Le giunte parlamentari sono organi permanenti che si trovano – in forma leggermente diversa – sia alla camera che al senato. Svolgono compiti legati al corretto funzionamento dell’aula di appartenenza e alla tutela dell’autonomia dei parlamentari rispetto agli altri poteri dello stato. Tali organi non hanno un ruolo di controllo politico e non contribuiscono alla produzione legislativa.

A differenza delle commissioni, il carattere principalmente tecnico delle funzioni svolte fa sì che la nomina dei componenti delle giunte non spetti ai gruppi parlamentari ma sia effettuata direttamente dal presidente dell’aula. Questi, nella sua scelta, dovrà comunque tenere conto del fatto che i gruppi siano adeguatamente rappresentati. Le giunte inoltre non si rinnovano al termine del primo biennio di legislatura come avviene invece per le commissioni.

Alla camera gli organi di questo tipo sono 3: la giunta per il regolamento, quella delle elezioni e quella per le autorizzazioni. Al senato sono invece solamente 2 ma le funzioni svolte sono le stesse. Oltre a quella per il regolamento infatti esiste un solo altro organo che prende il nome di giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari.

La giunta per il regolamento è l’unica a essere presieduta dal presidente dell’aula. Le altre invece nominano al loro interno il presidente, i vicepresidenti e i segretari.

Giunta per il regolamento

Sia alla camera che al senato la giunta per il regolamento è composta da un minimo di 10 membri. Numero che può essere incrementato per garantire una rappresentanza a tutti i gruppi. Tra i compiti di quest’organo vi sono la produzione di pareri in merito all’interpretazione dei regolamenti di camera e senato, la risoluzione dei conflitti di competenza tra le commissioni e lo studio delle proposte di modifica del regolamento stesso. Queste ultime poi dovranno essere sottoposte al voto dell’assemblea.

Il presidente dell’aula può inoltre sentire la giunta in caso di dubbio sull’oggetto di una deliberazione su cui sia stato chiesto il voto segreto.

Giunta delle elezioni

La giunta delle elezioni controlla che i candidati che hanno ottenuto un seggio in parlamento abbiano tutti i requisiti richiesti per poter essere proclamati. Dopo aver fatto le proprie valutazioni, la giunta propone all’assemblea la convalida oppure l’annullamento dell’elezione. In base all’articolo 66 della costituzione, tale potere spetta esclusivamente alla camera di appartenenza del candidato risultato eletto. La giunta ha anche competenza esclusiva a giudicare su eventuali ricorsi di candidati risultati non eletti.

La giunta valuta inoltre se vi siano motivi di ineleggibilità o incompatibilità con il mandato parlamentare e riferisce in proposito all’assemblea, che poi decide. Alla camera si compone di 30 deputati mentre al senato i membri dell’unica giunta delle elezioni e delle immunità sono 19. Il presidente è solitamente un esponente dell’opposizione, anche se questa prescrizione è espressamente prevista solamente nel regolamento del senato.

Giunta per le autorizzazioni

Alla giunta spetta il compito di esaminare le domande di autorizzazione a procedere a forme di restrizione della libertà personale presentate dalle autorità giudiziarie (inclusi intercettazioni e sequestri). A seguito della riforma dell’articolo 68 della costituzione infatti la magistratura non è più tenuta a richiedere l’autorizzazione prima di poter semplicemente indagare su un parlamentare.

La giunta è competente a esaminare anche le questioni relative all’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti resi dai parlamentari. Oltre che alla concessione dell’autorizzazione per sottoporre a procedimento penale i ministri per reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni. La camera si esprime per i membri del governo che sono anche deputati, in tutti gli altri casi invece la questione è di competenza del senato. La giunta valuta la richiesta del magistrato e successivamente riferisce in assemblea, che decide.

Come già detto, al senato esiste un’unica giunta delle elezioni e autorizzazioni a procedere. L’organo per le autorizzazioni della camera invece è composto da 21 deputati e anche in questo caso la prassi prevede che la presidenza spetti all’opposizione. 

Dati

Grazie alle informazioni presenti sui portali di camera e senato è possibile farsi un’idea del lavoro svolto dalle giunte parlamentari nel corso della precedente legislatura (2018-2022). Dal punto di vista dell’interesse pubblico, probabilmente l’aspetto più rilevante è quello relativo alla gestione dei rapporti tra politica e attività giudiziaria.

In questo caso, gli ambiti di intervento delle giunte competenti si suddividono in 4 sottocategorie. Tre di queste riguardano le disposizioni contenute nell’articolo 68 della costituzione. La prima è l’esame delle richieste di autorizzazione a procedere presentate dalle autorità giudiziarie relativamente a provvedimenti di limitazione della libertà personale dei parlamentari, a sequestri o ispezioni di beni di loro proprietà o all’utilizzo di intercettazioni telefoniche o ambientali o al controllo della corrispondenza, sia cartacea che digitale.

Un altro caso riguarda le richieste di deliberazione in materia di insindacabilità delle posizioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni, anche fuori dalle aule. La giunta infine è chiamata anche ad autorizzare eventuali procedimenti nei confronti di membri del governo che siano accusati di aver commesso reati nell’esercizio delle loro funzioni.

Di queste 4 categorie, la più consistente in termini numerici è quella relativa all’insindacabilità delle posizioni espresse dai parlamentari. Fattispecie che si è verificata in 50 occasioni nell’arco della scorsa legislatura. Nella maggior parte dei casi l’ipotesi di reato di cui i parlamentari sono accusati è quello della diffamazione a mezzo stampa. In 20 occasioni invece le giunte si sono espresse relativamente alla richiesta di autorizzazioni a procedere. Queste nella maggior parte dei casi hanno riguardato l’utilizzo di intercettazioni ma ci sono state anche situazioni in cui la richiesta da esaminare era quella della disposizione degli arresti domiciliari.

La giunta del senato si è poi occupata anche delle questioni che vedevano imputati due membri del governo. Il più noto è certamente Matteo Salvini (ministro dell’interno all’epoca dei fatti contestati) messo sotto accusa dalle procure di Catania e Palermo per la sua gestione delle navi che si occupavano di salvare i migranti in mare. In un caso, quello relativo al sequestro della nave Diciotti l’aula ha poi negato l’autorizzazione a procedere. Mentre la fumata bianca è arrivata per quanto riguarda i fatti relativi alla nave Gregoretti e alla Open Arms. In entrambe le circostanze il reato ipotizzato era quello del sequestro di persona aggravato.

La giunta si è poi occupata anche di un caso riguardante Corrado Clini, ministro dell’ambiente all’epoca del governo Monti. L’imputato in questo caso era accusato, tra le altre cose, di corruzione. Il procedimento si è poi concluso con un diniego.

Più limitato il lavoro delle giunte per quanto riguarda le elezioni. Al di là delle normali verifiche svolte all’inizio della legislatura infatti, la giunta della camera è stata chiamata in causa in 3 occasioni per valutare contestazioni presentate da candidati risultati non eletti. Al senato invece le controversie di questo tipo sono state 5 mentre in 3 occasioni si è valutata la compatibilità dell’incarico di senatore con altre funzioni. Tra queste, la situazione più nota è quella che ha visto come protagonista Matteo Renzi. In particolare per quanto riguarda la sua vicinanza ad alcune istituzioni che fanno capo direttamente alla famiglia reale dell’Arabia Saudita.

Analisi

Nonostante le giunte non svolgano specificamente un ruolo di controllo politico, è indubbio che le valutazioni che sono chiamate a fornire possano potenzialmente condizionare in maniera anche molto significativa l’attività di governo e parlamento. Anche se poi la decisione finale spetta all’assemblea infatti, è in questi organi che si entra effettivamente nel merito delle questioni.

In generale si può osservare che sebbene le giunte si occupino di temi eminentemente tecnici, esse sono composte da politici. È inevitabile quindi, che valutazioni di natura tecnica siano almeno in parte condizionate da valutazioni di appartenenza e opportunità politica. Risulta spesso non semplice quindi, anche in seno a questi organi, trovare degli accordi tra esponenti della maggioranza e delle opposizioni.

Da questo punto di vista l’elemento più critico e maggiormente al centro dell’attenzione anche dei media negli anni è stato quello del rapporto con l’autorità giudiziaria. Ma non è l’unico. Un altro aspetto delicato è quello riguardante il controllo di eventuali incompatibilità di deputati e senatori con altre cariche.

Un caso affrontato nella XIX legislatura dalla giunta del senato è quello che ha visto come protagonista Maurizio Gasparri. A seguito di un’inchiesta della trasmissione tv Report si è scoperto che l’esponente azzurro aveva omesso di dichiarare il ruolo di presidente nella società Cyberealm Srl, operante nel ramo della cybersecurity. In un momento successivo a queste rivelazioni peraltro Gasparri ha lasciato l’incarico di vicepresidente del senato, sostituito nel ruolo dalla collega di partito Licia Ronzulli.

Dal resoconto dei lavori della giunta è emersa una spaccatura tra maggioranza e opposizione. Per gli esponenti del centrodestra infatti non ci sarebbe nessuna incompatibilità tra i due incarichi dato che la società in questione, in base alle dichiarazioni rese dallo stesso Gasparri, non ha mai avuto alcun rapporto con la pubblica amministrazione. D’altra parte invece per gli esponenti delle opposizioni sarebbero stati necessari ulteriori approfondimenti.

Alla fine della discussione gli esponenti della maggioranza hanno poi respinto le richieste di ulteriori approfondimenti arrivate dalle opposizioni.

Anche se meno rilevante da un punto di vista mediatico infine, anche il lavoro delle giunte per il regolamento non è stato scevro da elementi di criticità. Ad esempio, nel corso della XVIII legislatura la giunta della camera non è riuscita a trovare un accordo per la riforma del regolamento. Una modifica che pure era resa necessaria dal taglio dei parlamentari. Ciò ha avuto delle conseguenze per il lavoro dell’aula di Montecitorio che ha dovuto adottare una soluzione transitoria, nell’attesa di una riforma definitiva.

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La sua prima istituzione ha origine già in un decreto del capo provvisorio dello stato del 1947 (Dcps 428/1947). Nel 1975 però il parlamento è intervenuto con una legge sulla diffusione radiofonica e televisiva stabilendo compiti e poteri della commissione parlamentare.

L’approvazione della legge avvenne su impulso della corte costituzionale che in un’ordinanza dell’anno precedente aveva delineato alcuni elementi chiave. Tra questi il fatto che la legge attribuisse al parlamento i poteri necessari a fornire direttive e controllarne il rispetto (ordinanza n. 225/1974). Secondo la stessa logica, che vede il parlamento come l’espressione più compiuta della volontà popolare, molti anni più tardi (ord. 61/2008) la consulta ha riaffermato l’importanza della commissione a garanzia del pluralismo dell’informazione e per evitare il controllo governativo del mezzo pubblico radiotelevisivo.

Nonostante questo la riforma del 2015 (L.220/2015) ha ridotto le sue competenze, in particolare per quanto riguarda la nomina del consiglio di amministrazione (Cda). In precedenza infatti era direttamente la commissione a eleggere la maggioranza dei consiglieri (10 su 16). Dopo la riforma invece questo potere è stato trasferito alle aule parlamentari. Inoltre la quota di consiglieri eletta dal parlamento è stata ridotta, a tutto vantaggio del governo.

La commissione però dispone comunque di un significativo potere di veto rispetto alla scelta del presidente del consiglio di amministrazione. Questo viene eletto dal Cda tra i suoi componenti. Tuttavia la nomina diviene effettiva solo dopo che la commissione ha espresso parere favorevole con un maggioranza di almeno 2/3 dei componenti.

D’altra parte la funzione di indirizzo generale e di vigilanza è stata confermata dalla nuova disciplina. Ogni 6 mesi ad esempio, prima dell’approvazione del bilancio, il Cda Rai deve riferire alla commissione. In questa sede il consiglio di amministrazione espone l’attività della concessionaria e consegna alla commissione l’elenco di tutti gli ospiti che hanno partecipato alle trasmissioni (testo unico dei servizi audiovisivi, art. 63).

Inoltre nel corso degli anni alla commissione sono state attribuite diverse competenze in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione in particolare durante fasi elettorali o referendarie, ma non solo (L. 515/1993 e L.28/2000). Si tratta di regolare quella che è comunemente nota come par condicio.

Più in generale comunque si può dire che la commissione esercita la propria attività di indirizzo approvando risoluzioni con le direttive che devono essere seguite dalla società concessionaria, ovvero la Rai.

Da segnalare inoltre come la stessa legge istitutiva preveda (art. 6) l’esistenza di una apposita sottocommissione a cui le realtà della società civile possono presentare richiesta di accesso ottenendo così spazio all’interno del servizio pubblico, ovvero nei programmi dell’accesso.

Dati

I componenti della commissione sono indicati dai presidenti di camera e senato sulla base delle indicazioni fornite dai gruppi, rispettandone la rappresentanza parlamentare. Ogni aula esprime 21 componenti.

Sono 24 i componenti del consiglio di vigilanza Rai espressione della maggioranza, ovvero il 57,1%. Tra questi la metà sono di Fratelli d’Italia (12) mentre i rimanenti di Lega (6), Forza Italia (4) e Noi moderati (2).

I 18 componenti di opposizione si dividono invece tra Partito democratico (7), Movimento 5 stelle (5) e Azione-Italia viva, Verdi e sinistra e Per le autonomie (ciascuno con 2 esponenti).

Il presidente della commissione è solitamente un esponente di opposizione. Si tratta di una prassi parlamentare iniziata nel 1996, non di una regola scritta. Tuttavia gli ultimi 9 presidenti di commissione sono sempre stati esponenti dell’opposizione.

Anche nella XIX legislatura il parlamento ha mantenuto questa consuetudine e alla presidenza è stata eletta la senatrice Barbara Floridia del Movimento 5 stelle.

Analisi

Sin dalla pronuncia del 1974 la corte costituzionale ha espresso chiaramente la necessità che la televisione pubblica rifletta e valorizzi le diversità presenti all’interno della società italiana, evitando che l’azienda finisca sotto il controllo esclusivo dell’esecutivo.

In questa visione assume particolare rilevanza il ruolo del parlamento che la corte definisce come rappresentante a livello istituzionale dell’intera collettività nazionale. Da qui dunque il forte potere attribuito alla commissione di vigilanza.

Nonostante questa posizione sia stata riaffermata dalla corte anche in anni più recenti (ord. 137/2000) la riforma del 2015 è andata in direzione inversa aumentando il numero di membri del Cda Rai espressi dall’esecutivo piuttosto che dal parlamento. L’aver previsto poi che un componente del Cda sia eletto dall’assemblea dei dipendenti può essere considerato un segno di apertura nei confronti dei lavoratori dell’azienda, ma comunque non verso società civile e il pluralismo.

Più in generale, pur comprendendo l’impostazione della corte, è innegabile che accentrando molti poteri nelle mani di un organo parlamentare si può ridurre l’influenza del governo ma non si va comunque verso la “liberazione della Rai dai partiti” da tutti auspicata almeno a livello formale. Anche per questo negli anni si è più volte parlato di trasferire molti dei poteri oggi attribuiti alla commissione e al governo a un’apposita fondazione. Tali ipotesi, che in alcuni casi si sono anche tradotte in proposte di legge, non sono però mai andate in porto e la commissione di vigilanza Rai ricopre tutt’oggi un ruolo fondamentale nella governance del servizio pubblico radiotelevisivo.

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Le commissioni d’inchiesta sono regolate dall’articolo 82 della costituzione italiana e possono essere create ad hoc per svolgere indagini e ricerche su materie e argomenti di interesse pubblico, con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria. Lo fanno attraverso missioni e sopralluoghi, audizioni con ministri, l’approvazione di relazioni, l’organizzazione di convegni e più in generale un accurato lavoro di studio e documentazione.

Possono essere di vario tipo: se bicamerali, si compongono sia di deputati che di senatori e devono essere formate per legge. Se monocamerali, per la costituzione basta una deliberazione della camera o del senato. In entrambi i casi l’atto istitutivo include: gli scopi, la composizione, poteri e limiti, disciplina del segreto, organizzazione interna e tetto di spese per il funzionamento.

A conclusione del loro lavoro, questo tipo di commissioni solitamente presenta delle relazioni finali che dovrebbero aiutare il parlamento a presentare ed eventualmente approvare alcuni atti (da ordini del giorno a disegni di legge) in linea con il contenuto del documento.

L’istituzione di una commissione (attraverso un atto) deve essere seguita dalla sua effettiva costituzione, con la nomina dei membri da parte dei singoli gruppi. Ciò non sempre avviene.

Dati

Nella XVIII legislatura (2018-2022) i disegni di legge presentati per l’istituzione di commissioni d’inchiesta sono stati 126 in totale. Di questi però solo 5 sono stati approvati definitivamente. Queste leggi hanno portato all’istituzione di altrettante commissioni d’inchiesta. Nello specifico si tratta delle commissioni su:

• fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere (commissione antimafia); 
• attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e illeciti ambientali ad esse correlati;
• sistema bancario e finanziario;
• fatti accaduti presso la comunità “Il Forteto”;
• attività connesse alle comunità di tipo familiare che accolgono minori (caso Bibbiano).

Tutte queste commissioni sono poi state effettivamente costituite. Ovviamente, come già detto, le commissioni d’inchiesta possono essere anche monocamerali. Tra il 2018 e il 2022 se ne contano 4 alla camera e 3 al senato. A Montecitorio, particolarmente significative le commissioni d’inchiesta sulle morti di Giulio Regeni e David Rossi e quella sulla tragedia della Moby Prince. Per quanto riguarda palazzo Madama invece si segnalano le commissioni sulla violenza di genere e sulla dipendenza da gioco d’Azzardo.

Per quanto riguarda l’attività svolta, possiamo osservare che nella XVIII legislatura le commissioni, sia mono che bicamerali, si sono riunite per un totale di circa 1.381 ore. Tra quelle più attive si citano la commissione antimafia (295 ore di lavoro suddivise in 193 sedute) e quella sul ciclo dei rifiuti (295 ore in 179 sedute). La meno attiva è stata, significativamente, quella sulla sicurezza nei luoghi di lavoro che si è riunita solamente 23 volte per un totale di circa 16 ore.

Il ricorso a questo tipo di commissioni è stato abbastanza incostante negli ultimi 20 anni. Considerando complessivamente le commissioni d’inchiesta mono e bicamerali infatti vediamo che nella XIV legislatura (2001-2006) erano state 11. Mentre nelle due legislature successive il numero si era rispettivamente ridotto a 6 e 7. Nella XVII legislatura (2013-2018) si tocca il picco massimo con 15, valore che poi torna a diminuire nella XVIII legislatura con 12. A livello di commissioni bicamerali, il dato più elevato (5) si trova nella XIV e nella XVIII legislatura. Mentre per quanto riguarda le commissioni monocamerali è nella XVII legislatura che si trova il valore più elevato in assoluto (11).

È interessante notare che nel passaggio tra la XVII e la XVIII legislatura il numero di commissioni bicamerali è diminuito. Al contrario, a partire dalla XVI legislatura le commissioni monocamerali sono andate aumentando. Ciò può essere in parte ricondotto al fatto che per istituire queste commissioni non è necessaria l’approvazione di una legge. Questo rende più semplici e velocizza le procedure dato che non serve il via libera di entrambe le camere.

Per quanto riguarda la legislatura attualmente in corso, i disegni di legge (Ddl) presentati per l’istituzione di commissioni d’inchiesta sono 64. Tra queste se ne segnalano ben 3 che mirano ad approfondire la diffusione e la gestione dell’emergenza da Covid-19 nel nostro paese. Una è stata presentata al senato da Raffaella Paita (Azione-Iv), un’altra da Davide Faraone (sempre Azione-Iv) alla camera. L’ultima proposta infine è stata presentata da Riccardo Molinari (Lega) sempre a Montecitorio.

Di tutti i Ddl presentati, per il momento soltanto 2 risultano aver già concluso il loro iter con l’approvazione definitiva. Si tratta delle commissioni antimafia e sul femminicidio e la violenza di genere. In entrambi i casi però le commissioni risultano non ancora costituite. 

Analisi

Come abbiamo visto, l’istituzione di queste commissioni è stata molto incostante nel corso del tempo. Ovviamente ciò dipende anche dagli avvenimenti che caratterizzano le varie legislature e che spingono di volta in volta i parlamentari a creare questo tipo di organi.

Un importante elemento di riflessione riguarda il taglio dei parlamentari che, a partire dalla XIX legislatura, sono stati ridotti a 600. È possibile che un numero così esiguo di parlamentari, specialmente al senato, possa essere insufficiente a garantire il funzionamento delle camere e di tutte le strutture interne che ne contraddistinguono l’attività. Per questo non è da escludere che in futuro possa nascere un numero inferiore di commissioni d’inchiesta rispetto a quanto siamo abituati. Per partecipare ai lavori di queste assemblee infatti i parlamentari che ne fanno parte devono sottrarre tempo da dedicare alle altre attività a cui sono chiamati. Non ultimo quello nelle commissioni permanenti che svolgono un ruolo fondamentale nel processo legislativo.

Oltre a questo aspetto, c’è un’altra criticità che emerge nell’analisi di questi organismi. Quando si cerca di entrare meglio nel dettaglio delle loro attività infatti sorgono alcuni problemi, riassumibili nella mancanza di dati e nella poca uniformità delle informazioni fornite. Come per tutte le commissioni o organi che non siano l’aula, non sono indicate le presenze e le assenze dei parlamentari nonché il dettaglio esatto delle votazioni. In aggiunta, i due rami (e le singole commissioni) tendono a pubblicare informazioni diverse, in formati differenti e in maniera discontinua.

Questo ovviamente non aiuta il pieno monitoraggio di quanto succede e soprattutto contribuisce a un’incompleta comprensione dei processi parlamentari. Un peccato, perché molto dell’importante lavoro di indagine svolto, rischia così di essere perso e dimenticato.

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La commissione antimafia è un organismo parlamentare bicamerale (cioè composto sia da deputati che da senatori) e d’inchiesta. Questo tipo di commissioni viene creato ad hoc per svolgere indagini e ricerche su materie e argomenti di interesse pubblico. Nel caso specifico l’argomento riguarda l’analisi del fenomeno mafioso.

In base a quanto stabilito dall’articolo 82 della costituzione, per le loro indagini tali commissioni hanno gli stessi poteri e limitazioni dell’autorità giudiziaria. Ovviamente una commissione parlamentare non può sostituirsi alla magistratura né per quanto riguarda giudizi di condanna né per l’emanazione di provvedimenti che limitino la libertà personale. È però generalmente prevista la possibilità dell’accompagnamento coattivo di chi, benché convocato, si rifiuti di presenziare per un’audizione.

Sebbene quest’organo sia presente in parlamento fin dalla fine degli anni cinquanta, per ogni legislatura deve essere istituito di nuovo con una specifica legge. Per questo motivo, di legislatura in legislatura possono variare leggermente nome, composizione e compiti.

Nella XVIII legislatura, ad esempio, la commissione antimafia è stata istituita dalla legge 99/2018. Il nome puntuale era “Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere”. Si componeva di 50 membri (25 deputati e 25 senatori) scelti dai presidenti delle rispettive aule rispettando la numerosità dei diversi gruppi parlamentari.

Le attività e i poteri della commissione erano indicati all’articolo 1 della legge. Tra queste, le principali erano:

• valutare l’attuazione delle leggi antimafia, indicando anche le iniziative di carattere normativo o amministrativo necessarie per rafforzarne l’efficacia;
• indagare sul rapporto tra mafia e politica, sia a livello nazionale che locale, con particolare riferimento alla selezione dei gruppi dirigenti e alle candidature per le assemblee elettive;
• indagare sulle forme di accumulazione di patrimoni illeciti e sulle modalità di investimento e riciclaggio di questi fondi;
• valutare il rapporto tra le mafie e l’informazione (con particolare riferimento a violenze e intimidazioni nei confronti dei giornalisti);
• riferire della propria attività alle camere.

Per svolgere questi compiti, la commissione può ascoltare testimoni e collaboratori di giustizia, oltre che esponenti politici, delle forze dell’ordine e del sistema giudiziario. Può inoltre effettuare missioni e sopralluoghi, nonché acquisire prove e documenti. Tra le sue prerogative infine vi è anche quella di presentare al parlamento proposte di legge che riguardano il fenomeno mafioso. Possono inoltre essere istituiti anche dei sotto-comitati che affrontino temi specifici. Per il suo funzionamento infine la commissione è chiamata ad adottare un regolamento interno.

Per quanto riguarda l’attuale legislatura, la legge istitutiva della commissione non è ancora stata approvata. Sono già state depositate due proposte, una alla camera e una al senato che però sono ancora nella fase iniziale dell’iter.

Dati

La prima volta in cui si parla di una commissione antimafia nell’ambito del parlamento risale alla terza legislatura (giugno 1958 – maggio 1963). In questo caso però la commissione, istituita dalla legge 1720/1962, non si riunì mai a causa dello scioglimento anticipato delle camere.

L’attività della commissione diviene stabile a partire dal quinquennio successivo. Con la sola eccezione della VII legislatura (luglio 1976 – giugno 1979) infatti la commissione antimafia è sempre stata presente in parlamento. Anche se si deve precisare che nell’VIII e nella IX legislatura (1979-1987) la commissione creata non aveva le prerogative della commissione d’inchiesta ma si configurava come una commissione di controllo, indirizzo e vigilanza.

Il numero di componenti di quest’organismo nel tempo è aumentato. Se nei primi anni infatti la commissione era composta da 30 esponenti, equamente distribuiti tra deputati e senatori, a partire dal 1992 (un anno certo non banale vista l’esplosione di tangentopoli) questi sono aumentati a 50.

Le varie leggi istitutive hanno sempre disposto l’obbligo per queste commissioni di presentare al parlamento e alla cittadinanza una relazione finale sul loro operato. Tali documenti sono consultabili sul sito del parlamento. Un’indicazione quantitativa del lavoro fatto può essere tratta dal numero complessivo di sedute plenarie svolte.

Escludendo dal conteggio le commissioni della III, VII, VIII e XIX legislatura per i motivi già detti, possiamo osservare che in media le sedute plenarie sono state 123,6. I dati più elevati da questo punto di vista riguardano le commissioni più recenti. Nella XVII legislatura la commissione allora presieduta da Rosy Bindi svolse ben 368 sedute. Circa il doppio di quelle effettuate nella legislatura che si è appena conclusa in cui il presidente era Nicola Morra (193, il secondo dato più elevato).

Il valore più basso invece si è registrato nel corso della XV legislatura con solo 66 sedute. Un dato condizionato dal fatto che in questo caso il parlamento rimase in carica solamente 2 anni. Dall’aprile 2006 allo stesso mese del 2008.

Focalizzando l’analisi sulle 2 commissioni più “attive”, che sono anche le più vicine nel tempo, è possibile avere maggiori informazioni sul loro operato. Nel periodo 2013-2018, in base alla relazione finale, osserviamo che sono stati acquisiti 5.493 documenti, si sono tenute 162 audizioni e 62 tra missioni e sopralluoghi (di cui 54 in Italia e 8 all’estero).

Per quanto riguarda la XVIII legislatura la relazione non è definitiva e alcune sue sezioni non sono state ancora pubblicate. Ma in base alle informazioni fornite dal presidente Morra nel corso di una presentazione, possiamo sapere che le audizioni svolte sono state 143, le missioni 25 (di cui 2 all’estero) e i documenti acquisiti 2.744. 

Analisi

Un aspetto particolarmente rilevante nell’attività della commissione riguarda le indagini sui rapporti tra la criminalità organizzata e la politica, sia a livello nazionale che locale. Una declinazione di tale prerogativa è l’analisi delle liste elettorali a seguito della quale è prevista, di solito, la pubblicazione di una specifica relazione in cui sono evidenziate le candidature considerate a rischio di “collusioni” con le organizzazioni criminali.

Questo aspetto ha scatenato un dibattito che, nel tempo, ha portato a posizioni polarizzate. Da un lato, coloro che ritengono che il controllo preventivo sia doveroso, dato che un candidato dovrebbe essere al di sopra di ogni sospetto. Dall’altro chi invece ritiene inaccettabile fornire “patenti di moralità” anche a quei candidati per cui non sia ancora intervenuta una condanna definitiva.

Al di là del dibattito però occorre comunque evidenziare alcuni aspetti problematici. In primo luogo il fatto che la verifica svolta dalla commissione antimafia avviene su due piani diversi. Il primo riguarda il rispetto delle misure previste dalla cosiddetta legge Severino (decreto legislativo 235/2012) che prevede l’incandidabilità per tutti i condannati anche solo in primo grado per una serie di reati, tra cui quelli contro la pubblica amministrazione.

Il secondo piano di indagine riguarda invece il codice di autoregolamentazione dei partiti in materia di designazione dei candidati. Riformato più volte, l’ultima delle quali nel corso della XVII legislatura (altre proposte di modifica sono intervenute anche successivamente ma non sono ancora state adottate), tale codice chiede ai partiti e alle liste che si presentano alle elezioni di non candidare o sostenere persone rinviate a giudizio, indagate o sottoposte a misure cautelari per reati di stampo mafioso o per i cosiddetti “reati spia”. È proprio su questo aspetto che si concentrano le criticità maggiori.

In primo luogo perché tale codice non è un atto avente forza di legge e le varie forze politiche possono aderirvi liberamente. Non ci sono però conseguenze di nessun tipo per chi non lo fa. Né per i partiti né per i candidati. Un caso che nel 2015 destò molto scalpore da questo punto di vista fu quello dell’attuale presidente della Campania Vincenzo De Luca. L’esponente del Partito democratico infatti finì nella lente della commissione per una vicenda risalente alla fine degli anni ottanta. De Luca si candidò ugualmente e vinse le elezioni.

Ma proprio questa vicenda fa emergere un altro aspetto critico. E cioè il fatto che si rischiano processi mediatici anche ai danni di coloro che poi risultano prosciolti dalle accuse o comunque non condannati. Nel caso specifico, il presidente campano aveva rinunciato alla prescrizione. Motivo per cui risultava essere ancora sotto processo al momento della candidatura. Da questo punto di vista sarebbe opportuno che la relazione su eventuali impresentabili fosse resa nota con largo anticipo, in modo da consentire ai diretti interessati di chiarire la propria posizione. Cosa che, come nel caso in esame, non sempre è avvenuta a causa delle difficoltà nel reperire le informazioni necessarie.

Un ultimo aspetto critico riguarda il fatto che questa attività di controllo risulta molto parziale quando si tratta delle elezioni amministrative. Essendo impossibile verificare ogni lista di ogni comune al voto infatti in passato spesso la commissione ha fatto dei controlli a campione concentrandosi sui contesti più a rischio, come i comuni sciolti per mafia. Una scelta senza dubbio di buon senso ma che restituisce un quadro incompleto. Proprio in quell’ambito che la stessa commissione considera “il varco di ingresso delle mafie”. Da questo punto di vista la digitalizzazione di tutti i documenti necessari e la loro condivisione in un unico database nazionale aiuterebbe a velocizzare queste operazioni e a rendere l’indagine più rapida ed estesa.

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Ciascuna delle due camere ha un ordinamento autonomo dagli altri poteri dello stato. Per questo sono le camere stesse a votare ciascuna il proprio regolamento ed eleggere il proprio presidente oltre agli altri componenti dell’ufficio di presidenza.

I presidenti rappresentano figure fondamentali sia per il funzionamento del parlamento che a livello istituzionale. In termini di gerarchia istituzionale infatti, il presidente del senato è anche la seconda carica dello stato e fa le veci del presidente della repubblica in caso d’impedimento. Il presidente della camera invece è la terza carica dello stato. Inoltre presiede il parlamento riunito in seduta comune, avvalendosi del suo ufficio di presidenza.

Nell’ambito delle proprie aule di appartenenza invece i presidenti hanno un potere sostanziale per tutto quanto riguarda l’organizzazione dei lavori, il rispetto delle norme interne e l’organizzazione amministrativa. Se pur con formulazioni diverse gli articoli 8 di entrambi i regolamenti d’aula elencano le attribuzioni dei presidenti, i quali:

• rappresentano la propria aula;
• assicurano il buon andamento dei suoi lavori, facendo osservare il regolamento;
• assicurano il buon andamento dell’amministrazione dell’aula;
• sovrintendono alle funzioni attribuite ai questori e ai segretari;
• in applicazione delle norme del regolamento, danno la parola, dirigono e moderano la discussione, mantengono l’ordine, pongono le questioni, stabiliscono l’ordine delle votazioni, chiariscono il significato del voto e ne annunciano il risultato;
• predispongono un calendario dei lavori e lo sottopongono all’approvazione della conferenza dei capigruppo (articolo 55 del regolamento del senato. Per quanto riguarda la camera invece il fatto che sia il presidente a predisporre il calendario non è esplicitato).

Proprio perché le loro funzioni sono fondamentali per il funzionamento delle camere, l’elezione dei presidenti è il primo compito che si trovano ad affrontare i parlamentari all’inizio di ogni legislatura (articolo 4 di entrambi i regolamenti).

Ruolo e funzioni di vice presidenti, questori e segretari

Una volta eletti i presidenti le aule procedono all’elezione degli altri componenti dell’ufficio di presidenza, che al senato prende il nome di consiglio di presidenza. Tra questi si trovano in entrambe le aule 4 vice presidenti, 3 questori e 8 segretari. A tale scopo ciascun parlamentare scrive sulla propria scheda 2 nomi per i vicepresidenti, 2 per i questori e 4 per i segretari. Sono eletti i parlamentari che ottengono più voti.

Qui però si inserisce una differenza nei regolamenti delle due aule. Alla camera infatti devono necessariamente essere presenti nell’ufficio di presidenza tutti i gruppi esistenti all’inizio della legislatura. Inoltre anche nel caso in cui a un certo punto della legislatura per qualsiasi ragione un gruppo si ritrovi privo di rappresentanza può fare richiesta d’integrazione. Per rispondere a questa esigenza dunque possono essere eletti segretari tanti deputati quanti sono necessari affinché ciascun gruppo sia rappresentato nell’ufficio di presidenza. Anche al senato in linea di principio si dovrebbe cercare di avere un rappresentante per ciascun gruppo. Tuttavia in questo ramo del parlamento possono essere eletti al massimo 2 segretari in aggiunta a quelli previsti in via ordinaria. L’articolo 12 del regolamento però aggiunge che se un gruppo parlamentare non è rappresentato nel consiglio di presidenza del senato, il capogruppo viene invitato a partecipare alle sue riunioni.

Quanto alle loro funzioni specifiche, i vice presidenti collaborano con il presidente e lo sostituiscono in caso di assenza o impedimento (art. 9).

Ai questori invece è attribuito il compito di vigilare sul buon andamento dell’amministrazione dell’aula secondo le direttive del presidente, sovrintendono al cerimoniale e all’ordine. Inoltre spetta a loro sovrintendere alle spese dell’aula e preparare il progetto di bilancio e il conto consuntivo (art.10).

I segretari infine sovrintendono alla redazione del processo verbale, formano l’elenco dei parlamentari iscritti a parlare, danno lettura delle proposte e dei documenti, tengono nota delle deliberazioni e collaborano con il presidente per assicurare la regolarità delle operazioni di voto (art. 11).

I compiti degli uffici di presidenza

Se ciascuno dei componenti della presidenza ha dunque i suoi compiti specifici, gli articoli 12 dei regolamenti stabiliscono invece le attribuzioni degli uffici di presidenza. Se pur con alcune differenze tra i principali compiti degli uffici di presidenza di camera e senato rientrano:

• la deliberazione del progetto di bilancio preventivo e il rendiconto consuntivo dell’aula;
• la nomina, su proposta del presidente, del segretario generale dell’aula;
• l’approvazione dei regolamenti interni dell’amministrazione e della biblioteca;
• la deliberazione di sanzioni nel caso in cui un parlamentare ricorra alla violenza, provochi tumulti, o esprima minacce verso qualsiasi collega o membro del governo, o quando usi espressioni ingiuriose nei confronti delle istituzioni o del capo dello stato;
• l’esame di tutte le altre questioni che gli siano poste dal presidente.

Il regolamento del senato inoltre prevede una serie d’incompatibilità e di cause di decadenza dagli incarichi nell’ufficio di presidenza che, almeno al momento, non sono previste dal regolamento della camera. A palazzo Madama infatti, è prevista l’incompatibilità tra questi incarichi e qualsiasi ruolo di governo. Inoltre la decadenza dall’incarico è prevista anche nel caso in cui il parlamentare cambi gruppo di appartenenza. Un’eventualità quest’ultima che tuttavia non si applica nei casi in cui la cessazione sia stata decisa dal gruppo e non dal senatore, oppure in caso di cessazione o fusione di gruppi parlamentari (art. 13 regolamento del senato).

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L’elezione del presidente della camera è uno dei primi punti all’ordine del giorno della prima seduta di ogni legislatura. Può diventare presidente della camera solo un membro dell’assemblea. Il suo compito principale è regolare i lavori dell’aula, una funzione di garanzia che richiede grande autorevolezza sia nella maggioranza che nell’opposizione. Inoltre è la terza carica dello stato (dopo il presidente della repubblica e il presidente del senato). Perciò il regolamento in vigore prevede che per eleggere il presidente della camera serva una maggioranza rafforzata nelle prime tre votazioni. Viene eletto con voto segreto con questo iter:

• al primo scrutinio viene eletto il deputato che riceve il voto di almeno due terzi dei membri della camera (la stessa maggioranza che serve per riformare la costituzione senza passare dal referendum popolare);
• se nessuno viene eletto alla prima votazione, al secondo e terzo scrutinio il quorum si abbassa a due terzi dei votanti (le schede bianche contano come voti validi);
• se anche in questo caso nessuno viene eletto, dal quarto scrutinio in poi basta la maggioranza assoluta dei voti, e il voto va avanti a oltranza.

Dati

Fino al 1971 non erano previsti quorum così elevati. Al primo scrutinio serviva la maggioranza assoluta dei membri, al secondo quella dei presenti, al terzo si andava al ballottaggio tra i due più votati. Con questo regolamento si sono tenute 7 elezioni, tutte concluse al primo scrutinio. Ciò non impediva che in alcuni casi si realizzassero convergenze trasversali ai gruppi parlamentari. Ad esempio Brunetto Bucciarelli Ducci (Dc) nel 1963 diventò presidente con 546 voti su 587 (93%), incassando il sostegno di quasi tutto l’arco parlamentare. Voto favorevole che anche il maggior partito di opposizione (Pci) giustificò proprio in virtù dell’autorevolezza:

Con questo regolamento senza maggioranze rafforzate, tra il 1948 e il 1971, sono stati eletti 4 presidenti. In 3 casi erano esponenti del partito di maggioranza relativa (Dc), in un caso del Psi (Alessandro Pertini). Erano eletti con maggioranze attorno al 60% dei votanti, salvo Giovanni Gronchi nel 1953 (54%) e il caso già visto di Ducci (93%).

Con la riforma del regolamento, dal 1972 al 1992 (fine della prima repubblica) i presidenti sono stati eletti con maggioranze ampie, pari al 70% o superiori. Il primo eletto con questo sistema è stato Pertini nel 1972, rinnovato per un secondo mandato con l’84% dei voti. Dopo di lui per un lungo periodo la presidenza della camera è stata assegnata al maggior partito di opposizione. Con questa prassi vennero eletti nel 1976 Pietro Ingrao (Pci) con l’80% dei voti, e poi Nilde Iotti (sempre Pci) nel 1979 (69%), nel 1983 (79%) e nel 1987 (73%).

L’ultima presidenza Iotti (1987-1992) è stata anche l’ultima volta in cui un presidente della camera è stato eletto al primo scrutinio. Dopo di lei, nel 1992 Oscar Luigi Scalfaro (deputato Dc, quindi si interrompe la prassi) venne eletto al 4° scrutinio con un risicato 51% dei voti. Diventato presidente della repubblica, fu sostituito alla presidenza della camera da Giorgio Napolitano (deputato Pds e quindi in quel momento all’opposizione), eletto sempre nel 1992 al quinto scrutinio con il 63%.

Con l’avvento della seconda repubblica, nel 1994, è stata eliminata la prassi della presidenza della camera al maggior partito di opposizione. La carica è diventata prerogativa della coalizione di governo, eletta con i voti della sola maggioranza al quarto scrutinio (fa eccezione Violante nel 1996, eletto al terzo scrutinio). Questa logica è stata consolidata con le presidenze di Casini (2001-2006), Bertinotti (2006-2008) e Fini (2008-2013). In tutti e tre i casi si trattava dei leader di uno dei partiti minori della maggioranza di governo, diverso da quello che avrebbe indicato il presidente del consiglio, in una logica di bilanciamento interno alla coalizione vincente.

Questo schema ha retto fino a quando la coalizione arrivata prima poteva vantare anche una maggioranza chiara in parlamento. Nel 2013 la coalizione di centrosinistra guidata da Pierluigi Bersani (Pd) aveva la maggioranza alla camera ma non al senato. Così alla presidenza della camera è andata un’esponente del secondo partito della coalizione (Laura Boldrini, Sel), in perfetta coerenza con la logica maggioritaria della seconda repubblica. Ma poi, non essendo la coalizione di centrosinistra autosufficiente, si è formato un governo di larghe intese, comprendente Pd, Pdl e centristi con Sel all’opposizione. La logica maggioritaria infine è stata confermata in maniera più lineare anche nel 2018, quando sullo scranno più alto di Montecitorio è stato eletto Roberto Fico, esponente del Movimento 5 stelle che era risultato il partito più votato in quelle elezioni.

Analisi

La prima cosa che emerge è l’estrema stabilità di questa carica rispetto alla fragilità degli esecutivi. A fronte dei 64 governi con 31 diversi presidenti del consiglio succedutisi in 18 legislature repubblicane, i presidenti della camera nello stesso periodo sono stati solo 15. Il fatto di durare almeno per l’intera legislatura aumenta l’indipendenza della terza carica dello stato dalle maggioranze contingenti, che possono anche cambiare durante i 5 anni. Questo ruolo super partes è necessario per garantire il corretto svolgimento dei lavori parlamentari, nel rispetto della dialettica maggioranza-opposizione. L’inserimento di quorum rafforzati nel 1971 serviva proprio ad accrescere l’autorevolezza e a dare alla presidenza una base di consenso il più possibile ampia, anche quando ricoperta da un esponente di maggioranza. Dal 1992 è stata abbandonata la prassi dell’elezione al primo scrutinio con una maggioranza costituzionale. La coincidenza di questa carica con quella di capo di un partito della coalizione di governo ha reso il presidente un attore politico a tutto tondo, creando delle frizioni interne alla maggioranza, se non delle vere e proprie crisi istituzionali.

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L’elezione del presidente del senato è uno dei primi punti all’ordine del giorno quando si apre la legislatura. Solo un senatore in carica può diventare presidente. È la seconda carica dello stato dopo il presidente della repubblica: in caso di impedimento o morte del capo dello stato ne svolge le funzioni. Il suo compito è regolare i lavori dell’aula, una funzione di garanzia che – proprio come per il suo omologo alla camera – richiede grande autorevolezza sia nella maggioranza che nell’opposizione. Come alla camera viene eletto a scrutinio segreto, ma l’iter da regolamento è diverso:

• nella prima votazione (e nella seconda, se necessaria) serve la maggioranza dei membri del senato per essere eletto presidente;
• nella terza votazione (da tenersi il giorno successivo alle precedenti) basta la maggioranza assoluta dei voti dei presenti (le schede bianche contano come voti validi);
• se anche in questo caso nessuno raggiunge il quorum, nella quarta votazione si procede al ballottaggio fra i due candidati più votati nel terzo scrutinio. In caso di parità, diventa presidente del senato il candidato più anziano di età.

Quindi mentre alla camera in caso di stallo si procede a oltranza, al senato la quarta votazione è sempre risolutiva.

Dati

A differenza della camera, il presidente del senato è stato quasi sempre un esponente della maggioranza parlamentare. Ciò non significa che venisse meno l’autonomia di questa carica dalla maggioranza di governo contingente. Tra il 1948 e il 1953 la carica venne ricoperta da senatori dei partiti laici alleati con la Democrazia cristiana. Nei 14 anni successivi, tra il 1953 e il 1967, la seconda carica dello stato è stata ricoperta ininterrottamente da Cesare Merzagora, indipendente eletto con la Dc e nel ’63 nominato senatore a vita. Anche successivamente, fino al 1987, la guida del senato è stata ricoperta da eletti con la Dc, il partito di maggioranza relativa. In questi primi 40 anni di storia repubblicana il presidente del senato era comunque sempre eletto al primo scrutinio, in diversi casi con maggioranze molto più ampie del quorum stabilito. Ciò è particolarmente vero tra gli anni ’70 e ’80, quando la guida dell’altro ramo era assegnata all’opposizione. Ma anche in precedenza il nome scelto poteva essere frutto di un accordo ampio tra le forze politiche. Enrico De Nicola venne eletto nel 1951 con il 93% dei voti, Cesare Merzagora nel 1963 con il 75%.

Nel 1987 si è interrotta la consuetudine che voleva il presidente sempre eletto al primo scrutinio. Da allora, su 9 elezioni che si sono tenute, in 6 casi la votazione ha dovuto essere ripetuta per raggiungere il risultato. In 2 occasioni solo il ballottaggio al quarto scrutinio ha sbloccato la situazione. Si tratta dell’elezione di Scognamiglio (Fi) nel 1994, candidato di centrodestra eletto con 162 voti contro i 161 raccolti nel centrosinistra da Spadolini. E poi di quella di Pietro Grasso (Pd) nel 2013, candidato di centrosinistra eletto con 137 voti contro i 117 del candidato di centrodestra Schifani. Quest’ultima è stata l’elezione con la più bassa maggioranza nella storia del senato repubblicano (44%), dato l’alto numero di schede bianche e nulle (59 in totale). Un caso particolare è quello avvenuto nel 2018. In questa occasione infatti non fu necessario arrivare al ballottaggio ma fu eletta come presidente Maria Elisabetta Alberti Casellati, esponente di Forza Italia (75,2% dei presenti e votanti). A questo nome a cui si arrivò a seguito di una trattativa tra la coalizione di centrodestra e il Movimento 5 stelle, forza maggiormente rappresentata in senato. Paradossalmente, a seguito della nascita del governo giallo-verde composto da Lega e M5s, il senato si ritrovò per la prima volta nella sua storia con una presidente espressione di una partito di opposizione.

Analisi

Dalla nascita della repubblica alla fine degli anni ’80 sulla presidenza del senato spesso convergeva un consenso più largo della sola maggioranza di governo. Per gran parte di questo periodo il presidente era un esponente del partito di maggioranza relativa (Dc). Anche nella seconda repubblica la carica è stata affidata generalmente ad un membro del partito di maggioranza relativa. Ma in diverse occasioni è venuta meno la logica consensuale che aveva caratterizzato la fase precedente. In due occasioni (1994 e 2013) l’elezione del presidente del senato si è risolta in uno scontro frontale tra i due schieramenti di centrodestra e centrosinistra per far prevalere il proprio candidato nel ballottaggio.

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Questo è certamente il caso della legge elettorale nota come rosatellum (l. 165/2017). Il nome giornalistico di questa norma deriva da un lato dall’allora capogruppo del Partito democratico Ettore Rosato (Italia viva nella XVIII legislatura). Dall’altro da un latinismo introdotto inizialmente dal politologo Giovanni Sartori che aveva ribattezzato mattarellum la disciplina elettorale approvata nel 1993 (l. 276/1993 e l. 177/1993).

Tra l’altro l’attuale disciplina elettorale riprende in buona parte proprio lo schema previsto dal mattarellum. Questo infatti per la prima volta introdusse una formula mista per cui una parte dei seggi erano attribuiti con sistema uninominale e una parte con quello proporzionale. La differenza principale tra queste leggi tuttavia sta nella quota di seggi attribuiti con i due sistemi. Infatti il mattarellum prevedeva che il 75% dei seggi fosse assegnato con il sistema uninominale e solo il restante 25% con il proporzionale. La legge in vigore oggi invece, come vedremo meglio più avanti, inverte sostanzialmente le proporzioni. Ad essere assegnati con sistema uninominale infatti sono solo i 3/8 dei seggi.

In Valle d'Aosta non sono previsti collegi plurinominali e la regione elegge solo un senatore e un deputato, entrambi con sistema uninominale. Inoltre per gli 8 deputati e i 4 senatori eletti nella circoscrizione estero è previsto un apposito sistema elettorale su base proporzionale.

La componente uninominale

Come accennato 3/8 dei seggi sono attribuiti con sistema maggioritario attraverso collegi uninominali. Escludendo dal calcolo i parlamentari eletti all'estero si tratta dunque di 147 deputati (su 392) e 74 senatori (su 196).

Il sistema maggioritario noto come uninominale, tipico di paesi anglosassoni come il Regno Unito o gli Stati Uniti, è molto semplice e prevede che in ciascun collegio (ovvero ciascuno dei territori in cui è stato diviso il paese) venga eletto esclusivamente il candidato che riceve più voti. Il sistema dunque tende a favorire le forze politiche maggiori, in grado competere in ciascun collegio, ma anche i gruppi politici fortemente radicati in specifici territori. Questi infatti potranno essere competitivi almeno in alcuni collegi. Ad essere svantaggiate invece sono le forze che hanno un consenso omogeneamente distribuito sul territorio che tuttavia non è sufficiente per arrivare primi nei collegi.

Non è un caso se nei paesi di tradizione uninominale solitamente il parlamento è composto da 2 o 3 partiti con l'aggiunta talvolta di alcuni seggi attribuiti a partiti regionali (come per esempio il partito nazionale scozzese).

In Italia però la legge elettorale e la pratica politica prevedono la possibilità che i candidati nei collegi uninominali possano essere espressi da coalizioni invece che da singoli partiti.

In questo modo dunque anche un candidato espressione di un partito minore può, se sostenuto dal resto della coalizione, competere per aggiudicarsi il seggio. I partiti principali di ciascuna coalizione possono avere un vantaggio ad adottare questo tipo di strategia, sia per essere più competitivi nei confronti delle coalizioni avversarie, sia perché, come vedremo, il sostegno di liste anche molto piccole può essere di notevole aiuto per quanto riguarda i seggi attribuiti con sistema proporzionale.

La componente plurinominale

I restanti seggi (245 alla camera e 122 al senato) sono invece attribuiti con il metodo proporzionale dei quozienti interi e dei maggiori resti.

Qui si inserisce una distinzione tra le due aule parlamentari. Infatti alla camera la ripartizione avviene prima su base nazionale e poi nelle 28 circoscrizioni regionali o infraregionali previste. Al senato invece la ripartizione è su base regionale, in applicazione dell'articolo 57 della costituzione, e le circoscrizioni sono quindi 20.

In entrambi i casi tuttavia per accedere alla ripartizione le coalizioni devono raggiungere almeno il 10% dei voti, mentre le singole liste, coalizzate o meno, il 3%. Norme specifiche sono poi previste per i partiti che rappresentano minoranze linguistiche. Inoltre al senato sono ammesse alla ripartizione anche le liste che in almeno una regione abbiano ottenuto il 20%.

Venendo alla ripartizione vera e propria, alla camera come accennato questa avviene prima a livello nazionale tra le liste e le coalizioni che hanno superato le soglie di sbarramento. Poi, per ciascuna coalizione, tra le liste sopra soglia che ne fanno parte. Una volta stabilito il numero di seggi attribuiti a ciascuna lista e coalizione a livello nazionale si procede a suddividere proporzionalmente i seggi a livello di circoscrizione. In questo modo si va a determinare il numero di seggi spettanti a ciascuna lista in ciascuna circoscrizione. Al senato il metodo seguito è lo stesso ma, come detto, su base regionale.

Con questo sistema dunque una lista che fa parte di una coalizione, se non raggiunge la soglia del 3%, non ottiene seggi nella parte plurinominale. Tuttavia, se ha ricevuto almeno l'1% dei voti validi, questi non vengono dispersi ma ripartiti tra gli altri componenti della coalizione che abbiano superato lo sbarramento.

Un altro aspetto molto importante del sistema elettorale vigente, nella sua componente proporzionale, riguarda l'assenza delle preferenze. Infatti una volta determinato il numero di seggi ottenuto da ciascuna lista in ciascun collegio, i candidati sono proclamati eletti secondo l'ordine di presentazione stabilito dalla lista stessa. All'elettore dunque non è data la possibilità di scegliere tra i diversi candidati di ciascuna lista.

Infine è importante considerare che, nonostante la compresenza di due diversi sistemi, la scheda elettorale è unica e non è possibile optare per il voto disgiunto. L'elettore può quindi esprimere il proprio voto in due modi: o tracciando un segno su una lista, e in questo modo esprimerà automaticamente anche il voto al candidato uninominale collegato, oppure tracciando un segno sul candidato uninominale, e in questo caso il voto sarà ripartito tra le varie liste collegate in proporzione ai voti ottenuti nel collegio (l. 351/1957 art. 31).

Norme sull'equilibrio di genere

Come abbiamo visto dunque, sono i vertici dei partiti e delle coalizioni a stabilire sia i candidati uninominali sia l'ordine con cui ciascun candidato è inserito nelle liste proporzionali. Da questo punto di vista però una limitazione è posta a garanzia dell'equilibrio di genere. I candidati dei collegi plurinominali infatti devono essere presentati, in ciascuna lista, in ordine alternato per sesso.

Inoltre nella selezione dei capilista nessun genere può essere rappresentato per più del 60%. Lo stesso vale per le candidature uninominali.

Questo metodo, che certamente favorisce una maggiore rappresentanza di genere, non è però privo di inconvenienti. Come avevamo osservato con le elezioni del 2018, con cui è stato per la prima volta utilizzato il rosatellum, questa legge elettorale consente che i candidati siano presentati più volte in diversi collegi plurinominali, se pur con alcune limitazioni (alla camera ad esempio è previsto un limite di 5 candidature). Una previsione attraverso cui si apre all'eventualità che la norma sulla parità di genere sia, almeno in parte, aggirata.

La riduzione del numero dei parlamentari e altre novità

Come accennato il rosatellum è stato utilizzato per eleggere deputati e senatori della XVIII legislatura. In quell'occasione tuttavia i deputati da eleggere erano 630 e i senatori 315. Con la riforma costituzionale con cui è stato ridotto di un oltre terzo il numero dei parlamentari dunque è stato necessario intervenire per adattare la norma al nuovo contesto. Infatti già prima che la riforma costituzionale fosse definitivamente adottata è stata introdotta una legge (l. 51/2019) che garantisce l'applicabilità dei sistemi elettorali indipendentemente dal numero dei parlamentari. Subito dopo la modifica della costituzione poi è stata approvata un'altra norma (l. 177 2020) che determina di conseguenza la distribuzione dei collegi uninominali e plurinominali.

L'applicabilità della legge è stata dunque garantita. Da un punto di vista politico tuttavia alcune perplessità possono permanere rispetto alla nuova distribuzione dei collegi. Dovendo eleggere meno parlamentari infatti, i collegi devono essere molto più grandi, abbracciando territori a volte disomogenei e creando maggiore distanza tra l'elettore e l'eletto.

Un'altra novità poi riguarda gli elettori che potranno votare per il senato. Infatti se fino alle scorse elezioni potevano votare per la camera alta solo coloro che avevano raggiunto i 25 anni di età, con la legge costituzionale 1/2021 questa distinzione è stata eliminata e oggi i maggiorenni possono votare per i rappresentanti di entrambe le aule parlamentari.

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L’ufficio parlamentare di bilancio (Upb) è un organismo indipendente che si occupa di fare analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e finanziarie effettuate dal governo. Ha un ruolo centrale nel garantire l’affidabilità dei conti pubblici. Infatti, controlla l’applicazione delle regole di redazione di un bilancio e ne valuta la sostenibilità finanziaria nel lungo periodo. Può confermare oppure contestare le previsioni fornite dal governo attraverso dei rapporti.

L’Upb esercita le sue funzioni principalmente all’interno del ciclo di bilancio, ovvero di quel percorso a tappe in cui viene definito il bilancio finale di uno stato. Nel dettaglio, vengono effettuate le verifiche in questi momenti: nel semestre europeo durante la produzione del documento di economia e finanza (Def) e della sua nota di aggiornamento (Nadef); nella fase parlamentare durante la stesura del disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di bilancio.

Questo ente è stato istituito nel 2014 in seguito all’entrata in vigore del regolamento europeo 473/2013 riguardante il pareggio di bilancio. L’unione europea ha dedicato molta attenzione ai criteri con cui sono costruite le politiche di bilancio e la costituzione dell’Upb risponde a esigenze di controllo e monitoraggio di queste dinamiche che hanno un’importanza cruciale all’interno dell’economia comunitaria. In Italia, il regolamento europeo è stato recepito tramite la legge costituzionale 1/2012 che va a modificare l’articolo 81 della costituzione italiana. L’istituzione dell’ente è avvenuta con la legge 243/2012 che contiene gli obiettivi e il funzionamento dell’Upb.

Il vertice dell’ente è costituito da un consiglio composto da tre membri di cui un presidente. L’organo è eletto dalle commissioni di bilancio, che selezionano tre tra dieci membri della camera e del senato con competenze specifiche in materia economica. Le direttive e le deliberazioni vengono poi recepite dal direttore generale che ha una funzione di coordinazione delle tre aree di analisi principali: previsioni macroeconomiche, verifiche sulla finanza pubblica e produzione di specifiche indagini settoriali.

Dati

L’Upb è un organismo indipendente e proprio per questo motivo è necessario che sia trasparente nelle proprie analisi, riportando la sua attività in modo preciso agli organismi legislativi. Oltre ai rapporti di verifica effettuati durante il ciclo di bilancio, vengono prodotti numerosi report su tematiche di rilievo per la finanza pubblica e pubblicazioni periodiche sull’andamento economico.

Il 2017 è l’anno in cui si sono intensificate maggiormente le principali attività dell’Upb. Infatti, sono stati prodotti 6 focus tematici, 3 note di lavoro, 9 flash e sono state discusse 7 audizioni parlamentari, oltre ai due rapporti e le quattro note trimestrali sulla congiuntura. Queste due ultime attività hanno scadenze fisse sul piano legislativo, per questo motivo il loro ammontare rimane invariato nel corso degli anni. Durante questo periodo, sono state sempre più frequenti le audizioni parlamentari, un momento importante per la trasparenza dell'organo nei confronti degli istituti legislativi.

Sono stati presentati i lavori di revisione e analisi delle stime proposte dal governo nelle fasi del ciclo di bilancio in cui l'intervento dell'Upb è richiesto a livello legislativo. Inoltre, sono state effettuate delle audizioni legate al Pnrr e a riforme del sistema tributario, oltre a specifiche presentazioni legate ai due decreti sui sostegni. Quindi c'è stato anche un monitoraggio e un'analisi dei provvedimenti legati alla ripresa post pandemica dello stato. Un tema centrale che avrà numerose implicazioni economiche nei prossimi anni e per il quale si è ritenuta necessaria una consulenza e un lavoro di revisione approfondito da parte dell'Upb.

Analisi

Come è stato scritto in precedenza, questo organismo è stato istituito perché l'Unione europea ripone una grande attenzione nella correttezza delle previsioni e delle analisi. Se ad esempio ci fosse una sovrastima delle previsioni del Pil, la programmazione delle attività future di uno stato potrebbe essere troppo ambiziosa rispetto alle effettive risorse. Inoltre, dal momento che ci sono più stati che condividono la stessa moneta, le scelte di bilancio vanno ad inficiare anche sulle altre economie. È necessaria quindi un'attenzione particolare per proporre stime corrette seguendo una metodologia comune e definita.

Un altro aspetto importante che riguarda l'Upb è la sua indipendenza. Il personale può essere selezionato anche tra persone che hanno incarichi pubblici ma è necessaria la collocazione fuori ruolo rispetto all'occupazione precedente nel momento in cui si acquisisce la posizione. I membri del consiglio sono nominati per sei anni e non possono essere confermati. Inoltre, non possono esercitare alcuna attività professionale, amministrativa o di consulenza all'interno di altri enti pubblici o privati in contemporanea al periodo di lavoro all'Upb. L'autonomia di questo ente va di pari passo con la trasparenza nei confronti degli organismi legislativi, seguendo i principi delineati dall'Ocse.

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Il comitato parlamentare per la sicurezza della repubblica (Copasir) è un organo bicamerale a cui è attribuito il compito di verificare che le attività del nostro apparato di intelligence si svolgano nel pieno rispetto della costituzione e delle leggi, oltre che nell’esclusivo interesse del paese.

Per poter assolvere a questo compito, la legge attribuisce al Copasir ampi poteri di controllo e funzioni consultive. L’organo svolge frequenti audizioni con il presidente del consiglio dei ministri, l’autorità delegata (se presente), i ministri facenti parte del comitato interministeriale per la difesa della repubblica (Cisr) oltre che dei vertici di tutte le agenzie che compongono il sistema di informazione per la sicurezza della repubblica. Il Copasir può inoltre richiedere al presidente del consiglio l’apertura di inchieste interne e può acquisire documenti sia dal sistema di intelligence che dall’autorità giudiziaria.

Il comitato inoltre è chiamato ad esprimere un parere (obbligatorio anche se non vincolante) sui progetti di riforma che riguardano il settore dei servizi di intelligence. Inoltre deve essere tempestivamente informato sulle nomine – che competono al presidente del consiglio dei ministri – dei direttori e vice direttori generali dell’agenzia informazioni e sicurezza esterna (Aise), dell’agenzia informazioni e sicurezza interna (Aisi) e del dipartimento delle informazioni per la sicurezza (Dis).

L’attuale composizione del comitato è definita dall’articolo 30 della legge 124/2007 che prevede la presenza di 5 deputati e 5 senatori. La norma richiede inoltre la rappresentanza paritaria degli esponenti della maggioranza e dell’opposizione “tenendo conto della specificità dei compiti del comitato”. L’organo è guidato da un ufficio di presidenza composto da un presidente, un vice e un segretario, tutti eletti dai membri del comitato a scrutinio segreto. In base alle norme vigenti la presidenza dell’organo spetta all’opposizione.

Dati

Per la delicatezza dei temi affrontati, generalmente le sedute del Copasir sono secretate a meno che lo stesso comitato non decida diversamente. Tuttavia è possibile farsi un’idea sull’attività di quest’organo dall’elenco dei documenti approvati e dai temi stabiliti nell’ordine del giorno delle sedute.

Tra le 12 relazioni adottate dal comitato nel corso della scorsa legislatura ad esempio se ne trova una relativa al Covid-19, una sulla guerra in Ucraina e una sulla sicurezza informatica. D’altronde in quella fase era in corso l’istituzione della nuova agenzia per la cybersicurezza nazionale.

Se si osservano invece le audizioni emerge come le figure più ascoltate dall’organo siano i vertici delle agenzie di intelligence (197 audizioni tra la XVI e la XVIII legislatura). Al secondo posto altri funzionari dello stato con responsabilità in ambito di siucurezza (97 audizioni). Si tratta tra gli altri del capo della polizia, del capo dell’amministrazione penitenziaria, dei capi di stato maggiore o di procuratori della repubblica.

Ma sono molte anche le audizioni in cui sono ascoltati i vertici aziendali di società sia completamente private che a partecipazione statale la cui attività coinvolge in qualche misura la sicurezza dello stato (79 audizioni). Sono molti anche i membri del governo auditi dal Copasir (124), che siano ministri, sottosegretari (72) o il presidente del consiglio, direttamente o per tramite dell’autorità delegata (52).

Nel corso delle ultime 3 legislature arrivate a conclusione, le sedute dell’organo sono state complessivamente 788. È interessante notare che la XVII legislatura (2013-2018) è quella in cui l’attività del comitato è stata più intensa, almeno in termini quantitativi. In quella fase infatti le sedute sono state circa 370, contro le circa 185 del periodo precedente. Anche nella XVIII legislatura le sedute sono state meno (234) ma con una tendenza in crescita.

Un altro elemento interessante da analizzare è il fatto che negli anni in cui il parlamento viene rinnovato generalmente l’attività dell’organo tende a diminuire. Nel 2008, 2013 e 2018 infatti le sedute sono sempre state meno di 30. Un dato che tuttavia non è stato confermato nel 2022. Forse perché in maniera del tutto inusuale le elezioni parlamentari 2022 si sono svolte a fine settembre invece che in primavera, dando al Copasir la possibilità di sfruttare a pieno il primo semestre dell’anno.

Analisi

La citata legge del 2007 ha concentrato nelle mani del presidente del consiglio la gestione dell’apparato di intelligence italiano. Palazzo Chigi infatti non solo nomina i vertici del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica e delle due agenzie collegate (Aisi e Aise) ma ne indirizza anche l’attività.

Data la delicatezza della materia però la prassi vuole che il presidente del consiglio ceda questo incarico a un sottosegretario che se ne occupi a tempo pieno. Si parla in questi casi di autorità delegata. Solo due presidenti del consiglio dal 2007 ad oggi hanno deciso di non avvalersi di questa figura: Paolo Gentiloni e Giuseppe Conte (salvo poi cedere alle pressioni e nominare, nell’ultima parte del mandato, l’ambasciatore Pietro Benassi).

I presidenti del consiglio successivi sono invece tornati a nominare un’autorità delegata. Ma mentre Mario Draghi ha affidato l’incarico a un professionista del settore (l’ex capo della polizia Franco Gabrielli), Giorgia Meloni ha invece nominato Alfredo Mantovano, ovvero il sottosegretario alla presidenza del consiglio con funzione di segretario del consiglio medesimo. Si tratta della prima volta che un presidente del consiglio fa una scelta di questo tipo, concentrando ancora più potere nelle mani di una figura già molto importante nell’esecutivo. Ma d’altronde, prima che la maggioranza la modificasse, era la stessa legge 124 del 2007 a vietare che all’autorità delegata venisse conferito qualsiasi altro incarico.

Il ruolo preponderante della presidenza del consiglio nella gestione dei servizi di intelligence ha spinto il legislatore a introdurre un organismo di controllo parlamentare con ampi poteri e mezzi per svolgere una concreta opera di sorveglianza e controllo. Inoltre è stato anche previsto che le forze di maggioranza e opposizione debbano essere rappresentate in misura paritaria e che la presidenza spetti a un esponente dei gruppi che non sostengono l’esecutivo. Questa previsione, tornata pienamente operativa nel corso dell’attuale legislatura, aveva incontrato qualche difficoltà negli scorsi anni.

Infatti con la nascita del governo Draghi il presidente dell’organo Raffaele Volpi, della Lega, non poteva più essere considerato un esponente di opposizione. Stando alla lettera della norma dunque Fratelli d’Italia, che rappresentava l’unico gruppo parlamentare di opposizione, avrebbe dovuto ottenere sia la presidenza dell’organo che la metà dei suoi componenti, da condividere magari con qualche parlamentare del gruppo misto. Un cortocircuito che, nelle particolari condizioni di un governo di unità nazionale, potrebber dare una rappresentanza eccessiva a forze politiche minoritarie in parlamento. In quell’occasione in effetti si optò per una via di mezzo. La presidenza infatti è stata assegnata ad Adolfo Urso, di Fratelli d’Italia, ma la composizione dell’organo è rimasta invariata.

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