Il rapporto tra diritto di accesso e tutela dei consumatori

Negli ultimi approfondimenti abbiamo iniziato ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso generalizzato (Foia) in ambito sanitario e per la tutela ambientale.

Si tratta di un importante strumento, a disposizione dei cittadini e delle loro associazioni, per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni. In modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative, senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

In particolare, il Foia rappresenta un ulteriore strumento per le associazioni dei consumatori per far valere tematiche di ordine generale.

Secondo la giurisprudenza dei giudici amministrativi, infatti, le richieste di accesso documentale, a tutela di interessi diffusi degli utenti di un servizio pubblico o di consumatori, incontrano dei limiti molto rilevanti. L’accesso a dati e informazioni può essere ammesso per i soli atti che hanno una incidenza diretta sui servizi rivolti ai consumatori.

In particolare, viene esclusa ogni forma di controllo generalizzato delle associazioni rappresentative degli utenti sull’operato della pubblica amministrazione. Anche con riferimento a una non corretta gestione delle spese (ad esempio, le c.d. “spese inutili”). Su questo aspetto la giurisprudenza è intervenuta in più occasioni: tra le altre, con le sentenze del Tar Lazio 7991 del 2013 e 7265 del 2021.

Per queste ragioni il Foia costituisce un’importante opportunità, anche per le associazioni degli utenti, per accedere a dati e informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni.

Un caso specifico di Foia e tutela del consumo

In questa uscita approfondiamo un caso interessante di ricorso al Foia da parte della confederazione nazionale Coldiretti. L’accesso riguarda informazioni, dati e documenti sull’importazione di latte e prodotti lattiero caseari da paesi non facenti parte della comunità europea. Scopo del Foia era verificare la corrispondenza fra le importazioni dei singoli operatori nazionali e le indicazioni fornite al consumatore sulle etichette con riguardo all’origine delle materie prime utilizzate.

Il ministero della salute ha risposto negativamente a una prima richiesta di accesso, con la quale si chiedeva di poter attivare un collegamento permanente alla banca dati esistente. È stata poi rigettata anche la seconda richiesta, che riguardava un numero più limitato di prodotti. Il ministero si è dichiarato disponibile a fornire dati aggregati relativi ai paesi esteri di spedizione e alle province italiane di destinazione in Italia, senza riferimenti delle ditte coinvolte (e con esclusione di quelli relativi ai prodotti caseari).

Il Tar del Lazio ha respinto il primo ricorso della Coldiretti adducendo come motivazione l’aggravio derivante dall’elaborazione dei dati richiesti e dalla necessità di contattare i numerosi soggetti controinteressati. Inoltre, il giudice amministrativo ha asserito che le garanzie per il consumatore risultavano già garantite dal sistema di etichettatura previsto dalla legge.

Il consiglio di stato ha invece accolto il successivo ricorso di Coldiretti, proprio basandosi sui principi di imparzialità, trasparenza dell’attività amministrativa e partecipazione dei cittadini che ispirano il Foia. Con la richiesta di accesso si vuole esercitare un controllo diffuso sulla credibilità delle dichiarazioni riportate nelle etichette degli alimenti e sulla affidabilità del controllo pubblico sul rispetto degli obblighi di legge, in linea con le finalità di tutela del codice del consumo. D’altronde è stato valutato in questa sede che la richiesta d’accesso non comporta oneri eccessivi per l’amministrazione, in quanto si tratta di dati disaggregati senza alcuna previa rielaborazione.

Il ministero, dopo aver sollecitato un parere dell’autorità antitrust ha messo però a disposizione soltanto i dati dei 9 soggetti controinteressati che avevano espresso il consenso alla divulgazione delle informazioni. E ciò ha dato origine ad una nuova sentenza del Consiglio di stato, che ha ribadito la legittimità della richiesta di accesso generalizzato.

Sono state giudicate generiche le motivazioni sul possibile pregiudizio agli interessi economici e commerciali delle aziende coinvolte (parte delle quali non aveva neppure espresso alcuna opposizione), che invece devono essere adeguatamente motivate e circostanziate. È stato sottolineato come non venissero chiesti tra l’altro i nominativi delle ditte interessate né informazioni sull’organizzazione aziendale, sul prezzo e sulle condizioni contrattuali effettuate dalle imprese importatrici. Parallelamente, la legge consente l’oscuramento di dati sensibili in modo da impedire l’identificazione di singoli soggetti. Ad esempio, nel caso di ditte individuali per le quali l’indirizzo della sede della società coincidesse con l’abitazione privata del titolare.

In ogni caso va sottolineato che con la legge 120/2020 (art. 43 bis) è stato espressamente inserito, all’interno della disciplina dell’accesso civico, l’obbligo del ministero della salute di pubblicare i dati sugli alimenti provenienti dai paesi esteri.

Sempre in tema di trasparenza dei meccanismi di etichettatura dei prodotti alimentari vanno segnalate le iniziative assunte dall’autorità garante della concorrenza (nota colloquialmente come Antitrust). Nello specifico, con i procedimenti del 2020 nei confronti di alcune aziende produttrici di pasta, le cui confezioni ponevano in particolare risalto l’”italianità” della materia prima, si sono conclusi con significative sanzioni per pratica commerciale scorretta oppure con l’assunzione di specifici impegni volti a modificare le etichette e la pubblicità nei rispettivi siti. In modo da garantire ai consumatori un’informazione completa sull’origine (talvolta estera) del grano utilizzato.

L’accesso ai dati dell’Antitrust

In tema di tutela dei consumatori, va ricordato che nel nostro ordinamento c’è una specifica autorità preposta a garanzia della concorrenza e del mercato (Agcm, ossia la già citata “Antitrust”).

Istituita dalla legge 287/1990, l’Agcm ha poteri di indagine, di diffida e di sanzione. Più in dettaglio, l’autorità è chiamata a vigilare su aspetti che possono limitare la concorrenza, come gli accordi tra imprese e l’abuso di posizione dominante. Tra i suoi compiti vi è anche quello di sollecitare il legislatore nell’adozione di norme a tutela della concorrenza e dei consumatori.

Allo stesso tempo, in qualità amministrazione pubblica, è essa stessa destinataria di richieste Foia, volte proprio a richiedere informazioni e verificare le attività di cui si occupa. Dato l’ambito di attività sensibile per la tutela dei consumatori, è interessante analizzare quante richieste abbia ricevuto dall’istituzione del diritto di accesso generalizzato.

Rispetto al 2017, primo anno di piena operatività dell’istituto, le richieste all’Agcm sono aumentate del 164%. Una crescita sostanziale, già rilevata anche per altri soggetti nel corso del 2020 (ad esempio il ministero della salute, anche in ragione dell’emergenza Covid).

Il picco di 29 richieste rilevato l'anno scorso sembra indicare un incremento di interesse rispetto alle attività svolte dall'autorità, con particolare riguardo alla documentazione riguardante le pratiche commerciali scorrette e i provvedimenti a tutela della libera concorrenza. Nel 2020, anno di picco della serie storica, le richieste sono state processate in media in 23,8 giorni, un tempo inferiore ai 30 previsti dalla normativa. Le richieste sono state in massima parte accolte (17 totalmente, altre 7 parzialmente). In 4 casi la domanda è stata rigettata, in uno invece c'è stata una rinuncia da parte del richiedente.

Nei prossimi approfondimenti continueremo ad analizzare ulteriori casi significativi di utilizzo del Foia per garantire la massima trasparenza della pubblica amministrazione ed un controllo diffuso da parte dei cittadini.

Foto credit: Mehrad Vosoughi (Unsplash) - Licenza

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