Il ministero dell’interno è uno dei dicasteri più antichi dello stato italiano derivando direttamente dal Regno di Sardegna. Proprio la decisione di mantenere dopo l’unificazione il modello fortemente accentrato dello stato sabaudo ha reso fondamentale per l’unità nazionale questa struttura e in particolare le sue articolazioni periferiche.

La sua sede è, dal 1925, il palazzo del Viminale. Qui per molto tempo sono stati ospitati gli uffici della presidenza del consiglio che solo nel 1961 si sono spostati a palazzo Chigi. Un dato che testimonia l’importanza di questo dicastero che negli anni ha svolto molte funzioni anche di diversa natura. Ad oggi in ogni caso le sue attribuzioni sono stabilite dall’articolo 14 del decreto legislativo 300/1999.

Queste competenze vengono gestite tramite i 5 dipartimenti di cui è composto il ministero al cui vertice sono posti necessariamente dei prefetti.

Al dipartimento per gli affari interni e territoriali competono i servizi elettorali, l’attività di supporto alle attività di governo locale, la finanza locale e la vigilanza sullo stato civile e sull’anagrafe.

Il dipartimento della pubblica sicurezza si occupa della gestione dell’ordine e della sicurezza pubblica e del coordinamento delle forze di polizia oltre che della direzione e dell’amministrazione della polizia di stato. Per questa ragione il capo del dipartimento è allo stesso tempo il capo della polizia.

Il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione si occupa di immigrazione, asilo, cittadinanza, confessioni religiose. In questo ambito dunque compete al capo del dipartimento, tramite le prefetture, la gestione del sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati.

Il dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile svolge le funzioni non attribuite alla presidenza del consiglio in materia di soccorso pubblico, prevenzione incendi e altre attività assegnate al corpo dei vigili del fuoco. Contrariamente a quanto previsto per il dipartimento di pubblica sicurezza, in questo caso il capo dei vigili del fuoco è il vice capo del dipartimento, mentre al vertice della struttura siede comunque un prefetto.

Il dipartimento per l’amministrazione generale, per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie infine si occupa dell’organizzazione delle strutture centrali e periferiche dell’amministrazione civile.

Oltre a queste strutture principali, all’amministrazione centrale dell’interno fanno capo anche l’Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni sequestrati alla criminalità, il comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica e varie altre autorità, commissari straordinari, osservatori, comitati e istituti di formazione.

Sono 3 invece le articolazioni periferiche del ministero dell’interno, ovvero:

• le prefetture, cioè gli Uffici territoriali del governo (Utg);
• le questure, ovvero le strutture responsabili della pubblica sicurezza sul territorio;
• le direzioni regionali e i comandi provinciali dei vigili del fuoco.

Le prefetture fanno direttamente capo al ministro mentre le questure e le direzioni dei vigili del fuoco fanno rispettivamente capo al dipartimento della pubblica sicurezza e a quello dei vigili del fuoco.

Quanto agli uffici di diretta collaborazione, sono organizzati in modo simile agli altri ministeri. In questo caso però gli incarichi più importanti sono riservati, come nei dipartimenti, al personale della carriera prefettizia, e in particolare ai funzionari con la qualifica di prefetto. Nello specifico il decreto legislativo 139/2000 stabilisce che ai prefetti siano riservate le posizioni di capo di gabinetto e capo dell’ufficio legislativo.

Dati

A capo dei 5 dipartimenti siedono altrettanti prefetti, nominati direttamente dal ministro. Di solito si tratta di prefetti con un’ampia esperienza, non a caso ad oggi tutti i capi dipartimento, a parte il capo della polizia, sono stati in precedenza al vertice di uffici territoriali del governo di città capoluogo di regione.

Ma oltre alla guida dei dipartimenti sono molte le funzioni attribuite in via esclusiva a dei prefetti come anche agli altri appartenenti alla carriera prefettizia.

L’amministrazione generale del ministero è retta però anche da molti funzionari civili, tuttavia questi non possono ricoprire gli incarichi di vertice riservati al personale della carriera prefettizia.

Da un punto di vista finanziario la spesa di competenza prevista per il ministero nel 2022 ammonta a oltre 35 miliardi di euro.

Al dipartimento per gli affari interni e territoriali sono destinate oltre la metà delle risorse (59,86%), ovvero 21,3 miliardi. Ciò a causa dei fondi che da questo dipartimento sono erogati agli enti locali.

Il secondo dipartimento in ordine di spesa è quello della pubblica sicurezza, che tra le altre cose finanzia l’attività della polizia di stato, con 8,7 miliardi (24,32%).

A seguire il dipartimento dei vigili del fuoco, con 2,9 miliardi (8%), quello delle libertà civili e l’immigrazione, 1,5 miliardi (4,2%) e quello dell’amministrazione generale, 1 miliardo (2,8%).

Analisi

Il ministero dell’interno è una delle strutture chiave dello stato italiano sia per i compiti inerenti alla sicurezza pubblica sia per quelli di rappresentanza del governo presso gli enti locali.

Una competenza quest’ultima che è rimasta cruciale anche dopo la riforma del titolo V (legge costituzionale 3/2001) della costituzione con cui è stato completamente rivisto il sistema delle autonomie locali attribuendo a queste ultime molte nuove funzioni, poteri e responsabilità. Il decreto legislativo 29/2004 infatti attribuisce ai prefetti il compito di assicurare la leale collaborazione tra gli uffici territoriali del governo e gli enti locali.

D’altronde anche l’emergenza covid-19 ha fatto emergere con chiarezza l’importanza degli uffici territoriali del governo. In questa fase infatti sono state attribuite ai prefetti molte competenze aggiuntive tra le quali: il compito di attivare il centro provinciale di coordinamento dei soccorsi, quello di controllare il rispetto della normativa di emergenza sui luoghi di lavoro ma anche l’autorità su organi dello stato come le forze armate, la polizia municipale e le aziende sanitarie locali.

Forse anche per questa ragione la ministra dell’interno Lamorgese è stata una delle poche figure confermate con il passaggio dal secondo governo Conte, sostenuto dalla maggioranza giallo rossa, al governo Draghi, sostenuto da una maggioranza di grande coalizione.

Un aspetto apparentemente insolito se si considera che uno dei principali gruppi che sosteneva il governo Draghi, la Lega, fino a quel momento non aveva risparmiato critiche alla ministra dell’interno.

La questione invece appare più comprensibile se si tiene conto del fatto che Luciana Lamorgese è stata sì ministra di un governo politico, come quello presieduto da Conte, ma pur sempre nella veste di una figura tecnica. Prima di ricoprire questo incarico infatti Lamorgese ha percorso un’importante carriera prefettizia, nel corso della quale è stata nominata in posizioni importanti sia da governi di centro destra che di centro sinistra.

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Il prefetto rappresenta il livello di carriera più elevato a cui possono ambire i “funzionari di carriera prefettizia” del ministero dell’interno. In base al decreto legislativo 139/2000 questi sono selezionati tramite concorso pubblico ed iniziano la loro carriera con il rango di consigliere. Da sottolineare che, in base all’articolo 42 della legge 121/1981, anche i dirigenti della polizia possono diventare prefetti.

L’incarico più noto (ma non l’unico) che può ricoprire un prefetto è quello di essere destinato alla gestione di uno dei 103 uffici territoriali del governo (Utg) distribuiti su tutto il territorio nazionale. L’area di competenza di queste strutture ricalca a grandi linee quella delle province con alcune differenze.

Le province sono infatti 107. Questo perché in Valle d’Aosta le funzioni prefettizie sono svolte dal presidente della regione, per la provincia del Sud Sardegna è competente la prefettura di Cagliari, mentre nelle province di Trento e Bolzano hanno sede dei commissariati del governo.

Dati

Quello di titolare di un Utg è un incarico soggetto ad una frequente turnazione. Ogni anno infatti vengono nominati circa 40-50 prefetti al vertice di un Utg. Tra quelli attualmente in carica risultano 38 donne (36,19%) e 67 uomini (63,81%). L’età media è di 61 anni e complessivamente oscilla tra i 54 e i 66 anni.

Analisi

Quella del prefetto è una figura che raramente trova spazio nel dibattito pubblico ma che invece ricopre una posizione centrale all’interno della pubblica amministrazione, con grandi poteri e responsabilità. Non bisogna dimenticare infatti che nelle facoltà dei prefetti ci sono, tra gli altri, anche poteri sostitutivi in caso di inerzia degli amministratori locali, oltre al fatto che ricoprono un ruolo di primo piano nei commissariamenti per mafia.

Non a caso, il percorso di carriera per arrivare al rango di prefetto è molto lungo. Dopo aver superato il concorso, seguono infatti due anni di preparazione nella scuola superiore dell’amministrazione dell’interno, terminati i quali i consiglieri ottengono l’incarico di viceprefetto aggiunto e possono iniziare a lavorare nei vari uffici che fanno capo al ministero.

Devono poi trascorrere almeno 9 anni e 6 mesi e la valutazione positiva di una apposita commissione di avanzamento prima che un viceprefetto aggiunto possa essere promosso al rango di viceprefetto.

A questo punto, il passaggio per diventare prefetto non è automatico. Questa nomina infatti è a totale discrezione del ministero e si basa sulle capacità dimostrate dai candidati nel corso della loro carriera.

Con la riforma apportata dal decreto legislativo 29/2004 al prefetto sono stati attribuiti compiti di coordinamento anche al fine di garantire l’attuazione del principio di leale collaborazione tra lo stato e le autonomie territoriali.

Oggi il prefetto è un polo di aggregazione e centro di imputazione di responsabilità che deve facilitare il dialogo e la coesione sociale ed istituzionale tra i soggetti che operano a livello periferico.

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Quella di prefetto è la qualifica più alta in grado dei funzionari di carriera prefettizia. La nomina avviene con decreto del presidente della repubblica. Si tratta tuttavia di un atto solo formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo.

La nomina infatti fa seguito a una deliberazione del consiglio dei ministri che si esprime su proposta del ministro dell’interno. È questa figura a disporre di un ampio margine di discrezionalità sulla nomina dei prefetti. Il procedimento inizia con una commissione consultiva che individua i funzionari con la carica di viceprefetto ritenuti idonei alla nomina, in base a valutazioni sul percorso di carriera. In seguito a questa valutazione viene stilato un elenco di funzionari pari ad almeno il doppio dei posti disponibili. Alcuni posti in lista sono inoltre riservati a dirigenti della polizia di stato. A questo punto il ministro dell’interno, in vista della proposta al consiglio dei ministri, sceglie tra i funzionari presenti nella lista.

La qualifica di prefetto permette di ricoprire incarichi di vertice presso il ministero dell’interno, ma anche altri ruoli come il capo o vicecapo della polizia di stato. Inoltre i prefetti possono essere nominati alla guida di una prefettura – ufficio territoriale del governo. Anche questo incarico è conferito con decreto del presidente della repubblica, previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’interno. Tuttavia in questo caso la scelta del ministro avviene tra il personale che già detiene il titolo di prefetto.

Dati

Dei prefetti attualmente a capo delle 103 prefetture – uffici territoriali del governo (Utg) più i due commissariati del governo (nelle province autonome) sono 21 quelli nominati dall’attuale ministro Matteo Piantedosi. Un numero considerevole se si tiene conto che, al momento della stesura di questo articolo il ministro è in carica da appena 2 mesi. Quasi tutti i rimanenti (76) invece risultano nominati dall’ex ministra Luciana Lamorgese. Comunque, nonostante Lamorgese abbia ricoperto l’incarico per oltre 3 anni, risultano ancora in carica 7 prefetti nominati dal ministro Matteo Salvini e addirittura 1 nominato da Marco Minniti. Ovvero il prefetto a capo del commissariato del governo di Bolzano.

Osservando il totale delle nomine effettuate dai ministri dell’interno per questo incarico, indipendentemente dal fatto che gli incarichi siano ancora attuali, possiamo rilevare che in media un ministro nomina tra i 40 e i 50 prefetti ogni anno.

Da questo punto di vista, risulta particolarmente attivo l’ex ministro Salvini che in appena 1 anno e 3 mesi trascorsi al Viminale, ha nominato ben 70 prefetti al vertice di un ufficio territoriale del governo.

Analisi

Quello di prefetto è un incarico di carriera ma allo stesso tempo prevede un rapporto di fiducia e stretta collaborazione con il ministro dell’interno, da cui dipende direttamente. Questo vale per i prefetti con ruoli dirigenziali presso il ministero ma a maggior ragione per coloro che sono capo degli uffici territoriali. I prefetti infatti devono uniformarsi alle direttive dell’esecutivo e godere della fiducia del governo, che può revocargli l’incarico in qualsiasi momento.

Guardando ad esempio alla carriera di Matteo Piantedosi emerge chiaramente come gli siano stati attribuiti incarichi di rilievo da ministri provenienti da aree politiche molto diverse.

Nel 2017 infatti è stato nominato prefetto di Bologna dall’allora ministro del Partito democratico Marco Minniti. Successivamente, con la nascita del primo governo Conte (2018) il ministro Salvini (Lega) lo ha chiamato a ricoprire il fondamentale incarico di capo di gabinetto.

Nonostante la crisi di governo e la nascita del secondo governo Conte, inizialmente la ministra Luciana Lamorgese lo ha mantenuto nell’incarico per poi assegnarli il vertice della prefettura più importante d’Italia, quella di Roma (2020). Incarico che ha ricoperto fino alla nascita del governo Meloni, quando è stato nominato ministro.

Una volta ricevuto l’incarico politico Piantedosi ha nominato un nuovo capo di gabinetto (Maria Teresa Sempreviva). È interessante notare tuttavia, che come aveva fatto Lamorgese proprio con Piantedosi, anche il precedente capo di gabinetto del Viminale (Bruno Frattasi) è stato poi destinato dal nuovo ministro alla prefettura di Roma. Un incarico che, come abbiamo detto, è molto importante ma in cui forse non è necessario lo stesso allineamento politico con il ministro che deve invece avere il suo capo di gabinetto.

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Il prefetto è il massimo livello di carriera che può essere raggiunto da alcuni funzionari del ministero dell’interno. Tra le sue attività più note vi è senza dubbio quella di rappresentante del governo a livello locale. In questa veste è a capo di una struttura complessa detta Ufficio territoriale del governo, istituita dal decreto legislativo 300/1999, che ha lo scopo di garantire il coordinamento tra i vari uffici periferici dello stato.

Questo però non è l’unico incarico che può svolgere. Nel corso della sua carriera infatti, un prefetto può ricoprire altre posizioni dirigenziali nel ministero dell’interno, tra cui capo e vice capo della polizia di stato, capo di gabinetto, capo di dipartimento e titolare di un ufficio dirigenziale generale.

Come rappresentante del governo a livello locale, sono molte le sue aree di competenza, tra le più importanti vi sono le attività di coordinamento in materia di sicurezza e ordine pubblico, sviluppo economico, ambiente, cura del territorio, servizi alle persone e alla comunità. La sua attività si concretizza, oltre all’organizzazione di tavoli di concertazione, nella pubblicazione di ordinanze e decreti.

Il prefetto rappresenta l’autorità provinciale di pubblica sicurezza, presiede il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza, può emanare ordinanze e decreti a tutela dell’ordine pubblico e coordina l’attività delle forze dell’ordine. In caso di necessità può richiedere l’intervento dell’esercito.

Tra i poteri del prefetto sono da ricordare anche il ruolo di mediazione nelle vertenze sindacali al fine di garantire l’erogazione dei servizi pubblici essenziali e la possibilità di concedere la cittadinanza italiana.

Poteri particolari sono attribuiti al prefetto che opera nel capoluogo di regione il quale, in base alla legge 131/2003, svolge le funzioni di rappresentante dello stato per i rapporti con il sistema delle autonomie ed inoltre indice le elezioni regionali, determina i seggi consiliari e la loro associazione con le varie circoscrizioni elettorali. Inoltre, informa il governo degli atti della regione per i quali potrebbe essere necessario ricorrere al giudizio della corte costituzionale e da esecuzione ai provvedimenti con i quali il governo esercita il potere sostitutivo nei confronti delle regioni ai sensi dell’articolo 120 della costituzione.

Il prefetto risponde del proprio operato al ministero dell’interno. Tuttavia anche gli altri membri del governo possono emanare apposite direttive a lui rivolte.

Dati

Ai sensi dell’articolo 11 del decreto legislativo 300/1999 (successivamente modificato dal decreto legislativo 29/2004), il prefetto ha il compito di assicurare l’esercizio coordinato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello stato. In caso di necessità può anche sostituirli, emanando ordinanze contingibili ed urgenti.

Tra i poteri del prefetto rientra anche la possibilità di avviare la procedura per lo scioglimento dei consigli comunali e di proporre al ministro dell’interno la rimozione del sindaco, del presidente della provincia, di consiglieri e assessori quando compiano atti contrari alla costituzione o per violazione di legge. Inoltre, può ordinare ispezioni che accertino il regolare funzionamento dei servizi resi dal sindaco quale ufficiale di governo, nominando (nel caso lo ritenga opportuno) un commissario in sua sostituzione. A questo proposito, il prefetto gioca anche un ruolo fondamentale nei commissariamenti per mafia che arrivano solo al termine di un complesso procedimento istruttorio, effettuato dal prefetto competente per territorio attraverso un’apposita commissione di indagine.

I prefetti inoltre gestiscono una parte significativa di risorse pubbliche. Per fare un esempio, le prefetture svolgono anche il ruolo di stazione appaltante per conto dello stato. In particolare, è stata loro affidata la gestione degli appalti per i centri di accoglienza governativi per migranti. Per questa ragione da alcuni anni il volume di importi gestito dalle prefetture è notevolmente aumentato.

Analisi

I poteri dei prefetti, dunque, vanno oltre il mero coordinamento delle attività degli uffici statali periferici o l’organizzazione di tavoli di concertazione. La figura del prefetto ricopre oggi poteri significativi e gioca un ruolo di primo piano su temi di grande rilevanza, quali la sicurezza e i commissariamenti per mafia.

Con la revisione dei rapporti tra stato e periferie iniziata nel 2000 con l’entrata in vigore del Testo unico degli enti locali (Tuel), anche i prefetti hanno assunto un nuovo fondamentale ruolo nei rapporti tra stato ed enti locali. Con l’entrata in vigore del decreto legislativo 29/2004 infatti, al prefetto sono stati attribuiti compiti di coordinamento dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello stato sul territorio.

Parallelamente alla non riuscita abolizione delle province, l’attuale ruolo dei prefetti conferma la necessità da parte dello stato centrale di mantenere sotto controllo il territorio, nonostante il tentativo di delocalizzazione del potere portato avanti con la riforma del titolo V della costituzione.

L’intreccio di funzioni tra rappresentanza del governo, coordinamento delle pubbliche amministrazioni periferiche e controllo sull’operato degli enti locali fa si che il prefetto sia diventato un centro di potere molto rilevante e a cui anche la società civile guarda come punto di riferimento e garanzia sull’operato delle istituzioni.

Dopo aver ricoperto un ruolo di primo piano sia nell’Italia post-unificazione che durante il ventennio fascista, con le prime elezioni regionali tenutesi nel 1970, il prefetto entra in una fase di subalternità ad un’altra figura prevista dall’articolo 124 della costituzione (ora abrogato) e cioè quella del commissario di governo.

La legge 62/1953 (abrogata con il decreto legislativo 40/1993) prevedeva infatti che questi presiedesse un organo di controllo sugli atti dell’amministrazione regionale, disponeva del potere sostitutivo in caso di loro inattività, poteva indire elezioni e promuovere l’azione giudiziaria per la verifica della composizione del consiglio regionale e della eleggibilità dei suoi componenti.

Nel 1999, con il decreto legislativo 300, la figura del commissario e quella del prefetto vennero accorpate ma un punto di svolta nel rapporto tra stato ed enti locali è rappresentato dalla riforma del titolo V della costituzione varata dalla legge di riforma costituzionale 3/2001 che, abolendo le funzioni che facevano capo alla figura del commissario di governo, ha determinato un vuoto nel rapporto tra lo stato e le regioni. Carenza compensata dal definitivo ritorno in auge dei prefetti.

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