Nel maggio del 2022 la Commissione europea ha presentato il piano RepowerEu, un programma energetico nato in risposta all’inizio della guerra tra Russia e Ucraina. Infatti, uno degli obiettivi principali del piano è stato proprio quello di ridurre il più possibile la dipendenza energetica dell’Ue dalla Russia, accelerando al contempo la transizione verso un sistema energetico basato su fonti pulite e rinnovabili.

Con il regolamento Ue 2023/435, il RepowerEu è entrato definitivamente in vigore, consentendo agli stati membri di attuare il piano. 

A livello europeo, questo piano ha previsto nell’immediato acquisti congiunti di gas, anche attraverso nuovi partenariati energetici con fornitori ritenuti più affidabili. A ciò si aggiunge la realizzazione di progetti nell’ambito delle energie rinnovabili. Sono invece da attuare nel medio termine, tra le altre cose, la decarbonizzazione industriale e un quadro normativo sull’utilizzo dell’idrogeno.

Per accedere ai fondi messi a disposizione, gli stati dovevano inserire un nuovo capitolo all’interno dei rispettivi piani nazionali di ripresa e resilienza (Pnrr).Le misure, sia sotto forma di investimenti che di riforme, potevano essere nuove o versioni riviste di interventi già esistenti.

In particolare, tali misure dovevano concentrarsi su:

• il potenziamento delle infrastrutture e degli impianti energetici; 
• la diversificazione delle fonti di approvvigionamento; 
• gli incentivi per la riduzione della domanda di energia; 
• il miglioramento dell’efficienza energetica, soprattutto nel settore edilizio; 
• la decarbonizzazione dell’industria; 
• l’aumento della produzione e diffusione di energie rinnovabili, biometano sostenibile e idrogeno.

RepowerEu non è stato finanziato con un fondo completamente nuovo, ma ha utilizzato e combinato risorse già esistenti dell’Ue. Infatti, la principale fonte di finanziamento è il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Rrf), cioè il fondo principale del Next generation Eu. In particolare, sono stati messi a disposizione circa 225 miliardi di euro sotto forma di prestiti già disponibili ma non ancora utilizzati dagli stati membri e che, dal momento dell’entrata in vigore del piano, potevano essere richiesti per finanziare interventi nel settore energetico. Oltre ai prestiti, sono stati messi a disposizione ulteriori 20 miliardi di euro sotto forma di sovvenzioni, finanziate attraverso il Fondo per l’innovazione e i proventi derivanti dalla vendita delle quote del sistema di scambio delle emissioni (Ets). A queste risorse si aggiungeva la possibilità per gli stati membri di ricorrere ad altre fonti di finanziamento, come i fondi della politica di coesione e investimenti privati.

Un aspetto rilevante del piano è il suo carattere transnazionale. Gli stati membri, nel presentare le modifiche ai propri Pnrr, erano infatti tenuti a indicare la dimensione transfrontaliera delle misure proposte. Questo comportava che una quota significativa degli interventi (pari almeno al 30%) finanziati nell’ambito del RepowerEu doveva generare benefici anche per altri Paesi dell’Ue.

Per quanto riguarda l’Italia, il RepowerEu è stato integrato nel Pnrr con l’introduzione della Missione 7, approvata nel corso del 2023. Gli obiettivi principali di questo nuovo capitolo includono:

• il rafforzamento delle reti di trasmissione e distribuzione dell’energia elettrica e del gas;
• l’accelerazione della produzione di energia da fonti rinnovabili; 
• la riduzione della domanda energetica;
• il miglioramento dell’efficienza energetica e digitale; 
• lo sviluppo di competenze nella pubblica amministrazione e nel settore privato per la transizione verde; 
• la promozione delle catene del valore delle energie rinnovabili e dell’idrogeno, anche attraverso misure di accesso al credito e incentivi fiscali.

In quanto parte integrante del Pnrr, anche il RepowerEu è soggetto alle stesse regole, tempistiche e condizionalità del piano, a partire dal rispetto del principio del “non arrecare un danno significativo” all’ambiente.

Dati

Complessivamente, gli investimenti previsti dall’Italia nell’ambito di RepowerEu ammontano a circa 7,2 miliardi di euro, di cui 2,75 miliardi sotto forma di contributi a fondo perduto e 4,45 miliardi di prestiti. Attualmente (aprile 2026), la missione comprende 5 riforme e 16 investimenti, di cui 12 nuovi e 4 relativi al rafforzamento di interventi già previsti nel Pnrr.

Per quanto riguarda gli investimenti, la misura a cui sono destinate le maggiori risorse è Transizione 5.0, con una dotazione finanziaria pari a 2,5 miliardi di euro. L’intervento è finalizzato a sostenere la transizione delle imprese verso modelli produttivi più efficienti sotto il profilo energetico, sostenibili e basati sull’impiego di fonti rinnovabili. In particolare, la misura prevede il riconoscimento di un credito d’imposta commisurato alle spese ammissibili sostenute tra il 2024 e il 2025 per:

• attività digitali (beni strumentali materiali 4.0 e beni strumentali immateriali 4.0);
• attività necessarie all’autoproduzione e all’autoconsumo di energia da fonti rinnovabili (esclusa la biomassa);
• formazione del personale per l’acquisizione di competenze relative alla transizione verde. 

L’investimento include anche la creazione di una piattaforma informatica di supporto e le relative attività di gestione.

Il secondo investimento più consistente riguarda lo strumento finanziario predisposto per favorire interventi di efficientamento energetico degli immobili. L’investimento in questo caso ammonta a 1,38 miliardi e riguarda i condomini, gli alloggi di edilizia popolare e sociale e più in generale le famiglie vulnerabili e a basso reddito.

Una terza misura, dal valore di quasi 1 miliardo di euro, riguarda il rafforzamento di una misura già presente nel Pnrr, ovvero il potenziamento del parco ferroviario regionale per il trasporto pubblico, attraverso l’acquisto di 75 treni passeggeri a zero emissioni.

Per quanto riguarda le riforme, sono 5 le misure introdotte che nel complesso mirano a favorire la transizione energetica: da un lato, si semplificano le procedure autorizzative per gli impianti da fonti rinnovabili mediante l’adozione di un testo unico e si promuove una progressiva riduzione dei sussidi ambientalmente dannosi; dall’altro, si interviene sul sistema energetico migliorando l’integrazione del biometano e riducendo i costi di connessione, oltre a mitigare i rischi finanziari legati ai contratti di acquisto di energia rinnovabile tramite appositi meccanismi di garanzia. Infine, si rafforza la dimensione delle competenze con il Piano nuove competenze transizioni, volto ad aggiornare il sistema della formazione e a colmare il divario tra domanda e offerta di competenze nel mercato del lavoro.

Da segnalare anche la riforma che mira a ridurre le sovvenzioni dannose per l’ambiente elencate annualmente nel catalogo dei sussidi ambientalmente dannosi pubblicato dal ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

Analisi

I paesi dell’Ue importano una quota significativa dell’energia necessaria al proprio fabbisogno da paesi terzi. Nello specifico, secondo i dati Eurostat relativi al 2024, i principali prodotti energetici importati sono quelli petroliferi (67%), seguiti dal gas naturale (24%) e dai combustibili fossili solidi (4%). Rispetto al 2021, si registra un aumento della quota di petrolio (64% nel 2021) e una lieve diminuzione sia del gas naturale (25% nel 2021) sia dei combustibili solidi (6% nel 2021).

Un cambiamento più rilevante tra i due periodi si osserva invece in relazione ai fornitori. Nel 2021, la Russia rappresentava il principale partner energetico dell’Ue, coprendo circa il 28% delle importazioni di prodotti petroliferi e il 44% di quelle di gas. A seguito della guerra in Ucraina, la situazione è cambiata. Nel 2024, infatti, la quota russa nelle importazioni europee è scesa al 3% per il petrolio e al 14% per il gas.

Per quanto riguarda l’energia da fonti rinnovabili, nel 2024 la produzione nell’Ue ha registrato una crescita significativa, arrivando a rappresentare circa il 48% della produzione energetica interna. Tuttavia, i prodotti petroliferi continuano a costituire la principale fonte di consumo finale (37%). Nel complesso, però, i consumi energetici totali risultano in diminuzione, con un calo pari a circa il 3,9% nel 2023 rispetto al 2022.

Questi dati consentono di delineare un quadro utile alla valutazione del piano RepowerEu. Da un lato, la dipendenza energetica dall’estero rimane elevata, ma si è registrata una forte riduzione della dipendenza dalla Russia, in linea con gli obiettivi del piano. Dall’altro, la contrazione dei consumi energetici indica un miglioramento dell’efficienza e l’efficacia delle politiche di contenimento della domanda. Per quanto riguarda la transizione verso fonti pulite, il ruolo delle energie rinnovabili è in crescita sia nella produzione sia nei consumi, ma permane una significativa dipendenza dai combustibili fossili. Serve spingere ulteriormente in questa direzione, anche alla luce dell’attuale contesto geopolitico internazionale, in particolare in medio oriente.

Passando al caso italiano, l’attuazione del capitolo RepowerEu del Pnrr evidenzia alcune criticità. In particolare, con la sesta revisione del piano (novembre 2025), la dotazione complessiva della Missione 7 è stata ridotta da 11,2 a 7,2 miliardi di euro. Tale ridimensionamento è riconducibile in larga parte alla misura Transizione 5.0, che ha subito una riduzione di circa 3,8 miliardi. Questo intervento è stato inizialmente caratterizzato da una bassa partecipazione da parte delle imprese, dovuta alla complessità dei requisiti tecnici e alle difficoltà operative. Successivamente, anche a seguito di modifiche e chiarimenti normativi, la domanda è aumentata, generando tensioni tra risorse disponibili e richieste. Questa dinamica si inserisce in un contesto più ampio di revisione e riallocazione delle risorse, che ha contribuito ad accrescere l’incertezza tra gli operatori economici.

Ulteriori interventi hanno subito riduzioni o modifiche: ad esempio, l’investimento per il potenziamento del parco ferroviario regionale con treni a zero emissioni è stato ridimensionato (da 1003 a 923 milioni di euro) a seguito della revisione dei costi, mentre alcune misure, come quelle volte a sostenere lo sviluppo di una leadership industriale e tecnologica nel settore degli autobus elettrici, sono state eliminate dal piano in quanto non più realizzabili.

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L’Unione europea prevede la possibilità per gli stati membri di apportare delle modifiche ai rispettivi piani nazionali di ripresa e resilienza. Un processo che può essere avviato in qualsiasi fase di attuazione dell’agenda e che può portare anche alla stesura di un piano interamente nuovo, purché restino garantiti la coerenza complessiva e gli obiettivi fondamentali del programma.

A stabilirlo è l’articolo 21 del regolamento Ue 2021/241, in cui si specifica che le modifiche debbano essere giustificate da circostanze oggettive, per le quali non è più possibile realizzare i traguardi e gli obiettivi inizialmente previsti.

La modifica del piano nasce da un’iniziativa dello stato membro, che deve presentare alla Commissione europea una richiesta motivata, indicando le misure da rivedere, le ragioni della revisione (per esempio inflazione, ritardi attuativi o difficoltà tecniche) e le eventuali soluzioni alternative. Entro due mesi dalla richiesta la Commissione valuta tali giustificazioni e, più in generale, il piano rivisto, applicando i criteri previsti dagli articoli 18 e 19 del regolamento. Si tratta degli stessi elementi utilizzati nella fase di approvazione iniziale dei Pnrr.

Conclusa la valutazione, la Commissione esprime un voto a maggioranza semplice, laddove non sia stato possibile raggiungere un consenso unanime, che rimane l’opzione preferibile. In caso di parere positivo da parte della Commissione, spetta poi al Consiglio dell’Ue, composto dai 27 capi di stato o di governo dei paesi membri, l’approvazione in via definitiva del nuovo piano entro quattro settimane. Se invece la Commissione ritiene che le spiegazioni presentate da uno stato membro non giustifichino una modifica del Pnrr, la richiesta viene respinta. Il paese in questione avrà poi un mese di tempo per presentare osservazioni a riguardo.

A seguito dell’esplosione della guerra tra Russia e Ucraina, la comunità europea ha deciso di rivedere i propri piani di approvvigionamento energetico con un duplice obiettivo: da un lato ridurre la dipendenza dal gas di provenienza russa, dall’altro accelerare la transizione verso fonti energetiche rinnovabili. In questo contesto la Commissione europea ha varato il cosiddetto piano RepowerEu, entrato definitivamente in vigore con l’approvazione del regolamento Ue 435/2023. Questo intervento ha comportato una modifica anche del quadro regolatorio del Pnrr, di cui il capitolo dedicato al RepowerEu diventa parte integrante.

Alla luce di questa evoluzione, sono diventate 4 le tipologie di modifica che ogni stato può proporre riguardo al proprio piano nazionale:

• revisione delle misure in virtù della richiesta di una quantità maggiore di prestiti (un’eventualità esclusa per il nostro paese che ha scelto fin dall’inizio di attingere a tutti i fondi in prestito che poteva richiedere);
• revisione delle misure a seguito dell’aggiornamento del contributo finanziario massimo a fondo perduto;
• sopravvenute circostanze oggettive, adeguatamente documentate;
• inserimento delle misure rientranti nell’ambito del RepowerEu.

Per quanto riguarda il terzo punto in particolare – quello di maggiore interesse per l’Italia – è possibile una ulteriore suddivisione in 3 diversi tipi di revisione: la necessità di rivedere un target finale poiché non più realizzabile; la possibilità di semplificare e ridurre gli oneri amministrativi legati alla rendicontazione del raggiungimento degli obiettivi; oppure la loro modifica legata all’individuazione di alternative migliori per conseguire il livello di ambizione originario.

Dati

Tutti i paesi dell’Unione europea – con l’eccezione dell’Ungheria, il cui piano risulta ancora parzialmente bloccato a causa di criticità legate al rispetto dello Stato di diritto – hanno rivisto il proprio Pnrr almeno due volte dal 2021 ad aprile 2026.L’Italia si colloca tra i paesi con il numero più alto di revisioni, avendone presentate 7. Anche Belgio e Spagna hanno raggiunto lo stesso numero di modifiche approvate e, inoltre, hanno già avviato l’iter per un’ottava revisione. 

Tra le principali ragioni alla base delle richieste di modifica vi è sicuramente la necessità di integrare nei piani nazionali le misure previste dal capitolo energetico legato al RepowerEu. Tuttavia, l’elevato numero di revisioni registrato complessivamente evidenzia anche le difficoltà diffuse che gli stati membri hanno incontrato nell’attuazione dei rispettivi piani. 

Un elemento particolarmente significativo è rappresentato dal fatto che diversi paesi hanno presentato ulteriori richieste di revisione anche successivamente alla comunicazione della Commissione del 4 giugno 2025, nella quale gli stati membri venivano esortati a procedere quanto prima con eventuali modifiche dei piani e, in ogni caso, non oltre la fine del 2025. Nonostante tale indicazione, sono 8 i paesi europei che hanno presentato una revisione dei propri Pnrr nel corso del 2026, segnalando come le difficoltà attuative e l’evoluzione del contesto economico e geopolitico continuino a incidere in modo rilevante sulla realizzazione dei piani nazionali.

Analisi

La possibilità di modificare il Pnrr rappresenta uno strumento essenziale per adattare un piano di medio periodo a un contesto economico e politico in continua evoluzione, ma al tempo stesso mette in luce alcune criticità rilevanti del dispositivo. In particolare, la nozione di “sopravvenute circostanze oggettive”, che costituisce il presupposto giuridico per la revisione dei piani, appare volutamente ampia e non rigidamente definita, lasciando margini interpretativi significativi nel processo negoziale tra stati membri e Commissione.

Inoltre, il crescente numero di revisioni presentate dai paesi europei evidenzia come la programmazione iniziale si sia frequentemente scontrata con difficoltà attuative di natura concreta. Le modifiche, infatti, non si limitano a interventi marginali, ma incidono spesso in modo sostanziale sulla struttura dei piani, riguardando contenuti, misure e, in alcuni casi, interi investimenti, che vengono sostituiti o rimodulati per renderli compatibili con i vincoli temporali e amministrativi.

Questo fenomeno, quindi, riflette sia fattori contingenti (come l’aumento dei costi, le difficoltà nelle catene di approvvigionamento, la crisi energetica e il mutato contesto geopolitico), sia limiti più strutturali legati alla capacità amministrativa degli stati membri e alla complessità dei meccanismi di attuazione. La comunicazione della Commissione europea del giugno 2025 sottolinea infatti che, nonostante i progressi compiuti, una quota significativa di traguardi e obiettivi deve ancora essere conseguita e che è necessaria un’accelerazione dell’attuazione per rispettare le stringenti scadenze del 2026.

In questo quadro, la Commissione ha invitato esplicitamente gli stati membri a razionalizzare i propri Pnrr, eliminando le misure non realizzabili entro i termini e semplificando la formulazione degli interventi, dei traguardi e degli obiettivi, al fine di ridurre gli oneri amministrativi pur preservando l’ambizione complessiva dei piani. 

Si è osservata, infatti, una progressiva tendenza nel tempo verso una maggiore flessibilità operativa e una certa semplificazione degli obiettivi inizialmente previsti, verosimilmente finalizzata a rendere più realizzabile l’attuazione entro i tempi stabiliti. Ciò non implica tuttavia un venir meno dei vincoli fondamentali del dispositivo: la flessibilità concessa dal regolamento resta infatti incardinata nell’esigenza di garantire il raggiungimento dei risultati entro il 2026. Scadenza che la Commissione ha ribadito essere un limite inderogabile, anche in risposta alla richiesta del Parlamento europeo di estendere le tempistiche per il completamento dei Pnrr.

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Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) si compone di riforme normative e investimenti economici. Tutte queste misure devono essere attuate nel rispetto di una tabella di marcia che prevede, per ciascuna di esse, il raggiungimento di specifiche scadenze, articolate per trimestre e anno fino al 2026.

Le scadenze si distinguono in due categorie: le milestone (traguardi) e i target (obiettivi). Si tratta di due diverse tipologie di risultati che segnano l’avanzamento delle riforme e degli investimenti previsti dal piano e contribuiscono a scandire le diverse fasi di attuazione degli interventi. Le milestone sono associate a risultati di natura qualitativa. Ad esempio l’approvazione di una legge o l’adozione di atti amministrativi. In genere precedono cronologicamente i target. Questi ultimi, invece, riguardano risultati quantitativi. Come il numero di imprese che usufruiscono di un determinato incentivo o l’incremento del personale in uno specifico ambito.

Un’ulteriore distinzione riguarda le scadenze di rilevanza europea e quelle di interesse nazionale. Le prime sono concordate con le istituzioni Ue e contenute nel Pnrr approvato da Bruxelles. Su queste si basa la valutazione periodica dell’avanzamento del piano e, in caso di esito positivo, l’erogazione delle risorse finanziarie.

Le scadenze di rilevanza nazionale, invece, rappresentano passaggi intermedi finalizzati a cadenzare meglio il cronoprogramma per facilitare il raggiungimento degli obiettivi concordati a livello europeo. Tale categoria include anche le scadenze relative alle misure finanziate esclusivamente attraverso il Fondo complementare nazionale.

Dati

Dal 2021 a oggi (aprile 2026), il Pnrr è stato modificato 7 volte. Uno degli interventi più rilevanti ha riguardato la riprogrammazione delle scadenze. Con la settima revisione del piano, approvata dalle istituzioni europee il 25 marzo 2026, il numero complessivo di scadenze ammonta a 575, 48 in più rispetto alla versione originaria del 2021, che ne prevedeva 527. Tale incremento è dovuto anche all’introduzione del capitolo dedicato al RepowerEu, entrato in vigore nel 2023.

Rispetto alla versione iniziale, le varie revisioni del piano hanno portato a una significativa redistribuzione delle scadenze. Si osserva in generale uno spostamento in avanti dei traguardi e degli obiettivi. Particolarmente evidente la riduzione del carico nel quarto trimestre del 2023 e un contestuale incremento nella fase finale del piano, previsto per giugno 2026, che passa da circa 120 scadenze a quasi 160.

Analisi

Le risorse europee non sono erogate tutte insieme ma in rate semestrali. Ogni paese invia – al massimo due volte l’anno – la richiesta per ricevere una parte dei fondi. Insieme alla documentazione che dimostri di aver conseguito tutti i milestone e target previsti per il semestre precedente. Rispettare il cronoprogramma non è semplice: gli adempimenti sono numerosi e i tempi stretti a fronte di una realtà, quella italiana, dove le tempistiche burocratiche e amministrative seguono spesso tempi più dilatati.

La redistribuzione temporale delle scadenze, con un marcato spostamento degli obiettivi verso la fase finale del piano, sembrerebbe riflettere le difficoltà strutturali emerse nell’attuazione del Pnrr. Diversi monitoraggi, come quello diffuso dalla Corte dei Conti a fine 2025, mostrano infatti come l’avanzamento degli interventi sia stato più lento del previsto, in particolare per quanto riguarda le fasi di progettazione e aggiudicazione degli appalti.

In questo contesto, il rinvio di milestone e target consente formalmente di mantenere il rispetto degli impegni europei, ma al tempo stesso segnala una difficoltà nel rispettare il cronoprogramma originario. 

Nel complesso, le varie revisioni del Pnrr evidenziano il progressivo adattamento alle difficoltà attuative incontrate, con il conseguente spostamento del carico operativo verso la fase conclusiva. Ciò rende particolarmente critica l’ultima fase del Pnrr, in cui si concentreranno non solo la maggior parte degli obiettivi da raggiungere, ma anche i rischi più elevati in termini di capacità amministrativa, tempi di realizzazione e pieno utilizzo delle risorse disponibili.

Finora l’Italia è riuscita a ottenere tutti i fondi previsti dalle diverse rate anche grazie a un atteggiamento abbastanza conciliante da parte delle istituzioni europee. Tutti i paesi tuttavia sono chiamati a uno sforzo finale importante per non perdere parte delle risorse assegnate.

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I progetti compresi all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) vengono sostenuti principalmente dal recovery and resilience facility (Rrf, dispositivo di ripresa e resilienza), uno strumento finanziario che è stato istituito dall’Unione europea per sostenere gli investimenti del piano e per l’accesso degli stati membri ai fondi del Next generation Eu.

Il Rrf è stato finanziato attraverso due principali strumenti:

• entrate tradizionali dell’Unione europea (contributi sull’Iva, ad esempio);
• obbligazioni a titolo europeo.

L’Unione europea ha quindi inserito dei suoi titoli sul mercato libero, con condizioni più favorevoli rispetto a quelle che avrebbero potuto ottenere gli stati membri singolarmente. Per questo motivo, l’Europa ha aumentato le risorse permanenti versate dai paesi. Si passa dall’1,4% del reddito nazionale lordo (Rnl) al 2%. Questo incremento cesserà nel momento in cui tutti i prestiti saranno ripagati e tutte le sovvenzioni saranno scadute.

Dal punto di vista degli stati, ci saranno dei pagamenti a seconda del tipo di finanziamento ricevuto. I singoli paesi possono infatti accedere ai fondi attraverso due strumenti finanziari:

• i prestiti (grants);
• le sovvenzioni (loans).

I secondi sono definiti “a fondo perduto”, ovvero sono capitali dei quali non verrà richiesta la restituzione ai governi nazionali. Chi invece ha beneficiato dei primi ha l’obbligo di ripagarli all’Unione europea, in un lasso di tempo che andrà dal 2028 al 2058. Su questi si applica un tasso di interesse a condizioni agevolate.

Dati

Il piano Next generation Eu è finanziato principalmente con il recovery and resilience facility, uno strumento che ammonta a 577 miliardi di euro. Di questi, 360 sono erogati come prestiti (circa il 63% del Rrf) e 217 come sovvenzioni.

I paesi che hanno richiesto un prestito sono 12. Al primo posto figura l’Italia (122,6 miliardi di euro), seguita da Polonia (29,44), Spagna (22,71) e Grecia (17,73). Italia e Polonia sono gli unici due stati per cui la quota di prestiti è superiore a quella delle sovvenzioni. Per quel che riguarda invece queste ultime, gli stati che risultano beneficiari in maggior misura sono Spagna (79,85 miliardi di euro), Italia (71,78) e Francia (40,27).

Analisi

L’Italia è il paese per cui sono previsti più fondi e, più in particolare, è lo stato che ha richiesto la quota di prestito maggiore. Quindi avrà un certo onere rispetto agli altri stati per quel che riguarda il pagamento diretto del debito. Sul tema della quantità di risorse ottenute, si è aperto un dibattito negli scorsi anni, anche in relazione alla situazione finanziaria del paese e alle prospettive di crescita. Questi introiti infatti dovrebbero aiutare il rilancio del paese in termini di servizi e produttività economica, livellando le differenze presenti all’interno dei territori della penisola e alla fine del periodo di attuazione dei progetti l’economia nazionale dovrebbe essere in grado di sostenere il pagamento dei debiti. Per questo è cruciale che gli interventi abbiano un reale impatto sui territori.

In questo scenario, è importante considerare anche le proposte di revisione del piano stesso. Tra le modifiche richieste, una parte riguarda la possibilità di accedere a crediti d’imposta alle industrie invece della distribuzione ai comuni che si occupano della gestione dei progetti. L’obiettivo è quello di facilitare l’esecuzione degli interventi. Il rischio però potrebbe essere quello di non permettere ai fondi di raggiungere le zone più critiche del paese: verrebbe quindi a meno la riduzione dei divari tra i territori, una delle priorità trasversali considerate nel Pnrr.

L'articolo Come verrà ripagato il Pnrr proviene da Openpolis.

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è il programma con cui il governo intende gestire i fondi europei del recovery and resilience facility, lo strumento più rilevante della strategia Next generation Eu. Vale a dire il piano di ripresa e rilancio economico introdotto dall’Unione europea per risanare le perdite causate dalla pandemia.

Redatto dall’allora governo Draghi e approvato definitivamente nel luglio 2021, il Pnrr italiano ha una struttura articolata che nel tempo si è evoluta. Partendo dal livello più generale e andando nello specifico, il piano italiano si compone di 7 missioni. Queste a loro volta si suddividono in 17 componenti, ognuna delle quali comprende una serie di misure che si suddividono tra riforme e investimenti. Le aree di intervento sono numerose: si spazia dalla transizione ecologica alla digitalizzazione, dalla sanità alla scuola, dai trasporti alla giustizia. Per questo motivo le misure sono moltissime e a loro volta possono essere ulteriormente suddivise a un ulteriore livello di specificità, quello delle sub-misure. Si tratta complessivamente di 231 interventi di cui 163 investimenti e 69 riforme.

Per ogni misura poi sono previste delle scadenze da rispettare a cadenza trimestrale, lungo uno o più anni dal 2021 al 2026. Il rispetto di tali adempimenti è condizione vincolante al fine di ottenere tutte le risorse assegnate all’Italia.

I fondi europei infatti non vengono erogati in un’unica soluzione ma attraverso una serie di rate. Ogni stato può presentare al massimo due richieste di pagamento all’anno, per ottenere i fondi però deve dimostrare di aver raggiunto tutti i traguardi e gli obiettivi previsti per il semestre precedente.

La responsabilità della gestione delle risorse e del rispetto dei cronoprogrammi è affidata a delle organizzazioni titolari. Si tratta perlopiù di ministeri e dipartimenti della presidenza del consiglio. Di questo ammontare, la maggior parte (122,6 miliardi di euro) sono prestiti, che il nostro paese dovrà restituire nel tempo all’Ue, mentre la restante parte (71,8 miliardi di euro) sono sovvenzioni.

Il quadro normativo europeo che regola la redazione dei Pnrr, la loro attuazione e l’invio di risorse è definito dal regolamento Ue 2021/241. Alcuni dei principali passaggi di questo documento comprendono:

• l’obbligo per i paesi beneficiari di investire almeno il 37% delle risorse ricevute in misure per l’ambiente e il clima e il 20% per la transizione digitale;
• il vincolo degli stati con le istituzioni Ue, al completamento di scadenze e misure nei termini previsti, pena la mancata erogazione dei fondi;
• la possibilità per i paesi di modificare il piano, in qualsiasi momento della sua attuazione, rispettando precise condizioni che saranno valutate sempre dalla commissione.

Oltre al regolamento europeo, lo stato italiano ha adottato una propria governance del Pnrr.

Dati

Come detto in precedenza, il Pnrr interviene in diverse materie. Per questo motivo le risorse, in particolare, sono state suddivise tra le cosiddette amministrazioni titolari. Queste ultime sono poi chiamate a individuare gli effettivi soggetti attuatori dei diversi progetti, generalmente attraverso bandi ad hoc.

Osservando come si distribuiscono i fondi possiamo osservare che il ministero delle infrastrutture è il soggetto a cui è affidata la gestione della parte più consistente di risorse con oltre 41 miliardi di euro. Troviamo poi il ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (31 miliardi), quello delle imprese e del made in Italy (30 miliardi) e quello dell’istruzione (17 miliardi).

Complessivamente le amministrazioni titolari sono 24. Oltre ai ministeri e ai dipartimenti della presidenza del consiglio dei ministri, ricevono fondi anche il Consiglio di stato e i Tar e la struttura commissariale per la ricostruzione in seguito all’alluvione che ha colpito il centro Italia nel 2023.

Analisi

Negli anni, l’attuazione del Pnrr si è rivelata estremamente complessa. Alla difficoltà nell’individuare i progetti da finanziare, alle lentezze delle amministrazioni titolari e dei soggetti attuatori infatti si sono aggiunte anche le conseguenze della guerra tra Russia e Ucraina che hanno provocato un aumento vertiginoso dei costi dell’energia e delle materie prime. Per questo motivo l’Italia si è vista costretta a rivedere più volte il proprio piano e anche il relativo cronoprogramma.

A pochi mesi dalla fine del piano sarebbe importante avere un quadro puntuale dello stato dell’arte dei vari interventi. Secondo l’ultima relazione dell’esecutivo sullo stato di attuazione del Pnrr, su un totale di circa 550mila progetti finanziati a fine novembre 2025 ne risultavano già completati circa 384mila. A questi se ne aggiungono circa 32mila in fase di ultimazione.

L’esecutivo tuttavia ha omesso di dichiarare il valore economico complessivo dei progetti già conclusi rispetto a quelli ancora lontani dalla fine. Questa mancanza di dettaglio rende difficile valutare se siano stati completati i “grandi progetti” strategici o se la statistica sia gonfiata da interventi di minore entità economica. Senza questa distinzione, la rendicontazione numerica rischia di offrire una visione parziale e potenzialmente distorta dell’effettivo avanzamento strutturale del paese.

In questo contesto un dato utile da valutare è quello legato allo stato di avanzamento finanziario. Al 30 novembre 2025 risultava speso circa il 52% delle risorse totali assegnate al nostro paese. Detto che non tutte le risorse del Pnrr devono essere erogate entro il 2026, risulta comunque evidente come in pochi mesi debba essere spesa una quantità molto consistente di fondi.

Per questo motivo, e per un’analisi realistica dell’impatto del piano, è fondamentale disporre di dati granulari, aggiornati e corretti. Per lungo tempo, l’accesso pubblico a dati disaggregati per singolo progetto è stato limitato, ostacolando il lavoro di monitoraggio civico e giornalistico. Solo a partire dal 2024 la situazione ha iniziato a mostrare segni di miglioramento. Questo cambio di passo è avvenuto anche grazie alle costanti campagne di sensibilizzazione e denuncia portate avanti da Openpolis e altre organizzazioni della società civile.

Nonostante i passi avanti nella pubblicazione dei dati, permangono problemi strutturali nella qualità dell’informazione prodotta. Come evidenziato in più occasioni dalla Corte dei conti, il sistema di monitoraggio sconta i limiti operativi dei soggetti attuatori (comuni, regioni, altri enti pubblici e privati). Questi ultimi caricano spesso le informazioni sulla piattaforma Regis – lo strumento dedicato alla rendicontazione dei progetti Pnrr – con notevole ritardo. Inoltre, sono frequenti gli errori di compilazione e le incongruenze nei report inseriti. Queste lacune nel database nazionale rendono estremamente complesso per gli analisti, e per gli stessi organi di controllo, capire l’esatto stato di avanzamento dei lavori.

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Definizione

Tutti gli interventi proposti dai piani nazionali di ripresa e resilienza (Pnrr) dei paesi Ue devono rispettare la regola del “non arrecare danno significativo” (do no significant harm, Dnsh). Ogni misura per essere in agenda deve quindi essere priva di rischi dannosi per l’ambiente e il clima.

Questo principio è stato definito a partire dalla tassonomia per la finanza sostenibile. Un sistema di classificazione ideato dal comitato economico e sociale europeo, che definisce quali attività sono ecosostenibili.

Il Dnsh si basa su 6 criteri per valutare l’impatto ambientale di una misura:

• mitigazione dei cambiamenti climatici. Nessun intervento deve causare significative emissioni di gas serra;
• adattamento ai cambiamenti climatici. Una misura non deve impattare negativamente sul clima attuale e futuro, né su persone, beni, natura o l’attività stessa;
• uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine. Un’attività economica non deve danneggiare mari, fiumi, laghi o qualsiasi altro bacino o corso d’acqua. Dal livello superficiale a quello sotterraneo, il potenziale ecologico deve essere tutelato;
• transizione verso l’economia circolare, riduzione e riciclo dei rifiuti. Un intervento non deve causare l’aumento dell’utilizzo di risorse naturali, né della produzione di rifiuti destinati a incenerimento o smaltimento. Non deve essere inefficiente nel ricorso a materiali recuperati o riciclati;
• prevenzione e riduzione dell’inquinamento. Una misura non deve determinare un aumento delle emissioni di inquinanti nell’aria, nell’acqua o nel suolo;
• protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli eco-sistemi. Nessun intervento Pnrr deve mettere a rischio la conservazione degli ecosistemi, degli habitat e delle specie.

Ogni misura viene quindi valutata in base ai possibili effetti sui singoli obiettivi e associata di conseguenza a 4 scenari:

• impatto nullo o trascurabile,
• sostegno del 100% all’obiettivo, in base ai parametri indicati nel regolamento Ue 2021/241,
• contributo sostanziale,
• la misura richiede una valutazione Dnsh complessiva.

Se l’intervento rientra in uno dei primi 3 punti, la verifica segue un approccio semplificato. Se invece viene associato all’ultimo scenario, il controllo consiste in un’analisi approfondita. Questo avviene per investimenti e riforme nei settori di energia, trasporti o rifiuti, che hanno un rischio maggiore di incidere sugli obiettivi ambientali.

In ogni caso questa verifica non è esterna, ma sono i paesi stessi a dover effettuare e condividere le autovalutazioni di ogni misura, sulla base dei parametri e delle indicazioni fornite dalla commissione europea.

Inoltre, al di là della verifica a priori, il principio Dnsh deve essere rispettato lungo tutta la fase di realizzazione concreta dell’intervento. Dunque anche i soggetti attuatori, perlopiù amministrazioni locali, devono assicurarsi che l’investimento o la riforma in questione non arrechi danni significativi all’ambiente. Dall’inizio alla fine della sua messa a terra.

Per aiutare i soggetti attuatori in questo senso, viene periodicamente aggiornata e resa disponibile una guida operativa per il rispetto del principio Dnsh. Questo documento fornisce innanzitutto una mappatura, che associa ogni misura alle attività economiche necessarie per realizzarla. Poi per ciascun settore di intervento – dalla costruzione di nuovi edifici all’acquisto di servizi informatici – si trova una scheda tecnica contenente informazioni operative e normative necessarie al rispetto dei vincoli Dnsh. E delle check list sintetiche con gli stessi contenuti.

Analisi

Il principio “non arrecare danno significativo” è del tutto in linea con l’agenda decennale dell’Unione europea di contrasto al cambiamento climatico e alla crisi ambientale. Tuttavia il Dnsh, così come altri strumenti e accordi messi in atto negli anni a livello comunitario, racchiude in sé alcune criticità che potrebbero minarne l’efficacia.

Innanzitutto è bene ribadire che la verifica sulle misure del Pnrr non viene svolta dall’esterno, dalla commissione europea, ma attraverso autovalutazioni. Sono quindi gli stessi paesi a effettuare i controlli e a presentarne i risultati a Bruxelles.

Inoltre, sappiamo che la regola Dnsh vale per tutte le fasi di attuazione dei progetti. E che la commissione si dovrebbe occupare di verificarne il rispetto. Tuttavia, a oggi non sono ancora state definite le modalità in cui questo dovrebbe avvenire. Sicuramente però, affinché questi controlli abbiano luogo, gli enti attuatori devono raccogliere informazioni e documentare ogni passaggio della realizzazione dei progetti. Facendo ricorso alla guida operativa e in particolare alle checklist, che indicano i controlli da effettuare lungo tutte le fasi della messa a terra di un’opera.

Ma quanto è verosimile che i soggetti attuatori si occupino di queste verifiche? Come abbiamo raccontato in diverse occasioni, gli enti locali hanno difficoltà amministrative e burocratiche nella gestione e nel monitoraggio dei progetti Pnrr. Una situazione spesso dovuta a mancanza di personale e di esperti; e talmente diffusa che a oggi ancora non è disponibile alcun tipo di dato sull’avanzamento dei progetti. In questo quadro risulta quindi difficile pensare che tali circostanze non costituiscano un ostacolo anche per la verifica sul rispetto del principio Dnsh.

In sintesi, la regola “non arrecare danno significativo” è sicuramente valida, ma il suo rispetto potrebbe essere reso difficile. Sia dalla mancanza a oggi di meccanismi di verifica esterni, sia dalle scarse possibilità di monitoraggio da parte delle amministrazioni locali.

L'articolo Cos’è il principio “non arrecare danno significativo” proviene da Openpolis.

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) italiano, in seguito alle varie revisioni, ha un valore complessivo pari a circa 194,4 miliardi. Tali risorse non sono assegnate tutte insieme al nostro paese ma sono suddivise in 10 rate (a cui si aggiunge un pre-finanziamento di circa 25 miliardi di euro erogato nell’agosto del 2021).

Lo sblocco delle rate da parte delle istituzioni europee è legato al conseguimento di specifici milestone e target: le cosiddette scadenze. Ogni stato può presentare al massimo 2 richieste di pagamento all’anno, per questo è molto importante riuscire a rispettare il cronoprogramma. Ogni sei mesi la commissione europea effettua dei controlli sui progressi compiuti dai diversi paesi. Solo dopo tale verifica, procede all’erogazione dei fondi concordati.

Questa procedura è definita all’interno degli accordi operativi che ogni stato membro ha firmato con la Commissione Ue. Tali documenti prevedono confronti trimestrali tra Bruxelles e i governi nazionali, per monitorare l’andamento del piano. Inoltre definiscono i meccanismi di verifica del conseguimento dei singoli milestone e target.

Il processo si basa su un rigoroso e dettagliato sistema documentale descritto nei “Meccanismi di verifica” (Verification mechanism) associati a ciascuna misura. Il perno dell’intera procedura è il documento di sintesi (Summary document o Explanatory document) che deve essere prodotto dall’amministrazione titolare di ciascuna misura. Questo documento ha lo scopo di dimostrare in modo esauriente come l’obiettivo, inclusi tutti i suoi elementi costitutivi, sia stato raggiunto.

A questo fascicolo devono essere obbligatoriamente allegate delle prove documentali specifiche, che variano in base alla natura dell’investimento o della riforma. In sintesi: 

• Per le riforme, la prova documentale consiste nella copia della pubblicazione in gazzetta ufficiale della legislazione primaria o secondaria, accompagnata dai riferimenti esatti alle disposizioni che ne sanciscono l’entrata in vigore. In alcuni casi, è richiesta la prova dell’adozione di specifici atti o accordi.
• Per gli investimenti l’evidenza principale è il certificato di completamento dei lavori (per infrastrutture e opere pubbliche) o di regolare esecuzione (per servizi e forniture), oppure ancora elenchi dettagliati di beneficiari o copia dei contratti di finanziamento sottoscritti (nel caso di incentivi e sgravi fiscali). Per obiettivi intermedi, la verifica può basarsi sui certificati dello stato avanzamento lavori (Sal) o sulla notifica di aggiudicazione degli appalti.

L’organo principale incaricato della verifica a livello europeo è la Commissione europea. I controlli di Bruxelles si esplicano attraverso la valutazione dei documenti di sintesi a cui si aggiunge la possibilità di effettuare controlli a campione e indagini mirate.

Il processo di valutazione inizia quando uno stato membro presenta alla Commissione la richiesta di finanziamento. Dopo averla ricevuta, il Berlaymont prepara entro due mesi un documento di valutazione. E chiede al comitato economico e finanziario – composto da due rappresentanti per stato membro – di fornire un suo parere entro quattro settimane. Se il comitato individua delle mancanze gravi da parte di un paese, può chiedere che la questione venga analizzata anche in sede di consiglio europeo. Oltre al raggiungimento di milestone e target, viene verificato che tutti gli interventi già implementati per il raggiungimento di scadenze passate non siano stati revocati. Una condizione anch’essa necessaria all’invio dei finanziamenti.

A questo punto la commissione deve decidere se erogare tutte le risorse stabilite. Oppure se inviarne solo una parte, nel caso in cui venissero confermate mancanze o irregolarità. In questo secondo caso, il resto dei fondi viene sospeso e lo stato coinvolto ha sei mesi di tempo per completare le scadenze in ritardo. Se ciò non avviene, la commissione può stabilire una riduzione dell’ammontare totale indirizzato a quel piano nazionale. Da notare comunque che nei casi in cui alcuni milestone o target risultino impossibili da raggiungere per condizioni oggettive, i governi nazionali hanno la possibilità di presentare una versione rivista dei rispettivi Pnrr.

Per prendere queste decisioni, la commissione segue la cosiddetta comitatologia. Cioè una serie di procedure che la invitano a tenere fortemente in considerazione il parere espresso dal comitato, pur non obbligandola. La commissione è infatti libera di votare a maggioranza semplice, laddove non sia stato possibile raggiungere un consenso unanime, che rimane l’opzione preferibile. La decisione finale sull’erogazione dei fondi è prettamente politica, in quanto appannaggio esclusivo dei voti dei singoli commissari.

Dati

Grazie ai dati messi a disposizione e aggiornati al 9 aprile, è possibile fare un punto sul livello di completamento dei vari piani nazionali di ripresa e resilienza. A livello di importi, risultano già erogati agli stati circa 398 miliardi di euro, pari al 69% delle risorse totali stanziate nell’ambito del Recovery and resilience ficility. L’Italia è ad oggi il paese Ue ad aver ricevuto la quantità più ingente di fondi con 153,7 miliardi di euro. Seguono Spagna (71,4 miliardi) e Francia (34,1).

Se però si va a vedere il rapporto tra fondi già ricevuti rispetto al totale delle risorse assegnate notiamo che il nostro paese scende al terzo posto con il 78,8%. Sia Francia (84,8%) che Austria (84,1%) riportano una quota più alta. Bisogna però tenere presente che i Pnrr dei vari paesi hanno importi e livelli di complessità diversi. Se si considera la Spagna – che è la seconda maggiore beneficiaria dopo l’Italia – notiamo che l’ammontare già ricevuto è pari al 69,6%.

Anche per quanto riguarda il livello di completamento di milestone e target il nostro paese non figura ai primi posti. L’Italia fa registrare infatti il 64% di scadenze già raggiunte. Ci sono però altri 6 paesi che riportano valori più alti. Tra questi Francia (83%), Austria (79%) e Danimarca (75%).

Bisogna comunque tenere presente, come abbiamo spiegato anche in questo articolo, che il nostro paese ha posticipato molte scadenze all’ultimo momento utile. Vale a dire al 30 giugno 2026. Anche in questo caso, facendo il confronto con la Spagna, vediamo che quest’ultima fa registrare un livello di completamento inferiore (54%), inoltre alcune scadenze risultano “sospese” in attesa di ulteriori accertamenti.

Analisi

Nel processo di valutazione dell’attuazione dei Pnrr da parte degli stati membri, gli aspetti tecnici legati al raggiungimento di milestone e target si intrecciano inevitabilmente con considerazioni di natura politica. Da un lato, infatti, la Commissione europea è chiamata a verificare in modo rigoroso il rispetto degli impegni concordati; dall’altro, pesa l’esigenza di assicurare il successo complessivo del programma Next generation Eu, sia in termini di impatto economico sia di credibilità istituzionale.

In questo equilibrio, l’azione della Commissione nel tempo si è mostrata nel complesso flessibile. Accettando numerose revisioni dei piani nazionali e favorendo soluzioni che consentissero agli stati membri di proseguire nell’attuazione, anche a fronte di difficoltà operative o ritardi.

Questa flessibilità però potrebbe non essere garantita anche nel momento della conclusione formale del piano. C’è da dire che le informazioni attualmente disponibili delineano un quadro incerto per quanto riguarda cosa potrebbe accadere a quei progetti non conclusi alla data del 30 giugno 2026. In molti casi, gli obiettivi europei richiedono il conseguimento di soglie quantitative minime e non il completamento integrale di tutti gli interventi finanziati.

A ciò si aggiungono alcune soluzioni operative che consentono di gestire eventuali ritardi senza compromettere l’accesso ai fondi. Tra queste, la possibilità di suddividere i progetti più complessi in lotti, mantenendo nel Pnrr solo le componenti realizzabili entro il 2026 e finanziando le restanti attraverso altre risorse, nazionali o europee. Analogamente, è prevista la possibilità di trasferire alcuni interventi verso altri strumenti, come i fondi della politica di coesione, oppure di ricorrere a fondi nazionali per garantire la continuità dei lavori.

Un ruolo crescente è inoltre svolto dagli strumenti finanziari: per alcune misure (come il Piano Italia a 1 giga nella sua ultima revisione) infatti è sufficiente, entro la scadenza, istituire i fondi dedicati e stipulare gli accordi necessari. Mentre la realizzazione degli interventi potrà avvenire anche successivamente. Si tratta di un’opzione che, anche a seguito delle revisioni dei piani, ha assunto un peso significativo.

Resta comunque un perimetro di interventi per cui la scadenza è effettivamente inderogabile. In particolare, nei casi in cui il raggiungimento dei target è legato a evidenze come il certificato di ultimazione dei lavori (o di regolare esecuzione), i progetti devono essere completati entro il 30 giugno 2026. Le amministrazioni dovranno poi chiudere la raccolta e la validazione della documentazione entro il 31 agosto. Le spese sostenute oltre tali termini non saranno considerate ammissibili ai fini del Pnrr. Per gli interventi che non rispettano queste condizioni, sarà quindi necessario individuare fonti di finanziamento alternative, al fine di evitare il rischio di opere incompiute.

In prospettiva, anche se l’esperienza del dispositivo per la ripresa e la resilienza non sarà replicata, lascia in eredità alcuni principi destinati a incidere sulle future politiche europee. In primo luogo, il carattere performance based dello strumento, per cui l’erogazione delle risorse è subordinata al raggiungimento di obiettivi concordati. A questo si aggiunge il principio del pay for reform, che lega l’accesso ai fondi all’attuazione di riforme coerenti con le raccomandazioni europee e orientate alla crescita e al rafforzamento dello stato di diritto.

Diventa quindi fondamentale valutare cos’ha funzionato e cosa no nell’attuazione dei Pnrr. In modo da poter sfruttare appieno le opportunità offerte dall’utilizzo dei fondi Ue nel prossimo ciclo di programmazione.

L'articolo Come l’Ue verifica l’attuazione dei Pnrr negli stati membri proviene da Openpolis.

Il parlamento ha poteri potenzialmente molto rilevanti per quanto riguarda la verifica dello stato di attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Alle camere infatti sono attribuite ampie prerogative per quanto riguarda l’accesso a dati e informazioni. Oltre alla possibilità di svolgere audizioni dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle diverse misure.

Il ruolo di controllo e monitoraggio del parlamento è stato disciplinato nel tempo da diverse norme, non sempre coerenti tra loro. Una prima disposizione in merito è prevista dall’articolo 43 della legge europea 2019-2020. Qui si prevede infatti che le commissioni parlamentari competenti svolgano un’attività di controllo sul corretto utilizzo delle risorse assegnate all’Italia. A tal fine possono convocare i soggetti responsabili e gli attuatori dei progetti ed effettuare sopralluoghi dove questi sono in corso.

La legge di bilancio 2021 ha poi disposto che il Consiglio dei ministri inviasse alle camere una relazione annuale (entro il 30 giugno, dal 2021 al 2027) sui risultati raggiunti, indicando anche eventuali misure volte all’accelerazione dei progetti in corso. Successivamente, il decreto legge 77/2021 ha invece stabilito che gli aggiornamenti sullo stato di attuazione del Pnrr, dovessero essere trasmessi con cadenza semestrale. La responsabilità dell’invio di questi dati ricade in particolare sulla cabina di regia, oltre che sul ministro deputato al Pnrr. Lo stesso decreto prevede peraltro che anche la Corte dei conti riferisca almeno semestralmente al parlamento circa lo stato di attuazione del piano.

L’articolo 1, commi 2-7, della legge 108/2021 ha poi aggiunto che il governo deve fornire a tutte le Commissioni parlamentari competenti informazioni, atti e documenti (inclusi quelli inviati all’Ue) sul Pnrr, al fine di garantire un monitoraggio efficace circa il rispetto dei termini e la prevenzione o correzione di eventuali criticità. Le Commissioni monitorano congiuntamente, secondo intese tra i presidenti di Camera e Senato, lo stato di attuazione e i progressi del Pnrr, anche riguardo alle singole misure.

La cabina di regia inoltre è tenuta a inviare alle commissioni parlamentari competenti per materia ogni ulteriore elemento utile a valutare lo stato di avanzamento degli interventi, il loro impatto e l’efficacia rispetto agli obiettivi perseguiti. In particolare nel sostegno all’occupazione dei giovani e alla lotta alle disuguaglianze di genere.

Al termine dell’esame di ogni relazione semestrale possono essere adottati atti di indirizzo (come mozioni o risoluzioni) al governo che indicano le eventuali criticità riscontrate nel programma di adozione delle riforme e nello stato di avanzamento degli investimenti.

Da notare infine che l’articolo 9 bis del già citato Dl 152/2021, al comma 2, stabilisce che qualora il governo intenda modificare il Pnrr, la proposta prima dell’invio alla commissione europea deve essere condivisa con le camere “in tempo utile per consentirne l’esame parlamentare”.

Dati

Finora, sono state inviate al parlamento 7 relazioni governative. La più recente risale al 31 dicembre 2025.

Inoltre, dall’inizio della legislatura, il governo ha reso alle camere 10 tra comunicazioni e informative urgenti sul Pnrr.

Complessivamente, tra camera e senato risultano presentati 4.503 atti di indirizzo e controllo riguardanti a vario titolo il piano nazionale di ripresa e resilienza. Più nello specifico, sono state presentate in assemblea 131 mozioni (di cui 90 per cui la discussione risulta conclusa), 106 interpellanze (56), 446 interrogazioni a risposta orale (214), 941 interrogazioni a risposta scritta (319), 150 risoluzioni (144) e 1.591 ordini del giorno (1.533).

A questa attività si aggiungono anche le numerose audizioni, sia di esponenti dell’esecutivo che di altri soggetti responsabili e di esperti portate avanti dalle diverse commissioni. In queste sedi tra l’altro sono state depositate 652 interrogazioni (di cui 424 concluse) e 56 risoluzioni (26).

Da notare che sebbene le proposte di revisione del Pnrr presentate dall’Italia siano state 7, solo in due occasioni c’è stato un coinvolgimento delle camere. Precisamente per quanto riguarda la seconda revisione del piano approvata definitivamente nel dicembre 2023 e per la quinta proposta, approvata a novembre 2025.

Analisi

Sono diversi gli elementi di criticità che emergono relativamente al controllo parlamentare del Pnrr. Il primo e più evidente riguarda il fatto che il governo avrebbe dovuto presentare una relazione sul piano con cadenza semestrale. Cosa che però è avvenuta solamente nel 2024 e nel 2025. In precedenza sia il governo Draghi che quello di Meloni ne avevano presentata solamente una all’anno.

Un secondo aspetto da rimarcare riguarda il fatto che il lavoro svolto dalle commissioni nel tempo si è ridimensionato. In precedenza infatti ogni commissione aveva affrontato nel dettaglio gli aspetti di propria competenza e proposto specifici atti di indirizzo. Ciò non avviene più.

In base a quanto riportato in un report realizzato dai centri studi di camera e senato infatti la modalità con cui il parlamento si è approcciato all’analisi di questi documenti nel tempo è cambiata. Per la prima relazione ogni commissione aveva approfondito i profili di propria competenza. A partire dalla seconda invece le commissioni bilancio e politiche dell’Unione europea hanno acquisito un ruolo di primo piano. Mentre le altre si sono limitate a esprimere pareri ma senza approfondire più di tanto la discussione.

Un altro elemento che vale la pena sottolineare riguarda il fatto che, nonostante gli ampi poteri attribuiti dalle norme, le richieste di informazioni ulteriori rispetto a quanto contenuto nelle relazioni e nelle informative sono state molto generiche. Gli esponenti dell’opposizione da questo punto di vista hanno lamentato una certa ritrosia del governo nel condividere informazioni dettagliate. Cosa che gli renderebbe più difficile approfondire i vari temi. Peraltro si tratta di un elemento che, su specifici aspetti, è stato rilevato anche da esponenti della maggioranza.

Ma l’aspetto forse più critico del rapporto tra esecutivo e parlamento riguardo al Pnrr riguarda l’evidente esclusione di quest’ultimo dal processo di modifica e revisione del piano. Come già detto infatti, solo in due occasioni il governo ha ritenuto di dare conoscenza alle camere di quanto stava avvenendo. Nella seconda peraltro, è legittimo ritenere che ciò sia avvenuto solo a seguito di una nostra denuncia che ha portato ad un ampio dibattito sul tema.

Spesso l’esecutivo ha giustificato il mancato passaggio parlamentare con il fatto che le modifiche apportate fossero di natura “tecnica”. Tuttavia anche la più recente revisione del piano, approvata definitivamente lo scorso marzo, ha riguardato 40 tra riforme e investimenti. Una parte consistente del Pnrr italiano.

Al contempo però occorre rilevare una scarsa capacità di entrare nel merito delle questioni anche da parte delle opposizioni. Anche in commissione infatti le dichiarazioni appaiono più improntate alla polemica politica che a un effettivo controllo sullo stato di attuazione del piano.

L'articolo Come il parlamento valuta l’attuazione del Pnrr proviene da Openpolis.

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) è un documento che ha lo scopo di illustrare alla commissione europea la pianificazione degli investimenti dei fondi che verranno stanziati all’interno del programma Next generation Eu (Ngeu).

Il Ngeu si inserisce all’interno di un’operazione più ampia che ha l’obiettivo di incentivare la ripresa economica post-pandemica degli stati membri dell’unione. In contemporanea, infatti, è stato sospeso il patto di stabilità e crescita, un insieme di regole che hanno lo scopo di coordinare le politiche finanziarie dei paesi europei, e c’è stata l’adozione di ulteriori pacchetti di sostegno.

A questo fine, sono stati ideati due principali strumenti finanziari di sostegno agli investimenti:

• il React-Eu, un programma legato al breve periodo (2021-2022) che ha lo scopo di aiutare le economie nel loro immediato rilancio;
• il dispositivo Recovery and resilience facility (Rrf) che ha una durata di sei anni ed è stato istituito con l’obiettivo di strutturare dei cambiamenti duraturi, declinati nel Pnrr, legati principalmente a innovazione digitale, transizione ecologica e inclusione sociale.

Il Rrf prevede uscite pari a 672,5 miliardi di euro da dividere tra gli stati membri. Di questi, 360 miliardi di euro saranno erogati tramite prestiti a tassi agevolati mentre 312,5 saranno sovvenzioni a fondo perduto, ovvero contributi per i quali non verrà chiesto un rimborso. Il finanziamento di queste uscite per l’unione avviene tramite le classiche fonti di entrata per l’UE (dazi doganali, contributi dei paesi membri sull’Iva, contributi sul reddito nazionale lordo) e prestiti sui mercati finanziari a tassi più favorevoli rispetto a quelli che otterrebbero i singoli stati.

L’assegnazione delle sovvenzioni ai paesi viene definita da una serie di criteri:

• il 70% dei fondi viene assegnato in base alla numerosità della popolazione dello stato, all’inverso del rapporto tra il suo prodotto interno lordo (Pil) pro capite e quello medio dell’Ue e al suo tasso di disoccupazione registrato tra il 2015 e il 2019 rispetto alla media dell’unione;
• per il 30% si tiene invece in considerazione, al posto del tasso di disoccupazione, la perdita del Pil al netto dell’inflazione nel 2020 e la perdita cumulativa osservata del Pil reale nel periodo 2020-2021, basata su una previsione fatta nell’autunno del 2020 che verrà poi aggiornata entro il 30 giugno 2022 con gli effettivi valori registrati in quel periodo.

È possibile per gli stati membri richiedere anche i prestiti che non devono superare il 6,8% del reddito nazionale lordo registrato nel 2019.

Dal punto di vista tecnico, è stato istituito un fondo di rotazione per la gestione dei flussi finanziari tra le istituzioni europee e italiane. Si compone di due conti correnti infruttiferi (contributi a fondo perduto e contributi a titolo di prestito) che hanno amministrazione autonoma e costituiscono gestioni fuori bilancio. Le risorse europee confluiscono in uno di questi due conti a seconda della natura del contributo. Vengono poi trasferite alle amministrazioni o agli organismi titolari dei progetti attraverso un giroconto su conto corrente istituito per l’operazione. Tutto ciò viene gestito direttamente dalla tesoreria centrale italiana. Questa operazione serve per garantire passaggi contabili chiari ed efficienti: è importante specificare che il momento in cui l’Unione europea accetta di concedere la rata e l’effettivo trasferimento monetario sono momenti differenti dal punto di vista contabile, per cui è importante che questo fondo abbia abbastanza risorse per fare fronte a tutti gli imprevisti che potrebbero capitare durante il piano come bandi chiusi in anticipo oppure complicazioni di tipo tecnico.

Le regioni e gli enti territoriali hanno un ruolo fondamentale nel comprendere esigenze e bisogni della popolazione. Concorrono direttamente alla realizzazione del Pnrr in quanto soggetti attuatori di specifici progetti, destinatari finali di alcune opere e partecipando alla definizione e all’implementazione delle riforme previste. Per accedere ai fondi, è necessario partecipare ai bandi o agli avvisi emanati dai ministeri di competenza tramite i quali vengono selezionati i progetti da finanziare. Le risorse vengono poi stanziate direttamente dal Mef, tramite dei versamenti all’interno dei conti di tesoreria.

Dati

Il finanziamento principale degli investimenti è il Rrf, che prevede entrate pari a 191,5 miliardi di euro e rappresenta il 90% dell’importo. Il fondo React-Eu invece ammonta a 13 miliardi di euro e assieme ad una serie di fondi ulteriori compone il 10%. Per integrare il piano, il governo ha istituito un ulteriore fondo complementare di 30,6 miliardi di euro finanziato tramite lo scostamento di bilancio autorizzato dal parlamento il 22 aprile 2021.

Il Rrf è stato istituito il 19 febbraio 2021. Per avere accesso ai finanziamenti, i paesi hanno dovuto inviare i loro piani di recupero e resilienza entro il 30 aprile 2021.

Tra gli stati membri che hanno richiesto prestiti possiamo osservare che l’Italia si trova al primo posto con 122,6 miliardi di euro. Seguono la Grecia con 12,72 miliardi e il Portogallo con 2,69 miliardi. A livello percentuale, solo 2 paesi su 7 hanno richiesto una frazione di prestiti superiore al 50% delle risorse complessive: Italia e Romania. Anche in questo caso il nostro paese risulta al primo posto con una percentuale di prestiti sul totale delle risorse assegnate pari a circa il 64%.

Analisi

L'Italia può richiedere e ottenere i finanziamenti su base semestrale se viene rispettato il cronoprogramma, quindi se vengono effettivamente raggiunti i traguardi e gli obiettivi intermedi stabiliti con le istituzioni europee di competenza. Le attività di monitoraggio e rendicontazione sono gestite da diversi soggetti:

• l'unità di audit, che esegue le verifiche di sistema, delle operazioni e delle performance;
• l'unità di valutazione, che analizza la coerenza degli indicatori ai fini della rendicontazione;
• le amministrazioni o gli organismi a cui fanno capo le misure, responsabili della gestione finanziaria e delle analisi da inviare presso le strutture di servizio centrali del Pnrr.

Le attività di controllo e rendicontazione sono fondamentali per la valutazione del potere politico. Risulta importante sia se si tratta di scambi tra governo e istituzioni europee che nel caso della trasparenza nei confronti dei cittadini. Su questo secondo punto, è necessario lavorare a una piattaforma che contenga dati aperti, quindi accessibili e utilizzabili senza restrizioni legali.

L'articolo Come funzionano i flussi dei finanziamenti nel Pnrr proviene da Openpolis.

Il soggetto incaricato della valutazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza (Pnrr) degli stati membri è la commissione europea. Mentre il via libera definitivo compete al consiglio europeo.

Per la valutazione dei progetti la commissione si è avvalsa in particolare di 11 criteri indicati nell’articolo 19 del regolamento Ue 2021/241. I principali richiedevano al Pnrr di contribuire alla creazione di posti di lavoro e prevedere investimenti in transizione ecologica (almeno il 37%) e digitalizzazione (almeno il 20%). Inoltre era richiesto che i progetti nazionali contribuissero ad affrontare le raccomandazioni che la commissione europea aveva rivolto ai singoli paesi in ambito macroeconomico per il 2019 e il 2020 e che non arrecassero un danno significativo agli obiettivi europei in tema di ambiente. Oltre a ciò era necessario anche riportare una stima realistica dei costi e prevedere sistemi di controllo per arginare la corruzione.

La commissione ha poi attribuito un rating da A a C per ognuno di tali criteri. Il piano italiano ha ricevuto tutte A salvo che per la voce legata alla stima totale dei costi in cui è stata assegnata una B. Tale rating è lo stesso assegnato a quasi tutti i piani fin qui valutati dalla commissione. Nessuno stato membro infatti ha ottenuto 11 A.

Dati

La commissione europea ha finora valutato 17 Pnrr. Grazie al lavoro di sintesi svolto dall’ufficio rapporti con l’Unione europea, sappiamo che quasi tutti gli stati hanno individuato nella transizione ecologica e nella digitalizzazione i punti di intervento centrali (come previsto del resto dal regolamento Ue). Altre voci molto ricorrenti riguardano investimenti sulla sanità, sulla pubblica amministrazione e sulle infrastrutture.

Il fatto che tutti i piani nazionali presentino a grandi linee gli stessi temi non deve stupire. Nel regolamento che istituisce il Recovery and resilience facility infatti erano già stati indicati anche i 6 pilastri per cui sarebbe stato possibile richiedere finanziamenti. Tali pilastri sono:

1. transizione verde;
2. transizione digitale;
3. occupazione e crescita intelligente, sostenibile e inclusiva;
4. coesione sociale e territoriale;
5. salute e resilienza;
6. politiche per la prossima generazione.

Al netto della declinazione degli interventi in base alle caratteristiche dei singoli paesi quindi le possibilità di manovra per quanto riguarda la richiesta di finanziamenti erano abbastanza limitate.

Analisi

La creazione del progetto Next generation Eu rappresenta un importante passo in avanti nella storia dell'Unione europea. Mai finora infatti gli stati membri avevano deciso di costituire un debito comunitario con l'obiettivo di finanziare progetti per il rilancio dell'economia. Ciò rappresenta una grande opportunità dopo la crisi causata dal Covid-19.

Essendo il principale beneficiario delle risorse il nostro paese sarà costantemente sotto osservazione. Il regolamento del Ngeu prevede anche uno strumento definito come “freno di emergenza” con il quale il consiglio europeo può decidere di bloccare l’erogazione delle risorse qualora fossero registrati dei gravi scostamenti dal raggiungimento dei target intermedi e finali. Un’eventualità però che il nostro paese deve assolutamente evitare.

Per questo è fondamentale non solo che i progetti contenuti nel Pnrr siano realizzati in maniera efficace e rispettando i tempi ma anche che sia garantita la massima trasparenza. In modo che cittadini e analisti possano contribuire al monitoraggio delle azioni e a individuare eventuali criticità.

L'articolo Come l’Europa valuta il Pnrr degli stati membri proviene da Openpolis.