Con la costituzione del 1948 l’italia si è dotata di una forma di governo parlamentare. Di conseguenza alle elezioni viene eletto il parlamento e non il presidente del consiglio, che invece è nominato dal presidente della repubblica.

Quello del presidente però non è un potere discrezionale. Il governo infatti per assumere i suoi poteri deve ottenere la fiducia del parlamento.

Nello scegliere il presidente del consiglio designato (ovvero che non ha ancora ricevuto la fiducia del parlamento) il capo dello stato deve identificare una figura che ritiene possa ottenere la fiducia delle camere.

Più precisamente, non è solo il presidente del consiglio a dover ottenere la fiducia ma tutto il governo. Ovviamente però le due cose sono strettamente collegate. Secondo la carta, infatti, il capo dello stato nomina i ministri su proposta del presidente del consiglio. Dunque la scelta è del presidente del consiglio, ma l’inquilino del Quirinale non si limita ad accoglierla passivamente.

Per individuare la formazione che si presenterà in parlamento a chiedere la fiducia, negli anni si è sviluppata un’irrinunciabile prassi costituzionale. Si tratta di una serie di incontri preliminari tra il capo dello stato e i partiti, noti come le consultazioni.

Il numero di incontri previsti e i soggetti invitati dal capo dello stato non sono prestabiliti e possono variare a seconda della fase politica. Attualmente potremmo considerare scontate le consultazioni con i presidenti d’aula e i capigruppo, a cui di solito si uniscono i leader di partito. Di frequente però sono stati chiamati al colle anche gli ex presidenti della repubblica, i capi delle componenti del gruppo misto e le minoranze linguistiche.

Se le consultazioni portano a un’indicazione chiara, la prassi prevede la possibilità che il presidente conferisca un mandato esplorativo. Nel 2018 ad esempio, di fronte a un panorama politico frammentato, il presidente Mattarella conferì a Carlo Cottarelli un breve mandato esplorativo.

Quando poi il capo dello stato conferisce l’incarico vero e proprio, la figura designata accetta con riserva. Dopo brevi consultazioni con i gruppi politici che dovrebbero comporre la maggioranza e torna al Quirinale per sciogliere la riserva, in maniera positiva o negativa.

Solo a questo punto il presidente del consiglio incaricato e i ministri pronunciano il giuramento:

Dati

Da quando è in vigore la costituzione sono stati nominati 65 governi. Nella gran parte dei casi il presidente del consiglio è stato espressione del partito che in parlamento aveva la maggioranza relativa. Non si tratta però di una regola, come accade spesso nelle monarchie parlamentari.

Questo modello è stato ampiamente diffuso nel corso della prima repubblica, anche se non sono mancati casi in cui la presidenza del consiglio è stata affidata a esponenti di forze minoritarie in parlamento.

Al contrario, nel corso della seconda repubblica di norma il premier era espressione della coalizione che aveva ottenuto la maggioranza assoluta in parlamento.

Anche in questa fase però è capitato che, a seguito di crisi parlamentari, venisse nominato presidente del consiglio una figura indipendente dai partiti.

Analisi

A seconda della fase politica attraversata dal paese la nomina del presidente del consiglio da parte del capo dello stato può essere una scelta ovvia oppure in qualche misura discrezionale.

Se una maggioranza parlamentare esprime una chiara indicazione i margini di manovra del capo dello stato si riducono fino a quasi annullarsi.

Al contrario lo spazio discrezionale si amplia se il presidente si trova a scegliere senza che i partiti gli abbiano fornito un’indicazione chiara.

Una situazione di questo tipo si è verificata ad esempio nei casi dei governi Monti e Draghi. Bisogna ricordare però che un’ipotesi del genere è stata possibile solo perché le forze parlamentari non sono state in grado di esprimere un proprio candidato. Peraltro, affinché quest’ipotesi si concretizzi, i partiti devono accettare l’opzione proposta dal presidente in due diverse occasioni. Prima informalmente, durante le consultazioni, e poi ufficialmente, votando la fiducia in parlamento.

In tutti i casi che si pongono tra questi due estremi la scelta del presidente deriva dalle informazioni fornite dai partiti durante le consultazioni. È bene chiarire che non esiste nessun obbligo costituzionale o di prassi che imponga al presidente della repubblica una scelta predefinita. Conferire l’incarico al leader del primo partito o al leader della prima coalizione sono ovviamente le ipotesi più probabili ma non obbligate. Si tenga presente, infatti, che quando Spadolini ricevette l’incarico il Partito repubblicano italiano (Pri) aveva appena 16 seggi alla camera e 6 al senato. Questo però fu possibile perché la maggioranza che gli votò la fiducia si espresse favorevolmente sulla sua figura, nonostante i modesti numeri parlamentari.

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Nel corso degli anni le cerimonie che accompagnano questo momento sono in parte variate pur seguendo una struttura che si ripete in maniera piuttosto precisa.

Una differenza nel protocollo può riguardare, a seconda dei casi, il ruolo del presidente del senato, in quanto seconda carica dello stato. Infatti nel caso in cui il mandato del presidente della repubblica sia già giunto al termine o che questi abbia per qualsiasi ragione rassegnato le dimissioni, è proprio il presidente del senato ad assumere il ruolo di supplenza. In questo caso dunque le funzioni del presidente emerito sono esercitate, almeno nei passaggi più formali, dal presidente del senato che a sua volta viene sostituito da un suo vice.

Casi come questi si sono verificati ad esempio durante le cerimonie di insediamento di Sergio Mattarella e Carlo Azeglio Ciampi. Nel primo caso perché Napolitano si era dimesso dopo 2 anni dall’inizio del suo secondo mandato. Nel secondo perché Scalfaro si dimise subito dopo l’elezione di Ciampi, in modo da velocizzarne l’insediamento.

Dalla residenza privata al giuramento

Il giorno in cui è previsto il giuramento del neo eletto capo dello stato, questi viene rilevato presso la sua abitazione privata dal segretario generale della camera dei deputati.

A bordo di una vettura presidenziale (solitamente la Lancia Flaminia 335) i due si recano alla camera, dove li attende il parlamento riunito in seduta comune. Dalla partenza fino all’arrivo al palazzo suona la campana di Montecitorio.

All’arrivo, il presidente è ricevuto dai presidenti della camera e del senato. Qui un reparto dei carabinieri in grande uniforme gli rende gli onori. Entrato in aula il nuovo capo dello stato prende posizione alla destra del presidente della camera dei deputati, alla sinistra del quale siede invece il presidente del senato.

A questo punto il presidente della camera dichiara aperta la seduta invitando il presidente della repubblica a prestare giuramento come previsto dall’articolo 91 della costituzione.

Questa prassi è stata seguita quasi sempre nella storia repubblicana, con un’eccezione. Nel corso dell’insediamento di Antonio Segni infatti il testo venne letto dal presidente della camera Leone che in seguito chiese a Segni di pronunciare “Lo giuro”.

In ogni caso, l’avvenuto giuramento viene annunciato da 21 salve di artiglieria e dalla campana di Montecitorio. Dopodiché il presidente della camera cede il posto al nuovo capo dello stato che, rimanendo in piedi, rivolge il messaggio alla nazione.

Dalla camera dei deputati a palazzo del Quirinale

Congedatosi dall’aula il presidente raggiunge il presidente del consiglio. Dopo aver preso in rassegna il reparto d’onore i due salgono sull’auto presidenziale e raggiungono l’altare della patria.

Qui il presidente viene ricevuto dal capo di stato maggiore della difesa e dopo alcuni momenti cerimoniali sale le scale, in cima alle quali osserva un minuto di raccoglimento. Al termine la pattuglia acrobatica delle frecce tricolori sorvola l’area.

Dopo aver ricevuto il saluto del sindaco di Roma, il capo dello stato torna all’auto presidenziale, con la quale raggiunge piazza del Quirinale dove sono schierati alcuni reparti di presidio interforze.

Arrivato a palazzo il presidente viene accolto dal capo del cerimoniale e da vari alti funzionari della presidenza della repubblica nonché dal presidente emerito.

Nello studio alla Vetrata il presidente emerito consegna al nuovo capo dello stato le insegne di cavaliere di gran croce decorato di gran cordone dell’Ordine al merito della repubblica.

Il capo dello stato e il presidente emerito della repubblica, accompagnati dai presidenti delle aule parlamentari, dal capo del governo e dal presidente della corte costituzionale, fanno ingresso nel salone dei corazzieri, dove li aspettano le alte cariche dello stato.

Il congedo del presidente emerito e la firma dei primi atti presidenziali

Arrivati alla fine delle cerimonie il presidente emerito passa in rassegna un reparto di formazione interforze che rende gli onori e riceve dal comandante del reggimento corazzieri uno stendardo presidenziale. Dopo essersi congedato quindi il presidente emerito lascia il palazzo.

Da questo momento il nuovo presidente può iniziare a firmare i primi decreti presidenziali, tra i quali la nomina il nuovo segretario generale del Quirinale. Non è tuttavia necessario che questo passaggio avvenga immediatamente. Mattarella ad esempio chiese al segretario generale in carica di mantenere provvisoriamente la propria posizione lasciandogli il tempo di assumere una decisione definitiva.

Foto: Quirinale

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La firma del presidente della repubblica su un disegno di legge approvato dal parlamento rappresenta il passaggio finale dell’iter legislativo. In base all’articolo 73 della costituzione infatti le disposizioni contenute in una legge entrano effettivamente in vigore dopo la promulgazione da parte del Quirinale e la conseguente pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Questo atto presidenziale tuttavia non rappresenta una mera formalità e non può essere dato per scontato. Stando ai poteri che gli sono formalmente attribuiti dalla costituzione infatti, il presidente può rifiutarsi di firmare un Ddl e rinviarlo alle camere.

Tale prerogativa però non può essere reiterata. Infatti se il parlamento decide di riapprovare il testo senza modifiche il presidente della repubblica è tenuto a firmare e promulgare il Ddl.

Il capo dello stato inoltre può intervenire sui decreti legge (Dl). La costituzione infatti prevede che il governo possa emanare questo tipo di atti solo in casi di necessità e urgenza. Nel caso in cui il decreto del governo non risponda a questi requisiti quindi il presidente della repubblica può rifiutarsi di firmare.

Ma l’influenza del Quirinale sul processo legislativo può avvenire anche attraverso strumenti cosiddetti di moral suasion, sia formali che informali. In base all’articolo 87 della costituzione infatti il capo dello stato può inviare messaggi alle camere. Inoltre, almeno a partire dal settennato di Pertini, è diventata prassi comune (ormai generalmente accettata) che il presidente della repubblica ricorra alle cosiddette “esternazioni“. Ovvero dichiarazioni pubbliche con cui il capo dello stato esprime la sua posizione.

A queste poi si deve aggiungere il dialogo riservato tra il presidente e gli altri attori istituzionali. D’altronde il capo dello stato è il garante della costituzione ed è quindi suo dovere esercitare una funzione di equilibrio. In particolare se questo è utile a ridurre le tensioni tra poteri e organi dello stato.

Dati

Analizzando i dati delle ultime 7 legislature possiamo osservare che i 4 presidenti della repubblica che si sono succeduti (Scalfaro, Ciampi, Napolitano, Mattarella) hanno rinviato alle camere complessivamente 12 disegni di legge. Il picco si è registrato nella XIV legislatura (2001-2006) con 7 Ddl rinviati. Nella scorsa legislatura invece non si sono registrati casi di questo tipo, così come nei primi mesi di quella attuale.

Nello stesso periodo invece non è mai successo che un presidente della repubblica si rifiutasse di firmare un decreto legge. Tuttavia è accaduto in più di un’occasione che esecutivo e parlamento venissero “richiamati” all’ordine su questo tema. Anche tramite lettere pubbliche che anticipavano un eventuale rinvio nel caso in cui il governo non si fosse persuaso ad accogliere le osservazioni del colle.

Analisi

La costituzione non prevede limiti specifici al potere di intervento del presidente della repubblica sul processo legislativo. Data la struttura del nostro ordinamento però è generalmente ritenuto che il rinvio di un Ddl alle camere non possa essere motivato da “ragioni politiche”. Una parte della dottrina infatti definisce il ruolo del presidente della repubblica come di “estrema garanzia”. In base a questa impostazione le fattispecie in cui il capo dello stato può esercitare le sue prerogative sarebbero nel caso in cui una legge non abbia le necessarie coperture di bilancio oppure risulti manifestamente incostituzionale. Questa interpretazione è stata esplicitamente teorizza dal presidente Ciampi.

Questa dottrina sembra essere stata accolta anche dai successori Ciampi (Napolitano e Mattarella). Sempre durante la presidenza Ciampi si sono poi intensificati gli interventi informali del presidente su alcuni aspetti dei Ddl ancora in discussione in parlamento. Una prassi con cui si cerca di evitare un rinvio formale alle camere, che rappresenta un passaggio comunque traumatico da un punto di vista istituzionale.

Talvolta il capo dello stato ha anche tenuto a motivare la decisione di promulgare una legge. Un passaggio non richiesto dalla costituzione legato alla volontà di spiegare all’opinione pubblica le motivazioni di questa decisione.

Esternazioni di questo tipo però presentano anche dei rischi e per questo, in alcune occasioni, sono state criticate da ampia parte della dottrina. È il caso ad esempio del messaggio con il quale il presidente Napolitano ha accompagnato la promulgazione del cosiddetto lodo Alfano. In quell’occasione infatti il capo dello stato precisò che, a suo parere, la norma avrebbe rispettato i limiti posti in precedenza dalla corte costituzionale. Un’affermazione che secondo molti rappresenta un’indebita influenza nei confronti dei giudici delle leggi.

Le varie forme di moral suasion, formali o informali, sono state quindi utilizzate in modo diverso, dai vari presidenti, a seconda della fase politica. Insomma, come per le altre funzioni presidenziali, anche questo potere può estendersi o restringersi a seconda della fase politica e di come il capo dello stato ritiene di doverla gestire.

Una rinuncia a interventi di questo tipo, in momenti di particolare frizione istituzionale, può portare infatti a un peggioramento della situazione. Inoltre l’azione del presidente può evitare che leggi manifestamente incostituzionali entrino e restino in vigore fino a un’eventuale intervento della consulta.

Al contrario un interventismo eccessivo da parte del capo dello stato può esso stesso produrre una crisi istituzionale tra il Quirinale e la maggioranza. Una situazione che produrrebbe l’effetto indesiderato di rendere meno efficaci le pratiche di moral suasion. Oppure, come abbiamo visto, comportamenti di questo tipo potrebbero porre la corte costituzionale nella spiacevole situazione di dover contraddire il capo dello stato. Una situazione che avrebbe inevitabilmente l’effetto di screditare il ruolo del presidente.

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Per semestre bianco si intende la parte conclusiva del mandato settennale del presidente della repubblica. In questo periodo le sue prerogative subiscono delle limitazioni. In base al dettato costituzionale infatti, il capo dello stato uscente non può sciogliere le camere a meno che queste non siano già entrate negli ultimi 6 mesi della legislatura.

Nelle fasi ordinarie il presidente della repubblica può sciogliere le camere anche prima della loro fine naturale. Proprio per questo motivo, con l’istituto del semestre bianco, i padri costituenti vollero porre un limite alle prerogative del presidente della repubblica. Questi infatti potrebbe sciogliere le camere con il fine di formare un nuovo parlamento più favorevole ad una sua eventuale rielezione.

La disciplina di questo istituto è stata rivista da una modifica inserita nella legge costituzionale 1 del 1991. In precedenza infatti la regola aveva una validità assoluta ma nel 1992 stavano per scadere nello stesso periodo sia la legislatura che il mandato come capo dello stato  di Francesco Cossiga. Il presidente quindi si sarebbe trovato nell’impossibilità di sciogliere le camere mentre il parlamento non avrebbe potuto eleggere un nuovo capo dello stato senza violare l’articolo 85 comma 3 della costituzione. Tale articolo infatti prevede l’impossibilità per le camere di eleggere un nuovo presidente nel caso in cui manchino meno di tre mesi alla fine della legislatura.

Dati

Il presidente della repubblica resta incarica per 7 anni (salvo eventuali dimissioni), ma raramente gli inquilini del Quirinale rimangono al loro posto fino all’ultimo giorno di mandato. Generalmente infatti la scelta del loro successore avviene prima della scadenza naturale dell’incarico. Questo determina che anche il semestre bianco possa avere una durata più o meno lunga, in media 166,9 giorni cioè 5 mesi e mezzo.

Il semestre bianco più lungo è stato quello di Giuseppe Saragat (183 giorni, dal 29 giugno al 29 dicembre 1971) mentre il più breve quello di Francesco Cossiga (116 giorni, dal 3 gennaio al 28 aprile 1992). In tre casi (Segni, Leone e Napolitano nel suo secondo incarico) i presidenti della repubblica non sono arrivati agli ultimi 6 mesi di mandato poiché si sono dimessi prima.

Analisi

Fin dall'entrata in vigore della costituzione, la dottrina si è interrogata sull'istituto dello scioglimento delle camere e, di conseguenza, anche sul semestre bianco. Non c'è una visione comune tra gli studiosi. Alcuni ritengono che il potere di scioglimento sia una prerogativa esclusiva del presidente della repubblica, altri invece che sia un potere che appartiene sostanzialmente a governo e parlamento dove il capo dello stato svolgerebbe essenzialmente un ruolo notarile.

Il punto su cui tutti concordano è il fatto che si tratti di un istituto complesso e che richiede il dialogo e la collaborazione di diverse istituzioni. La dottrina infatti ha categoricamente escluso che l'istituto, così com'è configurato, possa rappresentare uno strumento a disposizione del presidente della repubblica per imporre i propri interessi.

Allo stesso tempo, governo e parlamento non possono autonomamente decidere lo scioglimento delle camere per fini politici. Il capo dello stato infatti deve evitare che eventuali disfunzioni del sistema politico possano bloccare i meccanismi istituzionali: nel far ciò, può anche optare per opzioni che consentano la prosecuzione della legislatura, inclusi i cosiddetti "governi tecnici".

Tuttavia secondo una parte della dottrina la minaccia di scioglimento anticipato delle camere rappresenta uno degli strumenti di moral suasion più efficaci nelle mani del presidente della repubblica, specie quando ci si trova di fronte a situazioni politiche complesse come quella attuale. Da questo punto di vista dunque, l'istituto del semestre bianco può rappresentare un ostacolo al corretto funzionamento delle istituzioni democratiche.

Lo stesso presidente Mattarella, citando Antonio Segni, ha sottolineato che se l'obiettivo del semestre bianco era quello di evitare che il capo dello stato possa sciogliere le camere per agevolare una sua riconferma, l'introduzione della non rieleggibilità potrebbe rappresentare una soluzione più efficace.

Una soluzione, peraltro, che era già stata avanzata nel corso della X legislatura (proposta S.845-bis) ma che all'epoca non venne poi portata avanti dal parlamento.

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Il presidente della repubblica rappresenta la massima carica istituzionale del nostro paese. Per questo motivo, la procedura per la sua elezione è particolarmente complessa. In base all’articolo 83 della costituzione infatti, il capo dello stato viene eletto dal parlamento in seduta comune a cui si aggiungono 3 delegati per ogni regione (scelti dai rispettivi consigli regionali), fatta eccezione per la Valle d’Aosta che ne esprime uno solo.

Con l’approvazione della riforma costituzionale 1/2020 e l’inizio della nuova legislatura, le camere hanno visto ridursi il numero complessivo di parlamentari. Di conseguenza anche il consesso chiamato a eleggere il presidente della repubblica si è ridimensionato. La seconda elezione di Sergio Mattarella è stata dunque l’ultima cui hanno partecipato oltre mille tra parlamentari e delegati regionali. Quelli che in gergo giornalistico sono spesso chiamati “grandi elettori”.

Quindi, fino a eventuali ulteriori modifiche, il parlamento riunito in seduta comune per eleggere il capo dello stato è composto da 400 deputati, 200 senatori elettivi, i senatori a vita (attualmente 6) e 58 delegati regionali.

Non è affatto detto comunque che nei prossimi anni questo numero non varierà di nuovo. Almeno parzialmente. Infatti dopo l’approvazione della riforma costituzionale con sui è stato tagliato il numero dei parlamentari è stata da più parti considerata necessaria l’introduzione di una serie di correttivi. Tra questi si trovava anche la riduzione del numero di delegati regionali da 3 a 2. Su questo tuttavia non si è fino a oggi intervenuti.

L’articolo 83, che ad oggi risulta dunque immutato, disciplina anche la modalità di elezione. Ovvero a scrutinio segreto e con una maggioranza qualificata dei due terzi dell’assemblea. Se tale maggioranza non viene raggiunta, si procede a una nuova votazione. Dopo i primi tre scrutini se ancora non si riesce a eleggere un candidato, diventa sufficiente la maggioranza assoluta (la metà più uno degli aventi diritto al voto).

Durante la seduta comune non sono ammessi interventi volti a proporre candidature o a esprimere dichiarazioni di voto. Lo scrutinio avviene in seduta pubblica. Allo spoglio procede il presidente della camera (in quanto presidente del parlamento in seduta comune) che dà lettura di tutte le schede, tranne quelle identificabili come nulle. Per prassi si considerano “dispersi” i voti a quei candidati che raccolgano un numero di preferenze inferiore a due.

La seduta per l’elezione del presidente della repubblica è unica. Ciò significa che finché non viene eletto il successore al Quirinale l’assemblea non si scioglie. Ma tra una votazione e l’altra sono previste delle interruzioni. Ciò anche per favorire il dialogo tra i partecipanti al voto e trovare un accordo su un possibile candidato.

Dati

I presidenti della repubblica sinora sono stati 12, se si considera anche il capo provvisorio dello stato Enrico De Nicola. Gli ultimi 2, Sergio Mattarella e Giorgio Napolitano, sono gli unici a essere eletti per 2 mandati. È vero che il secondo mandato di Napolitano è durato poco più di 2 anni, ma nulla lascia intendere che lo stesso debba avvenire anche per Mattarella.

La necessità di raggiungere una maggioranza dei due terzi ha determinato il fatto che raramente si sia riusciti a scegliere il nuovo presidente entro i primi tre scrutini. Gli unici due casi di questo tipo sono stati Francesco Cossiga (1985) e Carlo Azeglio Ciampi (1999). L’elezione più complessa è stata invece quella di Giovanni Leone (1971) che ha richiesto ben 23 votazioni.

A conferma di come le elezioni del 1971 siano state forse le più difficili, Giovanni Leone risulta essere anche il presidente della repubblica eletto con la maggioranza più ristretta (52%). Il presidente che ha raccolto più consensi è stato invece Sandro Pertini che nel 1978 fu eletto con l’83,6% delle preferenze ma dopo ben 16 votazioni. Enrico De Nicola è stato il capo dello stato eletto con la più alta percentuale di preferenze, ma la sua elezione è avvenuta nell’ambito dell’assemblea costituente e dunque con caratteristiche del tutto diverse da quelle dei suoi successori. De Nicola poi è rimasto in carica solo per pochi mesi, fino all’elezione di Luigi Einaudi da parte del primo parlamento repubblicano.

L’elezione per il secondo mandato di Giorgio Napolitano, così come la prima elezione di Mattarella si collocano nella parte bassa della classifica. Napolitano nel 2006 fu eletto con il 54,3% dei consensi, mentre nel 2015 Mattarella con il 66,8%. Diverso invece il caso della seconda elezione dell’attuale capo dello stato che, con il 77% dei voti, si posiziona al terzo posto nella storia repubblicana. Segno forse di quanto sia stato apprezzato il primo mandato.

Analisi

Alcuni studiosi, definiscono il ruolo del presidente della repubblica come di “estrema garanzia”. Egli infatti ha il compito di ripristinare l’ordine costituzionale violato o minacciato da indebite alterazioni. L’inquilino del Quirinale svolge quindi un fondamentale ruolo di controllo sull’operato delle altre istituzioni e di tutela nei confronti dei cittadini.

Per svolgere questo ruolo il presidente della repubblica dispone di poteri sia formali che sostanziali. Solo per citarne alcuni, nomina il presidente del consiglio dei ministri e un terzo dei membri della corte costituzionale. Può rinviare una legge alle camere con messaggio motivato per chiedere una nuova deliberazione. Può inoltre rifiutarsi di firmare un decreto legge che non presenti le caratteristiche di necessità e di urgenza. Inoltre presiede il consiglio superiore della magistratura e il consiglio supremo di difesa.

È anche per questi motivi che per l’elezione del capo dello stato è stata adottata una procedura così complessa. L’attuale assetto costituzionale tuttavia presenta alcune criticità. Con la riforma del 2020, come già anticipato, il numero dei parlamentari è stato ridotto mentre è rimasto invariato quello dei delegati regionali che partecipano all’elezione. Se nel parlamento che ha eletto per un secondo mandato Sergio Mattarella il “peso” dei delegati rappresentava meno del 6% dei voti, con i nuovi numeri si avvicinerebbe al 10%.

Questo problema è stato al centro del dibattito politico per una parte della scorsa legislatura, in particolare quando si avviava a conclusione il primo mandato di Sergio Mattarella. Un’eventuale crisi di governo prima dell’inizio del semestre bianco infatti avrebbe reso la questione d’immediata attualità. Ma la nascita del governo Draghi prima e la rielezione di Mattarella poi hanno reso meno urgente la questione, di cui al momento si sente parlare ben poco.

Regole costituzionali così importanti però dovrebbero essere sempre pronte, nel caso in cui si riveli necessario farne uso. Bisognerebbe dunque evitare di ridursi all’ultimo minuto per modificarle. D’altronde esiste sempre il rischio che, in caso di necessità, non si faccia in tempo ad approvare le modifiche trovandosi così a dover utilizzare regole che non sono state il frutto di una scelta meditata.

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All’interno della nostra costituzione gli articoli che riguardano il presidente della repubblica vanno dall’83 all’91. In maniera particolare quello sulla messa in stato d’accusa è il numero 90.

Per assicurare una piena autonomia di azione, libera da pressioni e influenze esterne, il capo dello stato non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni. A questa regola generale però esistono due eccezioni, che possono dare il via all’iter per la messa in stato d’accusa del presidente della repubblica, quello che mediaticamente viene definito impeachment.

L’iter è molto lungo, e coinvolge numerosi attori, ed è stato stabilito a giugno del 1989, con l’approvazione da parte di entrambi i rami del “Regolamento parlamentare per i procedimenti d’accusa“. Le denunce di alto tradimento o attentato alla costituzione nei confronti del presidente della repubblica vengono presentate al presidente della camera, che le trasmette ad un apposito comitato formato dai componenti della giunta delle elezioni e delle immunità parlamentare del senato, e da quelli della giunta per le autorizzazioni a procedere della camera. Una volta esaminata la documentazione il comitato vota a maggioranza una relazione, che poi viene presentata al parlamento in seduta comune. Oltre alla relazione approvata, è possibile presentare all’aula anche una relazione di minoranza.

A questo punto comincia la deliberazione dell’aula che si conclude, qualora il comitato abbia presentato una relazione che propone l’effettiva messa in stato d’accusa del presidente, con una votazione a scrutinio segreto. La deliberazione di messa in stato di accusa è adottata a maggioranza assoluta dei componenti del parlamento.

In caso di approvazione l’atto viene trasmesso alla corte costituzionale, non prima dell’elezione di uno o più commissari per sostenere l’accusa. Nei giudizi d’accusa intervengono, oltre ai giudici ordinari della corte, sedici membri (i cosiddetti giudici aggregati) estratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il parlamento compila ogni nove anni.

Dopo le apposite indagini viene formato un collegio giudicante, composto da almeno 21 giudici, in cui i giudici aggregati devono essere la maggioranza. Per ogni accusa viene formulata apposita sentenza, su cui i membri votano. Non sono ammesse astensioni, e in caso di parità prevale l’opinione favorevole all’accusato. La sentenza è irrevocabile, ma può essere sottoposta a revisione con ordinanza della Corte costituzionale se, dopo la condanna, sopravvengono o si scoprono nuovi fatti o nuovi elementi di prova.

Dati

L’iter per la messa in stato d’accusa del presidente è particolarmente lungo e complesso. Proprio per questo motivo, nonostante in varie occasioni sia stato invocato l’utilizzo dello strumento, nessun presidente è stato mai “destituito”. Il primo caso risale al 1978, quando l’allora presidente Giovanni Leone fu “minacciato” di impeachment in quanto accusato di essere coinvolto nel caso Lockheed. Situazione che si risolse con le dimissioni di Leone quando il Pci annunciò di aver avviato la procedura di messa in stato d’accusa. Nel 1991 fu la volta di Francesco Cossiga, accusato da Pds, Rete e Rifondazione comunista di avere un ruolo nell’organizzazione segreta Gladio. Camera e senato però respinsero la richiesta. Nel 1993 invece fu Oscar Luigi Scalfaro al centro delle polemiche, coinvolto indirettamente nella crisi istituzionale dei fondi neri al Sisde. Nonostante le pressioni, la messa in stato d’accuso non fu mai formalizzata, e il presidente terminò regolarmente il suo mandato. Ultimo caso in ordine di tempo ha visto come protagonista Giorgio Napolitano. Nel 2014 il Movimento 5 stelle depositò una richiesta di impeachment, che non andò a buon fine, contro il capo dello stato con ben 6 capi d’imputazione: i) espropriazione della funzione legislativa del parlamento e abuso della decretazione d’urgenza, ii) riforma della costituzione e del sistema elettorale, iii) mancato esercizio del potere di rinvio presidenziale, iv) la seconda elezione del presidente della Repubblica, v) improprio esercizio del potere di grazia, vi) rapporto con la magistratura: processo Stato-mafia.

Analisi

La complessità di questo strumento è data proprio dalla specificità delle accuse che giustificherebbero un suo eventuale utilizzo. Provare l’alto tradimento, o persino l’attentato alla costituzione, è molto difficile, e soprattutto complicato. Motivi per cui la messa in stato d’accusa è diventato ormai principalmente uno strumento di pressione politica. Non solo, proprio per come è stato scritto il regolamento, e a difesa della figura del presidente della repubblica, è necessaria una maggioranza molto ampia tra le forze politiche del parlamento, una soglia ardua da raggiungere.

Fare un confronto tra i diversi casi elencati, specialmente quelli della prima repubblica, e l’attuale situazione politica appare problematico. Lo scontro tra Mattarella e l’accoppiata M5s-Lega rappresenta però un’anomalia rispetto agli esempi più recenti: con una messa in stato d’accusa invocata da forze politiche che avrebbero potenzialmente la maggioranza in parlamento.

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Nel nostro ordinamento i poteri del capo dello stato si configurano a volte come solo formali, altre volte come sostanziali, o infine come poteri complessi.

Tra i poteri formali del presidente della repubblica si trova la nomina di alcuni funzionari dello stato (articolo 87 cost.). Si tratta infatti di un atto sostanzialmente governativo in cui il ruolo del capo dello stato si limita alla firma dell’atto.

Il potere di nomina del governo è invece uno dei cosiddetti poteri complessi del presidente della repubblica. Si tratta in breve di atti su cui il presidente decide tenendo conto della volontà di altri organi costituzionali.

Infine ci sono i cosiddetti poteri sostanziali, cioè gli atti di competenza esclusiva del presidente, di cui fanno parte le nomine dei senatori a vita e dei giudici costituzionali.

La costituzione è chiara per quanto riguarda la nomina dei giudici costituzionali. Proprio perché i componenti della consulta sono eletti o nominati da tre diversi organi dello stato è pacifico che la scelta del presidente debba in questo caso essere autonoma e indipendente. Detto ciò visto il ruolo di garante delle istituzioni, di solito si considera che il presidente effettui le sue scelte in funzione di riequilibrio rispetto alle nomine degli altri organi.

Più complicato invece è il tema della nomina dei senatori a vita. Si può diventare senatori a vita in due modi, o di diritto in qualità di ex presidenti della repubblica, oppure per nomina del presidente della repubblica in carica. 

Negli anni i vari inquilini del Quirinale hanno però inteso in maniera diversa questa prerogativa, anche perché su questo punto la costituzione (ex articolo 59) poteva essere interpretata in due modi diversi. Un’incertezza che è stata però superata con la legge costituzionale 1/2020.

Dati

Il problema interpretativo nasceva dal termine “può” all’interno della norma. Secondo l’interpretazione estensiva infatti il presidente poteva nominare cinque senatori a vita indipendentemente dal numero in carica in quel momento.

L’interpretazione più comune prevedeva invece che i senatori a vita di nomina presidenziale fossero cinque in totale e che i presidenti della repubblica si limitassero a sostituirli quando uno di questi veniva a mancare. Con la recente modifica costituzionale proprio questa interpretazione è stata formalmente inserita all’interno della carta.

Einaudi, primo capo dello stato, nominò ben otto senatori a vita ma rispettando il principio per cui non dovessero essere più di cinque alla volta. Negli anni successivi i vari presidenti della repubblica continuarono a interpretare la norma in termini restrittivi fino all'arrivo al Quirinale del presidente Pertini.

Sia Pertini che Cossiga infatti interpretarono la norma in maniera estensiva, nominando cinque senatori a vita ciascuno, indipendentemente dal loro numero complessivo.

Questa interpretazione durò quindi per due mandati presidenziali consecutivi, e sarebbe potuta diventare dominante se non fosse stata smentita da Scalfaro. Quando questi venne eletto capo dello stato trovò già nove senatori a vita di nomina presidenziale in carica e, forse per ripristinare la consuetudine precedente, decise di non nominarne nessuno.

Anche Ciampi e Napolitano hanno nominato cinque senatori ciascuno, senza comunque superare il massimo di cinque in carica contemporaneamente. Mattarella invece ha nominato solo Liliana Segre. La decisione di modificare l'articolo 59 della costituzione è probabilmente legata alla parte più nota della riforma costituzionale introdotta nel 2020, ovvero la riduzione del numero di parlamentari. Con meno senatori elettivi infatti, cresce proporzionalmente il peso dei senatori a vita. Con questa modifica dunque si è voluto evitare che un ritorno all'interpretazione estensiva della norma sbilanciasse eccessivamente gli equilibri interni al senato.

Analisi

Come abbiamo visto dunque sono molte le nomine in cui è coinvolto in misura diversa il capo dello stato. In ogni caso sono sempre due gli elementi da tenere a mente, la cui importanza varia a seconda del tipo di nomina. Da un lato infatti il presidente deve sempre tenere in considerazione gli equilibri presenti nel paese. Dall'altro però gli altri attori istituzionali devono comunque tenere in considerazione il peso morale delle posizioni espresse dal capo dello stato.

Per quanto riguarda le nomine sostanzialmente presidenziali (giudici costituzionali e senatori a vita) questo vuol dire ad esempio che il presidente ha il diritto di compiere la propria scelta in modo autonomo, ma nel farlo dovrà valutare gli effetti politico istituzionali che le nomine produrranno.

Di converso rispetto alle nomine solo formalmente presidenziali (gli alti funzionari dello stato) è utile ricordare come la stessa corte costituzionale abbia riconosciuto al capo dello stato il cosiddetto “potere di persuasione”, o moral suasion. Si tratta della funzione di moderare, persuadere e stimolare gli altri poteri costituzionali, al fine di garantire l’equilibrio fra gli stessi. È  bene tenere a mente dunque l'influenza che il Quirinale esercita sugli altri poteri dello stato, anche per quanto riguarda nomine che in termini sostanziali competono ad altri organi.

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La costituzione infatti prevede che eserciti anche dei poteri sostanziali (come quello di nominare una parte dei giudici costituzionali e dei senatori a vita, o quello di emanare provvedimenti di grazia), alcune competenze complesse (come la nomina dei governi), in cui è previsto il concorso di altri organi costituzionali, e una più generale attività di moral suasion. Con questo termine inglese si intende quello che la corte costituzionale (sentenza 1/2013) ha definito “potere di persuasione”, ovvero la funzione di moderare, persuadere e stimolare gli altri poteri costituzionali, al fine di garantire l’equilibrio fra gli stessi.

È in questo quadro quindi che va letto il compito, attribuito al capo dello stato dalla costituzione, di presiedere il consiglio superiore della magistratura (Csm) e il consiglio supremo di difesa.

Il consiglio superiore della magistratura

Il consiglio superiore della magistratura è l’organo di autogoverno dell’autorità giudiziaria. Se al Csm è attribuita l’amministrazione della giustizia, è al ministero della giustizia che spetta l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi (articolo 110 della costituzione).

Visto che il presidente della repubblica non rappresenta né il vertice del potere esecutivo né tanto meno di quello legislativo potrebbe sorprendere che la costituzione gli attribuisca la presidenza del Csm.

In realtà la presidenza del capo dello stato ha la funzione di garantire dal “triplice rischio della dipendenza dell’ordine giudiziario dall’esecutivo, del controllo partitico-parlamentare sui giudici, e della gestione separata e corporativa dell’autogoverno dei giudici”.

La legge 195 del 1958 stabilisce alcuni compiti del presidente in seno al Csm. Tra questi il fatto che i provvedimenti assunti nell’esercizio della funzione di “amministrazione della giurisdizione” siano deliberati con decreto del presidente della repubblica e il potere del presidente di sciogliere il consiglio nel caso ne sia impossibile il funzionamento.

L’articolo 104 della costituzione disciplina a grandi linee la composizione del consiglio. A parte il ruolo del presidente della repubblica questo articolo stabilisce che siano componenti di diritto del consiglio anche il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Ci sono poi 24 membri elettivi (legge n. 195/1958) eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari (componenti togati), e per un terzo dal parlamento in seduta comune (componenti laici). I membri elettivi durano in carica 4 anni e non possono essere rieletti immediatamente.

Visto che a presiedere l'organo è il capo dello stato la costituzione prevede che il consiglio elegga un vicepresidente. Questo deve essere scelto tra i componenti laici, esercita tutte le funzioni che il presidente gli attribuisce e lo sostituisce in caso di impedimento. Il vicepresidente inoltre presiede il comitato di presidenza del Csm che oltre a lui è composto dal procuratore e dal presidente della corte di cassazione.

Il consiglio supremo di difesa

Il capo dello stato inoltre presiede il consiglio supremo di difesa, l'organo preposto all’esame dei problemi generali relativi alla sicurezza e alla difesa nazionale.

È interessante notare come la costituzione non si limiti ad attribuirgli questo ruolo. La disposizione infatti si spinge oltre conferendogli il comando delle forze armate e il compito di dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle camere. Ovviamente la catena di comando nel settore delle forze armate è articolata e complessa ed è al governo che spetta l'effettivo comando. Tuttavia si può dire che il capo dello stato ha comunque un ruolo fondamentale in termini di coordinamento e di garanzia.

È in questa sede infatti che il presidente della repubblica viene informato sulle questioni di sicurezza e difesa dai vari organi dello stato, in modo da poter esercitare le sue funzioni di garanzia e controllo. Inoltre questa è la sede in cui i vari organi si coordinano dando una linea coerente alla politica di sicurezza.

Oltre al presidente della repubblica, che lo presiede, il D.Lgs. 66/2010 stabilisce che fanno parte dell'organo il presidente del consiglio e i ministri degli esteri, della difesa, dell'interno, delle finanze e dello sviluppo economico oltre che il capo di stato maggiore della difesa e il segretario del consiglio supremo stesso. Per prassi partecipano anche il sottosegretario di stato alla presidenza del consiglio e il segretario generale del Quirinale.

La legge inoltre attribuisce al presidente alcuni compiti specifici. Tra questi quello di convocare riunioni straordinarie, oltre alle due previste annualmente, e d'invitarvi, se ne ravvisi la necessità, anche ministri o i capi di stato maggiore che non fanno parte di diritto del consiglio.

Infine è utile ricordare che le nomine delle alte cariche miliari sono attribuite con decreto del presidente della repubblica e che il segretario del consiglio è nominato dal consiglio stesso su proposta del presidente della repubblica. Un elemento importante anche considerando che questa figura svolge il compito aggiuntivo di consigliere per gli affari militari del presidente della repubblica, e fa quindi parte del segretariato generale del Quirinale.

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Le camere restano in carica di norma cinque anni, tuttavia in alcuni casi possono essere sciolte anticipatamente. Nei primi anni la costituzione prevedeva che i senatori restassero in carica per 6 anni, tuttavia nelle prime tre legislature il senato è sempre stato sciolto anticipatamente, facendo sostanzialmente combaciare la durata delle due camere, e poi nel 1963 una riforma costituzionale è intervenuta a uniformare i tempi del senato a quelli della camera.

Il potere di sciogliere le camere spetta al presidente della repubblica, ma è discusso se si tratti di un potere solo formalmente o anche sostanzialmente presidenziale.

Il divieto di scioglierle nel cosiddetto semestre bianco, contenuto nel secondo comma dell’articolo 88 della costituzione, lascia intendere che quello di sciogliere le camere sia un potere sostanziale del capo dello stato. Si tratta cioè di impedire che un presidente della repubblica che voglia essere rieletto per un secondo mandato, sciolga le camere nella speranza che le elezioni portino a una composizione parlamentare favorevole alla sua rielezione. Bilanciare il potere di nomina con una limitazione come questa non avrebbe avuto senso se non si fosse considerato che il presidente può effettivamente disporre di questo potere.

Allo stesso tempo, vista la forma di governo parlamentare, è difficile pensare che il presidente della repubblica possa usare questo strumento per perseguire una sua agenda politica. Peraltro come tutti gli altri atti presidenziali anche questo deve essere controfirmato, in questo caso dal presidente del consiglio.

Più convincente sembra la tesi secondo cui si tratta di un potere complesso, su cui pesano, a seconda del contesto, altri poteri costituzionali. Infatti lo scioglimento anticipato è quasi sempre stato “funzionale” ovvero dovuto all’impossibilità di trovare una maggioranza parlamentare.

Anche rispetto allo “scioglimento funzionale” però il ruolo del capo dello stato è cambiato nel tempo. Infatti all’inizio della prima repubblica quando ci si trovava di fronte a uno stallo in parlamento, il presidente si limitava sostanzialmente a prendere atto della situazione e ad accogliere la richiesta del governo di sciogliere le camere. Negli anni però il capo dello stato ha assunto un ruolo più centrale in questa materia arrivando al suo massimo con la presidenza Scalfaro, che nel 1994 sciolse le camere di sua iniziativa se pur con l’assenso del governo. Questo rimane però un caso singolo che negli anni successivi non si è ripetuto.

Dati

Su 17 legislature, quelle durate (considerevolmente) meno di 5 anni (60 mesi) sono state 8, ovvero quasi la metà. Questo non deve però far pensare che dopo una crisi di governo si vada più o meno automaticamente alle elezioni, anzi. Negli oltre 70 anni dall’entrata in vigore della costituzione e attraverso 18 legislature l’italia ha avuto ben 63 governi ovvero quasi un governo l’anno, con una media di 3,5 governi a legislatura.

Analisi

Come abbiamo visto, a parte il caso Scalfaro, il presidente della repubblica ha sempre esercitato questo potere in risposta a uno stallo parlamentare. Tuttavia il ruolo del presidente è stato diverso nei vari contesti storici.

Soprattutto con la fine della prima repubblica e l'indebolimento dei partiti, la figura del presidente ha assunto maggior rilievo. Comunque più che sciogliere anticipatamente le camere il ruolo del presidente si è giocato sulla decisione di non scioglierle, tentando piuttosto di risolvere l'empasse parlamentare favorendo un accordo tra i partiti, magari proponendo figure indipendenti alla guida del governo.

Questa ipotesi venne tentata per la prima volta dal presidente Pertini, contrario allo scioglimento anticipato delle camere. I suoi sforzi comunque non andarono a buon fine, e nel 1979 le camere furono sciolte in anticipo. Come casi opposti possono essere considerati quelli della nomina a presidente del Consiglio di Ciampi, Dini e da ultimo di Monti. È bene ricordare comunque che se il parlamento non avesse votato la fiducia a questi governi difficilmente il presidente avrebbe potuto fare altro che prendere atto della situazione e sciogliere le camere.

Dunque il capo dello stato non può usare questo potere per perseguire una sua agenda politica e, nella prassi, lo ha sempre esercitato in negativo, ovvero rifiutandosi di sciogliere le camere. Tuttavia se si verificasse una situazione di stallo istituzionale, in cui per qualche ragione l'iniziativa di tornare alle urne non dovesse arrivare da altre istituzioni, nulla toglie che il presidente possa assumere la decisione in autonomia.

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