Il mese in breve

L’intenso e controverso dibattito per la legge di bilancio che ha caratterizzato il mese di dicembre, ha fortemente influenzato il gennaio della politica italiana. In primis perché dopo le riforme introdotte nella manovra erano attesi i decreti collegati che avrebbe delineato in maniera più chiara sia reddito di cittadinanza che quota 100. Il cosiddetto “decretone” è arrivato, accompagnato dall’abituale attesa tra la presentazione in consiglio dei ministri e la pubblicazione del testo, questa volta di 11 giorni.

Come è ormai abitudine i decreti legge hanno monopolizzato l’attività legislativa di governo e parlamento. Oltre al già menzionato provvedimento ad integrazione della legge di bilancio, l’esecutivo ha depositato in aula anche il decreto salva Carige e quello per il rinnovo dei consigli degli ordini forensi.

A gennaio sono state approvate 7 leggi, mese più prolifico da inizio legislatura. Si tratta di 7 ratifiche di trattati internazionali, provvedimenti che quindi nascono fuori dal parlamento e su cui l’impatto dell’aula è generalmente molto basso.

L’andamento dei dati nella XVIII legislatura

Il governo Conte si è riunito molto spesso nel mese di gennaio, soprattutto perché le questioni da risolvere sono state molteplici. Dal caso Carige, ai decreti collegati alla manovra finanziaria, passando per alcune importanti nomine a capo di autorità o agenzie pubbliche (vedi Istat ed Enac). Ma mentre il numero degli incontri è stato in media con quanto fatto nei mesi precedenti, quello che però si può notare in maniera abbastanza evidente è la loro corta durata.

I 6 incontri sono durati in media 30 minuti, con solo la riunione del 31 gennaio che si è avvicinato all’ora di durata (56 minuti per la precisione). Hanno fatto molto notizia in questo senso gli 8 minuti di consiglio dei ministri per deliberare il decreto salva-Carige.

Tutto questo rientra in un trend, non nuovo, che vede la durata delle riunioni del consiglio dei ministri accorciarsi governo dopo governo. Questo esecutivo conferma quindi quanto già avveniva negli anni passati, e per l'ennesima volta solleva la questione di quanto le riunioni del consiglio dei ministri siano ormai diventate una formalità, e non più un luogo di confronto. Certamente però quanto registrato nel mese di gennaio rappresenta un dato record: mai da inizio legislatura la media era scesa sotto i 40 minuti.

Nel mese appena trascorso sono state approvate 7 leggi dal parlamento, dato mensile più alto da inizio legislatura.

Da notare che si tratta di 7 disegni di legge che hanno ratificato trattati internazionali, provvedimenti quindi che nascono fuori dall'aula di camera e senato, e che il parlamento ha dovuto solo approvare. Gli accordi ratificati riguardano:

• Giappone - trasferimento di equipaggiamenti e di tecnologia di difesa;
• Laos  - cooperazione culturale, scientifica e tecnologica;
• Montenegro -  cooperazione culturale e di istruzione;
• Bosnia ed Erzegovina - accordo bilaterale in tema di estradizione;
• Francia e Principato di Monaco - accordo Ramoge;
• Macedonia - vari accordi in tema di giustizia;
• Protocollo di Nagoya - Kuala Lumpur, in materia di responsabilità e risarcimenti.

È la terza volta da inizio legislatura, era già successo a maggio e a ottobre, che il 100% delle leggi approvate dall'aula sono ratifiche di trattati internazionali. Questo elemento ha anche delle ripercussioni sulla qualità delle votazioni finali avvenute in aula. Anche questo mese, come abbiamo già avuto modo di analizzare nel nostro report sui primi 6 mesi del governo Conte, la stragrande maggioranza dei voti finali ha avuto una bassissima percentuale di voti contrari.

Oltre ai 7 voti finali appena citati, è stato anche dato il via libera in prima lettura alla conversione in legge del decreto semplificazioni. Quest'ultimo è stato l'unico disegno di legge votato a gennaio in cui la percentuale di contrari ha superato l'1%. Nello specifico i voti contrari sono stati il 32,7%.

Nelle totale delle altre occasioni c'è stato 1 solo voto contrario, sul trattato con il governo del Montenegro. Cosa vuol dire tutto questo? Che da inizio legislatura, e anche gennaio lo conferma, escludendo i decreti del governo le aule di camera e senato sono state impegnate o con la discussione di testi su cui generalmente non si interviene (come i trattati) o su provvedimenti dal basso impatto normativo, e su cui i voti contrari sono pochi.

Il confronto con i governi precedenti

Prendendo il dato nella sua totalità, il 71,43% delle leggi approvate da inizio legislatura sono state o ratifiche di trattati internazionali (28,57%) o conversioni di decreti legge del governo (42,86%). Di gran lunga le tipologie di testi più ricorrenti.

Percentuali molto alte, anche nel confronto con i governi della XVI e XVII legislatura: solo il governo Letta infatti aveva un dato superiore, con il 73,81% delle leggi approvate che erano o decreti o ratifiche di trattati. Più distanti, da questo punto di vista, gli altri esecutivi: Gentiloni (44,79%), Monti (57,02%), Renzi (64,75%) e Berlusconi (64,86%).

Il fatto che questo governo, come i precedenti d'altronde, stia monopolizzando la produzione legislativa dell'aula lo si evince anche dal numero di decreti legge che vengono deliberati al mese in consiglio dei ministri. In media dall'inizio della XVIII legislatura sono più di 2 al mese, terzo valore più alto dal governo Berlusconi ad oggi.

La classifica è guidata dal governo Letta (2,78), con dietro il governo Monti (2,41), anche se quest'ultimo merita una menzione particolare in quanto governo tecnico intervenuto in un periodo di crisi economico- istituzionale. Quanto fatto registrare fino ad ora dal governo Conte è comunque un dato sopra la media, e notevolmente superiore a quello degli esecutivi Berlusconi (1,90), Renzi (1,70) e Gentiloni (1,18).

In questo senso gli ultimi due mesi di governo sono stati particolarmente densi, con ben 5 diversi decreti legge emanati. Dobbiamo evidenziare però che il ricorrente utilizzo di questo strumento non sempre risulta in un iter parlamentare regolare. Da quando si è insediato l'esecutivo, per 3 dei 15 decreti deliberati in consiglio dei ministri si è deciso di non procedere con la conversione in legge, facendo quindi decadere i testi.

Non ripensamenti politici, ma bensì l'intenzione di ridirezionare il contenuto di quei provvedimenti in altri decreti. Il decreto per la proroga dell’entrata in vigore della fatturazione elettronica per i benzinai è stato trasportato nel decreto dignità, per il decreto giustizia sportiva, che doveva rientrare nel decreto fiscale, è stato predisposto un ddl collegato alla manovra finanziaria, e il decreto Ncc è stato incardinato nel decreto semplificazioni.

Cosa vuol dire tutto questo? Che se da un lato si stanno producendo tanti decreti legge, dall'altro non si riesce a tenere il passo con l'approvazione parlamentare, costringendo il governo ad accorpare i testi successivamente. Elementi che ovviamente continuano a rendere il decreto uno strumento inopportunamente abusato dai governi del nostro paese.

Allo stesso tempo gennaio si è contraddistinto, e questa volta l'elemento è positivo, per il fatto che il governo non ha fatto ricorso alla fiducia per l'approvazione di provvedimenti. Una novità considerando che sia a novembre (2 voti di fiducia), che a dicembre (ben 5 voti), lo strumento era stato ampiamente utilizzato dal governo Conte.

Questo da un lato ha abbassato il rapporto tra leggi approvate e voti di fiducia (ora al 28,57%), dall'altro ha confermato quanto già emerso nei mesi precedenti. Nei primi mesi di governo l’esecutivo ha utilizzato poco la fiducia soprattutto perché non c’erano in discussione provvedimenti politici o dall'alto impatto normativo. Un periodo iniziale in cui il dibattito parlamentare non era molto acceso.

Quando i provvedimenti importanti sono arrivati, come a novembre e dicembre con il decreto sicurezza, ddl anticorruzione e la leggi di bilancio, l'utilizzo dello strumento si è intensificato. Gennaio in questo senso ha confermato questo trend: non essendo stati votati disegni di legge politici, ma principalmente ratifiche di trattati, la fiducia non è stata utilizzata.

Gli equilibri della maggioranza

Con l’espulsione di Saverio De Bonis e Gregorio De Falco dal gruppo Movimento 5 stelle del senato la maggioranza giallo-verde subisce potenzialmente delle perdite. Si tratta dei primi 2 cambi di gruppo a Palazzo Madama da inizio legislatura, ramo che sin dalla nascita del governo Conte ha rappresentato il banco di prova più difficile per l’esecutivo.

Considerando che la soglia di maggioranza assoluta è fissata a 161 senatori (metà +1 dell’aula), ad oggi i due gruppi parlamentari al governo possono contare su 165 senatori: 107 del Movimento 5 stelle e 58 della Lega.

Una margine di soli 4 voti reso più “solido” dall’accordo che era stato raggiunto a inizio legislatura con i 2 eletti all’estero del Maie. Accordo che aveva portato alla nomina del senatore Merlo a sottosegretario agli affari esteri, e che attualmente porta lo scarto certo sulla soglia di maggioranza del governo a soli 6 senatori.

A questi numeri si possono aggiungere potenzialmente i 4 espulsi dal Movimento 5 stelle: quelli della prima ora (Buccarella e Martelli), e quelli fuoriusciti a gennaio (De Bonis e De Falco). Buccarella ha continuato a sostenere il governo, mentre Martelli, proprio negli ultimi mesi, è entrato in forte disaccordo con l’esecutivo, votando contro le questioni di fiducia poste dal governo a dicembre (una su tutte quella sulla legge di bilancio). Sarà ora interessante monitorare i comportamenti di De Bonis, che a gennaio da espulso ha votato a favore del decreto semplificazioni, e De Falco, che invece è stato assente.

Come hanno votato gli espulsi del M5s al senato nei voti chiave di dicembre e gennaio

senatore	Fiducia ddl anti corruzione (13/12/2018)	Fiducia legge di bilancio (22/12/2018)	Decreto semplificazioni (29/01/2019)
Buccarella	favorevole	favorevole	favorevole
De Bonis	favorevole	favorevole	favorevole
De Falco	favorevole	astenuto	assente
Martelli	contrario	contrario	assente

Le commissioni bicamerali

A gennaio si sono costituite 4 commissioni bicamerali.

La commissione parlamentare per le questioni regionali, quella per la semplificazione, la commissione di vigilanza sull'anagrafe tributaria e infine la commissione di controllo sugli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale. Due presidenze su quattro sono andate al Movimento 5 stelle (Emanuela Corda e Sergio Puglia), una è andata alla Lega (Ugo Parolo), e infine una a Liberi e uguali (Nico Stumpo).

Salgono così a 12 le commissioni bicamerali costituite nel nostro parlamento, due in meno che nella scorsa legislatura. Rispetto alla legislatura passata infatti le commissioni d’inchiesta bicamerali sono 2 e non 4, non essendo state costituite quelle sul rapimento e uccisione di Aldo Moro e quella di indagine sul sistema bancario e finanziario. L’iter di istituzione di quest’ultima ha subito un forte rallentamento, dopo che il disegno di legge aveva ricevuto una prima approvazione al senato ad inizio dello scorso novembre.

Le commissioni d’inchiesta sono la variabile più determinante quando si quantifica il numero di organi bicamerali nelle diverse legislature. Lo sono in quanto questi organi vanno comunque formati tramite l’approvazione di un’apposita legge di volta in volta.

Non solo, una volta che vengono istituite, tramite legge, vanno costituite con l’elezione dell’ufficio di presidenza. Un elemento non scontato che, come analizzato in passato, richiede generalmente 3 mesi, in quanto necessario il previo accordo tra le forze di maggioranza.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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Nonostante però siano passati quasi 3 mesi dal voto, ad oggi non risultano ancora avviati i lavori delle due commissioni. Anche se potrà sembrare strano, in realtà la genesi di questi organi ha sempre avuto delle tempistiche piuttosto lunghe, e non è una particolarità di questa legislatura. Dopo l’approvazione del testo istitutivo infatti, è necessaria l’elezione dell’ufficio di presidenza per la reale costituzione dell’organo. Un elemento che richiede il pieno accordo tra i gruppi della maggioranza sulla scelta dei membri, e soprattutto sul nome del presidente, ruolo come sempre dall’alto peso politico.

Anche nella scorsa legislatura, iniziata con uno stallo politico non troppo difforme da quello che ha caratterizzato l’inizio della XVIII legislatura, i tempi per l’effettiva costituzione delle due commissioni sono stati lunghi. L’elezione di Rosy Bindy alla guida della commissione anti-mafia è avvenuta il 22 ottobre 2013, tre mesi dopo l’approvazione della legge che istituiva l’organo. Per la commissione eco-reati l’attesa fu persino superiore: istituita il 7 gennaio 2014, l’elezione di Alessandro Bratti alla presidenza ha dovuto attendere 8 mesi (9 settembre 2014), ben 245 giorni dopo. Dal 2001 ad oggi i tempi sono stati sempre generalmente alti, con in media 100 giorni di attesa tra l’approvazione del testo istitutivo e l’inizio dei lavori.

Per assurdo poi, come abbiamo avuto modo di raccontare in passato, può anche succedere che dopo l'approvazione della legge istitutiva, la commissione non si costituisca mai. Nella scorsa legislatura la commissione d'inchiesta monocamerale sulla ricostruzione dell'Aquila, deliberata dal senato il 10 novembre del 2016, non ha mai iniziato i suoi lavori.

Gli appelli a risolvere la questione

Ciò detto, non è mancata la polemica. A fine settembre Acli, Arci, Articolo 21, Avviso Pubblico, Centro Studi “Pio La Torre”, Cgil, Cisl, Uil, Federazione Nazionale della Stampa Italiana, Legambiente, Libera e Usigrai hanno mandato una lettera ai capigruppo chiedendo una risoluzione della questione in tempi rapidi e celeri:

Proprio la commissione antimafia è quella che sta destando più preoccupazioni, portando anche il presidente della camera Roberto Fico ad intervenire sulla questione. Con un tweet a inizio ottobre, Fico comunicava di aver mandato una lettera di sollecito ai gruppi parlamentari.

Non sono ancora in programma convocazioni delle due commissioni e, considerando l'imminente avvio della sessione di bilancio, è probabile che la loro costituzione sarà ulteriormente rinviata.

Altre commissioni bicamerali d'inchiesta in arrivo

Nel frattempo in parlamento continua la presentazione di testi per l'istituzione di commissioni d'inchiesta bicamerali. Da inizio legislatura sono più di 60 i testi già depositati, di cui solamente 2 (qua sopra citati) hanno completato l'iter.

Proprio in questi giorni la commissione finanza del senato in sede redigente ha dato il via libera alla presentazione in aula del disegno di legge per l'istituzione della commissione d'inchiesta bicamerale sul sistema bancario. Creata per la prima volta nella scorsa legislatura in seguito ai vari scandali che hanno colpito le banche italiane, visto il cambio di governo è probabile che una volta costituita avrà un peso politico non indifferente.

In discussione nella commissione affari costituzionali della camera invece il disegno di legge per l'istituzione di una commissione d'inchiesta sullo stato della sicurezza e del degrado delle città italiane. Anche questa commissione era già attiva nella scorsa legislatura, ma solo alla camera.

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