Definizione

I Lep sono i livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale. Questo perché riguardano diritti civili e sociali da tutelare per tutti i cittadini.

La definizione dei Lep in alcuni casi è implicita in norme già vigenti. Per fare un esempio, la presenza dell’anagrafe in ciascuno dei quasi 8.000 comuni italiani è (con le dovute cautele) assimilabile un livello essenziale delle prestazioni. Si tratta infatti di un servizio connesso con diritti e servizi fondamentali per la cittadinanza e quindi non sarebbe accettabile se in alcuni territori non venisse erogato.

Esistono quindi una serie di ambiti in cui la legge dello stato nel corso dei decenni ha già affidato o delegato agli enti territoriali determinati compiti e questi sono tenuti a garantire il servizio.

In una serie di altri settori invece non sono ancora stati individuati i livelli del servizio da garantire. Sono i servizi erogati in modo disomogeneo sul territorio nazionale (come quelli sociali e socio-educativi). La costituzione affida allo stato, come competenza esclusiva, il compito di definire i Lep:

Al netto di quelli già impliciti nelle normative vigenti, sono ancora molti i settori in cui i Lep devono essere definiti, dai servizi sociali al trasporto locale. Ciò rappresenta una questione istituzionale di primaria importanza, perché significa che il dettato costituzionale resta inattuato su un punto dirimente. Il motivo, come approfondiremo, è che dalla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni consegue necessariamente un aggravio di spesa per le casse dello stato.

Come stabilito dalla legge delega sul federalismo fiscale (42/2009), c’è infatti un rapporto diretto tra la definizione dei Lep e la determinazione di costi e fabbisogni standard da riconoscere ai comuni e agli altri enti locali.

In concreto, significa che se lo stato definisce un livello essenziale delle prestazioni, poi deve anche garantire a comuni, province, città metropolitane e regioni le risorse sufficienti per poterli erogare. In particolare a quelli meno dotati di risorse (ad esempio perché con bassa capacità fiscale).

Altrimenti solo i comuni con maggiori risorse proprie potrebbero essere in grado di garantire i servizi previsti dai Lep, entrando di fatto contraddizione con il dettato costituzionale.

Dati

La definizione dei Lep rappresenta quindi una partita cruciale per il nostro paese e per i cittadini, perché risponde a 2 esigenze fondamentali:

1. individuare, per ciascuna materia (salute, istruzione, assistenza sociale, trasporti), uno standard adeguato di prestazioni e servizi che deve essere garantito su tutto il territorio nazionale;
2. dove necessario, garantire a comuni, province, città metropolitane e regioni le risorse necessarie per erogare i servizi oggetto di Lep.

A ciò si aggiunga che anche da un punto di vista metodologico non è affatto semplice tradurre i diritti civili e sociali da garantire ai cittadini in indicatori e livelli di prestazioni effettivamente misurabili.

Si tratta infatti di un processo che comporta una serie di passaggi non banali:

1. mappatura dei servizi erogati sul territorio da ciascun ente;
2. identificazione dei servizi in cui è necessaria la determinazione dei Lep;
3. valutazione dei livelli di spesa e dei servizi erogati per i settori interessati dai Lep;
4. determinazione dei costi e dei fabbisogni standard, in modo da stabilire se le risorse a disposizione dell’ente sono sufficienti per erogare il servizio in questione. In caso contrario, per calcolare a quanto ammontino le risorse aggiuntive.

Il punto chiave è che per lo stato non basta stabilire delle soglie adeguate sui servizi (ad esempio, se parliamo di servizi prima infanzia, il numero di posti offerti ogni 100 bambini residenti). Deve anche verificare che le risorse a disposizione degli enti siano sufficienti, e in caso contrario riconoscerne di aggiuntive. Introdurre i Lep è infatti necessario anche per garantire l’offerta di un adeguato livello di servizi.

Ciò ha evidentemente un costo: si pensi ai servizi con maggiore disomogeneità sul territorio nazionale, come gli asili nido e i servizi socio-educativi per la prima infanzia.

La diffusione del servizio comune per comune è fortemente eterogenea, come è visibile anche dalla mappa. In base ai dati Istat relativi al 2020, vi sono infatti comuni che superano ampiamente i 50 posti ogni 100 bambini. Altri invece dove il servizio non è presente o molto più limitato.

Questo caso esemplifica bene come l'individuazione di un Lep da garantire sull'intero territorio nazionale implichi la necessità di ridurre i divari sul territorio. Con risorse aggiuntive da riconoscere da parte dello stato.

Anche se ancora i Lep non sono stati definiti, è per colmare questo tipo di divari che, nel 2019, è stata realizzata una prima normalizzazione e nel 2021, sono stati introdotti gli obiettivi di servizio (Os).  Se in passato poteva capitare che un comune si vedesse riconosciuto un fabbisogno pari a 0, ad esempio sui servizi prima infanzia, adesso, grazie alle revisioni metodologiche approvate dalla commissione tecnica per i fabbisogni standard, tutti i comuni si vedono riconosciuti dei livelli di copertura minimi. Dapprima sugli asili nido, poi sui servizi sociali comunali (Legge di bilancio 2021, art. 1 commi 791 e 792). Successivamente, con la legge di bilancio per il 2022 (legge 234/2021, art. 1 comma 174), sono state stanziate le risorse per consentire l'istituzione dell'obiettivo di servizio sul trasporto scolastico per gli alunni con disabilità.

In tutti i casi citati, si tratta di un percorso di avvicinamento ai livelli essenziali delle prestazioni, in modo da arrivare a questo traguardo avendo già fissato un livello minimo che tutti i comuni dovrebbero conseguire nell'erogazione di un servizio. Per raggiungerlo, il fondo di solidarietà comunale è stato incrementato di conseguenza (in particolare con il comma 172 art. 1 della legge 234/2021). Da ultimo su questo fondo è intervenuta anche la legge di bilancio 2023 (legge 197/2022, art. 1 comma 774).

Analisi

A oggi, la definizione dei Lep resta uno degli aspetti più rilevanti che mancano per l'attuazione del federalismo fiscale. Un'urgenza rilevata anche nel corso del monitoraggio sull'attuazione della legge sul federalismo fiscale, in sede parlamentare.

Da questo punto di vista, la scelta di procedere sull'implementazione degli obiettivi di servizio attuata di recente può essere vista come un passo verso l'adozione dei Lep.

Tale metodo, come abbiamo visto applicato dapprima ai servizi sociali, poi agli asilo nido e al trasporto per gli alunni disabili, realizza una serie di obiettivi. In primo luogo, quello di velocizzare la transizione verso un compiuto federalismo fiscale che, come già approfondito, per funzionare ha bisogno di meccanismi di perequazione tra territori diversi. A maggior ragione in un paese caratterizzato da forti divari interni come il nostro.

In secondo luogo, gli obiettivi di servizio aiutano la convergenza tra gli enti. Si tratta di un aspetto cruciale, perché solo avvicinando gli standard diventerà concreta la possibilità di individuare dei livelli essenziali delle prestazioni uniformi su tutto il territorio nazionale.

Ovviamente questo percorso di convergenza (oggi con gli Os, domani con i Lep) per funzionare ha bisogno di risorse. L'incremento del fondo di solidarietà comunale con la legge di bilancio 2021 - in collegamento diretto con gli obiettivi di servizio - ha introdotto un meccanismo che potrà essere reso strutturale attraverso i Lep.

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Definizione

Il principio guida del federalismo fiscale è spostare le funzioni e i servizi pubblici, così come l’imposizione fiscale, dallo stato agli enti territoriali. In concreto ciò significa decentrare alcune funzioni dello stato alle regioni, alle province, alle città metropolitane e ai comuni.

In parallelo, viene attribuita a questi enti maggiore autonomia finanziaria, in particolare nella possibilità di stabilire entrate e spese proprie. L’obiettivo di questo modello è avvicinare al cittadino la sede politica in cui vengono prese le decisioni.

Allo stesso tempo, devono essere previste delle compensazioni per evitare che solo i comuni che raccolgono più tasse (ad esempio perché il reddito medio dei cittadini è più elevato) possano garantire maggiori servizi. In assenza di tali compensazioni, il rischio è un ulteriore allargamento dei divari territoriali.

Questi principi sono entrati a far parte del nostro ordinamento con la riforma del titolo V della costituzione, approvata nel 2001. Si tratta della sezione della nostra carta fondamentale che si occupa dei rapporti tra lo stato e le autonomie locali. Nei rapporti economici e finanziari tra centro e periferia infatti l’assetto istituzionale del paese è profondamente mutato nell’ultimo ventennio.

Vediamo con quali atti il federalismo fiscale è stato progressivamente introdotto in Italia, in che tempi e con quali modalità.

Dati

Storicamente, il sistema italiano di finanza locale era basato sui trasferimenti erariali attribuiti dallo stato agli enti territoriali. In questa concezione, è lo stato centrale a raccogliere le risorse (ad esempio con imposte e tasse) e successivamente a distribuirle tra i vari livelli di governo. Con l’approccio alla base del federalismo fiscale invece il flusso viene invertito: sono comuni, province, città metropolitane e regioni a finanziare in autonomia le proprie attività.

Un cambio totale di paradigma che ha richiesto molteplici interventi normativi e amministrativi, tutt’ora in corso di attuazione. A partire dalla riforma della costituzione su questi aspetti.

Queste modifiche della carta fondamentale in particolare hanno previsto:

• nel 2001, all’interno della complessiva riforma del titolo V, l’attribuzione di autonomia finanziaria a regioni, province, città metropolitane e comuni;
• nel 2012, nell’ottica del contenimento della spesa pubblica, è stato inserito un riferimento all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

Come è cambiata l'autonomia finanziaria dal 1948

La riforma del 2001 è quella che ha introdotto nell’ordinamento i due principi cardine del federalismo: autonomia fiscale e solidarietà tra gli enti territoriali.

Da un lato, è stata attribuita autonomia finanziaria agli enti territoriali. Imposte e tasse locali sono diventate infatti la prima gamba su cui si regge il sistema del federalismo fiscale.

Dall’altro lato, come già sottolineato, era necessario prevedere un meccanismo che frenasse l’allargamento delle disparità. Esso è stato individuato in un fondo perequativo destinato ai territori “più poveri”, ed è la seconda gamba dell’attuale assetto dei rapporti economico-finanziari tra stato e autonomie.

È sempre la costituzione a stabilire che questi 2 canali di finanziamento devono essere sufficienti a finanziare tutte le funzioni di competenza dell’ente.

Su questi aspetti la costituzione fissa dei principi guida, ma è la legge dello stato a dover stabilire la disciplina di dettaglio. Nello specifico il ridisegno delle norme sul federalismo fiscale è stato avviato con la legge 42 del 2009.

La legge 42/2009 ha dato corpo ai principi del federalismo fiscale con diverse previsioni. Tra le più importanti, quella che ha portato all’istituzione di un fondo sperimentale di riequilibrio comunale, successivamente sostituito dal fondo di solidarietà comunale, per attuare la perequazione prevista dalla riforma. E la progressiva sostituzione dei trasferimenti basati sulla spesa storica con il criterio dei costi e dei fabbisogni standard.

In prospettiva, si tratta di un passaggio fondamentale per la finanza pubblica nel nostro paese. Perché significa passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio. Tuttavia questo processo è ancora in corso di attuazione, ed è lontano dall’essere concluso.

Va infatti sottolineato che la norma approvata nel 2009 sul federalismo fiscale era una legge delega. Significa che non contiene norme direttamente attuative, ma una serie di deleghe al governo per intervenire con proprio decreto, nei limiti di quanto deciso in sede parlamentare.

Dal 2009 sono stati 11 i decreti legislativi emanati in attuazione della legge sul federalismo fiscale. Il 70% dei quali approvati tra 2010 e 2011, cioè nel primo triennio di implementazione. Tra i principali, vanno ricordati quello relativo all’attribuzione di patrimonio demaniale agli enti locali (Dlgs 85/2010), la definizione dei fabbisogni standard per comuni e province (Dlgs 216/2010) e l’armonizzazione dei bilanci locali (Dlgs 118/2011).

A che punto è l’attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale

Analisi

L’obiettivo del federalismo fiscale è avvicinare al livello locale la decisione su come reperire e utilizzare il denaro pubblico. Ciò dovrebbe contribuire a responsabilizzare le singole amministrazioni, perché i soldi provengono direttamente dai cittadini del comune stesso. Allo stesso tempo, si pone il tema di come non allargare i divari territoriali. Un comune con poche risorse proprie (ad esempio perché i residenti hanno bassi redditi) si troverebbe svantaggiato, quindi è necessario prevedere adeguati meccanismi di perequazione.

Questo processo è stato avviato prima con la riforma costituzionale del 2001 e successivamente con la legge delega del 2009, e i relativi decreti legislativi. Tuttavia, a distanza di oltre 10 anni dall’approvazione della legge, sono molti gli aspetti che devono ancora trovare attuazione. Un aspetto messo in luce nelle relazioni di monitoraggio della commissione parlamentare competente.

Sono così rimasti in sospeso aspetti molto importanti, come la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) su cui attuare una effettiva perequazione delle risorse. Si tratta dei livelli essenziali delle prestazioni, riguardanti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti sul territorio nazionale. In altre parole, dei servizi minimi che devono essere offerti senza divari sul territorio. Questi dovrebbero essere definiti con legge statale, come stabilito dall’articolo 117 della costituzione.

Una volta definiti degli standard minimi nei servizi da garantire su tutto il territorio nazionale, sarebbe infatti possibile definire sulla base di questi ultimi i fabbisogni e i costi standard che ogni amministrazione deve sostenere. Significherebbe passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio.

Oggi infatti i fabbisogni standard sono definiti in base alla spesa media per i servizi di comuni simili per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. Un’evoluzione recente, in questo senso (legge di bilancio 2021, art. 1, commi 791 e 792), è stata quella di prevedere degli obiettivi di servizio rispetto ai servizi sociali e agli asili nido erogati dai comuni. Parametrare anche su questi ultimi la definizione dei fabbisogni standard va nella direzione di rendere più efficace ed equo il sistema di federalismo fiscale, in prospettiva della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

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Definizione

I fabbisogni standard sono indicatori che stimano il fabbisogno finanziario di cui necessitano i comuni per erogare alcuni fondamentali servizi, quali:

• funzioni di amministrazione generale,
• viabilità e il territorio,
• gestione dei rifiuti,
• servizi sociali
• asili nido
• polizia locale
• istruzione pubblica

A ognuno di questi servizi corrisponde un fabbisogno, mentre il fabbisogno standard totale rappresenta la quota complessiva necessaria a finanziare la totalità dei servizi.

Tale indicatore viene calcolato in base all’ammontare complessivo del fondo perequativo – che costituisce una parte delle risorse destinate ai comuni – e determinato in base alla spesa media per i servizi, di comuni simili a quello considerato per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. Variabili di questo tipo influenzano il livello di spesa di un ente per i servizi e sono dunque le stesse a influenzare il calcolo dei fabbisogni standard. Sono 70 in tutto e, tra queste, alcune delle più rilevanti comprendono:

• numero di abitanti,
• superficie del comune e densità abitativa,
• quantità dei servizi offerti,
• indice di deprivazione socio-economica,
• classi climatiche,
• quantità di rifiuti prodotti,
• numero di scuole e loro caratteristiche,
• costo del lavoro interno ed esterno.

Viene individuato un fabbisogno minimo per ognuno dei servizi considerati, fatta eccezione per quelli a domanda individuale, considerati non obbligatori. Tra questi lo scuolabus, la mensa, altri servizi legati all’istruzione pubblica e gli asili nido. Per i primi viene assegnato un fabbisogno solo ai comuni che erogano tali servizi, mentre per gli asili nido non è più così. Dal 2019 infatti, viene riconosciuto per tale servizio un fabbisogno minimo a tutti i comuni che hanno una popolazione residente tra gli 0 e 2 anni di età.

La funzione principale dei fabbisogni standard è quella di guidare i meccanismi di redistribuzione delle risorse economiche ai comuni. In particolare questo indicatore definisce, insieme alla capacità fiscale, la ripartizione della quota perequativa del fondo di solidarietà comunale.

Dati

La determinazione dell’indicatore è affidata a Sose, società partecipata dal ministero economia e finanze e dalla banca d’Italia. Allo stato attuale, i fabbisogni vengono calcolati solo per i comuni delle regioni a statuto ordinario.

I comuni del centro-nord Italia, in particolare quelli di Emilia Romagna, Toscana e Umbria hanno i maggiori livelli di fabbisogno standard. Lo stesso vale per le grandi città come Torino, Milano, Roma e Napoli. È interessante notare che quote elevate si registrano anche in piccoli comuni del nord, che corrispondono perlopiù a territori montani.

Analisi

L'obiettivo dei fabbisogni standard è quello di rappresentare - in modo obiettivo - le necessità finanziarie effettive di ciascun ente locale. Così da parametrare le risorse da attribuire non più sulla spesa storica, ma sulla base di dati maggiormente accurati e più rispondenti alle necessità di ciascuna comunità. Come le caratteristiche del territorio e gli aspetti socio-demografici della popolazione residente.

Si tratta di un cambio di paradigma per il sistema della finanza locale italiano, che tuttavia ha bisogno della definizione dei Lep per realizzarsi completamente. Lep è l'acronimo di livelli essenziali delle prestazioni. Si tratta dei servizi connessi ai diritti civili e sociali minimi che devono essere garantiti sull'intero territorio nazionale, senza disparità, e sono previsti dall'articolo 117 della costituzione. È la legge statale a doverli stabilire ma, come rilevato nelle relazioni della commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, resta un aspetto ancora inattuato.

La definizione dei Lep è cruciale perché una volta stabiliti degli standard minimi nei servizi da garantire su tutto il territorio nazionale, sarebbe infatti possibile definire sulla base di questi ultimi i fabbisogni e i costi standard che ogni amministrazione deve sostenere.

In attesa della definizione dei Lep, i fabbisogni standard sono definiti in base alla spesa media per i servizi di comuni simili per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. Tuttavia uno sviluppo recente verso l'adozione di livelli essenziali delle prestazioni è stato introdotto con gli obiettivi di servizio.

Un esempio significativo in questo senso è dato dalla previsione di specifici obiettivi di servizio rispetto ai servizi sociali e agli asili nido erogati dai comuni (legge di bilancio 2021, art. 1, commi 791 e 792). Parametrare anche su questi ultimi la definizione dei fabbisogni standard va nella direzione di rendere più efficace ed equo il sistema di federalismo fiscale, in prospettiva della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

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Il federalismo fiscale in Italia si basa sulla riforma del titolo V della costituzione. Introdotta nel 2001, aveva lo scopo di dare maggiore autonomia alle regioni e agli altri livelli di amministrazione locale. Tra le novità introdotte, erano previste delle misure per ridurre la disparità tra i comuni in tema di servizi.

• L’articolo 117 stabilisce che lo stato definisca le funzioni fondamentali dei comuni e i livelli essenziali di prestazione con cui devono essere esercitate su tutto il territorio nazionale.
• Per garantire tali condizioni, l’articolo 119 della riforma prevede che lo stato metta a disposizione un fondo perequativo, da distribuire ai comuni in base a criteri di equità. Risorse destinate ad aiutare i territori più svantaggiati, cioè quelli che non riescono a svolgere le proprie funzioni fondamentali ai livelli di prestazione definiti.

Successivamente sono state stabilite le 7 funzioni fondamentali degli enti locali. Tra queste l’organizzazione e la gestione dei seguenti servizi: trasporto pubblico comunale, raccolta e smaltimento dei rifiuti, servizi sociali comprensivi di asili nido.

Tuttavia, nonostante a oggi siano passati quasi 20 anni dalla riforma, lo stato non ha ancora individuato i livelli essenziali di prestazione (Lep) di queste funzioni fondamentali. Senza i Lep è stato necessario trovare un diverso metodo di redistribuzione del fondo perequativo. In assenza di criteri di qualità, si è deciso di incentrare il sistema sulle risorse e sulla spesa dei comuni per i servizi.

Dati

Il metodo usato per la ripartizione del fondo perequativo riguarda solo i 6.700 comuni delle 15 regioni a statuto ordinario ed è basato su un calcolo che considera fabbisogni standard e capacità fiscali. I fabbisogni standard sono indicatori che stimano per ogni ente locale, il fabbisogno finanziario necessario per svolgere le proprie funzioni fondamentali. Sono definiti in base alla spesa media per i servizi di comuni simili a quello considerato, per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. La capacità fiscale, invece, è la stima delle risorse che un ente locale ricava dalle sole entrate tributarie del proprio territorio.

Per decidere come distribuire il fondo perequativo, viene calcolata per ogni comune la differenza tra il suo fabbisogno standard totale e la sua capacità fiscale:

• se la differenza è positiva il fabbisogno è superiore alla capacità. Ciò significa che l’ente considerato non riesce con le proprie risorse a soddisfare il fabbisogno di servizi del proprio territorio. Per questo motivo, il comune riceverà risorse dal fondo.
• se la differenza è negativa, il fabbisogno è inferiore alla capacità. Ciò significa che l’ente riesce con le entrate che ricava dal territorio a coprire il fabbisogno di servizi. Di conseguenza, verserà risorse al fondo, invece di riceverle.

La maggior parte dei comuni italiani riceve risorse, tuttavia la totalità del fondo non è sufficiente a coprire il fabbisogno di tutti i comuni. Infatti, confrontando il totale dei fabbisogni dei comuni con il totale delle capacità fiscali, è evidente che i primi non possono essere interamente finanziati dai secondi.

Inoltre, allo stato attuale, i comuni ricevono o versano solo il 45% della differenza tra fabbisogno e capacità, limitando ulteriormente il sistema di ripartizione.

Analisi

Il fondo perequativo costituisce solo una parte minoritaria del più ampio fondo di solidarietà comunale. Un insieme di risorse che viene alimentato, oltre che dalla parte perequativa, da quote che i comuni versano e ricevono in base a calcoli legati alle loro spese e risorse storiche.

Considerando che, come abbiamo visto prima, anche i fabbisogni standard sono il risultato di calcoli legati alla spesa, possiamo dire che l'attuale sistema di finanziamento ai comuni si basa interamente su logiche di spesa e risorse. Questo va in contrapposizione con quanto previsto dalla costituzione. Cioè che le risorse siano distribuite in base ai livelli essenziali di prestazione.

Non aver definito i livelli essenziali di prestazione delle funzioni fondamentali è una grave mancanza. Una lacuna che ha impedito di elaborare un sistema di finanziamento basato sulla reale necessità di servizi sul territorio. Definire i Lep avrebbe infatti permesso di determinare quali comuni non riescono a garantirli e indirizzare le risorse nei territori più svantaggiati. Così da permettere a tutti i cittadini, a prescindere dal territorio in cui vivono, di accedere a dei servizi con un determinato livello di qualità.

Inoltre, un'altra criticità dell'attuale sistema riguarda l'origine dei finanziamenti. Colmare il vuoto di risorse nei territori svantaggiati attingendo a un fondo finanziato dagli stessi enti locali non è sufficiente. E anche in questo caso, non ha fondamento nella costituzione, che parla di un fondo messo a disposizione dallo stato, non dai comuni.

Dovrebbe quindi essere lo stato, a questo punto, a mettere a disposizione un fondo nazionale esterno alle casse dei comuni, per colmare il vuoto necessario a coprire il fabbisogno in tutto il territorio. In questo modo verrebbe garantita alla totalità dei comuni di svolgere le proprie funzioni fondamentali e fornire dei servizi essenziali ai cittadini, a un livello base di qualità.

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