Definizione

Il principio guida del federalismo fiscale è spostare le funzioni e i servizi pubblici, così come l’imposizione fiscale, dallo stato agli enti territoriali. In concreto ciò significa decentrare alcune funzioni dello stato alle regioni, alle province, alle città metropolitane e ai comuni.

In parallelo, viene attribuita a questi enti maggiore autonomia finanziaria, in particolare nella possibilità di stabilire entrate e spese proprie. L’obiettivo di questo modello è avvicinare al cittadino la sede politica in cui vengono prese le decisioni.

Allo stesso tempo, devono essere previste delle compensazioni per evitare che solo i comuni che raccolgono più tasse (ad esempio perché il reddito medio dei cittadini è più elevato) possano garantire maggiori servizi. In assenza di tali compensazioni, il rischio è un ulteriore allargamento dei divari territoriali.

Questi principi sono entrati a far parte del nostro ordinamento con la riforma del titolo V della costituzione, approvata nel 2001. Si tratta della sezione della nostra carta fondamentale che si occupa dei rapporti tra lo stato e le autonomie locali. Nei rapporti economici e finanziari tra centro e periferia infatti l’assetto istituzionale del paese è profondamente mutato nell’ultimo ventennio.

Vediamo con quali atti il federalismo fiscale è stato progressivamente introdotto in Italia, in che tempi e con quali modalità.

Dati

Storicamente, il sistema italiano di finanza locale era basato sui trasferimenti erariali attribuiti dallo stato agli enti territoriali. In questa concezione, è lo stato centrale a raccogliere le risorse (ad esempio con imposte e tasse) e successivamente a distribuirle tra i vari livelli di governo. Con l’approccio alla base del federalismo fiscale invece il flusso viene invertito: sono comuni, province, città metropolitane e regioni a finanziare in autonomia le proprie attività.

Un cambio totale di paradigma che ha richiesto molteplici interventi normativi e amministrativi, tutt’ora in corso di attuazione. A partire dalla riforma della costituzione su questi aspetti.

Queste modifiche della carta fondamentale in particolare hanno previsto:

• nel 2001, all’interno della complessiva riforma del titolo V, l’attribuzione di autonomia finanziaria a regioni, province, città metropolitane e comuni;
• nel 2012, nell’ottica del contenimento della spesa pubblica, è stato inserito un riferimento all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

Come è cambiata l'autonomia finanziaria dal 1948

La riforma del 2001 è quella che ha introdotto nell’ordinamento i due principi cardine del federalismo: autonomia fiscale e solidarietà tra gli enti territoriali.

Da un lato, è stata attribuita autonomia finanziaria agli enti territoriali. Imposte e tasse locali sono diventate infatti la prima gamba su cui si regge il sistema del federalismo fiscale.

Dall’altro lato, come già sottolineato, era necessario prevedere un meccanismo che frenasse l’allargamento delle disparità. Esso è stato individuato in un fondo perequativo destinato ai territori “più poveri”, ed è la seconda gamba dell’attuale assetto dei rapporti economico-finanziari tra stato e autonomie.

È sempre la costituzione a stabilire che questi 2 canali di finanziamento devono essere sufficienti a finanziare tutte le funzioni di competenza dell’ente.

Su questi aspetti la costituzione fissa dei principi guida, ma è la legge dello stato a dover stabilire la disciplina di dettaglio. Nello specifico il ridisegno delle norme sul federalismo fiscale è stato avviato con la legge 42 del 2009.

La legge 42/2009 ha dato corpo ai principi del federalismo fiscale con diverse previsioni. Tra le più importanti, quella che ha portato all’istituzione di un fondo sperimentale di riequilibrio comunale, successivamente sostituito dal fondo di solidarietà comunale, per attuare la perequazione prevista dalla riforma. E la progressiva sostituzione dei trasferimenti basati sulla spesa storica con il criterio dei costi e dei fabbisogni standard.

In prospettiva, si tratta di un passaggio fondamentale per la finanza pubblica nel nostro paese. Perché significa passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio. Tuttavia questo processo è ancora in corso di attuazione, ed è lontano dall’essere concluso.

Va infatti sottolineato che la norma approvata nel 2009 sul federalismo fiscale era una legge delega. Significa che non contiene norme direttamente attuative, ma una serie di deleghe al governo per intervenire con proprio decreto, nei limiti di quanto deciso in sede parlamentare.

Dal 2009 sono stati 11 i decreti legislativi emanati in attuazione della legge sul federalismo fiscale. Il 70% dei quali approvati tra 2010 e 2011, cioè nel primo triennio di implementazione. Tra i principali, vanno ricordati quello relativo all’attribuzione di patrimonio demaniale agli enti locali (Dlgs 85/2010), la definizione dei fabbisogni standard per comuni e province (Dlgs 216/2010) e l’armonizzazione dei bilanci locali (Dlgs 118/2011).

A che punto è l’attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale

Analisi

L’obiettivo del federalismo fiscale è avvicinare al livello locale la decisione su come reperire e utilizzare il denaro pubblico. Ciò dovrebbe contribuire a responsabilizzare le singole amministrazioni, perché i soldi provengono direttamente dai cittadini del comune stesso. Allo stesso tempo, si pone il tema di come non allargare i divari territoriali. Un comune con poche risorse proprie (ad esempio perché i residenti hanno bassi redditi) si troverebbe svantaggiato, quindi è necessario prevedere adeguati meccanismi di perequazione.

Questo processo è stato avviato prima con la riforma costituzionale del 2001 e successivamente con la legge delega del 2009, e i relativi decreti legislativi. Tuttavia, a distanza di oltre 10 anni dall’approvazione della legge, sono molti gli aspetti che devono ancora trovare attuazione. Un aspetto messo in luce nelle relazioni di monitoraggio della commissione parlamentare competente.

Sono così rimasti in sospeso aspetti molto importanti, come la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) su cui attuare una effettiva perequazione delle risorse. Si tratta dei livelli essenziali delle prestazioni, riguardanti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti sul territorio nazionale. In altre parole, dei servizi minimi che devono essere offerti senza divari sul territorio. Questi dovrebbero essere definiti con legge statale, come stabilito dall’articolo 117 della costituzione.

Una volta definiti degli standard minimi nei servizi da garantire su tutto il territorio nazionale, sarebbe infatti possibile definire sulla base di questi ultimi i fabbisogni e i costi standard che ogni amministrazione deve sostenere. Significherebbe passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio.

Oggi infatti i fabbisogni standard sono definiti in base alla spesa media per i servizi di comuni simili per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. Un’evoluzione recente, in questo senso (legge di bilancio 2021, art. 1, commi 791 e 792), è stata quella di prevedere degli obiettivi di servizio rispetto ai servizi sociali e agli asili nido erogati dai comuni. Parametrare anche su questi ultimi la definizione dei fabbisogni standard va nella direzione di rendere più efficace ed equo il sistema di federalismo fiscale, in prospettiva della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

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La conferenza delle regioni e delle province autonome è la sede destinata al coordinamento politico fra i presidenti delle giunte regionali.

Istituita nel 1981, per molto tempo il funzionamento di questa conferenza è stato assicurato dalle decisioni prese di volta in volta dai propri membri e dalla prassi. Solo nel 2005 è stato adottato un regolamento ispirato al principio della “leale collaborazione tra lo stato e gli enti locali” e alla volontà di “consolidare il patto tra le regioni teso a perseguire con maggiore efficacia un’azione coordinata”.

Scopo principale di questa assemblea è quello di definire posizioni comuni su temi di interesse delle regioni e di elaborare documenti e proposte al fine di rappresentarle al governo, al parlamento e agli altri organismi centrali dello stato e alle istituzioni europee.

La conferenza al suo interno è articolata in diversi organi: l’assemblea che esamina ogni materia di interesse regionale, elegge presidente, vice presidente e ufficio di presidenza e approva un documento programmatico annuale con indicazione delle priorità; il presidente che convoca, presiede e rappresenta l’assemblea e resta in carica per 5 anni; il vice presidente che sostituisce il presidente in caso di assenza o impedimento; e l’ufficio di presidenza (composto da presidente, vice presidente e altri 3 rappresentanti eletti dall’assemblea) che coadiuva il presidente nei lavori preparatori degli argomenti da sottoporre al dibattito in assemblea.

Il regolamento prevede anche diversi quorum che sono richiesti in base al tipo di atto da adottare. Inoltre, per facilitare il lavoro dell’assemblea, sono anche previste 11 commissioni tecniche (con la possibilità di istituirne altre in caso di necessità).

L’attuale presidente della conferenza è il governatore del Friuli Venezia Giulia Massimiliano Fedriga (Lega), mentre il vice presidente è il quello della Puglia Michele Emiliano (Partito democratico).

Dati

Con il progressivo decentramento delle funzioni statali, culminato con l’attribuzione alle regioni di nuove competenze a seguito della riforma del titolo V della costituzione, avvenuta nel 2001, la conferenza stato-regioni ha acquisito un’importanza crescente. Di conseguenza, anche il ruolo ricoperto dalla Conferenza delle regioni è cresciuto di pari passo.

Alla luce dell’ampliamento delle prerogative regionali in ambito legislativo e della prassi secondo cui gli atti in seno alla conferenza stato-regioni vengono approvati all’unanimità (quindi senza un reale dibattito in quella sede), ecco che il ruolo di questa assemblea diventa molto rilevante. È qui infatti che si cerca l’intesa sugli atti da approvare in sede di conferenza stato-regioni.

In questo senso, un diverso "colore politico" tra lo stato centrale e chi guida la conferenza delle regioni può rappresentare un problema non di poco conto, rendendo tutta l'attività di raccordo tra stato ed enti locali molto più difficile. Data la prassi, già menzionata, di approvare gli atti all'unanimità in conferenza stato-regioni, si può capire come le maggioranze che scaturiscono dalla Conferenza delle regioni possano avere un peso determinante sull'attività legislativa del governo.

Il quadro attuale vede la gran parte dei presidenti di regione e province autonome espressione del centrodestra: la Lega ne ha 6, Forza Italia 3, Fratelli d’Italia 2 e Cambiamo 1. A questi poi si possono aggiungere il presidente della Sardegna Cristian Solinas, quello della provincia autonoma di Bolzano Arno Kompatscher e quello della Sicilia Sebastiano Musumeci. L’unica forza di centrosinistra è il Partito democratico che esprime 5 presidenti (a cui si può aggiungere la Valle d'Aosta il cui presidente appartiene all'Union valdôtaine).

I presidenti della conferenza delle regioni

Un dato interessante da questo punto di vista può essere rappresentato anche dal fatto che, negli ultimi 25 anni, la presidenza della conferenza sia quasi sempre (con l'eccezione del Lazio) stata affidata ad esponenti delle regioni del nord. In particolare, Piemonte ed Emilia Romagna hanno espresso 5 presidenti su 7. Per trovare l'ultimo presidente di una regione meridionale si deve tornare alla prima parte del 1995 quando presidente era Antonio Boccia (Basilicata). Questa può essere una indicazione di quanto sia divenuto importante, soprattutto negli ultimi anni, riuscire ad indirizzare i lavori della conferenza.

Analisi

Alla luce di quanto detto, risulta evidente come la Conferenza delle regioni rivesta oggi un ruolo chiave nei rapporti tra stato ed enti locali. Eppure quest'organo così centrale nella formazione del processo decisionale è sostanzialmente una riunione informale dei presidenti delle giunte regionali.

Sebbene infatti, anche la conferenza stato-regioni non sia un organo previsto dalla costituzione ed il suo funzionamento sia caratterizzato da un ampio ricorso all'informalità, quanto meno quest'organo si muove all'interno di un quadro delineato da leggi e decreti legislativi.

La Conferenza delle regioni invece sfugge ad ogni tipo di inquadramento nell'assetto istituzionale ed anche il regolamento che essa stessa si è data è stato creato in maniera molto tardiva. La conferenza delle regioni è diventato il luogo in cui si cercano le intese che poi verranno ratificate dalla conferenza stato-regioni. Oltretutto, spesso non tutti i presidenti di regione partecipano alle riunioni di questa assemblea, delegando di fatto la decisione all'ufficio di presidenza.

L'ampio ricorso all'informalità fa sì che le decisioni che vengono prese sfuggano a qualsiasi tipo di controllo: non è possibile infatti avere i resoconti stenografici delle discussioni (come avviene per le sedute del parlamento), quindi non c'è modo di capire quali erano le diverse posizioni in discussione. Il presidente, con il suo ufficio, svolgono dunque un ruolo chiave nell'indirizzare l'atteggiamento della conferenza nei confronti del governo.

In Italia non esiste una camera rappresentativa di regioni e autonomie locali che prenda parte al processo decisionale. Questo ruolo è svolto, di fatto, dalla conferenza delle regioni e della conferenza stato-regioni, organismi la cui attività è largamente lasciata alla prassi e all'informalità. Alla luce della centralità assunta da questi organi con il processo di devoluzione regionale, una maggiore regolamentazione sarebbe dunque opportuna.

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La conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, meglio conosciuta come conferenza stato-regioni, rappresenta oggi la principale sede di confronto e coordinamento tra le prerogative dello stato e quelle degli enti regionali.

Alle sue sedute partecipano i rappresentanti del governo e i presidenti di regione a cui possono aggiungersi altri soggetti invitati ad intervenire a seconda della materia trattata.

Compito di questo ente è contribuire alla formazione di una volontà unitaria tra stato e regioni, nelle materie di interesse regionale. Tra le sue prerogative principali, da segnalare l’influenza nella decisione dei criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna alle regioni.

Altre prerogative importanti sono la facoltà di nomina, nei casi previsti dalla legge, dei responsabili di enti e organismi che svolgono attività o prestano servizi strumentali all’esercizio di funzioni concorrenti, oltre all’espressione di pareri su schemi di disegno di legge, di decreto legislativo e regolamento che riguardano le materie di interesse regionale oltreché sulla legge europea e di delegazione europea.

L’attività della conferenza si esprime attraverso l’emanazione di pareri, intese, accordi, deliberazioni, designazioni, oltre ad attività di scambio di dati e informazioni.

La conferenza si riunisce a Palazzo Chigi ed è presieduta dal presidente del consiglio o, su sua delega, dal ministro per gli affari regionali oppure, se questo incarico non è attribuito, da un altro ministro. Ne fanno parte i presidenti delle regioni e i presidenti delle province autonome di Trento e di Bolzano. Alle riunioni della conferenza possono essere invitati (dal presidente del consiglio) i ministri interessati agli argomenti iscritti all’ordine del giorno, nonché rappresentanti di amministrazioni dello stato e di altri enti pubblici.

Sebbene dal decennio precedente si fosse manifestata la necessità di costituire un organo di raccordo, la conferenza stato-regioni è stata istituita formalmente soltanto con un decreto del presidente del consiglio dei ministri del 12 ottobre 1983. Il funzionamento della conferenza è invece regolato, per gli aspetti generali, dall’articolo 12 della legge 400 del 1988 e dal decreto legislativo 281 del 1997. La conferenza non è dunque un organo costituzionale

La conferenza stato-regioni non deve essere confusa né con la conferenza delle regioni a cui prendono parte soltanto i presidenti di regione nel tentativo di trovare posizioni comuni, né con la conferenza unificata che ha compiti simili ma a cui partecipano anche i rappresentanti degli enti locali tra cui il presidente dell’Anci (associazione nazionale comuni italiani), il presidente dell’Upi (unione province italiane) il presidente dell’unione nazionale comuni, comunità ed enti montani (Uncem) oltre ad alcuni sindaci e presidenti di provincia designati.

Dati

Con il progressivo decentramento delle funzioni statali, culminato con l’attribuzione alle regioni di nuove competenze a seguito della riforma del titolo V della costituzione, avvenuta nel 2001, la conferenza stato-regioni ha acquisito un’importanza crescente.

Con l’ampliamento delle prerogative regionali, la conferenza ha assunto una nuova centralità, come si può vedere anche dal numero di atti pubblicati. Fino alla fine degli anni novanta l’attività della conferenza era più limitata, e la quantità di atti prodotti abbastanza esigua.

Dalla seconda metà degli anni novanta, in corrispondenza con il processo di decentramento, la mole di attività è aumentata in modo considerevole. Dal 1998, pur con un andamento altalenante, solo per due anni il numero di atti approvati è sceso sotto i 200.

Un altro indice della crescente importanza della conferenza stato-regioni è dato dalla tipologia di atti approvati. Se negli anni novanta erano soprattutto pareri, a partire dai duemila si registrano principalmente intese e accordi. Due atti che, in base al decreto legislativo 281 del 1997, richiedono l'unanimità per essere approvati. Due atti soprattutto che indicano come la conferenza abbia accresciuto il suo ruolo negoziale e di influenza sul processo decisionale, e come si tratti sempre meno di un organo meramente consultivo.

Le intese sono sempre state utilizzate dalla conferenza ma è solo a partire dal 1999 che il loro numero diventa consistente. Gli atti di questo tipo, salvo qualche eccezione, aumentano di anno in anno fino al 2009, quando diventano lo strumento principale adottato dalla conferenza stato-regioni.

Anche gli accordi acquistano con il tempo un peso sempre più consistente. Introdotti per la prima volta nel 1995, così come le intese, a partire dagli anni duemila diventano uno strumento sempre più utilizzato.

Questa evoluzione nel tempo del tipo di atti adottati conferma che la conferenza stato-regioni abbia accresciuto negli anni il suo ruolo di luogo deputato alla ricerca di intese tra i vari livelli di governo dello stato.

Una centralità confermata anche dalla corte costituzionale che, con la sentenza 74 del marzo 2018, ha ribadito che lo stato, se vuole intervenire in materie di competenza concorrente (come infrastrutture, sanità, governo del territorio, protezione civile), non può prescindere dell'intesa con le regioni.

Analisi

Il ruolo che oggi riveste la conferenza stato-regioni è sintomatico di una riforma istituzionale compiuta solo a metà. Le spinte federaliste degli anni novanta portarono infatti all'avvio di percorsi per un maggiore decentramento legislativo. Un processo che la riforma del titolo V non ha portato a termine.

Non siamo infatti arrivati ad un sistema federale vero e proprio, come quello tedesco. In Germania un ramo del parlamento, il bundesrat,  è rappresentativo degli stati federali tedeschi e contribuisce, alla pari della camera elettiva, al procedimento legislativo. In Italia, non essendo presente questa camera, il ruolo di mediazione tra interessi dello stato e quelli regionali è stato ricoperto dalla conferenza. Ciò però comporta una serie di problemi.

Al di là del fatto che l'organo è previsto dalla legge ordinaria, e non dalla costituzione, l'attività della conferenza stato-regioni non è codificata nel dettaglio. Le sedute sono generalmente governate dalla prassi ed è presente un ampio ricorso all'informalità. Secondo alcuni studiosi, la conferenza formale non farebbe altro che ratificare il contenuto di decisioni già prese in altre sedi.

In effetti, i report delle assemblee sono piuttosto scarni e si limitano a riportare l'atto adottato in funzione dei vari punti all'ordine del giorno. Non vi sono resoconti stenografici con cui ricostruire le posizioni in discussione al momento del dibattito su un atto, come invece per le sedute parlamentari.

D'altronde, dato che per molti atti è richiesta l'unanimità, non è possibile individuare eventuali posizioni discordi. Questo comporta limiti di trasparenza piuttosto evidenti.

L'auspicata codificazione del funzionamento di questo organo sarebbe dunque necessaria alla luce della nuova centralità acquisita dalla conferenza che è in grado di influenzare nomine, allocazione di risorse finanziarie e anche provvedimenti legislativi.

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