche parte del governo non riusciranno a garantire il proprio apporto in assemblea infatti la maggioranza rischia di non avere i numeri in passaggi decisivi.

Foto: Governo – Licenza

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Lo stesso presidente del consiglio Mario Draghi si è sbilanciato nell’annunciare la data di entrata in vigore del provvedimento (il primo luglio) e anche le cifre dell’operazione (250 euro al mese). In realtà però ancora niente di tutto questo è stato deciso in modo definitivo.

Infatti se andiamo ad analizzare il testo che il parlamento ha approvato nei giorni scorsi notiamo che non si tratta di una misura immediatamente esecutiva ma di una delega attraverso cui il governo viene incaricato a produrre, attraverso uno o più decreti legislativi, tutte le norme necessarie per la messa in atto del provvedimento. La legge approvata quindi definisce solamente alcuni profili generali a cui l’esecutivo si dovrà attenere ma sarà poi quest’ultimo a definire come funzionerà la nuova misura in concreto.

Nonostante gli annunci fatti negli ultimi giorni quindi, l’iter è ancora lontano dall’essere concluso e l’obiettivo di varare l’assegno unico entro luglio può, al più, essere considerato ad oggi come un impegno politico, ma non un risultato già acquisito.

Un iter lungo e complesso

Il percorso per arrivare all’adozione definitiva della misura quindi è ancora molto lungo. Ma facciamo un passo indietro: da quando si è iniziato a parlare di assegno unico per i figli? Tale misura era contenuta all’interno di un disegno più ampio definito da politica e media “Family act”. Tale progetto prevedeva diverse iniziative: oltre all’assegno per i figli infatti c’erano anche il sostegno economico per le spese educative, la riforma dei congedi parentali, gli incentivi al lavoro femminile e altro ancora.

Tale proposta era stata lanciata da Italia viva nel corso di un meeting tenuto alla Leopolda di Firenze nell’ottobre del 2019. Dopo 8 mesi poi viene approvato, in consiglio dei ministri, un disegno di legge delega. L’approvazione di questa proposta di legge era stata l’occasione, anche allora, per annunciare la riforma, presentata dalla ministra Elena Bonetti sui suoi canali social come “un sogno diventato realtà”

Ma anche allora l’approvazione del consiglio dei ministri non aveva nulla di già operativo. Ciò che il cdm ha approvato l’estate scorsa infatti non è una misura immediatamente esecutiva ma più semplicemente il testo di una proposta di legge quindi che deve essere prima approvata da entrambi i rami del parlamento. Anche a questo punto però l’iter non è finito perché la legge delega serve esclusivamente ad incaricare il governo di redigere i decreti legislativi necessari.

Peraltro, il testo presentato non prevede misure specifiche ma solo indicazioni di principio a cui il governo dovrà attenersi nella redazione dei decreti legislativi. Per quanto riguarda le tempistiche invece, nel testo erano previsti 12 mesi per l’istituzione dell’assegno unico universale e 24 per le altre misure. Il tutto a partire dalla data di entrata in vigore della legge delega.

Le misure del Family act quindi sono ad oggi ancora tutte da scrivere. Oggi comunque il disegno di legge è fermo in parlamento, nella commissione affari sociali della camera, e infatti non è questo il provvedimento approvato lo scorso 30 marzo. È stato deciso di portare avanti una singola misura fra quelle contenute nel progetto originario. Infatti, come emerge dal resoconto della prima seduta della commissione affari sociali (l’unica che si sia tenuta al momento sul Family act), il testo del ddl sarà modificato escludendo proprio l’articolo che prevede l’assegno universale per i figli.

Da questo momento in poi quindi, l’assegno universale e il resto del Family act prendono due strade diverse. Una decisione peraltro che ha comportato le proteste della ministra Bonetti che aveva definito la sua proposta come “l’unica riforma approvata dal governo Conte II”. Un’affermazione che la ministra ha ribadito anche in occasione della conferenza stampa in cui gli esponenti di Iv che facevano parte del precedente esecutivo hanno annunciato le loro dimissioni. Ma come abbiamo visto in realtà la misura è lontana dal completare l’iter per la sua approvazione definitiva.

Ed è qui che arriviamo alla proposta di legge delega a prima firma Delrio, approvata a fine marzo. Presentata alla camera lo scorso 4 giugno (7 giorni prima del cdm in cui era stato approvato il disegno di legge del governo), è stata approvata da Montecitorio il 21 luglio. L’esame è poi passato al senato dove, complici prima l’estate e poi le prime avvisaglie della crisi di governo, i tempi si sono dilatati.

Si arriva quindi all’attualità, con l’approvazione della legge delega da parte del senato a larghissima maggioranza. Dal primo annuncio all’approvazione della delega sono dunque passati più di 300 giorni. E l’iter ancora non è concluso.

Peraltro ci sono ancora molti ostacoli che potrebbero rendere difficile il traguardo di luglio per l’effettiva entrata in vigore del provvedimento. In primo luogo, il testo approvato fa riferimento a “uno o più” decreti legislativi. La legge delega quindi ammette la possibilità che un singolo atto non sia sufficiente per mettere a punto la nuova misura.

In secondo luogo, i testi dei decreti legislativi vedranno direttamente coinvolti nella stesura ben tre ministeri: non solo quello della famiglia ma anche quello del lavoro guidato dal dem Andrea Orlando e quello dell’economia che ha a capo il tecnico Daniele Franco. Innanzitutto dovrà dunque essere trovato un accordo tra questi tre ministri e, successivamente, con tutto il governo. Inoltre i testi dovranno comunque essere condivisi sia con le commissioni parlamentari competenti sia con la conferenza unificata, cioè l’assemblea che riunisce tutti i rappresentanti degli enti locali.

Se a tutto ciò aggiungiamo il fatto che per implementare la nuova misura potrebbe essere necessaria anche la pubblicazione di decreti attuativi, ci possiamo rendere conto di quanta strada debba essere ancora percorsa prima che la norma possa entrare effettivamente in vigore. Ed anche di quanta distanza ci sia tra gli annunci fatti in questi giorni e il testo effettivamente approvato.

Il nodo delle risorse

Un altro aspetto interessante da analizzare riguarda le risorse che saranno messe effettivamente a disposizione delle famiglie. Sia Draghi che Delrio, hanno parlato di un massimo di 250 euro. Tuttavia nel testo approvato non c’è alcun riferimento a questa cifra. Queste affermazioni possono dunque essere interpretate come un impegno politico da parte di governo e maggioranza parlamentare e come tale deve essere preso. Ad oggi quindi non si tratta di una cifra certa sancita dalla legge.

Ma da dove arriveranno questi soldi? Un primo stanziamento è stato previsto dalla legge di bilancio per il 2020 che istituisce un fondo per l'assegno unico da 1 miliardo per il 2021 e da 1,2 miliardi dal 2022.

Oltre a ciò, il testo prevede anche il graduale superamento o soppressione di misure già in essere a favore delle famiglie. Tra queste, l’assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori introdotto dalla legge finanziaria del 1998, il premio alla nascita e il fondo per il sostegno alla natalità previsti dalla legge di bilancio 2017, oltre che alcune detrazioni fiscali. Anche in questo caso però il testo del ddl approvato lascia ampi margini di manovra al governo. Sarà infatti l'esecutivo a dover definire le modalità con cui questi strumenti dovranno essere superati.

Se da un lato dunque è positivo il tentativo di riorganizzare in un unico strumento varie forme di sostegno alle famiglie, dall'altro bisogna comunque tenere presente che le risorse stanziate vengono prese almeno in parte da misure già esistenti.

Un problema di chiarezza dei processi che è soprattutto politico

Come abbiamo visto dunque l'iter del provvedimento è lontano dall'essere concluso e gli elementi da definire nel dettaglio sono molti. Un processo decisionale così complesso non è solo un problema di tecnica legislativa. Si tratta di una questione politica a tutto tondo.

Concentrare il momento di massima risonanza pubblica sull'annuncio, prima che il provvedimento venga finalizzato, di fatto contribuisce a spostare l'attenzione dal contenuto della norma. È già successo in passato, e la vicenda dell'assegno familiare non sembra fare purtroppo eccezione, per vari motivi.

In primo luogo, per sua natura una legge delega può fissare i paletti entro cui si muove l'esecutivo, ma la disciplina di dettaglio è rimessa al decreto legislativo che sarà emanato dal governo. Come questo processo si svolgerà rappresenta un passaggio politico di assoluto rilievo, che la delega avvia, ma che vedrà la luce solo una volta varati i decreti legislativi. Nel concreto sarà il governo nei prossimi mesi a decidere come rimodulare l'intera materia. Quindi il dibattito non dovrebbe considerarsi concluso, ma appena all'inizio.

Una discussione incentrata sulla legge delega, non potendo entrare nel merito del provvedimento finale, finisce con il concentrarsi su un unico criterio: l'ammontare delle risorse spettanti alle famiglie. Peraltro le stime sulla sua entità, in base alle risorse attualmente in campo, potrebbero essere inferiori a quanto annunciato, in base alle simulazioni del gruppo di lavoro composto da Arel, Fondazione Gorrieri e Alleanza per l'infanzia.

Ciò significa che il ruolo del governo in fase di attuazione sarà ancora più decisivo nello stabilire i criteri di erogazione e maggiorazione. Oppure nel reperire le risorse aggiuntive, il cui stanziamento dovrà comunque essere approvato con provvedimenti legislativi ad hoc (in coerenza con quanto stabilito dalla legge di contabilità e finanza pubblica e dalla stessa delega).

Oltre all'assegno unico, resta il tema dei servizi offerti

Purtroppo, è prevedibile che il dibattito si focalizzerà solo sull’entità finale del contributo che ogni famiglia riceverà. Si tratta ovviamente di una questione fondamentale, ma non esclusiva quando parliamo di misure contro la denatalità e per il sostegno ai minori. Concentrarsi solo su questo aspetto significa evitare una riflessione complessiva sul sistema di welfare nel nostro paese, di cui invece l’assegno unico dovrebbe essere il primo tassello.

Come abbiamo avuto modo di ricostruire in passato, oggi il nostro sistema di welfare, in molte aree del paese e in modo diffuso nel mezzogiorno, risulta carente soprattutto nell’erogazione di servizi. Questo produce gravi disuguaglianze territoriali, che qualsiasi forma di sostegno monetario – da sola – non riesce a supplire. Pensiamo ai divari in termini di offerta di asili nido: 32 posti ogni bambini nel centro-nord (oltre la metà pubblici) contro 13,5 nel mezzogiorno (6,4 pubblici). Una erogazione in denaro, se si scontra con un contesto sociale senza servizi, non serve a ridurre queste distanze. Un elemento già emerso nell’audizione del presidente di Istat, Blangiardo, il 20 ottobre scorso, in merito al bonus asili nido previsto dalla legge 232/2016. Le cui potenzialità perequative restano oggi fortemente compromesse proprio a causa di una rete territoriale di servizi incompleta.

Il rischio quindi è che l’intero dibattito per riformare il sistema sociale, e renderlo più aderente alle famiglie con figli, si esaurisca nel dibattito sull’entità dell’assegno. Eludendo il tema dell’offerta di strutture e servizi pubblici per famiglie e minori. A partire dagli asili nido, dove siamo ancora lontani dall’offrire 33 posti ogni 100 bambini, secondo quanto indicato a livello Ue quasi venti anni fa.

Foto credit: palazzo Chigi - Licenza

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Il mese di aprile in breve

Nel raccontare il mese di aprile non si può non parlare delle crescenti tensioni tra i due
partner di governo: Movimento 5 stelle e Lega. Tensioni che hanno avuto delle chiare
ripercussioni non solo sulla produzione legislativa del consiglio dei ministri, ma anche del
parlamento.

Molta dell’attenzione infatti si è concentrata sulla deliberazione finale, dopo
un’attesa di oltre 20 giorni, di due decreti chiave: lo sblocca cantieri e il decreto crescita. Dei
2 il primo è arrivato in gazzetta ufficiale dopo 29 giorni, il secondo, dopo ben due diverse
deliberazioni in consiglio dei ministri, è stato firmato dal capo dello stato, dopo 26 giorni d’attesa, il 30 aprile. Attese troppo lunghe, che hanno costretto persino il presidente Sergio Mattarella ad intervenire, richiamando il governo. A questo poi bisogna aggiungere il caso Siri, al centro di una vicenda giudiziaria, ed ennesimo motivo di scontro per 5stelle e Lega.

L’attività legislativa del parlamento sta seguendo delle dinamiche cicliche. Mesi scarichi in cui il governo presenta nuovi decreti, come lo è stato aprile, si alternano a mesi densi in cui i tanti decreti devono essere convertiti in legge, come sarà invece maggio. Se il mese appena trascorso è stato quindi complesso per questioni extra-parlamentari, quello in cui ci troviamo ora lo sarà probabilmente per questioni parlamentari. Come se non bastasse, le elezioni europee si avvicinano.

L’andamento nella legislatura

Nel mese di aprile si sono tenute 5 riunioni del consiglio dei ministri, una in più rispetto al mese di marzo. Si conferma quindi un rallentamento nel numero degli incontri, considerando che a gennaio e febbraio erano stati rispettivamente 6 e 7. Quello che però va certamente sottolineato è la loro durata.

Si sono infatti prolungate in media per 2 ore, segnando di gran lunga il valore più alto da inizio legislatura. A fare la differenza sono stati gli incontri del 4 aprile, durato più di 3 ore, e quello del 24 aprile, prolungatosi per 4 ore e 20 minuti. Protagonista di entrambi gli incontri è stato il controverso decreto crescita. Presentato e approvato salvo intese il 4 aprile, è tornato all’attenzione del consiglio dei ministri per la seconda deliberazione 20 giorni dopo, proprio il 24 aprile. Il testo è stato poi firmato dal capo dello stato il 30 aprile.

La durata particolarmente lunga delle sedute, e la lunga attesa per il testo finale, è l’ennesima prova di quanto il provvedimento abbia creato dei problemi per l’accordo di governo tra Movimento 5 stelle e Lega. In particolare la riunione del 24, durata più di 4 ore, è stata lo scenario di un vero proprio caso politico. Al centro dello scontro le norme denominate “salva Roma”, contenute all’interno del decreto stesso. Volute dal Movimento 5 stelle, e fortemente criticate dalla Lega, alla fine della seduta fiume, in cui inizialmente alcuni ministri 5 stelle non erano presenti, sono state stralciate. Un lungo braccio di ferro politico che ha fatto emergere la crescente difficoltà da parte dell’esecutivo nel trovare una quadra su alcuni provvedimenti.

A testimonianza di queste criticità anche l’eccessivo intervallo di tempo che intercorre tra la deliberazione in consiglio dei ministri dei decreti, e la loro effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale. Un trend che abbiamo più volte sottolineato in questa sede, ma che nell’ultimo periodo sta raggiungendo livelli record.

Non a caso anche il presidente della repubblica Sergio Mattarella è dovuto intervenire, richiamando il governo sull’utilizzo delle approvazioni “salvo intese”. Una dinamica che sta rendendo la gestazione dei decreti legge macchinosa, contorta e poco trasparente.

I problemi nello specifico sono due. Il primo è di natura politica e, come già anticipato, si riassume nella difficoltà per Movimento 5 stelle e Lega di trovare l’accordo su testi più complessi. Il secondo è invece di natura procedurale. L’approvazione di testi incompleti mediante la formula “salvo intese”, richiederebbe una seconda deliberazione del consiglio dei ministri prima della pubblicazione finale in gazzetta ufficiale. Cosa che di fatto è avvenuta raramente, se non quando l’attesa superava i 20 giorni e dopo l’intervento di Mattarella.

L’attesa più lunga ad oggi è stata quella per lo sblocca cantieri, presentato per la prima volta in consiglio dei ministri lo scorso 20 marzo, e arrivato in gazzetta ufficiale il 18 aprile successivo, 29 giorni dopo. Quello che certamente va sottolineato è quanto le tempistiche si stiano dilatando nell’ultimo periodo, soprattutto dall’inizio del nuovo anno. Nella prima fase del governo Conte l’attesa era durata massimo 15 giorni (decreto Genova), con il 2019 siamo già a 3 casi che hanno superato i 20 giorni: 22 giorni per il decreto agricoltura, 26 per il decreto crescita e, come già detto, 29 per il decreto sblocca-cantieri. Dal decreto su reddito di cittadinanza-quota 100 in poi, solamente il decreto stabilità finanziaria-Brexit è stato pubblicato in gazzetta ufficiale in meno di 10 giorni.

L’abuso della decretazione d’urgenza è un male ricorrente della politica italiana, farlo in questo modo solleva ulteriori problemi che non a caso hanno portato il presidente della repubblica ad intervenire.

Mentre il governo trovava con difficoltà la quadra su provvedimenti controversi, il parlamento ha proseguito la sua abituale attività legislativa. Nel mese di aprile ci sono stati 23 voti finali in parlamento, 13 alla camera e 10 al senato. Di questi 7 hanno contribuito a completare l’iter di provvedimenti in discussione, diventati quindi ora legge.

Parliamo nello specifico della legge europea 2018, di 4 ratifiche di trattati (uno sulla manipolazione delle competizioni sportive, uno con l’istituto universitario europeo, uno con Cuba e uno con Euratom), del provvedimento in materia di class action e infine quello sull’inapplicabilità del giudizio abbreviato per i delitti puniti con l’ergastolo.

Come analizzato varie volte, al di la dei decreti avanzati dal governo, il dibattito parlamentare si concentra generalmente su provvedimenti o dal basso impatto normativo (come l’approvazione di commissioni d’inchiesta), o poco controversi (come l’annuale legge europea) o su cui l’apporto del parlamento è minimo (vedi la ratifica di trattati internazionali).

In questo senso il mese di aprile è stato l’ennesima prova di quanto detto finora. Nei 23 voti finali che si sono svolti, i voti contrari sono stati in media il 3%, e in soli due casi hanno raggiunto la doppia cifra: sul ddl concretezza approvato con modifiche alla camera (40% di voti contrari), e sul già menzionato testo sull’inapplicabilità del giudizio abbreviato per l’ergastolo (18,5%).

Il confronto con i governi precedenti

Con il proseguire dei mesi poi appare sempre più evidente come la mole di proposte che arrivano dal governo al parlamento mettono deputati e senatori in secondo piano. L’80% dei testi sono infatti sono o conversioni in legge di decreti dell’esecutivo stesso o ratifiche di trattati internazionali e convenzioni.

Per dare un termine di paragone su quanto questi numeri segnino un forte cambio di passo, basti pensare che per i governi della XVI (Berlusconi e Monti) e XVII (Letta, Renzi e Gentiloni) legislatura la media era poco oltre al 64%. Volendo classificare i provvedimenti per tipologia, se a fare da padrone nel governo Conte sono trattati internazionali (il 62% dei testi) e i decreti (il 17%), una fetta molto ridotta è dedicata ai disegni di legge ordinari (15%). Dal governo Berlusconi IV a quello Gentiloni la percentuale di disegni di legge ordinari era invece intorno al 27,53%, oltre 10 punti percentuali in più.

Continuando a mettere insieme i pezzi della produzione legislativa, è possibile intercettare altri aspetti certamente caratteristici dell’attuale governo. Il numero di leggi approvate al mese è fortemente sotto la media delle ultime 2 legislature. Dal 2008 ad oggi, durante i diversi esecutivi che si sono succeduti, il parlamento ha approvato una media di 6,51 leggi al mese. Nell’attuale esperienza di governo giallo-verde il dato è al 3,91, quasi la metà.

Come più volte evidenziato, il governo con cui è più corretto portare avanti confronti è quello che ha cominciato la scorsa legislatura, simile sia per durata che per caratteristiche. Stiamo parlando dell’esecutivo Letta, durato 10 mesi, poco meno dell’attuale, e anch’esso nato grazie all’accordo di 2 forze politiche alleate per l’occasione per la prima volta in un governo nazionale. Anche durante l’esperienza del governo Pd-Forza Italia, che ha dato il via alla XVII legislatura, la produzione legislativa mensile era superiore, con in media 4,67 testi approvati al mese.

Approvare tante leggi non vuole certamente dire approvare buone leggi, ma il dato sulla produzione legislativa, in forte in controtendenza, va comunque sottolineato. Il valore medio è comunque in crescita, considerando che dall’inizio del 2019 i numeri sono stati sempre sopra il valore medio registrato dal governo: 7 leggi a gennaio, 4 sia a febbraio che marzo, e 7 nel mese appena concluso. Con l’andare dei mesi quindi la produzione legislativa sta aumentando, come è normale che sia in una legislatura che ormai ha superato l’anno di vita.

Altro elemento da tenere in considerazione è la velocità con cui i testi vengono approvati. Come è ormai prassi ricorrente anche in questa legislatura, circa il 70% dei testi approvati sono di iniziativa governativa. Questi generalmente sono conversioni di decreti del governo, testi che per natura devono essere convertiti in legge entro 60 giorni. Questo di fatto rende il tempo medio necessario per approvare un testo del governo notevolmente più basso rispetto ai testi presentati da deputati e senatori. Anche in questa legislatura ne abbiamo una prova: sono serviti in media 62 giorni per completare l’iter delle proposte del governo, mentre ne sono serviti 126 per quelle dei parlamentari, circa il doppio del tempo.

Nel confronto con il passato, nell'attuale legislatura i tempi per l’approvazione dei testi si sono però drasticamente ridotti. Se in media dalla XIII legislatura alla XVII i disegni di legge completavano il proprio iter in 239 giorni, con l’inizio della XVIII il dato è sceso a 82. Dal giugno del 2018 ad oggi quindi i testi vengono discussi in parlamento in un terzo del tempo rispetto al passato.

Se da un lato quindi si approvano molte meno leggi, dall’altro la loro trattazione in aula avviene in tempi più rapidi. Ad oggi le proposte dei membri del governo vengono approvate in 62 giorni, mentre quelle dei parlamentari in 162. I testi che avanzano più velocemente sono i decreti leggi, come è normale che sia, che ottengono il via libera definitivo dell’aula in circa 40 giorni.

Gli equilibri nella maggioranza

Abbiamo già avuto modo di vedere quanto il rapporto tra i partner di governo non sia stato dei più facili nel mese appena trascorso. Un equilibrio, quello all’interno della maggioranza, reso ancora più complicato dal caso che ha coinvolto il sottosegretario Siri, attualmente al centro di una vicenda giudiziaria.

All’interno delle dinamiche parlamentari però questa tensione non ha avuto ripercussioni dirette, anche perché gli “scogli” legislativi, come raccontato, sono stati pochi.

Il nostro parlamento sta vivendo dinamiche cicliche, in cui si alternano mesi densi di trattazioni parlamentari di decreti deliberati dal governo, a mesi in cui l’attività legislativa è meno ricca. Mesi in cui, come lo è stato aprile, sono stati presentati nuovi decreti da parte dell’esecutivo, che arriveranno quindi in aula nel mese seguente.

Non a caso il mese di maggio vedrà in discussione almeno 5 decreti: stabilità finanziaria-Brexit, emergenza agricoltura, quello sul servizio sanitario della regione Calabria e soprattutto i decreti sblocca-cantieri e crescita. I banchi di prova per il governo sono stati quindi pochi, e principalmente hanno riguardato l’approvazione in entrambi i rami del documento di economia e finanza. Votazioni che hanno visto una maggioranza compatta ottenere un facile e pronosticabile via libera.

Il mese di aprile ha però visto l’espulsione dal gruppo Movimento 5 stelle della camera di Sara Cunial, deputata eletta in Veneto al primo mandato parlamentare. Negli scorsi mesi avevamo dedicato molta attenzione al caso dei parlamentari ribelli all’interno del Movimento 5 stelle. In particolare alle 3 senatrici Fattori, La Mura e Nugnes, che in varie occasioni hanno fatto sentire il loro dissenso, soprattutto su provvedimenti targati Lega.

La decisione da parte del Movimento 5 stelle di espellere Sara Cunial è arrivata al termine di un iter avviato alla fine del 2018, quando la deputata era tra i 10 parlamentari assenti “senza giustificazione” sul voto finale per la manovra economica. Nel corso del 2019 poi l’onorevole, ora membro del gruppo Misto, aveva saltato per assenza il voto finale sul decreto salva-Carige, sul ddl legittima difesa, sul decreto emergenza agricoltura (nel giorno della sua espulsione), e sulla risoluzione sul Def (nel giorno successivo alla sua espulsione).

Presente e favorevole invece nella stragrande maggioranza dei voti finali su provvedimenti chiave avvenuti nel corso della XVIII legislatura: decreto dignità, anticorruzione, decreto fiscale, decreto semplificazioni e ddl concretezza, solo per fare degli esempi.

Il suo comportamento quindi non è stato certamente più “ribelle” rispetto a quello delle 3 senatrici del Movimento 5 stelle che da mesi sono al centro di provvedimenti disciplinari da parte del collegio dei probiviri del partito. Come Fattori, La Mura e Nugnes, anche Cunial non ha votato i 2 provvedimenti clou voluti dalla Lega (decreto sicurezza e ddl legittima difesa), e come 2 delle 3 senatrici in questione non era presente sul salva-Carige.

Comportamento su alcuni dei voti chiave della XVIII legislatura

provvedimento	Cunial (camera)	Fattori (senato)	La Mura (senato)	Nugnes (senato)
Decreto dignità	favorevole	favorevole	favorevole	favorevole
Milleproroghe	assente	favorevole	favorevole	favorevole
Decreto emergenze	assente	in missione	favorevole	assente
Decreto sicurezza	assente	assente	assente	assente
Legge di bilancio	assente	favorevole	favorevole	favorevole
Ddl anticorruazione	favorevole	favorevole	favorevole	favorevole
Decreto salva-Carige	assente	assente	favorevole	assente
Decreto reddito di cittadinanza-quota100	favorevole	presente non votante	in missione	favorevole
Ddl legittima difesa	assente	assente	assente	assente
Risoluzione Def	assente	favorevole	favorevole	favorevole

Sicuramente nel corso dei mesi hanno giocato un peso le assenze sia sul decreto emergenze-Genova che sul Milleproroghe, oltre al già menzionato caso sulla legge di bilancio. È chiaro però che sostenere che il suo comportamento sia stato più “sovversivo” rispetto a quello di Fattori, La Mura e Nugnes è difficile. Anche perché, le 3 elette a Palazzo Madama sono state in varie volte protagoniste di uscite mediatiche in cui esprimevano il loro dissenso pubblicamente per certe decisione del Movimento 5 stelle.

La scelta quindi di espellere alla camera, ma non al senato, è chiaramente dovuta anche al fatto che a Montecitorio i numeri a favore della maggioranza sono molto più consistenti. Espulsioni quindi che non hanno ripercussioni dirette sul governo. Ad oggi infatti 5stelle e Lega rappresentano oltre il 54% dei membri della camera, mentre al senato la percentuale scende al 51%.

L'agenda dei lavori e il voto che si avvicina

Come anticipato nel mese di maggio saranno discussi in parlamento provvedimenti molto controversi, su cui sarà interessante vedere la tenuta della maggioranza. La fitta produzione di decreti legge infatti creerà una situazione di intasamento legislativo per il governo Conte nelle prossime settimane.

Ecco nel dettaglio la situazione per i 5 decreti in discussione:

• Decreto stabilità finanziaria-Brexit: scadenza 24 maggio 2019, già approvato al senato;
• Decreto emergenza agricoltura: scadenza 28 maggio 2019, già approvato alla camera;
• Decreto sblocca-cantieri: scadenza 17 giugno 2019, nessuna approvazione ad oggi;
• Decreto crescita: scadenza 29 giugno 2019, nessuna approvazione ad oggi;
• Decreto servizio sanitario regione Calabria: scadenza 01 luglio 2019, nessuna approvazione ad oggi.

Se da un lato i primi due dovrebbero riuscire ad ottenere il via libera senza problemi, è sul decreto sblocca-cantieri e sul decreto crescita che non mancheranno scontri. In primis perché, come visto, già la loro stesura finale ha generato tensione all'interno del consiglio dei ministri, elemento che ci permette quindi di ipotizzare anche uno scontro in parlamento. In aggiunta entrambe le approvazioni finali con molta probabilità avranno luogo dopo il voto delle europee, tornata elettorale che per molti segnerà un momento di svolta importante per il governo Conte. Avvenimento che potrebbe avere quindi anche delle ripercussioni sui due decreti in questione.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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