Dal 26 gennaio 2021 l’Estonia ha per la prima volta nella sua storia una prima ministra, Kaja Kallas. Un evento che porta a 5 su 27 il numero di donne a capo degli attuali esecutivi dei paesi dell’Unione europea. Una quota residuale, pari al 22%, che aumenta solo lievemente se consideriamo anche l’organo esecutivo dell’Unione, la commissione europea, al momento guidata dalla presidente Ursula von der Leyen.

Ampliando l’osservazione ad altri ruoli chiave, sia del potere esecutivo che di quello legislativo, la situazione non migliora. Se infatti a livello di rappresentazione complessiva la presenza di donne nei governi e nei parlamenti europei è mediamente aumentata nel corso degli anni, l’accesso alle posizioni di maggior potere risulta ancora limitato.

La presenza femminile nei governi Ue

Secondo i dati Eurostat più recenti, al 2019, sono donne solo il 31,4% dei membri di tutti i governi dei paesi Ue. Una quota che equivale a meno di un terzo, ma che tuttavia rappresenta un miglioramento rispetto al passato.

Si tratta di un aumento di 11 punti percentuali nell’arco di 15 anni. Un complessivo passo in avanti che però, analizzando i dati nazionali, risulta aver riguardato solo una parte dei paesi membri.

Dal 20,5% di donne membri dell'esecutivo nel 2004, la Francia raggiunge quasi la parità nel 2019, con il 48,6%. Una crescita di 28,1 punti, la stessa registrata in Slovenia e di poco superiore a quella italiana (23,3 punti). Va tuttavia sottolineato che sia la Slovenia che l'Italia partivano nel 2004 da livelli di rappresentatività femminile tra i più bassi d'Europa. Rispettivamente con solo il 7,1% e il 10,5% di donne a ricoprire ruoli di governo.

Oltre alle variazioni nel tempo è interessante osservare anche il quadro presente. Considerando solo i dati 2019, i più recenti disponibili, spiccano Finlandia (57,6%) e Svezia (52,2%), seguite da Austria e Spagna, entrambe a quota 50%. Al contrario, le donne risultano scarsamente rappresentate nei governi di Malta (8,7% nel 2019) e Grecia (9,8%), gli unici con quote inferiori al 10%.

Sempre a proposito di Malta, questo paese registra anche il più ampio calo di presenza femminile nel corso dei 15 anni considerati. Nel 2004 infatti le donne al governo erano il 15,8%, una quota diminuita di ben 7 punti fino all'8,7% attuale. Oltre a Malta, l'unico altro paese dove c'è stata una riduzione è la Germania, passata dal 46,7% nel 2004 al 40,8% nel 2019. Una percentuale però, quella attuale, che è la settima più alta di tutta l'Unione europea.

La Germania inoltre è uno dei 5 paesi che attualmente, a febbraio 2021, hanno una donna a capo dell'esecutivo. Gli altri sono Danimarca (Mette Frederiksen), Estonia (Kaja Kallas), Finlandia (Sanna Marin) e Lituania (Ingrida Šimonytė). Stati che, a differenza di quello tedesco, hanno poi altri ruoli chiave ricoperti da donne oltre a quello di capo del governo.

L'accesso alle posizioni chiave dell'esecutivo

Ai fini di un'analisi sulla presenza femminile tra i ruoli di maggiore potere politico nei paesi europei, abbiamo individuato 6 posizioni chiave (key positions). Una è quella di capo dello stato, che in alcuni paesi corrisponde al presidente della repubblica e in altri al re o alla regina, mentre 5 sono posizioni di governo, selezionate in base alla loro rilevanza sia nella politica nazionale che in quella europea:

• capo dell'esecutivo, che a seconda dell'ordinamento corrisponde al primo ministro, al presidente del consiglio o al cancelliere;
• ministro dell'economia, che oltre a rappresentare un ruolo chiave a livello nazionale, è il membro di governo che partecipa alle riunioni dell'Ecofin (consiglio economia e finanza), insieme a tutti gli altri paesi membri dell'Unione;
• ministro degli esteri, incaricato di gestire le relazioni internazionali dello stato che rappresenta;
• ministro degli interni, che si occupa delle questioni legate alla sicurezza nazionale e all'ordine pubblico;
• ministro della sanità, un ruolo che nell'ultimo anno di crisi dovuta alla pandemia da Covid-19 ha assunto più rilevanza che mai, sia nel dibattito nazionale che in quello europeo.

Come accennato in precedenza, i paesi del nord e del nord-est rappresentano un'eccezione rispetto alla gran parte degli altri membri Ue, distinguendosi non solo per presenza femminile al governo, ma anche in termini di key positions, 3 delle quali sono ricoperte da donne. A questi stati si aggiunge la Spagna con tre ministre (all'economia, agli esteri e alla sanità) e l'Unione europea. Tra i membri della commissione infatti, oltre alla presidente Von der Leyen, spiccano le commissarie Ylva Johansson agli affari interni e Stella Kyriakides alla salute e sicurezza alimentare.

Seguono poi Belgio, Lussemburgo e Regno Unito, con due ruoli chiave di cui uno è quello di ministro degli interni, ricoperto da donne in tutti e tre i paesi. Oltre agli stati che chiudono la classifica con un solo ruolo ciascuno, è importante sottolineare l'assenza di ben 10 membri Ue dal grafico sopra. Si tratta di Francia, Austria, Cipro, Croazia, Lettonia, Malta, Polonia, Romania, Slovenia e Ungheria. Nei governi di questi paesi, le 6 posizioni chiave sono tutte ricoperte da uomini.

Un aspetto che colpisce particolarmente per la Francia, dove nel 2019 la presenza femminile tra i membri dell'esecutivo era al 48,6%, come abbiamo visto in precedenza. In questo senso va detto che a luglio 2020 c'è stato un cambio di governo, da quello di Édouard Philippe a quello attuale guidato da Jean Castex. Tuttavia, analizzando le posizioni chiave anche nel precedente esecutivo, emerge che nessuna di queste era ricoperta da donne. Tutto ciò indica quindi una presenza femminile elevata (48,6%), a cui però non ha corrisposto l'assegnazione di nessuno dei ruoli di maggior potere alle donne. Un aspetto, quest'ultimo, che trova riscontro anche nel governo attuale.

È la quota più alta, che indica il ruolo di ministro dell'interno come quello che attualmente è più spesso ricoperto da donne, tra le key positions individuate. Al contrario, il ruolo chiave dove la presenza femminile è più ristretta è quello di ministro dell'economia, affidato a donne solo in 4 dei 29 esecutivi considerati (13,8%). Un dato rilevante, considerando la centralità delle questioni economiche e finanziare per la vita e per lo sviluppo di uno stato.

Da notare infine che in nessun paese le donne detengono più di 3 delle 6 posizioni di rilevanza.

Le donne nelle key positions dei governi italiani

Nella situazione attuale, a febbraio 2021, solo uno dei ruoli governativi di rilievo è ricoperto da una donna in Italia, come mostrato dal grafico sopra. Si tratta di Luciana Lamorgese, che nel nuovo governo Draghi appena formatosi è stata nuovamente nominata ministra dell'interno, confermando la posizione che già ricopriva nel governo Conte II.

Osservando la composizione degli ultimi 10 esecutivi e di quello attuale, la presenza femminile tra i ministri è del 21,8%. Una quota assolutamente minoritaria, che si riduce al 15,5% se si considerano solo i ruoli governativi di maggiore rilevanza (presidente del consiglio, ministro dell'economia, ministro degli esteri, ministro degli interni, ministro della sanità).

Dal 2001 a oggi, solo tre delle posizioni chiave individuate sono state ricoperte da donne almeno una volta. Si tratta dei ruoli di ministro degli esteri, degli interni e della sanità.

Negli ultimi 10 governi il ministero della salute è stato guidato 5 volte da donne. Spicca in particolare Beatrice Lorenzin, ministra della sanità in ben tre governi consecutivi: quelli di Letta, Renzi e Gentiloni. Preceduta da Livia Turco nel secondo governo Prodi e succeduta da Giulia Grillo nel primo governo Conte.

Va comunque considerato che il ministero della salute ha acquisito una maggiore centralità solo nell'ultimo anno, a causa della pandemia in corso. Quindi il dato sulle donne a capo di questo dicastero nei governi passati ha sicuramente una minore rilevanza nel dibattito sulle key positions attuali. Anche in considerazione del fatto che in fasi ordinarie, la sanità è una materia gestita principalmente dalle regioni.

Per quanto riguarda gli altri incarichi, il ministero degli interni è stato affidato a un'altra donna negli ultimi vent'anni, oltre alla già citata Lamorgese. Si tratta di Annamaria Cancellieri, alla guida del Viminale durante il governo Monti. Il ministero degli esteri è stato invece guidato da Emma Bonino nel governo Letta e da Federica Mogherini nel governo Renzi. Gli unici due tra gli esecutivi considerati ad aver affidato due ruoli chiave a donne. Il governo Renzi risulta inoltre essere quello con la maggior presenza femminile tra tutti i ministri, pari al 40%.

Si tratta dei governi Berlusconi II, III e IV, nei quali i ministeri di maggior rilievo sono stati sempre presieduti da uomini.

La presenza femminile nei parlamenti Ue

Nel corso degli ultimi vent'anni, in quasi tutti i paesi Ue è stato introdotto un sistema di quote di genere, a livello legislativo o volontario, per le elezioni parlamentari.

Misure che sicuramente hanno portato a un aumento della presenza femminile nei parlamenti europei, ma che in nessun paese Ue si sono tradotte in una effettiva parità di genere all'interno degli organi legislativi.

Il nostro paese è passato dal 9,9% di donne sul totale dei membri in parlamento nel 2004, al 35,8% nel 2019. Un aumento di 25,9 punti percentuali, il più ampio in Europa. Seguono, con aumenti superiori ai 20 punti, la Francia e il Portogallo.

Come abbiamo visto in precedenza riguardo la presenza femminile negli esecutivi, anche in questo caso va sottolineato che l'Italia partiva da una delle quote più basse d'Europa nel 2004 (9,9%), superiore solo a quelle di Malta, Cipro e Ungheria.

Considerando i dati 2019, sono ancora una volta paesi del nord a registrare le percentuali più alte, con Svezia e Finlandia dove rispettivamente il 47,6% e il 46,5% dei parlamentari è composto da donne. Da notare che questi stessi stati erano ai primi posti anche nel 2004, quando già presentavano quote di presenza femminile elevate.

Al lato opposto in classifica troviamo perlopiù paesi dell'est Europa. In particolare l'Ungheria con la quota più bassa d'Europa, pari al 12,2% nel 2019. Seguono, oltre a Malta e a Cipro, Romania, Croazia, Repubblica Ceca e Slovacchia, tutti con percentuali intorno al 20%. Un divario di oltre venti punti rispetto alle quote dei paesi scandinavi.

Si tratta innanzitutto della Svezia, dove però il calo è stato solo di -0,3 punti percentuali. Una variazione irrilevante specialmente se ci considera che questo paese risulta al primo posto per presenza femminile nel parlamento, sia nel 2004 che nel 2019.

Gli altri due stati dove sono diminuite le donne parlamentari sono Bulgaria e Paesi Bassi. Nel primo caso si tratta di una variazione poco incisiva (-0,9 punti) che però riflette la mancanza di progressi su questo fronte, in un paese che risulta 17esimo in classifica, con solo il 27,1% di presenza femminile in parlamento nel 2019.

Nel caso dei Paesi Bassi invece il calo è più significativo (-1,2 punti), ma la quota di parlamentari donne risulta comunque la decima più alta dell'Unione europea (35,1%). Un dato positivo quindi, anche se è necessario un ulteriore aumento, piuttosto che una riduzione.

L'accesso alle posizioni chiave del parlamento

Abbiamo visto in precedenza quanto siano presenti le donne tra le posizioni chiave del potere esecutivo in Europa. Ora proviamo ad approfondire lo stesso aspetto riguardo però il potere legislativo.

Quali sono le key positions in parlamento? Possiamo considerarne due in particolare, che accomunano i diversi paesi Ue:

• Presidente di commissione parlamentare, che si occupa di presidiare i lavori della commissione di cui è a capo e di rappresentarla. Le commissioni sono gruppi di parlamentari che si occupano di discutere e di esaminare determinate materie o questioni.

• Presidente di gruppo parlamentare, chiamato nel linguaggio corrente capogruppo o, a seconda del paese, portavoce. È a capo del gruppo parlamentare di cui fa parte, lo rappresenta nelle discussioni parlamentari e ne fa da portavoce.

Per confrontare a livello europeo la presenza di donne in questi due importanti ruoli, abbiamo considerato gli organi legislativi dei maggiori paesi membri dell'Ue (Francia, Germania, Spagna, Italia) e il parlamento europeo.

In linea con quanto visto in precedenza, sia nel governo che nel parlamento, la Spagna si conferma uno dei paesi dove la presenza di donne in politica è più alta. Sia a livello complessivo, sia per quanto riguarda i ruoli chiave del potere.

Anche nel caso dei presidenti delle commissioni infatti, il parlamento spagnolo supera gli altri considerati con il 48,8% di donne a ricoprire attualmente questo ruolo. Seguono il parlamento europeo e quello francese, mentre l'Italia e la Germania chiudono la classifica con quote inferiori al 40%.

Va comunque sottolineato, ai fini di un'analisi completa della questione, che il numero di commissioni permanenti varia ampiamente tra i parlamenti considerati. In questo senso la Spagna è il paese con più commissioni, ben 80 tra il congresso dei deputati e il senato. Mentre nel parlamento tedesco sono 40, in quello italiano 28, in quello europeo 27 e in quello francese 15.

Osservando poi la presenza femminile tra gli attuali presidenti dei gruppi parlamentari, la Spagna conferma il suo primato, aumentando inoltre il divario rispetto agli altri paesi considerati.

Sono il 41,2% le donne capigruppo nel parlamento spagnolo. Una quota che si distacca di circa 10 punti da quelle del parlamento europeo (30%) e italiano (29,4%), di oltre 20 punti dal dato sul parlamento tedesco (20%) e di ben 30 punti da quello sull'organo legislativo francese (11,1%).

Sul metodo di selezione dei presidenti è interessante inoltre sottolineare il caso di tre gruppi attualmente presenti nella camera bassa (Bundestag) del parlamento tedesco. Si tratta di Bündnis 90/Die Grünen (Alleanza 90/Verdi), Alternative für Deutschland (Alternativa per la Germania) e Die Linke (La sinistra). Gruppi che, per propri regolamenti interni, hanno due capigruppo invece di uno solo, di cui uno donna e l'altro uomo, di modo da avere sempre una rappresentanza equa di entrambi i generi.

Le donne nelle key positions dei parlamenti italiani

Mantenendo come focus quello sulle posizioni chiave di presidente di commissione e capogruppo, abbiamo considerato le variazioni della presenza femminile in questi ruoli, nelle ultime cinque legislature italiane.

Una quota irrisoria, che suggerisce una grande difficoltà di accesso a questa carica per le parlamentari del nostro paese. Dall'altro lato, se si analizzano i dati delle singole legislature sembra esserci stato un lieve miglioramento nel corso degli anni.

La XVIII legislatura registra una presenza femminile del 33,9%, tra i presidenti di commissione che si sono succeduti dall'inizio a oggi. Un dato nettamente superiore a quelli delle composizioni precedenti, a partire dalla XIV, dove nessuna donna è stata a capo di una commissione. Dalla XV risulta esserci un miglioramento, con una quota del 12,9% di donne in questo ruolo, che nella legislatura successiva sale al 17,4%. La XVII ha invece costituito un passo indietro, con una percentuale di donne pari al 12,1%, che nella legislatura attuale è più che raddoppiata (33,9%).

Di queste, 6 sono presidenti di commissioni della camera dei deputati e 4 del senato.

Nel primo caso tre presidenti sono membri del Partito democratico, due del Movimento 5 stelle e una di Italia viva (Raffaella Paita). Le commissioni a loro affidate sono rispettivamente: ambiente, territorio e lavori pubblici (Alessia Rotta, Pd), attività produttive, commercio e turismo (Martina Nardi, Pd), lavoro pubblico e privato (Debora Serracchiani, Pd), cultura scienza e istruzione (Vittoria Casa, M5S), affari sociali (Marialucia Lorefice, M5S) e trasporti, poste e telecomunicazioni (Raffaella Paita, Iv).

Nel caso del senato invece, due presidenti sono senatrici del Movimento 5 stelle (Susy Matrisciano alla commissione su lavoro pubblico e privato, previdenza sociale e Vilma Moronese alla commissione su territorio, ambiente, beni ambientali), una del Partito democratico (Roberta Pinotti alla commissione sulla difesa) e una del gruppo Italia viva - Partito socialista italiano (Annamaria Parente alla commissione su igiene e sanità).

Anche nel caso dei capigruppo, si conferma un netto aumento della presenza femminile. Dalla XIV legislatura, quando nessuna donna ricopriva questo ruolo, alla XVIII dove la quota delle presidenti di gruppo sale al 22,2%, un dato comunque basso ma che costituisce un passo in avanti in termini di rappresentanza. Anche in questo caso l'incremento parte dalla XV legislatura (9,5% di donne capigruppo), per poi subire una battuta d'arresto nella XVI (5,3%) e riprendere nella 17esima (14,5%).

Si tratta innanzitutto delle due donne capigruppo di Forza Italia: Mariastella Gelmini alla camera dei deputati e Anna Maria Bernini al senato. Da notare che Forza Italia è attualmente l'unico partito ad avere una donna come presidente di gruppo in entrambi i rami del parlamento.

Le altre presidenti sono Maria Elena Boschi, capogruppo di Italia Viva alla camera dei deputati, Loredana De Petris, presidente del gruppo misto al senato e Julia Unterberger, a capo del gruppo per le autonomie al senato.

Foto credits: Instagram - Angela Merkel

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Domenica tuttavia, l’attenzione si è spostata su un altro protagonista del sistema sanitario italiano, Giuseppe Ruocco, che da diversi anni ricopre l’incarico di segretario generale del ministero della salute. Nel corso di un’intervista a Non è l’arena infatti, il viceministro alla salute Pierpaolo Sileri ha pubblicamente chiesto le sue dimissioni, per poi rinnovare la richiesta giovedì sul Corriere della sera.

Messa in questi termini, la questione rischia di apparire come un semplice scaricabarile. La dichiarazione tuttavia evidenzia un tasto dolente del governo del nostro paese. Ovvero il rapporto tra gli esponenti politici, provvisoriamente alla guida di un ministero, e vertici amministrativi presenti nella struttura prima dell’arrivo del ministro e con tutta probabilità anche dopo.

Non si tratta di un tema nuovo e dunque è il rapporto tra politica e pubblica amministrazione che necessita probabilmente di essere rivisto, affinché a ciascuno possano essere attribuite con chiarezza le proprie responsabilità.

Una carriera al ministero della salute

Laureato in medicina, Ruocco ha ricoperto incarichi dirigenziali presso il ministero già a partire dal 2001 quando gli è stata affidata la direzione dell’ufficio VII della direzione generale prevenzione. Dopo alcuni altri incarichi, nel 2008 ha assunto una posizione di vertice all’interno del dicastero ricoprendo il ruolo di direttore generale dei farmaci e dei dispositivi medici.

In quel periodo si stava concludendo l’esperienza del secondo governo Prodi e la guida politica del ministero era ancora nelle mani di Livia Turco. È a lei dunque che si deve la prima nomina di Ruocco alla guida di una direzione generale.

Da quel momento tuttavia si sono susseguiti altri 7 governi e tutti sembrano aver rinnovato la propria fiducia nel suo operato. Nel 2010 infatti Ruocco è passato alla direzione generale rapporti europei ed internazionali, nominato da Ferruccio Fazio, nell’ambito del quarto governo Berlusconi, mentre nel 2012, quando alla presidenza del consiglio sedeva Monti e al ministero Balduzzi, è arrivato alla guida della direzione generale prevenzione.

La nomina a segretario generale

È con il governo Renzi e la ministra Lorenzin tuttavia che Ruocco fa il successivo passo avanti. Lorenzin infatti, prima lo nomina alla guida della direzione generale igiene, nel 2014, e poi segretario generale nel 2017.

Da quel momento tutti i successivi ministri della salute (Grillo nel governo Conte I e Speranza nel governo Conte II) lo hanno confermato in questo incarico. E questo nonostante il meccanismo dello spoil sistem consenta a ciascun ministro di nominare dirigenti amministrativi di sua fiducia.

Un tema questo che vale per tutti i dirigenti amministrativi di vertice ma a maggior ragione per il segretario generale il cui ruolo è in gran parte proprio quello di raccordo tra il vertice politico e quello amministrativo.

Gli altri incarichi

Oltre al ruolo di segretario generale ad oggi Ruocco ricopre anche altri tre incarichi. Il primo in ordine di tempo è quello di componente del comitato nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, assegnatogli sempre da Beatrice Lorenzin, a gennaio 2018. In quel momento infatti scadevano gli incarichi in quell'organo e Ruocco è stato nominato al suo interno in qualità di segretario generale del ministero.

Più di recente invece sono arrivate due nuove nomine, strettamente legate alla crisi sanitaria in corso. Da una parte infatti il ministro Speranza, che già lo aveva confermato nel suo incarico, gli ha affidato il ruolo di soggetto attuatore del ministero della sanità per l'emergenza Covid-19. Dall'altra Borrelli, il capo della protezione civile, lo ha nominato componente del comitato tecnico scientifico. Un ruolo che, secondo Sileri, Ruocco avrebbe preso poco sul serio, viste le numerose assenze durante le sue riunioni.

Certo sono due incarichi che potrebbero essere considerati quasi scontati trattandosi del segretario generale del ministero della salute. Ma allo stesso tempo non si tratta in alcun modo di nomine automatiche o dovute. La scelta di aggiungere questi incarichi a quelli già in essere però inquadra Ruocco in una posizione centrale nella gestione dell'emergenza.

Politica e pubblica amministrazione, un rapporto che non funziona

Secondo Sileri molti dei problemi della complessa macchina sanitaria italiana non sono responsabilità della politica ma dei vertici amministrativi.

Un'affermazione che certamente contiene degli elementi di verità ma che messa in questi termini appare eccessivamente semplicistica. Come abbiamo visto infatti 8 governi hanno rinnovato la fiducia in Ruocco, prima come direttore generale e poi addirittura come segretario generale del ministero, nonostante colori politici anche molto diversi.

Si va infatti da un governo propriamente di centro sinistra (Prodi II) a uno propriamente di centro destra (Berusconi IV) fino a un governo tecnico come quello presieduto da Monti. Si passa poi a 3 esecutivi di centro sinistra (Renzi, Letta e Gentiloni) che però avevano come ministro della salute un esponente del Nuovo centro destra (Lorenzin). Infine si arriva ai 2 governi Conte entrambi con il Movimento 5 stelle (M5s) nel ruolo di perno dell'alleanza, ma con alleati di colore politico opposto (Lega prima e Partito democratico poi).

Certo è vero che a Sileri, nel suo incarico di sottosegretario prima e di viceministro poi, non competeva la scelta dei vertici amministrativi, che invece ricade sul ministro. Tuttavia al ministero prima di Speranza sedeva Giulia Grillo, che come Sileri è espressione del M5s.

Sembra dunque che il meccanismo di spoil sistem previsto dalla legge non sia oggi sufficiente a garantire agli esponenti politici la guida effettiva delle strutture ministeriali. Macchine complesse, impossibili da gestire se non attraverso dei tecnici interni che ne conoscono a fondo meccanismi e funzionamento. Tecnici che tuttavia dovrebbero seguire l'indirizzo politico.

Foto Credit: Pierpaolo Sileri - Facebook

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