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L'articolo La proliferazione dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

L’intenzione infatti era quella di rivedere profondamente la norma che regola questi aspetti attraverso un emendamento presentato in sede di conversione del cosiddetto decreto fiscale. Questo escamotage però ha incontrato le riserve del presidente della repubblica. Tra i vari rilievi, Mattarella ha valutato la proposta di emendamento come totalmente estranea rispetto al tema affrontato dal decreto. Non si tratta della prima volta in cui il Quirinale interviene per censurare questo tipo di attività. Tuttavia tale prassi continua a essere in uso.

In alcuni casi i decreti legge escono già come omnibus direttamente da palazzo Chigi ma è molto più frequente che possano assumere questa caratteristica una volta terminato l’iter di conversione in parlamento. Questo perché la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione rappresenta una delle poche opportunità per deputati e senatori di intervenire in maniera incisiva nel processo legislativo. In tal modo infatti i parlamentari possono tentare di inserire misure che ritengono importanti e che altrimenti difficilmente vedrebbero la luce.

Cosa è successo con il 2×1000

Come noto, i decreti legge emanati dal governo devono essere convertiti dal parlamento entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Se ciò non avviene questi decadono e le misure introdotte perdono di efficacia. L’iter di una legge di conversione è identico a quello di tutte le altre. Di conseguenza i parlamentari hanno anche la possibilità di proporre degli emendamenti al testo presentato. Questo può portare all’introduzione di misure che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

Nel caso in esame, la proposta presentata inizialmente dai rappresentanti del Partito democratico e dell’Alleanza Verdi-Sinistra nella commissione bilancio del senato, prevedeva l’innalzamento della cifra massima di risorse che i partiti possono ricevere dalle donazioni effettuate dai contribuenti attraverso il 2×1000. Questa sarebbe dovuta passasse da 25 a 28 milioni di euro per l’anno 2024. Un’iniziativa di questo tipo era prevedibile visto che, come abbiamo spiegato in questo articolo, già lo scorso anno le risorse del 2×1000 destinate ai partiti erano andate molto vicino a superare la soglia.

Successivamente però, come emerge anche dalle ricostruzioni giornalistiche, è intervenuto il governo che ha riformulato la proposta. Senza entrare in tecnicismi, l’emendamento governativo avrebbe rivisto in maniera strutturale i meccanismi di attribuzione del 2×1000. Con la nuova impostazione, il finanziamento avrebbe superato i 42 milioni di euro.

Questo emendamento tuttavia ha portato a svariati rilievi critici da parte del Colle. Il capo dello stato infatti ha censurato la scelta di trattare un argomento così articolato attraverso un semplice emendamento alla legge di conversione di un decreto. Decreto che peraltro, sempre nella visione del Quirinale, affrontava una materia diversa e non strettamente collegata al tema del finanziamento dei partiti politici. Di conseguenza il contenuto del Dl sarebbe divenuto disomogeneo oltre che non urgente, come richiesto invece dalla costituzione.

In seguito alla censura del capo dello stato la maggioranza ha quindi scelto di fare un passo indietro. È importante qui sottolineare che l’intervento del Quirinale non aveva una valenza politica in merito al finanziamento dei partiti. Le censura è avvenuta per le modalità con cui il governo ha scelto di intervenire. A conferma di ciò possiamo notare come un innalzamento della soglia per il 2024 sia comunque stato approvato senza obiezioni da parte del capo dello stato. Questo perché l’intervento è limitato al 2024 e prevede l’innalzamento della soglia di 3 milioni di euro.

Gli interventi del parlamento sui decreti legge

Questo episodio non rappresenta un caso isolato. Anzi, è prassi piuttosto comune che il parlamento apporti modifiche ai decreti legge attraverso l’approvazione di emendamenti in fase di conversione. Questo non sempre porta alla creazione di decreti omnibus, nel corso dell’attuale legislatura tuttavia ciò è accaduto spesso. Vediamo quindi quali sono stati i decreti oggetto di modifica e in che misura sono stati rivisti.

Un utile strumento da questo punto di vista è il report curato dall’osservatorio legislativo parlamentare il cui ultimo aggiornamento risale al 13 novembre scorso. Dall’inizio della XIX legislatura i decreti legge emanati sono stati 81 di cui 64 già convertiti alla data di pubblicazione del report.

Sono pochissimi quelli che il parlamento ha approvato senza apportare modifiche. Si tratta di 5 decreti legge che, o per l’importanza del tema o per la materia particolarmente specifica, mal si prestavano all’aggiunta di ulteriori elementi. Due di questi decreti riguardano il sostegno militare all’Ucraina, nello specifico i Dl 185/2022 e 200/2023. Abbiamo poi due decreti che intervengono in ambito elettorale, il primo con specifico riferimento alle elezioni da svolgere nel corso del 2023, il secondo in tema di referendum. Infine abbiamo il decreto 212/2023 che prevedeva la proroga del cosiddetto Superbonus.

Nel complesso, gli emendamenti approvati o in aula o in commissione sono stati 2.053. Come già detto, i Dl classificabili come omnibus sono in totale 34 di cui 28 oggetto di modifiche da parte del parlamento (il 43,8% tra quelli che hanno già concluso l’iter di conversione). Gli emendamenti apportati a questa specifica categoria sono 1.269 cioè il 61,8% del totale di quelli approvati. Tra le leggi di conversione in cui sono state introdotte più modifiche in termini assoluti troviamo quelle relative al decreto milleproroghe per il 2022 (162), al decreto Pnrr ter (145) e Pa, sport e giubileo (88). Questi atti sono tutti classificabili come omnibus a seguito del passaggio parlamentare. Tra gli altri omnibus che riportano un numero significativo di emendamenti approvati troviamo il Dl milleproroghe 2024 (79), quello per il rafforzamento della capacità amministrativa (78) e il Pnrr quater (73).

Da notare che nessuna delle leggi di conversione è stata modificata in seconda lettura. Di fatto quindi gli emendamenti sono sempre stati discussi e approvati dalla prima camera che ha esaminato il provvedimento, con la seconda che si è limitata a ratificare il lavoro fatto. Tale dinamica risulta particolarmente accentuata quando parliamo di decreti legge. Quando il parlamento si trova a doverne esaminare troppi tutti insieme, spesso non ha il tempo per entrare nel merito delle questioni e in questo modo si da atto al fenomeno del cosiddetto monocameralismo di fatto. Per lo stesso motivo spesso il governo è stato “costretto” a fare ricorso alla fiducia per non far decadere i provvedimenti in discussione. Tra i Dl già convertiti infatti ce ne sono ben 41 (il 64%) per cui la fiducia è stata posta in almeno un ramo del parlamento.

I più recenti decreti omnibus

Considerando i Dl che hanno già concluso il loro percorso in parlamento, gli omnibus approvati definitivamente nel corso del 2024 sono 13. Tra quelli più recenti ce ne sono alcuni particolarmente significativi.

Il primo è il Dl 89/2024 che introduce, tra le altre, misure in ambito di infrastrutture, processo penale e sport. Su questo il comitato per la legislazione di palazzo Madama ha mosso alcuni rilievi. Si nota infatti che i contenuti del decreto, anche a seguito del passaggio parlamentare, sarebbero ascrivibili a ben 6 distinte finalità che investono le competenze di 3 diversi ministeri. Il comitato sottolinea come nel provvedimento non si ravvisino “motivazioni in ordine all’omogeneità delle diverse disposizioni”.

È bene ricordare che sul punto è intervenuta più volte anche la corte costituzionale. Questa in passato ha ritenuto ammissibili alcuni decreti legge a contenuto plurimo purché fossero riconducibili a una ratio unitaria. Una recente sentenza a questo proposito parla di “traiettoria finalistica comune” dei provvedimenti. Secondo il comitato del senato non sarebbe il caso del decreto in esame. Ma situazioni simili si possono riscontrare anche in altri decreti di recente conversione. Ad esempio il decreto 71/2024 che affronta in un unico testo ambiti molto diversi tra loro come lo sport, l’accesso agli istituti scolastici degli alunni con disabilità ed altre misure in tema di università e ricerca. 

Da questo punto di vista un provvedimento particolarmente critico è il Dl 113/2024. Il contenuto plurimo peraltro in questo caso era già presente prima dell’intervento delle camere.

Sul punto è intervenuto anche il comitato della camera sottolineando come questo decreto di fatto abbracci due aree di intervento particolarmente ampie: quella della proroga di scadenze il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti e quello di introdurre misure per esigenze fiscali e finanziarie. A questo poi si aggiungono anche iniziative di carattere economico a favore degli enti locali. Il comitato ha ribadito che sarebbe necessario “avviare una riflessione sull’opportunità della confluenza nel medesimo provvedimento di urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità”.

Gli effetti dell’iper produzione di decreti legge

Nonostante l’ampia maggioranza di cui gode, si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. L’iper produzione di atti normativi di questo tipo, accompagnata dal massiccio ricorso alla questione di fiducia, di fatto limita molto il margine di intervento dei parlamentari. Non sorprende quindi che questi cerchino di introdurre nuove misure attraverso la presentazione di emendamenti alle leggi di conversione.

I decreti emanati dal governo Meloni dal suo insediamento a palazzo Chigi sono 79 in totale. Alla data del 9 dicembre, 7 di questi erano già decaduti mentre 5 devono ancora concludere il loro percorso in parlamento. A livello numerico soltanto il governo Berlusconi IV ne ha pubblicati di più (80) anche se in un intervallo di tempo molto più ampio: 42 mesi a fronte dei 25 dell’esecutivo attualmente in carica. Se si considera il dato medio mensile di Dl pubblicati possiamo osservare che il governo Meloni conferma il secondo posto con 3 decreti al mese. Solo gli esecutivi Conte II e Draghi riportano un dato superiore (3,07). Non si tratta però di una differenza poi così marcata considerando che i due governi citati hanno dovuto affrontare le fasi più concitate della pandemia.

Alla luce di questi dati è interessante vedere come l’iper produzione dei decreti leggi vada a incidere sull’attività del parlamento. Dall’inizio della XIX legislatura a oggi sono state approvate complessivamente 170 leggi. Di queste, il 40% è rappresentato da conversioni di decreti.

Anche se in leggera diminuzione rispetto al nostro ultimo aggiornamento, questo dato pone il governo Meloni al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Solo con il governo Letta si registra un dato più alto (58,3%). Al terzo posto invece si trova l’esecutivo Conte II con il 34,3%.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo Il 2×1000 ai partiti e il problema mai risolto dei decreti omnibus proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “I primi due anni della XIX legislatura – I dati dell’attività legislativa“.

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L'articolo La produzione normativa nella XIX legislatura proviene da Openpolis.

Per questo nelle prossime settimane pubblicheremo una serie di articoli con cui passeremo in rassegna i numeri dell’attività di governo e parlamento degli ultimi 24 mesi. Lo faremo analizzando una serie di dati. Dall’attività legislativa alla presenza in aula di deputati e senatori, fino ai cambi di gruppo e all’utilizzo delle questioni di fiducia. In questo primo capitolo vedremo i dati riguardanti la produzione normativa, anche attraverso un confronto con le legislature precedenti.

Dall’analisi dei dati emerge come nell’attuale legislatura la percentuale di leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore sia una delle più alte dal 2008 a oggi. Un dato a cui però fa da contraltare il ricorso molto consistente ai decreti legge. Con la fine dell’emergenza Covid ci si sarebbe potuti attendere un ritorno a un uso più frequente della legislazione ordinaria. Cosa che invece non è avvenuta.

L’attività legislativa nella XIX legislatura

Dall’ottobre 2022 a oggi sono entrate in vigore complessivamente 151 leggi. Un dato che, considerando il fatto che sono passati solo 2 anni dall’insediamento delle attuali camere, appare in linea con la produzione normativa fatta registrare nelle precedenti legislature. Tra il 2008 e il 2013 infatti ne sono state approvate 391, tra il 2013 e il 2018 se ne contano 379, mentre nella precedente legislatura sono state 317.

La nascita e la fine dei diversi esecutivi ha certamente avuto un impatto anche sull’andamento della produzione normativa. Se non altro per la formazione di maggioranze diverse, più o meno solide. Come avvenuto ad esempio nel caso dell’avvicendamento tra il primo e il secondo governo Conte. Per questo è interessante analizzare la produzione legislativa distinguendo fra i vari esecutivi che si sono succeduti negli ultimi anni. Da questo punto di vista possiamo osservare che governo e parlamento attuali sono i terzi più “produttivi” dal punto di vista legislativo. Superati solamente dai governi Berlusconi IV (271) e Renzi (247). Ovviamente l’elemento quantitativo ci dice poco sulla qualità delle norme approvate.

In generale si conferma anche in questa legislatura la tendenza di lungo periodo alla netta preponderanza delle leggi di iniziativa governativa rispetto a quelle proposte dal parlamento e dagli altri soggetti che godono del potere di iniziativa. Tuttavia tra i diversi esecutivi si notano squilibri più o meno marcati. Da questo punto di vista possiamo osservare che negli ultimi 2 anni le leggi governative entrate in vigore sono state il 75,5% del totale (114). Un dato certamente alto ma tutto sommato contenuto in confronto con gli esecutivi precedenti.

Le leggi di iniziativa governativa infatti sono state l’89% con l’esecutivo Letta, l’85% con il Conte II e l’80% con Draghi (da ricordare che questi ultimi due esecutivi hanno dovuto affrontare le fasi più concitate legate alla pandemia). Solo 3 esecutivi riportano una percentuale più bassa del governo Meloni. Si tratta degli esecutivi Conte I (68,6%), Monti (67,5%) e Gentiloni (58,3%).

L’operato del governo attualmente in carica non si discosta più di tanto quindi da quello dei suoi predecessori. Anzi, sotto questo aspetto si potrebbe anche considerare relativamente più “equilibrato”. Il fatto che l’attuale maggioranza sia piuttosto solida potrebbe aver agevolato questa dinamica.

Nonostante questo però si deve osservare che l’attuale governo ha comunque fatto un ampissimo uso dei decreti legge. Atti che dovrebbero essere utilizzati solo in situazioni straordinarie ma che invece sono diventati ormai di uso comune. In questo caso il governo Meloni si trova al secondo posto per incidenza dei decreti legge nella produzione normativa. Le conversioni di Dl infatti nella XIX legislatura hanno rappresentato il 41,7% delle leggi approvate. Solo il governo Letta ha fatto registrare un dato più alto (58,3%).

Il ricorso ai decreti legge

Dal suo insediamento a palazzo Chigi il governo guidato da Giorgia Meloni ha emanato in totale 72 decreti legge (Dl). Solo il governo Berlusconi IV ne ha prodotti di più in termini assoluti (80) ma in molto più tempo (42 mesi). Entrambi i governi che hanno dovuto fronteggiare la pandemia sono già stati superati anche se si deve tenere presente che sono rimasti in carica per un periodo più breve. Il governo Draghi ha infatti prodotto 63 Dl in 20 mesi, mentre il secondo esecutivo Conte 54 decreti in 17 mesi.

Per un’analisi più puntuale del ricorso ai decreti legge fatto da governi che hanno avuto durata diversa possiamo utilizzare i dati relativi alla media mensile di Dl pubblicati. Da questo punto di vista possiamo osservare che i governi Conte II e Draghi sopravanzano leggermente l’attuale esecutivo con una media di 3,07 decreti legge al mese nel loro periodo a palazzo Chigi. Sostanzialmente però si può dire che il governo Meloni è in linea con l’operato dei suoi predecessori con una media di 3,04 Dl pubblicati al mese. Di fatto quindi l’attuale esecutivo emana decreti legge allo stesso ritmo di quelli che hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

La pubblicazione di un numero eccessivo di decreti legge in un ristretto lasso di tempo rischia di ingolfare le agende parlamentari che spesso non riescono a convertire in legge i decreti entro i 60 giorni previsti. Dall’inizio della legislatura a oggi sono infatti già 8 i Dl decaduti perché non convertiti in tempo. Cioè l’11% dei decreti emanati.

Si tratta di un dato tutto sommato ancora contenuto, specie se raffrontato con i 21 Dl decaduti durante il governo Draghi. Tuttavia questa dinamica deve essere tenuta sotto controllo poiché la mancata conversione dei decreti porta a una pratica poco consona. Quella cioè dei cosiddetti “decreti minotauro”. Con questo espediente il parlamento decide di abrogare un decreto che rischierebbe di non essere convertito in tempo. Allo stesso tempo ne fa salvi gli effetti inserendo uno specifico articolo nella legge di conversione di un altro Dl.

Come evidenziato, tra gli altri, anche dal comitato per la legislazione della camera la confluenza in un unico testo di più decreti legge contribuisce all’aumento delle dimensioni dei testi e quindi alla loro maggiore complessità. In secondo luogo, se un decreto legge viene abrogato prima della sua naturale scadenza si riduce anche il tempo a disposizione del parlamento per l’analisi delle norme. Questo contribuisce ad un’altra distorsione del nostro assetto istituzionale e cioè quella del monocameralismo di fatto.

Con la fine dello stato di emergenza legato alla pandemia sarebbe stato lecito attendersi un ridimensionamento di queste dinamiche e un graduale ritorno all’utilizzo della legislazione ordinaria. Attualmente però, nonostante l’ampia maggioranza che sostiene il governo, questo non è avvenuto.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo I dati dell’attività legislativa proviene da Openpolis.

I dati sono un ottimo modo per analizzare fenomeni, raccontare storie e valutare pratiche politiche. Con Numeri alla mano facciamo proprio questo. Una rubrica settimanale di brevi notizie, con link per approfondire. Il giovedì alle 7 in onda anche su Radio Radicale. Leggi “Il governo Meloni è primo per rapporto tra questioni di fiducia e leggi approvate“.

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L'articolo I voti di fiducia del governo Meloni proviene da Openpolis.

Complessivamente sta diventando molto consistente il numero di voti di fiducia fatti registrare dall’attuale esecutivo. In termini assoluti, tra i governi delle ultime legislature, infatti solo quello guidato da Matteo Renzi ha fatto un ricorso maggiore allo strumento.

Le motivazioni che spingono un governo a porre la fiducia su un disegno di legge possono essere molteplici. Da un lato può esserci la volontà di evitare che deputati e senatori possano modificare in maniera sostanziale un provvedimento ritenuto particolarmente importante dall’esecutivo. Oppure può esserci la necessità di velocizzare i tempi dell’iter di approvazione. È il caso ad esempio dei decreti legge che devono essere convertiti dalle camere entro 60 giorni dalla loro pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Se l’esecutivo arriva a porre la fiducia in entrambe le camere la limitazione delle prerogative dei parlamentari è massima. Quando ciò accade in maniera eccessivamente frequente ci troviamo di fronte a un elemento critico che vale la pena monitorare. L’attuale esecutivo infatti si avvia a diventare quello che ha fatto il ricorso più massiccio alla fiducia sotto diversi punti di vista.

Questioni di fiducia, i numeri del governo Meloni

Se si considera il numero assoluto di questioni di fiducia poste dai diversi esecutivi che si sono succeduti nelle ultime 4 legislature, possiamo osservare che il governo Meloni si colloca al secondo posto con 58. Solo la compagine guidata da Matteo Renzi riporta un dato più alto (68). Bisogna però considerare che questo esecutivo è rimasto in carica per quasi 3 anni mentre l’attuale si trova a palazzo Chigi da meno di 2. Al terzo posto poi troviamo il governo Draghi che ha fatto ricorso alla fiducia in 55 occasioni durante i 20 mesi in cui è rimasto in carica.

Considerando invece il dato relativo al numero medio di voti di fiducia al mese, in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto diversa durata, possiamo notare che quello di Meloni scende al terzo posto (2,64 voti di fiducia di media al mese). Riportano un valore più alto infatti sia il governo Monti (2,79) che quello guidato da Mario Draghi (2,68). Da notare però che in questo caso parliamo di due governi di grande coalizione. Esecutivi nati cioè per affrontare due momenti molto difficili nella storia del nostro paese e non solo. Vale a dire rispettivamente la crisi economico-finanziaria post 2008 e quella sanitaria dovuta al Covid-19.

In questi casi dunque il ricorso alla fiducia poteva anche essere in parte motivato dalla necessità di tenere unite le maggioranze eterogenee che sostenevano i due esecutivi in questione. Dinamica che invece non vale per il governo attualmente in carica.

Un altro elemento molto interessante da questo punto di vista riguarda il fatto che il governo Meloni sale al primo posto se si considera il rapporto percentuale tra voti di fiducia e disegni di legge approvati. Durante il mandato dell’attuale esecutivo infatti sono entrate in vigore 129 norme, per un rapporto fiducie/leggi pari al 45% circa. Al secondo posto troviamo in questo caso il governo Monti (42,5%) seguito dagli esecutivi Conte II (39,4%) e Draghi (37,4%).

In base a questi dati e considerando che non sembrano esserci all’orizzonte possibili crisi di governo (ma sappiamo che questa situazione può cambiare rapidamente) non è improbabile che l’attuale esecutivo possa diventare, in prospettiva, quello che avrà fatto il ricorso più ampio alla questione di fiducia tra quelli presi in esame.

I provvedimenti approvati con doppia fiducia

Come già accennato nell’introduzione, il ricorso alla questione di fiducia rappresenta un modo per blindare un provvedimento in discussione e velocizzarne l’approvazione. Tale strumento però rappresenta di fatto una limitazione delle prerogative di deputati e senatori. Per questo dovrebbe essere utilizzato con grande attenzione e parsimonia.

Tenendo presente quanto visto finora è quindi molto interessante osservare come il governo Meloni si caratterizzi anche per un alto numero di provvedimenti approvati ponendo la fiducia in entrambi i rami del parlamento. Parliamo di ben 21 disegni di legge. Solo il governo Renzi fa registrare un dato lievemente superiore (22) ma questo esecutivo è rimasto in carica molto più dell’attuale. Anche in questo caso quindi è molto probabile che il governo Meloni diventerà presto l’esecutivo con il maggior numero di provvedimenti approvati con doppia fiducia tra quelli degli ultimi anni.

Dopo i governi Renzi e Meloni troviamo poi gli esecutivi Draghi (19) e Conte II (15). Da notare come questi ultimi due siano quelli chiamati ad affrontare le fasi più complesse della pandemia. Nonostante ciò fanno comunque registrare un dato comunque inferiore rispetto all’attuale esecutivo avendo peraltro una durata abbastanza simile (anche se per entrambi inferiore).

Tra i provvedimenti più recenti approvati attraverso una doppia fiducia troviamo i Ddl di conversione di 4 decreti legge particolarmente rilevanti. Si tratta del Dl Pnrr quater, del decreto superbonus e dei già citati Dl coesione e agricoltura.

Altri provvedimenti particolarmente rilevanti approvati attraverso un doppio ricorso alla fiducia sono la legge di bilancio per il 2023, il decreto aiuti quater, il decreto Caivano, il decreto sud, il Dl immigrazione e sicurezza e il decreto milleproroghe 2024.

Foto: Governo – Licenza

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In questi giorni il parlamento sta discutendo il disegno di legge di bilancio per il 2024. Da quello che emerge dai resoconti delle sedute e dalle ricostruzioni stampa, i margini di intervento per deputati e senatori sembrerebbero non essere mai stati così limitati. Un ennesimo segnale di come ormai il parlamento sempre più spesso sia costretto, suo malgrado, a ratificare ciò che viene deciso a palazzo Chigi.

Una dinamica in corso da tempo che si può osservare molto facilmente se si analizza il rapporto tra le leggi proposte dall’esecutivo e quelle di iniziativa parlamentare entrate in vigore negli ultimi anni. In generale, la sproporzione ricade nettamente a favore degli esecutivi e la legislatura attualmente in corso non fa eccezione.

Certo, l’aspetto quantitativo non è tutto. Per questo può essere interessante analizzare quali siano le leggi approvate su iniziativa del parlamento. Nel caso della legislatura attualmente in corso ad esempio, le norme di iniziativa parlamentare riguardano, salvo pochissime eccezioni, aspetti di secondo piano per la vita del paese o comunque non divisive.

Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa

Come noto, è il parlamento ad approvare i testi finali ma ci sono anche altri soggetti che hanno la facoltà di presentare dei disegni di legge (Ddl). Da questo punto di vista, la capacità dei governi di far approvare i propri Ddl fa sì che questi diventino predominanti rispetto alla discussione delle proposte presentate da deputati e senatori, dai consigli regionali e dai cittadini.

La motivazione di questa dinamica è da ricercare nello stretto rapporto di co-dipendenza che lega gli esecutivi alle maggioranze che li sostengono in parlamento. Se durante la prima repubblica tale rapporto era più sbilanciato a favore delle camere, con i governi che avevano tendenzialmente una vita breve ma con le maggioranze che rimanevano sostanzialmente immutate, adesso tale prospettiva si è completamente ribaltata. È il governo infatti a tenere il pallino in mano. Di conseguenza le misure di iniziativa governativa, necessarie per dare attuazione al programma, assumono la priorità nella definizione dell’agenda dei lavori delle camere. A ciò si aggiunga, come abbiamo raccontato spesso, il progressivo incremento del ricorso ai decreti legge da parte dei governi al fine di velocizzare le procedure ed evitare troppe modifiche alle misure tramite la presentazione di emendamenti. Ciò impone alle aule di discutere prima questi provvedimenti rispetto alle altre proposte.

Queste due dinamiche contribuiscono in maniera determinante alla cospicua sproporzione registrata negli ultimi anni tra le leggi di matrice governativa e quelle presentate dagli altri soggetti.

Nell’attuale legislatura, ad esempio, sono entrate in vigore per il momento 79 leggi. Il 75% circa (pari a 59 Ddl) proviene da palazzo Chigi mentre quelle che vedono come primo firmatario un esponente della camera o del senato sono il 25% del totale. Si tratta di una sproporzione piuttosto marcata ma non la più sbilanciata in favore dell’esecutivo se si considerano le ultime 4 legislature. Anzi, il dato attualmente risulta essere superiore rispetto alla media (23,4%). Bisogna tenere presente però che stiamo parlando di un periodo di tempo ancora limitato (14 mesi). Il disavanzo a favore dell’esecutivo Meloni potrebbe quindi aumentare o diminuire nei prossimi mesi. Per questo è molto interessante continuare a monitorare queste dinamiche.

Al primo posto da questo punto di vista troviamo il governo Letta con l’89% di leggi approvate di iniziativa dell’esecutivo a fronte dell’11% di iniziativa parlamentare. Seguono i due governi che hanno dovuto fronteggiare il Covid-19: Conte II (84,9% governativa, 15,1% parlamentare) e Draghi (80,3% governativa, 19,1% parlamentare).

Da notare che, quando presenti, le iniziative di soggetti diversi da governo e parlamento rappresentano una percentuale estremamente ridotta delle leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Ciò sia per i requisiti richiesti per la presentazione di proposte (la raccolta di almeno 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare, la discussione e approvazione in assemblea nel caso dei consigli regionali) ma anche perché spesso queste proposte vengono associate ad altre di iniziativa parlamentare che trattano lo stesso tema, finendo così per essere assorbite.

Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare

La preponderanza dell’azione legislativa del governo ha delle ripercussioni negative sulle prerogative delle camere. In primo luogo, il fatto che le iniziative dell’esecutivo assumano la priorità fa sì che in genere sia necessario molto più tempo per approvare quelle proposte da deputati e senatori.

Le iniziative governative invece hanno impiegato in media finora all’incirca la metà del tempo (72 giorni). Una dinamica dovuta al fatto che, fatta eccezione per la legge di bilancio per il 2023 e pochissimi altri casi, tutti i Ddl proposti dall’esecutivo Meloni sono stati conversioni di decreti legge. Le tempistiche in questi casi quindi sono estremamente contingentate (in media 41 giorni).

Una seconda e più rilevante conseguenza di questa dinamica è che l’esecutivo generalmente monopolizza le questioni più rilevanti. Mentre alle iniziative del parlamento sono lasciati generalmente aspetti di secondo piano o comunque politicamente non problematici. Un esempio da questo punto di vista è stata la recente vicenda della proposta sul salario minimo. Presentato dalle opposizioni e fortemente osteggiato dal centrodestra, questo Ddl è stato trasformato attraverso un emendamento della maggioranza in una legge delega. In questo modo sì è depotenziata la portata del provvedimento e assegnato all’esecutivo il compito di normare la materia. Tanto che gli esponenti che avevano presentato la proposta originaria hanno scelto polemicamente di ritirare la loro firma.

Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio, la legge che introduce novità in materia di violenza di genere. Un tema che è stato al centro del dibattito a seguito degli ultimi tragici fatti di cronaca. Anche se c’è da dire che la legge entrata definitivamente in vigore lo scorso 8 settembre riguarda degli aspetti molto limitati. Nello specifico, si va a introdurre la possibilità di revocare un procedimento a un magistrato nel caso in cui questo non rispetti i termini riguardanti l’acquisizione delle informazioni dalle vittime di violenza domestica e di genere. 

Un altro tema affrontato dal parlamento nelle ultime settimane che ha assunto una discreta rilevanza è quello relativo alla ratifica della riforma del meccanismo europeo di stabilità. La discussione in questo caso però non ha portato all’approvazione di alcuna legge. La proposta infatti, presentata dal Partito democratico, è stata bocciata alla camera.

Più in generale, possiamo osservare che delle 20 leggi di iniziativa parlamentare approvate finora 9 sono ratifiche di trattati internazionali. Ci sono poi 3 leggi istitutive di altrettante commissioni d’inchiesta parlamentare (femminicidio, mafia e illeciti ambientali). A cui se ne aggiungono altre 7 di natura ordinaria. Tra queste ultime, le principali hanno riguardato la pirateria, l’introduzione del reato di omicidio nautico, la diagnosi di celiachia e diabete nei bambini.

Da notare anche l’approvazione di una proposta di legge di iniziativa della presidente del consiglio Giorgia Meloni in qualità di deputata. Si tratta della norma relativa all’equo compenso delle prestazioni professionali. Entrata in vigore nell’aprile scorso, per molto tempo è stata l’unica legge di iniziativa parlamentare che non riguardasse ratifiche di trattati o l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Ddl generalmente approvati con larghe maggioranze e senza grandi discussioni.

C’è infine una legge di revisione costituzionale con cui si è riconosciuto il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva.

Le tipologie di leggi di iniziativa parlamentare

I Ddl di iniziativa parlamentare dunque non solo sono approvati in misura nettamente inferiore rispetto alle proposte dell’esecutivo ma trattano generalmente anche temi non problematici. Da questo punto di vista anche la diversa tipologia di leggi approvate ci fornisce indicazioni interessanti.

Analizzando i dati anche delle precedenti legislature possiamo osservare come non siano mai di iniziativa parlamentare ad esempio le norme relative al bilancio dello stato (ciò anche in virtù degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea) né, logicamente, la conversione dei decreti legge. Le leggi che nascono in parlamento quindi sono in genere di natura ordinaria o, in misura molto limitata, costituzionale.

Le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nelle ultime 4 legislature sono in totale 272. Nel 12% dei casi si è trattato di ratifiche di trattati internazionali. Il 6,2% invece riguarda l’istituzione di commissioni d’inchiesta mentre il 2,5% la modifica della costituzione. Da notare infine che il 9,6% di leggi approvate di iniziativa parlamentare è composto da deleghe. In questo caso specifico quindi le camere approvano si una legge ma di fatto cedono all’esecutivo la facoltà di definire le norme di dettaglio.

Foto: Comunicazione camera

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Il ricorso alla fiducia è andato costantemente aumentando negli ultimi mesi, tanto che il governo Meloni ha raggiunto anche il primo posto (a pari merito con l’esecutivo guidato da Mario Monti) se si considera la media dei voti di fiducia per mese.

Una dinamica del genere è almeno in parte influenzata dall’eccessivo uso dei decreti legge (Dl) fatto dal governo. Come noto infatti, tali atti devono essere convertiti in legge entro 60 giorni. Quando però il parlamento è chiamato ad affrontarne molti contemporaneamente fatica a rispettare questa scadenza. Ecco che allora l’esecutivo pone la fiducia sul provvedimento, spesso in entrambe le camere, per velocizzare la discussione. In questo modo però l’iter per l’approvazione delle norme viene stravolto e il ruolo del parlamento, che dovrebbe essere il depositario del potere legislativo, si riduce alla ratifica delle scelte governative.

Una situazione che peraltro è destinata a ripresentarsi. Il parlamento infatti attualmente deve convertire ancora 5 decreti legge e approvare la legge di bilancio entro il 31 dicembre. 

I numeri del governo Meloni e i suoi predecessori

Come anticipato, novembre è stato un mese particolarmente intenso per quanto riguarda i voti di fiducia. Considerando i dati disponibili infatti, dal 2018 a oggi, non era mai successo che ci fossero ben 8 voti di questo tipo nell’arco di 30 giorni.

Il precedente record (7) risaliva al novembre del 2019, quando in carica c’era il governo Conte II. Da notare che nemmeno durante la pandemia da Covid-19 erano stati toccati picchi del genere. Si era arrivati al massimo a 6 voti di fiducia, sempre con il secondo esecutivo Conte nel dicembre del 2020.

Allargando l’analisi alle ultime 4 legislature, possiamo osservare che in valori assoluti il governo Meloni sta rapidamente recuperando posizioni nella graduatoria degli esecutivi che hanno fatto maggiore ricorso allo strumento ma è ancora lontano dal podio. Ad aver posto maggiormente la fiducia finora è stato il governo Renzi con 66. Seguono gli esecutivi Draghi (55) e Monti (51). L’attuale governo si colloca al quinto posto, superato anche dal quarto esecutivo Berlusconi, con 39 questioni di fiducia poste dall’ottobre 2022 ad oggi.

È molto importante tenere presente però che i governi nel nostro paese hanno durate diverse. Chiaramente il numero di voti di fiducia varia anche in base al tempo trascorso a palazzo Chigi. Per questo dobbiamo considerare il numero medio di questioni di fiducia poste per ogni mese di governo per fare un confronto omogeneo. Analizzando questo dato, possiamo osservare che l’attuale esecutivo è primo con 3 questioni di fiducia di media al mese, a pari merito con il governo Monti.

Il dato del governo Meloni peraltro risulta essere in costante aumento negli ultimi mesi (+1 fiducia al mese di media rispetto a giugno), come avevamo già evidenziato in un precedente articolo.

Provvedimenti blindati

Con la sola eccezione della legge di bilancio per il 2023, tutti gli altri provvedimenti su cui l’attuale esecutivo ha posto la fiducia sono conversioni di decreti. È chiaro che la motivazione principale in questa circostanza è quella di velocizzare i tempi della discussione per evitare che questi decadano. Ma non si deve dimenticare che ponendo la fiducia di fatto il governo blinda i contenuti del disegno di legge, impedendo alle camere di intervenire sui testi.

Da questo punto di vista una dinamica da tenere particolarmente sotto controllo è quella dei provvedimenti approvati con voto di fiducia in entrambe le camere. Si tratta dei casi in cui le prerogative di senatori e deputati sono maggiormente compresse.

Possiamo osservare che i numeri del governo Meloni sono in rapido aumento. L’attuale esecutivo infatti, con 12 provvedimenti approvati attraverso la doppia fiducia, ha sopravanzato quello di Paolo Gentiloni (11) e si sta avvicinando rapidamente ai due che lo precedono: Conte II con 15 e Draghi con 19. Più distante invece il governo Renzi (22).

Tra i provvedimenti più recenti approvati in questo modo ci sono il decreto Caivano, il decreto sud, il decreto contenente misure per sostenere il potere di acquisto delle famiglie, quello per il rinvio di scadenze fiscali e il decreto immigrazione e sicurezza (Cutro bis).

Da notare che sono 26 i decreti legge dell’attuale esecutivo che sono stati convertiti passando per almeno un voto di fiducia. Si tratta del 54% dei Dl totali.

Proposte di modifica

Come già detto, l’uso combinato di decreti legge e questioni di fiducia costituisce una pratica che stravolge il normale iter per l’approvazione di norme nel nostro paese. Per questo dovrebbe essere una soluzione a cui ricorrere in casi veramente eccezionali. Invece si tratta ormai di una prassi frequente e consolidata.

Del resto, è lo stesso parlamento che pare essere disposto ad assecondare questa deriva. Negli ultimi mesi infatti sono state avanzate alcune proposte che sembrano andare nella direzione di un ampliamento ulteriormente del margine di manovra dell’esecutivo.

Le più significative da questo punto di vista sono 2 proposte di revisione costituzionale presentate dai senatori Tosato (Lega) e Paroli (Forza Italia). Entrambi i disegni di legge prevedono, con piccole differenze, la modifica dell’articolo 77 della costituzione estendendo a 90 giorni il periodo di tempo che le camere hanno a disposizione per convertire in legge i decreti. Se da un lato entrambe le proposte hanno l’obiettivo di dare al parlamento più tempo per lavorare sui Dl, dall’altro occorre anche sottolineare che un’impostazione di questo tipo tende a dare per scontato il fatto che il governo utilizzi in maniera sempre più frequente e sistematica lo strumento. Tanto da richiedere una modifica della costituzione.

La seconda proposta di modifica riguarda il regolamento della camera dei deputati. L’articolo 116 comma 3 infatti prevede che il voto su una questione di fiducia debba avvenire con un minimo di 24 ore di distanza dalla richiesta, salvo diverso accordo tra i gruppi. Nelle ultime riunioni della giunta per il regolamento è emersa, nell’ambito di una revisione più generale delle norme di Montecitorio, la volontà di rimuovere questo paletto.

Si tratta certamente in questo caso di una modifica dalla piccola portata in termini pratici ma ugualmente significativa dell’indirizzo che la maggioranza sembra intenzionata a prendere. E cioè quello di puntellare il più possibile l’esecutivo di sua espressione piuttosto che porre al centro le prerogative del parlamento.

In entrambi i casi comunque si parla di ipotesi ancora allo stato embrionale che potrebbero eventualmente vedere l’approvazione nella seconda parte della legislatura.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo A novembre un nuovo record per i voti di fiducia proviene da Openpolis.

Il ricorso eccessivo allo strumento fatto negli ultimi anni è un indicatore di come gli esecutivi abbiano conquistato sempre di più il centro della scena anche da un punto di vista legislativo, relegando il parlamento a un ruolo secondario. Nelle ultime 2 legislature il peso della decretazione d’urgenza è aumentato a dismisura rispetto alla produzione di norme ordinarie. Nell’ultimo anno poi, nonostante la parentesi legata al Covid-19 si sia conclusa, il peso dei decreti legge ha raggiunto livelli mai toccati in precedenza. 

Questo dato deve necessariamente condurre a delle riflessioni. L’uso eccessivo di questo strumento porta infatti a delle storture. Non ultima la difficoltà da parte del parlamento di convertire i decreti in legge nei tempi previsti. Da qui la proposta di aumentare i giorni a disposizione delle camere.

Per evitare che le misure contenute nei Dl non convertiti in tempo decadano, spesso governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti decreti minotauro. Quegli atti cioè che assorbono più di un decreto attraverso la presentazione di emendamenti alla legge di conversione. Tale prassi, mal tollerata dal capo dello stato perfino nei momenti più delicati della pandemia, sembra diventata ormai ricorrente anche con l’attuale esecutivo.

C’è poi un altro elemento che necessita di riflessione. Spesso infatti passano diversi giorni tra l’approvazione di un Dl in consiglio dei ministri e la sua pubblicazione in gazzetta ufficiale. Indice del fatto che i decreti sempre più spesso non sono usati per affrontare situazioni urgenti ma per attuare in maniera più agevole il programma di governo.

Il peso dei decreti legge nella produzione normativa

La percentuale di leggi di conversione di decreti rispetto al totale di norme approvate è sempre stata piuttosto consistente. Ma negli ultimi anni stiamo assistendo a un significativo incremento in questo senso.

Analizzando i dati disponibili infatti possiamo osservare che dal 1996 a oggi sono entrate in vigore 2.853 leggi in totale. Di queste, 730 erano conversioni di decreti (il 25,6%). Focalizzandosi sull’attuale legislatura, possiamo osservare il peso particolarmente rilevante acquisito dai decreti rispetto alle altre tipologie di legge. Sono conversioni infatti la metà delle norme entrate in vigore tra l’ottobre 2022 e il novembre 2023.

Soffermandoci invece sulla XVIII legislatura, l’ultima di cui sono già disponibili dati consolidati, possiamo osservare che era già stato registrato un record. Tra 2018 e 2022 infatti le conversioni di Dl hanno rappresentato il 33% delle leggi approvate. Mai in passato si era raggiunta la soglia del 30%. Su questo dato ovviamente ha pesato molto la necessità di gestire le fasi più difficili dell’emergenza da Covid-19.

I decreti minotauro

Il ricorso eccessivo ai decreti legge tende a saturare l’agenda del parlamento. Come noto infatti, i Dl devono essere convertiti in legge dalle camere entro 60 giorni dalla loro entrata in vigore. Se ciò non avviene, l’atto decade e gli effetti giuridici che aveva prodotto si annullano.

Per evitare che si verifichi una situazione del genere, i disegni di legge di conversione dei decreti acquisiscono la priorità nella definizione del calendario dei lavori di aule e commissioni. Ciò significa che quando il numero di decreti legge raggiunge livelli molto rilevanti, il parlamento non ha tempo per occuparsi di altro. Tale dinamica contribuisce a spiegare anche i dati che abbiamo visto nel grafico precedente.

Tuttavia può capitare che le camere non riescano comunque a concludere in tempo l’iter di conversione. Di conseguenza, negli ultimi anni, si è fatto spesso ricorso alla pratica dei cosiddetti decreti minotauro. Sostanzialmente quando governo e parlamento si rendono conto che non sarà possibile convertire un decreto legge nei tempi previsti propongono, con un emendamento alla legge di conversione di un altro Dl, di abrogarlo prima che questo decada ma di salvare le misure in esso contenute, assorbendole.

Questa pratica è stata particolarmente utilizzata nella prima fase dell’emergenza Covid, quando l’allora governo Conte II pubblicò un gran numero di decreti in poco tempo per farvi fronte. Quando poi il parlamento riprese le proprie attività lo fece con molte limitazioni che rallentavano in maniera significativa lo svolgimento dei lavori.

Se in questa fase il ricorso a tale escamotage poteva apparire se non giustificabile quantomeno comprensibile, lo è meno nella situazione attuale. Con il parlamento che è tornato a operare a pieno regime. Eppure possiamo osservare che anche con l’attuale esecutivo questa situazione si è già ripetuta diverse volte.

Il governo Meloni, e la maggioranza che lo sostiene, infatti ha già fatto ricorso a questa pratica in ben 5 occasioni in poco più di un anno. Da questo punto di vista l’attuale esecutivo ha già superato il primo governo Conte (3) e si sta avvicinando rapidamente al secondo (8). Ancora lontano il governo Draghi (13) che però, insieme al Conte II, ha fronteggiato le fasi più concitate della pandemia.

Tra i decreti minotauro creati dal governo Meloni ce n’è uno significativo, quanto meno da un punto di vista simbolico. Il parlamento infatti non è riuscito a convertire entro i 60 giorni previsti il decreto legge 88/2023 dedicato alla ricostruzione nei territori (in particolare l’Emilia Romagna) colpiti dagli eventi climatici catastrofici dello scorso maggio. Per evitare che le misure adottate perdessero di efficacia il decreto in questione è stato assorbito dalla legge 100/2023 di conversione del decreto 61/2023. Anch’esso dedicato alle esondazioni.

La distanza tra l’approvazione di un decreto e la sua entrata in vigore

Quella dei decreti minotauro però non è l’unica stortura legata all’abuso della decretazione d’urgenza. Un altro elemento particolarmente critico è quello dei cosiddetti decreti approvati “salvo intese”. In questi casi il consiglio dei ministri delibera le linee generali del provvedimento ma le trattative per la definizione del testo definitivo proseguono, anche per diverse settimane.

Tale prassi fu particolarmente ricorrente durante il primo governo Conte. In quel periodo infatti la maggioranza composta da Movimento 5 stelle e Lega aveva bisogno di dimostrare la propria coesione e la capacità di portare avanti il programma di governo. Successivamente questa prassi è andata un po’ in disuso senza scomparire del tutto. Per quanto riguarda l’attuale esecutivo, solo il decreto legge riguardante il ponte sullo stretto di Messina è stato approvato “salvo intese”.

Tuttavia c’è un’altra dinamica che deve essere tenuta sotto controllo e che interessa molto da vicino anche il governo Meloni. Si tratta dell’intervallo di tempo, spesso molto lungo, che intercorre tra l’approvazione di un provvedimento in consiglio dei ministri e la sua effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale. Sostanzialmente il principio è lo stesso dei decreti approvati salvo intese, solo che in questo caso non viene fatta una specifica dichiarazione in questo senso.

Se si escludono alcuni giorni fisiologici (ad esempio i sabati e le domeniche in cui la gazzetta ufficiale non viene pubblicata), possiamo osservare che nelle ultime 2 legislature i decreti legge entrati in vigore ad almeno 5 giorni di distanza dall’approvazione in consiglio dei ministri sono ben 73. E in molti casi tale intervallo di tempo è stato superiore anche alle 2 settimane. In media intercorrono circa 4,6 giorni tra l’approvazione di un decreto legge e la sua effettiva pubblicazione. Per il momento l’attuale esecutivo presenta un dato di poco sopra la media (4,9 giorni). Si tratta del secondo valore più elevato dopo quello fatto registrare dal governo gialloverde (7,3). Da notare però che sia i governi Draghi (4) che Conte II (3,6) hanno una media inferiore. A conferma del fatto che quando si è costretti a gestire situazioni di effettiva emergenza, questo intervallo di tempo si riduce.

Tra i Dl più problematici da questo punto di vista troviamo il decreto sblocca cantieri, risalente al Conte I, per cui sono trascorsi ben 29 giorni tra la deliberazione in Cdm e la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Seguono il decreto relativo alle olimpiadi invernali di Milano e Cortina (Conte II), con 27 giorni e il decreto crescita (Conte I) con 26.

Anche alcuni decreti legge emanati dall’attuale esecutivo hanno visto una significativa distanza tra approvazione ed entrata in vigore. Per il decreto 144/2022 relativo al rafforzamento della capacità amministrativa sono serviti 16 giorni (settimo dato più alto in assoluto nelle ultime 2 legislature). Per il già citato decreto relativo al ponte sullo stretto (35/2023) sono stati necessari 15 giorni, mentre per il decreto sud (124/2023) 12.

Foto: governo – licenza

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