Foia e ambiente, un diritto di accesso tutelato da prima della riforma del 2016

Nell’ultimo approfondimento abbiamo iniziato ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso generalizzato (Foia) per la tutela della salute. Si tratta di un importante strumento, a disposizione dei cittadini e delle loro associazioni, per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni, in modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative.

In questo aggiornamento dell’osservatorio, cominciamo ad approfondire il tema delle richieste di accesso in materia ambientale. Sin dal 2005, in attuazione della normativa comunitaria, il legislatore aveva anticipato l’introduzione del Foia per le “informazioni di carattere ambientale”. In questi casi l’accesso non è soggetto alle restrizioni caratteristiche dell’accesso documentale (art. 22 e seguenti della legge 241/1990).

Esso è infatti consentito a “chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”, fatta salva la valutazione rispetto a possibili pregiudizi di altri soggetti coinvolti, e riguarda un arco molto ampio di informazioni:

• lo stato degli elementi dell’ambiente (aria, atmosfera, acqua, suolo, territorio, siti naturali, zone costiere e marine, diversità biologica e suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e interazioni tra questi)
• i fattori che hanno impatto sull’ambiente (sostanze, energia, rumore, radiazioni e rifiuti, anche radioattivi, emissioni, scarichi e altri rilasci che possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui sopra)
• le misure (politiche, disposizioni legislative, piani, programmi, accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa) e le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori ambientali. Oltre ovviamente a misure e attività finalizzate a proteggere gli stessi elementi.

La legge vuole favorire forme diffuse di controllo (senza alcuna limitazione sulla platea dei soggetti legittimati ad accedere alle informazioni) sul perseguimento delle funzioni istituzionali in campo ambientale. In modo da garantire la massima trasparenza sull’attività di tutela dell’ambiente svolta dagli organismi pubblici.

Sulla base della normativa sull’accesso, singoli cittadini, comitati e associazioni hanno utilizzato spesso questo strumento per richiedere dati e documenti alle diverse amministrazioni, statali, regionali e locali.

Tra i casi più frequenti si segnalano quelli riguardanti gli impianti di trattamento dei rifiuti e l’utilizzo delle discariche, l’inquinamento derivante dall’attività di alcune specifiche aziende, la qualità dell’acqua potabile, la situazione delle rete fognaria. Nella nozione molto ampia di “informazione ambientale” sono state talvolta ricondotte anche le attività poste in essere a livello regionale per contrastare il fenomeno dell’abusivismo edilizio (cfr. Tar Campania, sez. VI, 30.4.2018, n. 2882).

Non risultano invece ammissibili richieste di accesso che non evidenziano la connessione con la materia ambientale, e hanno invece altre finalità, come ad esempio quelle di carattere economico-patrimoniale (Tar Veneto, sez. II, 22.4.2021, n. 530) oppure la gestione del demanio marittimo (Tar Lazio, sede di Latina, sez. I, 20.4.2021, n. 250).

I dati sugli accessi in campo ambientale

Nell’ultimo anno abbiamo effettuato un monitoraggio del modo in cui la legge sul Foia è stata recepita dalle diverse amministrazioni pubbliche, incrociando più volte il tema ambientale, in particolare nei casi del ministero dell’ambiente e dell’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra).

Le richieste Foia alle istituzioni che, a livello nazionale, si occupano di ambiente sono interessanti per capire alcune tendenze su questo tema.

Per quanto riguarda il ministero dell’ambiente, il numero di richieste Foia nel 2020 è stato stabile rispetto al 2019 (18), portando a quasi 100 le richieste Foia ricevute da questa istituzione dal 2017. Come rilevato in una precedente analisi, le richieste Foia ai ministeri hanno mostrato negli anni recenti una tendenza al calo, che ha riguardato anche quello dell’ambiente. Tendenza che, almeno per questo dicastero, sembra essersi stabilizzata nel 2020. Anno che ha visto soprattutto un aumento di richieste direttamente collegate con l’emergenza Covid.

L'esito delle richieste nel 2020 si è risolto nella metà dei casi in un accoglimento totale (9) e in altri 4 casi in uno parziale. Altre quattro richieste risultano ancora in corso di lavorazione, mentre una è stata finora rigettata. In termini di tempi, le richieste evase nel 2020 hanno richiesto una media di 26,2 giorni, inferiore al limite previsto di 30 giorni. Dato che però viene superato da due richieste evase (che hanno impiegato rispettivamente 143 e 79 giorni) e dalle 4 di cui non è ancora noto l'esito.

Per quanto riguarda Ispra, come già approfondito in una precedente analisi, si tratta dell'ente di ricerca che riceve in assoluto più richieste di accesso. Ciò è dovuto proprio all'impatto degli accessi alle informazioni ambientali, uno strumento più sedimentato nell'uso e nella normativa rispetto al Foia introdotto nel 2016.

Nel 2020 le richieste di accesso civico o a informazioni ambientali (non è possibile distinguere tra le due categorie) sono state 163, di cui 154 accolte e 9 con istruttoria in corso. Oltre il 90% delle richieste di accesso nel 2020 è stato accolto, un dato in linea con quanto rilevato negli anni precedenti. In termini di tempi, sono serviti 13,4 giorni in media per processare ciascuna domanda di accesso civico, ma questo dato non include le 9 richieste di cui ancora non si conosce l'esito.

Dal punto di vista della compilazione dei dati, sia Ispra che il ministero si caratterizzano per la buona pratica di rilasciare i dati formato aperto (ods).

Entrambi pubblicano queste informazioni attraverso un modello ben strutturato che rende facilmente analizzabili le informazioni. Nel caso di Ispra sono ben distinti gli accessi civici da quelli documentali, ma non è immediatamente evidente la distinzione tra accessi semplici e generalizzati. Nel complesso comunque, rispetto agli standard adottati dalle diverse pubbliche amministrazioni analizzate in questi mesi (ministeri, regioni, agenzie, autorità garanti, comuni maggiori, enti statistici e di ricerca) entrambe le istituzioni sono sopra la media. Si tratta di un parametro importante perché consente di verificare in modo semplice tempi ed esito delle richieste Foia di cittadini e associazioni.

Un caso di utilizzo del Foia in materia ambientale

Non è infrequente il caso in cui, di fronte ad un diniego di accesso, è necessario rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere i documenti richiesti.

Analizziamo il caso della richiesta di accesso, ai sensi sia del Foia che della legge sulle informazioni ambientali, avanzata da un’associazione di cittadini, il comitato Torino respira, nel quadro delle iniziative finalizzate per migliorare la qualità dell’aria nell’area metropolitana torinese.

La società 5T (azienda pubblica controllata dal comune di Torino e dalla regione Piemonte) aveva negato l’accesso ai dati sul traffico veicolare nell’area urbana, rilevata dalle apposite apparecchiature di controllo. Il comitato ha dovuto far ricorso al giudice amministrativo che gli ha dato ragione, in quanto i dati sul traffico veicolare rientrano a pieno titolo tra le “informazioni ambientali” previste dal Dlgs 195/2005, all'articolo 2 comma 1 lett. a). Si sottolinea che è la stessa normativa ad individuare gli “scarichi”, le “emissioni” ed i “rilasci” tra i “fattori” che possano incidere sugli elementi dell’ambiente. Inoltre viene sottolineato l’interesse generale della collettività che è alla base della richiesta di accesso generalizzato. Tutto ciò rende pienamente legittimo il ricorso al Foia nel caso in esame, senza peraltro obbligare la società 5T ad un’attività di rielaborazione dei dati disaggregati in suo possesso (Tar Piemonte, sez. II, 12.11.2020, n. 720).

È interessante notare che la società 5T ha richiesto una somma (oltre 2.000 euro) a titolo di rimborso delle spese sostenute per l’attività di estrazione dei dati. Il comitato ha dovuto presentare un nuovo ricorso al giudice amministrativo, che anche questa volta gli ha dato ragione, ribadendo il principio della gratuità affermato dall’art. 5 del Dlgs 33/2013: non si possono addebitare al richiedente i costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, in quanto fanno carico alla fiscalità generale (Tar Piemonte, sez. II, 23.3.2021, n. 332).

Contattati da noi per un commento sulla loro esperienza con il Foia, i rappresentanti del comitato hanno posto una serie di considerazioni sulla concreta possibilità, per il cittadino comune, di seguire l'intero iter di un Foia, specie di fronte a un iniziale diniego dell'amministrazione.

Conclusioni

Il diritto di accesso alle informazioni ambientali rappresenta un importante strumento per la tutela del nostro territorio, a disposizione di tutti i cittadini, anche per la stretta connessione con problematiche di natura sanitaria. D’altronde una forte sensibilità su tali temi è segnalata ad esempio dalla relazione per il 2018 del difensore civico per le Marche.

Allo stesso tempo, dall'analisi dei casi concreti emerge come talvolta sia necessario il ricorso al giudice amministrativo per far valere le prerogative previste dalla normativa sul diritto di accesso. Con un iter complesso e oneroso che, nella pratica, risulta perseguibile soprattutto attraverso soggetti strutturati: organizzazioni, comitati, associazioni. Un percorso difficile per questi ultimi, e a maggior ragione per il cittadino che pure in base alla normativa ne avrebbe diritto. Al riguardo sarebbe opportuno che le spese del giudizio di fronte al giudice amministrativo siano integralmente poste a carico a carico della parte soccombente, in modo sanzionare le amministrazioni che negano in modo illegittimo l’accesso Foia a dati e informazioni.

Nei prossimi approfondimenti, così come nel manuale Foia, continueremo ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso per garantire la massima trasparenza della pubblica amministrazione ed un controllo diffuso da parte dei cittadini.

Foto credit: Stefano Tranchini (Flickr) - Licenza

L'articolo Il ricorso al Foia in materia di ambiente proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi degli enti di ricerca e di statistica

Da oltre un anno, all’interno dell’osservatorio, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Per capire come sta funzionando questo strumento, analizziamo i registri degli accessi delle varie amministrazioni: si tratta del registro nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni, dei comuni capoluogo e delle agenzie nazionali allarghiamo l’analisi ai più importanti organismi pubblici che operano a livello nazionale nel campo della ricerca e della elaborazione statistica, soggetti all’indirizzo e controllo di una struttura ministeriale. In particolare stiamo parlando di una serie di soggetti diversi, come:

• Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr), fondato nel 1923, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, è il più rilevante ente per la promozione della ricerca e l’innovazione in Italia;
• Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (Crea), ente pubblico, vigilato dal ministero delle politiche agricole, che svolge attività di ricerca nel settore agroalimentare;
• Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero per lo sviluppo economico, che opera dal 1995 nel campo della ricerca, innovazione tecnologica e prestazione di servizi avanzati alle imprese, alla pubblica amministrazione e ai cittadini nei settori dell’energia, dell’ambiente e dello sviluppo economico sostenibile;
• Istituto superiore di statistica (Istat), ente pubblico fondato nel 1926, sottoposto alla vigilanza di una commissione presso la presidenza del consiglio, si occupa dei censimenti generali della popolazione e delle attività produttive e di indagini generali;
• Istituto superiore di sanità (Iss), dal 2001 ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del ministero della salute, è il più importante centro di ricerca, controllo e consulenza tecnico-scientifica in materia di sanità pubblica;
• Istituto nazionale di astrofisica (Inaf), centro di ricerca per lo studio dell’universo;
• Istituto nazionale geofisica e vulcanologia (Invg), istituito nel 1999 dopo la fusione di cinque istituti che svolgevano ricerca nell’ambito delle discipline geofisiche e vulcanologiche;
• Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), ente pubblico, vigilato dal ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che svolge attività di ricerca nei campi della fisica subnucleare, nucleare e astroparticellare;
• Istituto nazionale di oceanografia e di geofisica sperimentale (Ogs), ente pubblico, sottoposto alla vigilanza del ministero dell’università, che svolge attività di ricerca dal 1999 nel campo della oceanografia, geofisica e geologia marina e geofisica sperimentale e di esplorazione;
• Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche (Inapp), istituito nel 2016 (ex Isfol), vigilato dal ministero del lavoro e delle politiche sociali, svolge attività di ricerca, analisi e valutazione delle politiche pubbliche che hanno effetti sul mercato del lavoro;
• Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell’istruzione (Invalsi), istituito nel 1999 (ex Centro europeo dell’educazione), sottoposto alla vigilanza del ministero dell’istruzione, svolge attività di ricerca e monitoraggio sul sistema scolastico italiano;
• Istituto nazionale documentazione innovazione ricerca educativa (Indire), ente sottoposto a vigilanza del ministero dell’istruzione, promuove l’innovazione didattica e i processi d’apprendimento nella scuola;
• Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), istituito nel 2008 e sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente, è un ente pubblico che svolge attività di ricerca e promozione in campo ambientale
• Istituto italiano di tecnologia (Iit), fondazione istituita nel 2003 e sottoposta alla vigilanza dei ministeri dell’economia e dell’istruzione, università e ricerca;
• Formez, centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento della pubblica amministrazione, sottoposto alla vigilanza della presidenza del consiglio dei ministri, che detiene la quota maggioritaria dell’associazione.

Per quanto riguarda l’agenzia spaziale italiana (Asi), ente pubblico di ricerca nel campo della scienza spaziale, istituito nel 1988 e vigilato dai ministeri dell’istruzione, dell’università e della ricerca, si rinvia alle considerazioni contenute nell’analisi dello scorso gennaio.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Tutti i siti degli enti presi in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”.

In diversi casi (Cnr, Crea, Inaf, Inapp, Invg, Ispra, Iss, Enea, Formez, Ogs e Istat), viene fornita anche l’indicazione della modulistica necessaria per l’invio delle richieste di accesso agli uffici competenti in materia, oltre ai regolamenti interni approvati. Tre soggetti (Formez, Ogs e Istat) forniscono anche i moduli per le richieste di sollecito e riesame.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per gli enti in esame si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

Cnr, Iss e Enea pubblicano un registro per accesso civico semplice e Foia (nel registro Enea la distinzione tra le due tipologie non è sempre evidenziata). Un unico registro che ricomprende anche l’accesso documentale è realizzato da Crea, Inaf, Inapp, Istat, Ogs e Ispra (quest’ultimo registro fa riferimento anche alle richieste di informazione ambientale previste dal dlgs 195/2005). Il registro dell’Infn riporta le sole richieste Foia.

Registro degli accessi Foia – enti di ricerca e di statistica

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito da tutti gli enti analizzati, ad eccezione dell’Inaf (i dati sono riferiti al 2018). Tutti gli altri sono aggiornati al dicembre 2020, tranne quelli di Istat, dell’Istituto superiore di sanità e dell’Istituto di oceanografia (comunque aggiornati a giugno 2020). I dati dei registri sono pubblicati solitamente in formati tabellari, come xls o odf, oppure in pdf. Una nota positiva è che anche chi pubblica in pdf lo fa comunque in formato tabellare, abbastanza semplice da convertire. Fanno eccezione il registro del Cnr (i cui dati non sono in formato tabellare, ma presentati come lista) e quello di Istat (dove il formato pdf scelto è difficilmente convertibile in open data).

Tra chi pubblica in formato tabellare vanno segnalati, per chiarezza di compilazione, i registri di Inapp e Ispra (anche quello di Invg risulta ben strutturato, sebbene pubblicato in pdf). La scelta di compilare i campi con modalità univoche, effettuata da questi soggetti, rende molto più semplice l’analisi dei dati.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. L’Inapp non specifica l’oggetto delle richieste di accesso generalizzato; tale indicazione manca talora anche in quello dell’Invg. In alcuni casi non sono esplicitate le motivazioni del diniego, totale o parziale (Ispra, Invg). Solo i registri di Istat, Inapp e Infn riportano la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). I registri di Crea, Istat e Iss (quest’ultimo solo dal 2020) prevedono la compilazione delle informazioni sulle richieste di riesame e sui ricorsi ai giudici amministrativi, mentre il Cnr fornisce i dati solo sulle richieste di riesame.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato agli enti di ricerca

Rispetto ad altre amministrazioni esaminate in passato, questi enti non ricevono un numero elevato di richieste Foia. Con 246 richieste totali, di cui 239 accolte (97%), l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) è di gran lunga il soggetto con più richieste. Al secondo posto l’Istat, con 62 richieste Foia, di cui 29 accolte totalmente (47%) e 8 parzialmente (13%).

Seguono Crea (21 domande, oltre il 90% delle quali accolte), Invg (18 richieste, di cui solo 3 accolte), Iss (16 richieste, il cui esito non è facilmente ricostruibile dal registro) e l'Istituto nazionale di fisica nucleare (Infn), con 11 domande (9 accolte). Tutti gli altri enti hanno ricevuto meno di 10 richieste ciascuno nel triennio 2017-2019, segno di un minore interesse da parte dei cittadini nel richiedere informazioni a tali istituti.

L'anno scorso però, con l'emergenza Covid, è diventato evidente quanto i dati siano presenti nel nostro quotidiano e quanto siano decisivi per prendere decisioni che incidono sulle nostre vite. A riprova di questa tendenza, che avremo modo di verificare più compiutamente solo nei prossimi mesi, è sufficiente osservare i primi dati provenienti dai registri dell'Istituto superiore di sanità.

Nei primi 6 mesi del 2020, anche in conseguenza dell'emergenza Covid, l'Istituto superiore di sanità ha ricevuto 23 richieste Foia, a fronte delle 16 ricevute tra 2017 e 2019. Indice di una maggiore attenzione sul tema, e sarà interessante capire se riguarderà anche altri enti statistici e in generale altri soggetti pubblici detentori di dati.

Per quanto riguarda i tempi, tendenzialmente le diverse amministrazioni (anche in considerazione di una mole non enorme di richieste) impiegano un tempo medio vicino o inferiore ai 30 giorni. Si tratta del tempo normalmente prescritto alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

Fa eccezione l'istituto superiore di sanità (Iss), che nel biennio 2017-18 si era caratterizzato per tempi molto contenuti di risposta (15,4 e 11 giorni) nel 2019 vede aumentare il dato a 70,7 giorni medi. Sono in particolare due le richieste che hanno innalzato la media, avendo avuto esito dopo 182 e 144 giorni.

Le tipologie delle richieste di accesso

Nel registro dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale sono ricomprese le richieste inoltrate ai sensi del dlgs n. 195 del 2005, attraverso il quale è stato per la prima volta introdotto in Italia un accesso generalizzato alle informazioni di carattere ambientale (maggiori approfondimenti nel manuale Foia, capitolo 10). Il registro non specifica i soggetti che hanno inoltrato le singole richieste.

Negli anni 2017-2019, come abbiamo visto, si registrano poche richieste all’Istituto superiore di sanità. La situazione cambia nel primo semestre del 2020 soprattutto per le numerose richieste riguardanti dati e documentazione sulla diffusione nelle diverse aree del paese del Coronavirus.

Si segnala in particolare il contenzioso riguardante la pubblicazione dei verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico. Solo in seguito ai ricorsi ai giudici amministrativi, tali documenti, inizialmente tenuti riservati, sono divenuti pubblici (vedi al riguardo il manuale Foia, capitolo 13). Si registra anche il diniego totale a diverse richieste di accesso ai dati dei decessi da Covid 19, facendo rinvio alla disciplina della protezione civile sulla raccolta dei dati in situazioni di emergenza sanitaria.

Una valutazione più approfondita sull’Istituto superiore di sanità potrà essere effettuata non appena disponibili i dati sulle richieste di accesso nel secondo semestre 2020 e nei primi mesi del 2021 (molte richieste inoltrate in questo periodo al ministero della salute sono state trasmesse da quest’ultimo all'Istituto superiore di sanità), nell’ambito di uno dei prossimi approfondimenti dedicati all’utilizzo del Foia in campo sanitario e di tutela della salute.

Per quanto riguarda il registro dell’Istituto nazionale di statistica una parte delle richieste sono classificabili come accesso civico semplice e riguardano prevalentemente profili attinenti alla spesa e alla gestione del personale.

Considerazioni finali

Gli enti di ricerca sono un patrimonio fondamentale per il nostro paese. Rispetto alle attività che svolgono quotidianamente, il Foia rappresenta uno strumento per far conoscere ad una platea più vasta il lavoro di analisi e le informazioni in loro possesso. Sotto questo profilo, anche il miglioramento dei registri di accesso può contribuire a quest’opera di divulgazione.

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dalle prossime uscite, anche ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Foto credit: Istat (Flickr) - Licenza

L'articolo Foia, l’accesso alle informazioni di enti statistici e di ricerca proviene da Openpolis.