A nove mesi dal decreto che ha stabilito lo scorporo del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Miur) in due diversi dicasteri ci troviamo ancora con una gestione amministrativa di tipo transitorio. Infatti il decreto prevedeva l’approvazione entro giugno di alcuni provvedimenti attuativi, ma ad oggi nessuno è stato adottato.

Le dimissioni di Fioramonti e la nomina di due nuovi ministri

Con la nascita del governo Conte II, a settembre 2019, Lorenzo Fioramonti era stato nominato ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca. Eletto nelle liste del Movimento 5 stelle, era già stato viceministro dello stesso dicastero nel primo governo Conte.

L’accordo tra le forze di governo aveva poi portato alla nomina a sottosegretari di Lucia Azzolina (M5s), Anna Ascani (Pd, poi diventata viceministro) e Giuseppe De Cristofaro (Sinistra italiana).

A fine dicembre però, al termine di una trattativa sui fondi da destinare al ministero con la legge di bilancio, Fioramonti ha rassegnato le sue dimissioni. Pochi giorni dopo, in occasione della conferenza stampa di fine anno, il presidente del consiglio ha quindi annunciato che a sostituirlo sarebbero stati due ministri. Lucia Azzolina per l’istruzione e Gaetano Manfredi per l’Università.

Da un lato quindi si è cercato di mantenere gli equilibri politici iniziali, confermando all’istruzione un’esponente del M5s. Dall’altro però il ministero è stato scorporato e la formazione superiore e la ricerca sono state assegnate a una personalità tecnica.

Manfredi infatti non aveva esperienze politiche precedenti. In quel momento ricopriva un incarico di prestigio nel mondo accademico, come rettore dell’università Federico II di Napoli e presidente della conferenza dei rettori delle università italiane (Crui).

Inoltre inizialmente sia Ascani che De Cristofaro erano stati assegnati al ministero dell'istruzione ma a metà agosto De Cristofaro ha ricevuto l'incarico di sottosegretario presso il ministero dell'università e della ricerca.

Lo scorporo del ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca

Il 10 gennaio, contestualmente al giuramento dei nuovi ministri, è entrato in vigore il decreto 1/2020 con cui sono stati istituiti il ministero dell'istruzione e il ministero dell'università e della ricerca.

I due nuovi ministeri si sarebbero provvisoriamente appoggiati all'apparato amministrativo del Miur definendo poi le nuove strutture attraverso l'approvazione dei regolamenti di organizzazione.

Secondo il decreto il nuovo ministero dell'istruzione avrebbe sostanzialmente ereditato i dipartimenti del Miur ad esclusione del dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca.

Ministero dell'istruzione

Articolazioni centrali:

• Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione
• Dipartimento per le risorse umane, finanziarie e strumentali

Articolazioni periferiche:

• Uffici scolastici regionali

Una volta approvato il regolamento il ministero dell'università si organizzerà invece con un segretario generale e 5 direzioni generali. Nel frattempo il decreto prevede che si avvalga degli uffici del dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca dell'ex Miur e del dipartimento per le risorse umane, finanziarie e strumentali del ministero dell'istruzione.

La mancata approvazione dei decreti attuativi

Il Dl 1/2020 (poi convertito in legge 12/2020) prevede per la sua implementazione di adottare 4 provvedimenti attuativi. Tre in particolare indicano un termine preciso per la loro approvazione. Rispettivamente il 30 aprile, l'8 maggio e il 30 giugno del 2020. Ad oggi però nessun provvedimento attuativo risulta essere stato adottato.

In particolare entro il 30 giugno dovevano essere approvati i regolamenti organizzativi dei nuovi ministeri. Il governo quindi aveva programmato di iniziare il nuovo anno scolastico e accademico con una struttura amministrativa definita per entrambi i ministeri e con il tempo utile alla nomina dei nuovi vertici.

Non essendo stati approvati i regolamenti invece i due ministeri si trovano ancora in una fase transitoria, in particolare il ministero dell'università e della ricerca la cui struttura è stata completamente ridefinita dalla legge.

Il 14 agosto Maria Letizia Melina è stata nominata segretario generale del ministero dell'università e della ricerca. Una nomina possibile visto che la figura del segretario generale è prevista dalla legge. Al contrario in mancanza dei nuovi regolamenti non è possibile procedere alla nomina dei direttori generali.

Il rientro in aula a settembre

Certo era normale aspettarsi che la crisi legata al Covid-19 provocasse dei ritardi nella ristrutturazione dell'apparato burocratico. A maggior ragione considerando quanto la macchina amministrativa sia stata messa alla prova nel corso degli ultimi mesi.

Allo stesso tempo però sarebbe stato decisamente preferibile affrontare sia la prima fase di emergenza che l'inizio della scuola con delle strutture amministrative chiaramente definite e funzionanti.

Nello stesso sito del ministero, che almeno per il momento continua a essere uno solo, risulta poco chiaro quali siano ad oggi i vertici amministrativi.

È evidente che a dicembre 2019, quando è stata presa la decisione di dividere i due dicasteri, nessuno poteva prevedere quello che sarebbe successo di lì a poche settimane. Tuttavia questo mostra in maniera lampante l'importanza di certe decisioni che troppo spesso sembrano prese senza un'adeguata valutazione.

Il presidente Conte ha spiegato la sua decisione sostenendo che questo avrebbe dato nuovo impulso al settore universitario e della ricerca.

Tuttavia, prima della conferenza stampa di fine anno, non risulta che il tema fosse stato affrontato e discusso, almeno pubblicamente. In effetti solo due mesi prima, con decreto del presidente del consiglio, era stato approvato il nuovo regolamento organizzativo del Miur, che ne confermava la struttura di vertice.

In generale fornire delle motivazioni chiare sostenute da un dibattito trasparente avrebbe il pregio di allontanare il dubbio che scelte di questo tipo rispondano non solo a esigenze amministrative ma anche a logiche strettamente politiche.

Foto Credit: Presidenza della repubblica

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Il rientro in classe porta con sé infatti una serie di questioni aperte: accesso al trasporto pubblico locale, condizione delle scuole, disponibilità di test e dispositivi di protezione, fino alle misure da adottare in caso di nuovi focolai.

Questioni che, come tutte quelle importanti, non sono affatto di facile soluzione, tanto meno in una situazione di emergenza. E che proprio per questo vanno affrontate con metodo, trasparenza e soprattutto per tempo, per evitare caos e confusione.

Risposte tardive provocano disservizi per i cittadini, aggravano l’emergenza e giustificano strumenti speciali per la soluzione della crisi, come provvedimenti straordinari e gestioni commissariali.

A nostro avviso, un approccio solo emergenziale mostra tutti i suoi limiti quando parliamo di scadenze già note, o comunque prevedibili. Spesso stabilite dalle stesse leggi di emergenza. La chiusura delle scuole poneva già la necessità di valutare come riaprirle in modo sicuro e ordinato. L’approdo alla fase 3 aveva come corollario l’esigenza di riprogrammare il trasporto pubblico. Così come la fine del regime agevolato per lo smart working, il 15 ottobre, porrà tutte le questioni di un paese che ritorna ad affollare strade, uffici e città: dai trasporti alla sanificazione di uffici, locali e servizi.

Problemi complessi, che richiedono una risposta in 3 fasi. Una valutazione delle soluzioni praticabili, come emerse nel Comitato tecnico-scientifico. Decisioni politiche chiare, assunte in prima persona dagli organi politici, basate sulle evidenze scientifiche. Infine, la terza fase, sempre sottovalutata, dell’attuazione e implementazione delle norme. Quella più delicata, da monitorare con la massima trasparenza di tutti gli atti e le informazioni disponibili. In particolare sui contratti pubblici stipulati nel corso dell’emergenza: bandi di gara, aziende selezionate, importi di aggiudicazione.

Tutte le fasi di questo processo dovrebbero sempre essere rese trasparenti, coinvolgendo l’opinione pubblica in un dibattito basato sui dati e non sulle indiscrezioni.

La cronaca di queste settimane racconta che è stato seguito un percorso totalmente diverso, che ha trasformato tutte le successive scadenze in emergenze. Così gli spazi della gestione emergenziale si sono allargati, rendendo difficile il controllo sulle scelte politiche e amministrative.

Il progressivo allargamento dello stato di emergenza

Con questo meccanismo l’emergenza si perpetua, come abbiamo visto nel corso di questi mesi. Nella prima crisi sanitaria, del resto, sarebbe stato difficile fare altrimenti: l’imprevedibilità degli eventi rendeva impossibile qualsiasi programmazione preventiva. Ma questo, come già sottolineato, non si può dire per il ritorno a scuola o per la gestione dei trasporti pubblici.

Per queste ragioni, dall’inizio della crisi, abbiamo chiesto che sulle scelte politiche e amministrative ci fosse la massima trasparenza. Non solo per una questione di metodo, ma anche di efficacia nella risposta alla crisi e nella comunicazione con i cittadini, che hanno diritto di avere risposte chiare sulle modalità con cui il paese si prepara alla riapertura.

Con una maggiore trasparenza, il dibattito pubblico avrebbe potuto basarsi su assunzioni e previsioni scientifiche, emerse nelle sedute della commissione tecnico-scientifica. In questo senso, la scelta di non pubblicare da subito tutti i verbali delle sedute del Cts ha finito con l’alimentare speculazioni basate su retroscena e indiscrezioni carpite dalla stampa. Una pubblicazione che – a nostro avviso – deve essere completa e tempestiva, salvaguardando ovviamente le esigenze in termini di privacy.

Sulla base del dibattito e dei pareri emersi nel Cts, si sarebbe potuto dare seguito ad un processo decisionale trasparente e basato su evidenze scientifiche. Mentre la cronaca di queste settimane ci racconta di incertezze – assolutamente comprensibili, dato che ci troviamo di fronte a una situazione inedita e di difficile gestione – ma anche di poca trasparenza e comprensibilità dei processi decisionali. Ne è un esempio il confronto tra stato e regioni sulla quota di passeggeri che possono salire sui mezzi pubblici. L’accordo raggiunto in conferenza unificata (80% di capienza massima, 100% per viaggi inferiori ai 15 minuti) da cosa deriva? Da una determinazione preventiva del Cts? Dalla difficoltà di programmare un ampliamento del parco mezzi? Da un compromesso tra stato e regioni?

Infine, nell’implementazione amministrativa sarebbe stato doveroso rendere pubbliche tutte le informazioni in possesso delle amministrazioni: dati, risorse, procedure, modalità di scelta dei fornitori, aziende selezionate. Senza conoscere questi aspetti diventa impossibile per i cittadini una valutazione obiettiva sull’operato dell’amministrazione pubblica.

Banchi mobili, la distanza tra atti ufficiali e dichiarazioni

La vicenda dei banchi monoposto in questo senso è emblematica di come comunicazione pubblica e atti ufficiali non siano sempre andati di pari passo, alimentando la confusione.

Il bando per l’acquisto dei banchi, pubblicato il 20 luglio scorso, prevedeva due lotti: il primo fino a 1,5 milioni di banchi e 700mila sedute di tipo tradizionale; l’altro fino a 1,5 milioni di sedute innovative (con le ruote e il banco annesso).

Queste ultime, come molti ricorderanno, erano state indicate in tv dal ministro dell’istruzione come una soluzione praticabile per l’attività didattica.

Eppure nello stesso allegato tecnico al bando viene specificato che si tratta di prodotti non conformi per l’utilizzo a scuola. Sono i singoli dirigenti degli istituti che devono attestarne idoneità:

Un aspetto confermato dalle stesse aziende che hanno partecipato al bando per le forniture.

Incertezza sulle responsabilità e processo confuso

Il primo elemento per un processo decisionale efficace è la possibilità di attribuire responsabilità nelle varie attività svolte. In questo caso le responsabilità sono tutto meno che chiare. Possono ricadere sui presidi, come lascia intendere il bando? Sulle aziende produttrici? Oppure sulla gestione commissariale?

L’altro aspetto che colpisce in questa vicenda è che tutte le fasi di un corretto processo di valutazione e programmazione sono state stravolte. Al Cts, come dichiarato dal suo coordinatore Agostino Miozzo, non sembra essere stata richiesta alcuna valutazione preventiva:

Sul fronte politico, di conseguenza, è legittimo chiedersi se la la decisione sia stata presa dopo un’attenta valutazione basata su dati ed evidenze scientifiche. Anche considerando che il ministro che ha la responsabilità politica sul tema si è speso pubblicamente per giustificare l’acquisto di un prodotto non classificato a norma.

Sul piano amministrativo, il commissario Arcuri ha dichiarato che assicurerà trasparenza sui contratti, entro termini di legge. Ma le questioni che sono emerse in queste settimane chiedono in ogni caso uno sforzo in più in termini di trasparenza. Pubblicare tutti i dati sui fornitori e i contratti stipulati è l’unico modo per fare chiarezza su informazioni che, ad oggi, vengono ricostruite in modo frammentario attraverso interviste e dichiarazioni.

Inoltre, sui precedenti bandi relativi all’emergenza sanitaria, le assicurazioni iniziali sulla pubblicazione di tutti i dati non hanno avuto seguito. Le nostre richieste di accesso agli atti sono state rigettate, e le dichiarazioni del commissario Arcuri lasciano intendere che la trasparenza non sia un diritto dei cittadini, ma una prerogativa soggetta a discrezionalità politica:

Gli stop&go su mascherine e distanziamento in classe

Un altro esempio che evidenzia bene i limiti appena esposti è dato dalle determinazioni sul distanziamento e l’utilizzo della mascherina in classe. Questioni sanitarie, ma che chiaramente incrociano anche la riconfigurazione degli spazi in aula e l’acquisto dei nuovi arredi scolastici.

E che quindi riguardano le competenze di soggetti diversi: il comitato tecnico-scientifico, chiamato a fornire indicazioni e pareri al decisore sulle modalità della riapertura. Le istituzioni scolastiche e i presidi per la valutazione dei rischi nella singola scuola e delle necessità in termini di ridefinizione degli spazi e degli arredi. Gli enti locali, proprietari degli edifici scolastici, per gli interventi strutturali. Le regioni, che in base al titolo V della costituzione hanno competenza concorrente sull’istruzione.

Per l’acquisto degli arredi, in base al decreto semplificazioni del 17 luglio scorso, le gare sono affidate alla gestione commissariale del commissario Domenico Arcuri. Il ruolo centrale, infine, è quello del ministero dell’istruzione, che deve dettare le linee guida e soprattutto tenere le fila dell’intero processo.

Una macchina che per funzionare ha bisogno di organizzazione, chiarezza sulle funzioni svolte e trasparenza nelle decisioni, in modo da evitare fraintendimenti e confusione. Purtroppo, oltre all’incertezza fisiologica data dal momento straordinario, ha probabilmente influito l‘opacità e la complessità dell’intero processo decisionale.

Nell’incertezza, si sono moltiplicate sui media informazioni basate su retroscena e indiscrezioni, che non hanno aiutato i cittadini a comprendere cosa veniva discusso e deciso. Una situazione che probabilmente non ha consentito neanche agli stessi decisori di operare in un clima di dibattito razionale su come programmare la riapertura.

Vediamo i passaggi fondamentali in cui questo processo si è articolato. Il primo documento cui fare riferimento sono le linee guida per la riapertura dell’anno scolastico 2020/21, presentate dal ministero dell’istruzione a fine giugno dopo il confronto con le regioni, e che fissavano la necessità di rispettare la distanza di un metro tra le “rime buccali” degli alunni, in coerenza con le indicazioni del comitato tecnico scientifico.

Mentre sull’utilizzo delle mascherine la decisione sembrava essere ancora in fase più interlocutoria, pur rimessa alle indicazioni comitato tecnico scientifico. Quest’ultimo, nella riunione del 28 maggio 2020, si era espresso indicando la necessità di indossare la mascherina per l’intera permanenza a scuola (salvo durante l’attività fisica e i pasti):

Una precauzione che poi era stata resa più flessibile, da modulare in base all’andamento dell’epidemia e in caso di effettivo distanziamento, come emerge nei verbali della seduta del 22 giugno:

Le linee guida Miur pubblicate pochi giorni dopo, infatti, indicavano un termine di due settimane dall’inizio delle lezioni (previsto il 14 settembre) per il pronunciamento del Comitato tecnico scientifico. Un decisione da prendere in base alle misure di distanziamento realizzate e all’andamento dei contagi.

Nel corso del mese di agosto probabilmente emergono le difficoltà nei tempi di acquisto dei nuovi arredi scolastici. La gara bandita fissa come termine che la consegna avvenga prima della riapertura delle scuole. Mentre un comunicato del commissario all’emergenza, successivo alla scadenza del bando, praticamente prescinde da questo termine: “I banchi monoposto e le sedute attrezzate saranno consegnati a partire dai primi giorni di settembre e fino al mese di ottobre (…)”.

Pochi giorni prima, vi era stata una riformulazione delle indicazioni trasmesse ai presidi per la riapertura. Con la possibilità di derogare (solo temporaneamente) alla distanza di un metro, in presenza della mascherina:

Il 19 agosto, nel corso di un’intervista a Skytg24, il coordinatore del Comitato tecnico scientifico sembra tornare al parere del 28 maggio rispetto all’obbligo delle mascherine:

Una posizione poi corretta con un comunicato del Cts alla stampa in serata, che conferma la possibilità di togliere la mascherina al banco, se è mantenuta la distanza di un metro. Le raccomandazioni tecniche del 31 agosto scorso (il termine per la decisione finale) confermano questa posizione, distinguendo tra i diversi gradi scolastici. Nella scuola primaria, in condizione di staticità e con un metro di distanza, è possibile togliere la mascherina (salvo alcune eccezioni). Nella secondaria, data la trasmissibilità analoga a quella degli adulti, la mascherina si può togliere – oltre ai requisiti precedenti – in caso di una “situazione epidemiologica di bassa circolazione virale come definita dalla autorità sanitaria”.

Processi decisionali trasparenti per aumentare la chiarezza

Nel paragrafo precedente abbiamo cercato di ricostruire, in modo quanto più possibile ordinato, i passaggi che hanno portato alla formazione di una decisione sulle mascherine e il distanziamento in classe. Non è il solo esempio che avremmo potuto sviluppare, basti pensare al citato dibattito sulle distanze da tenere nei trasporti pubblici.

Ovviamente, il problema fondamentale risiede – come già sottolineato – in una situazione inedita, che nessuno nega. Ma, a nostro avviso, questi casi dimostrano come l’incertezza derivi anche da opacità e complessità nei processi decisionali e dalla poca trasparenza con cui questi passaggi vengono gestiti.

Nella carenza di fonti e atti ufficiali cui fare riferimento, in queste settimane il dibattito pubblico si è alimentato attraverso indiscrezioni, dichiarazioni a mezzo stampa e social, retroscena. E questo ha prodotto ancora più confusione in una situazione incerta per sua natura, alimentando preoccupazione e sfiducia nei cittadini.

L’opacità non può essere una scelta politica

Alla luce di tutto questo, appare incomprensibile che i verbali del Comitato tecnico scientifico siano stati pubblicati solo a seguito della meritoria iniziativa della fondazione Einaudi, e di una forte pressione dell’opinione pubblica. E non capiamo perché le nostre richieste di accesso agli atti sui bandi Covid siano state negate dal commissario Domenico Arcuri.

Nel momento in cui la gestione commissariale si sta occupando di temi decisivi per la ripartenza del paese, come la riapertura delle scuole, sarebbe fondamentale avere a disposizione tutti i dati disponibili sulla gestione della crisi. Sapere nel dettaglio come vengono spesi i soldi per far fronte all’emergenza, attraverso quali canali e fornitori.

Su questo tema il commissario è tornato alla fine di agosto, con dichiarazioni che lasciano poco spazio a dubbi.

La dichiarazione del commissario ha il merito di non nascondersi dietro a ipocrisie e ragioni tecniche, ma di identificare la scelta di non pubblicare come una decisione politica. Una scelta che non condividiamo, ma che almeno viene rivendicata per quello che è. Se le informazioni che riguardano l’emergenza non sono ancora pubbliche è per una decisione politica, e ne deve rispondere necessariamente il governo in carica.

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