Un governo di coalizione è un esecutivo che nasce dall’alleanza politica di due o più partiti su un programma comune. Questa alleanza può essere dichiarata prima delle elezioni (coalizione pre-elettorale, tipica della seconda Repubblica) oppure composta dopo il voto. Nella prima Repubblica, ad esempio, i partiti si presentavano senza coalizioni formali ma la contrapposizione tra Pci e Dc consentiva di identificare i due poli di possibili coalizioni alternative. Nella seconda Repubblica i due poli alternativi erano le coalizioni di centrodestra e centrosinistra, presentate prima del voto. Dal 2013 il sistema è diventato multipolare, rendendo più difficile la possibilità di formare governi corrispondenti alle coalizioni pre-elettorali. Una dinamica confermata anche nel 2018 ma che invece pare non caratterizzare le elezioni del 2022 che hanno visto una netta affermazione della coalizione di centrodestra.

Dati

Le coalizioni che hanno governato il paese dal dopoguerra sono state composite, talvolta instabili. Sono 64 i governi entrati in carica dopo l’approvazione della costituzione, con una durata media poco superiore all’anno (400 giorni circa). Al netto dell’instabilità nella durata delle compagini ministeriali, è possibile identificare fasi politiche più o meno lunghe in cui l’esecutivo era retto con una precisa formula politica. In particolare:

• tra il 1945 e il 1947 i governi sono sostenuti dalla coalizione dei partiti antifascisti che avevano partecipato al comitato di liberazione nazionale (di cui i tre principali erano Dc, Psi e Pci, insieme ad altri minori di tradizione laica e liberale);
• tra il 1947 e il 1960, con la fine dell’accordo tripartito con comunisti e socialisti, i governi sono retti da coalizioni centriste imperniate sulla Democrazia cristiana e i suoi alleati laici minori (vari governi a geometria variabile con repubblicani, liberali e socialdemocratici);
• dopo un biennio di transizione, dal 1962 al 1976 la maggior parte degli esecutivi si basano su un’accordo di coalizione di centrosinistra tra Dc e Psi, con i liberali, i comunisti e il Movimento sociale all’opposizione. Non mancano comunque in questo stesso periodo brevi tentativi di svolte moderate con governi di centrodestra tra democristiani e liberali;
• gli anni tra il 1976 e il 1979 sono governati attraverso una collaborazione tra i due maggiori partiti, Pci e Dc (compromesso storico);
• dal 1980 al 1991-92 sono governati da una coalizione a cinque comprendente (a fasi alterne) i quattro partiti del vecchio centrosinistra (Dc, Psi, Psdi, Pri) e i liberali. Questa coalizione di governo è nota come pentapartito.

A partire dal 1993 l’introduzione del maggioritario ha contribuito a rendere il sistema bipolare, con la competizione tra le due coalizioni alternative di centrodestra (Polo per le libertà e il buon governo, poi Casa delle libertà, poi Pdl e Lega) e centrosinistra (Ulivo, Unione, poi Pd e alleati), spesso molto frammentate al loro interno. Nel 2013 l’emersione di un terzo attore (Movimento 5 stelle) ha portato alla scomposizione dei due poli e alle larghe intese tra parte del centrodestra (Pdl) e parte del centrosinistra (Pd). Successivamente l’implosione del Pdl ha portato ad una coalizione di governo tra Pd e gruppi di fuoriusciti dalla coalizione di centrodestra. Nelle elezioni del 2018, l’ulteriore indebolimento della dinamica bipolare (centrodestra contro centrosinistra), ha portato ancora più confusione negli sbocchi successivi per formare un governo. La XVIII legislatura ha infatti visto la composizione di 2 coalizioni di segno opposto, entrambe guidate da Giuseppe Conte (indipendente area M5s): prima tra 5 stelle e Lega (Conte I) e successivamente tra 5s, Pd, Iv e Leu. La legislatura si è poi conclusa con la formazione di un governo di unità nazionale che ha visto al suo interno la coesistenza di partiti di centrodestra e centrosinistra oltre che del Movimento 5 stelle.

Analisi

Una caratteristica del sistema politico italiano è stata storicamente la coesistenza di formule politiche di medio-lungo periodo con un’alta variabilità dei governi in carica. Era così nella prima Repubblica, quando il centrosinistra poteva essere portato avanti con governi guidati da personalità diverse e con formati partitici differenti. Ma questa particolarità è stata presente anche nella seconda Repubblica: nella XIII legislatura si sono avvicendati 4 governi di centrosinistra; nella XVII 3 governi formati da Pd più alleati provenienti dal centrodestra. Nella XVIII invece si sono succeduti due governi che, pur guidati dalla stessa persona, avevano formule politiche opposte.

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Con l’espressione “rimpasto di governo” si intende un cambiamento nella composizione dell’esecutivo senza che si arrivi alle dimissioni di tutto il governo, al fine di adeguare la distribuzione delle cariche governative a un cambiamento politico.

Non si tratta di un istituto formale, previsto dalla costituzione o da altre fonti normative. Per questa ragione è necessario osservare la prassi al fine di comprendere appieno in cosa consiste.

Talvolta si utilizza il termine anche per indicare un nuovo governo, guidato dal medesimo presidente del consiglio dei ministri. Tuttavia in questo caso, poiché il presidente in carica rassegna le dimissioni e si presenta nuovamente davanti alle camere per ottenere la fiducia, si dovrebbe parlare più propriamente di crisi di governo extraparlamentare (la crisi di governo parlamentare implica invece l’approvazione di una mozione di sfiducia, o la mancata approvazione di una questione di fiducia, da parte del parlamento).

Al contempo, non si può parlare di vero e proprio rimpasto di governo nel caso in cui si sostituisca un singolo ministro o sottosegretario.

Dati

Nel nostro paese sono sempre state molto frequenti le crisi extraparlamentari, che portavano alle dimissioni dei governi per costituirne di nuovi o alla fine della legislatura con elezioni anticipate.

A fare largo uso dell’istituto del rimpasto di governo è stato Berlusconi. Ad esempio nel maggio del 2011 (XVI legislatura) ben 9 nuovi sottosegretari sono entrati a far parte del governo Berlusconi IV. In questo caso il rimpasto fu utilizzato per “premiare” diversi politici che avevano sostenuto l’esecutivo in occasione di un voto di sfiducia alla camera.

Più di recente è stato il governo Renzi (Pd) a procedere a un rimpasto, nel gennaio del 2016. In questo caso i 12 nuovi incarichi (1 ministro, 4 viceministri e 7 sottosegretari) sono stati assegnati anche a seguito delle richieste che provenivano dal Nuovo centro destra che faceva parte della maggioranza, in particolare a seguito delle dimissioni del ministro delle infrastrutture Maurizio Lupi (Ncd).

Infatti ben 5 dei nuovi incarichi sono stati assegnati a esponenti di Ncd (anche se di questi due già avevano un ruolo all’interno dell’esecutivo). In seguito al rimpasto, Ncd è passato da 10 a 13 rappresentanti, il Pd da 32 a 34 e Scelta civica da 3 a 4.

Analisi

L’istituto del rimpasto di governo è solitamente utilizzato quando viene meno il rapporto di fiducia tra il presidente del consiglio e alcuni suoi ministri. Si può anche usare per adeguare la composizione del governo a un nuovo equilibrio politico, spesso a seguito di eventi elettorali che mostrano un elettorato che non sostiene più come in precedenza le forze al governo.

Il tema si è posto, ad esempio, dopo le elezioni europee del maggio 2019, che avevano ribaltato i rapporti di forza tra i partiti al governo (a favore della Lega).

In altri casi, come per il governo Berlusconi II, il presidente del consiglio si è dimesso per poi formare un nuovo governo, portando a quella che formalmente è una crisi di governo, anche se finalizzata a un più semplice rimpasto.

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L’articolo 94 della costituzione italiana sancisce che il governo debba ricevere la fiducia delle due camere. Ciò implica che, sia alla camera che al senato, la maggioranza dei parlamentari sia disposta a votare a favore dei provvedimenti proposti dall’esecutivo. A sostenere il governo sono, in primo luogo, i gruppi che hanno membri nell’esecutivo (ministri o sottosegretari), e ciò comporta una facile distinzione tra chi è in maggioranza (gruppi con membri nell’esecutivo) e chi no (i gruppi di opposizione). Tale polarizzazione però può avere delle sfumature intermedie.

L’appoggio esterno è la situazione in cui una forza politica, pur non avendo propri membri al governo, vota comunque la fiducia all’esecutivo. Specialmente in legislature con governi di coalizione (o che non hanno un sostegno eccessivamente ampio), può succedere che alcuni gruppi parlamentari diano un appoggio esterno all’esecutivo, sostenendolo anche senza farne parte. Ciò può avvenire in due modi. Il primo caso, quello più comune, è un appoggio esterno diretto. Alcuni gruppi parlamentari, pur non avendo membri nella squadra di governo, possono decidere di sostenere l’esecutivo votando a favore dei provvedimenti da esso presentati. Il secondo caso invece è un appoggio esterno indiretto, che comporta o l’astensione o l’assenza dall’aula al momento del voto. Quest’ultimo caso è quello più interessante. La soglia di maggioranza per l’approvazione di un atto può infatti variare a seconda del numero di presenti. Se generalmente è di 316 deputati e 158 senatori (161 considerando gli attuali senatori a vita), questo target può abbassarsi (anche di molto) se ci sono assenze fra i parlamentari. Decidendo di uscire dall’aula, i gruppi in appoggio esterno indiretto facilitano il lavoro del governo, e quindi l’approvazione dell’atto.

Dati

In questa legislatura si può citare come esempio l’uscita di Italia viva dal governo Conte II, dato che non si è tradotta in un successivo voto contrario alla fiducia, ma in una astensione. Anche la legislatura precedente è stata caratterizzata da alcuni casi di appoggio esterno al governo. Nell’ottobre 2017 (governo Gentiloni), le dimissioni del viceministro Bubbico (Articolo 1 – Mdp) hanno ufficializzato il passaggio all’appoggio esterno di questa forza politica. Passaggio che già era nell’aria visto il comportamento di Mdp nei mesi precedenti, dall’astensione sul provvedimento per l’abolizione dei vitalizi all’uscita dall’aula al momento del voto sulla manovra correttiva. In molti casi infatti, pur non configurando un appoggio esterno vero e proprio, alcuni provvedimenti chiave per l’esecutivo possono essere approvati con il voto di gruppi esterni alla maggioranza. Un esempio di questo caso particolare, è il ruolo di Ala rispetto al governo Renzi. Come detto, non è configurabile propriamente come appoggio esterno, ma due provvedimenti chiave per quell’esecutivo, il ddl Unioni civili e la riforma costituzionale Boschi furono approvati dal parlamento anche grazie al sostegno di Ala (movimento fondato da Denis Verdini) che votò a favore pur non facendo parte della squadra di governo.

Analisi

L’appoggio esterno al governo ha delle conseguenze dirette sulla chiarezza dei processi politici. L’esigenza di sapere con chiarezza chi è al governo e chi no, permette ai cittadini di assegnare la responsabilità politica per le decisioni che vengono prese dal governo e dal parlamento. Questa dinamica si lega a un altro tema, quello dei cambi di gruppo. Molto spesso i gruppi di appoggio esterno al governo nascono in corso di legislatura, e non è detto che si presentino alla successiva tornata elettorale. Questo comporta l’impossibilità per i cittadini di giudicare elettoralmente le realtà che con il loro appoggio esterno (diretto o indiretto) hanno contribuito alla sopravvivenza del governo e all’approvazione di riforme chiave.

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Un governo è considerato di minoranza quando si regge sul voto di fiducia di meno della metà dei parlamentari. In Italia la costituzione stabilisce che il governo deve avere la fiducia in entrambe le camere (art. 94). Ma questo sostegno non deve essere accordato necessariamente dalla maggioranza assoluta dei deputati (316 su 630) e dei senatori (158 su 315). Se alcuni si astengono o abbandonano l’aula può bastare anche una maggioranza relativa (cioè una minoranza di parlamentari) perché l’esecutivo entri in carica. In quel caso avremo un governo di minoranza.

Dati

Di norma quando il presidente del consiglio e i ministri si presentano alle camere per ottenere la fiducia, questa viene accordata almeno dalla maggioranza assoluta dell’aula. In alcuni casi però non ci sono le condizioni politiche per un sostegno maggioritario nelle due camere e l’esecutivo passa con l’astensione o l’assenza di gruppi politici. Nella storia repubblicana è successo a diversi governi di avere la fiducia della maggioranza relativa in una delle due aule o in entrambe (ultimo caso in ordine di tempo, il voto di fiducia al governo Conte II al senato del 19 gennaio 2021). Invece quelli entrati in carica senza una maggioranza assoluta in nessuna delle due camere sono 6. Si tratta dei governi Leone I, Leone II, Andreotti III, Moro V, Cossiga I, Fanfani IV. A questi si può aggiungere il quarto governo De Gasperi del 1947, nato quando c’era ancora l’assemblea costituente. Vediamo nel dettaglio quanto sono durati e in che condizioni sono nati:

• Fanfani IV: governo in carica per un anno e mezzo (485 giorni) tra il febbraio 1962 e il giugno 1963. Era composto da democristiani, socialdemocratici e repubblicani, e si reggeva sull’astensione dei socialisti. Fu quindi un anticipazione del centrosinistra che avrebbe governato negli anni successivi;
• Leone I: fu il primo governo definito balneare, in quanto nato a ridosso dell’estate e durato dal giugno al dicembre del 1963 (166 giorni). Era composto solo da esponenti della Democrazia cristiana. Fu una soluzione di transizione subito dopo le elezioni del ’63, per preparare il primo esecutivo con ministri socialisti. Si reggeva su solo 255 voti alla camera: per la sua entrata in carica furono decisive le astensioni dei socialisti e dei socialdemocratici;
• Leone II: altro governo balneare per molti versi analogo al precedente. 171 giorni in carica tra il giugno e il dicembre del 1968, anche in questo caso per superare lo stallo successivo alle elezioni dello stesso anno. Si reggeva sulle astensioni dei socialisti e dei repubblicani;
• Moro V: nato subito prima delle elezioni del 1976, era un monocolore Dc che si basava sull’astensione Psi, Pri e Pli. Durò 168 giorni;
• Andreotti III: formato dopo le elezioni del 1976. Anche in questo caso un monocolore Dc, ma con una maggioranza parlamentare del tutto diversa dai precedenti. Si reggeva sull’astensione dell’intero arco parlamentare e fu quindi il primo esecutivo a cui il Partito comunista non votò la sfiducia dopo quelli dell’immediato dopoguerra. Per queste caratteristiche può essere paragonabile, in modo spurio e con molte cautele, a una grande coalizione. Durò 590 giorni, e terminò con il rapimento di Moro. Questo evento portò il Pci ad entrare esplicitamente nella maggioranza di governo;
• Cossiga I: nato subito dopo le elezioni del 1979 e rimasto in carica fino all’aprile del 1980 (244 giorni). Fu il governo che archiviò la collaborazione Dc-Pci degli anni precedenti, spostando verso destra il baricentro. Oltre ai democristiani, alla compagine ministeriale partecipavano anche liberali e socialdemocratici. Si reggeva sull’astensione di repubblicani e socialisti, quindi anticipò il Pentapartito che avrebbe guidato il paese fino al 1992.

Analisi

Nella storia repubblicana italiana il governo di minoranza è stato spesso una soluzione per superare situazioni di impasse, specialmente a ridosso di elezioni. Ma il dato politico vero è che l’astensione di alcuni partiti è stata spesso la premessa di un loro ingresso esplicito nell’area di maggioranza: è stato così per i socialisti (1962) e per i comunisti (1976). Più in generale i governi di minoranza della prima Repubblica sono stati delle soluzioni (anche di brevissima durata) per preparare a un cambio di fase politica: il centrosinistra negli anni ’60, la solidarietà nazionale negli anni ’70, il Pentapartito negli anni ’80.

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Un governo è considerato di larghe intese quando i due maggiori partiti o schieramenti politici contrapposti, per superare una situazione di stallo in parlamento, si accordano per formare un governo. Può capitare quando nelle camere manca una maggioranza chiara. Modello tipico a livello internazionale è la Große Koalition tedesca, cioè l’accordo di governo tra il gruppo conservatore (Cdu-Csu) e quello socialdemocratico (Spd). In Italia può essere definito di larghe intese, più genericamente, un governo che raccoglie la fiducia sia dalla destra che dalla sinistra parlamentare.

Dati

Nella storia repubblicana l’unico governo che può essere considerato esplicitamente di larghe intese è quello presieduto da Enrico Letta (2013), composto inizialmente da Pd, Pdl e centristi e sostenuto in parlamento da queste stesse forze. Ma di fatto anche altri governi si sono retti su una collaborazione, magari implicita, tra destra e sinistra parlamentare. Tra questi ad esempio il governo Monti (2011-13), composto da tecnici ma sostenuto dallo stesso arco di forze di quello di Letta. Va detto che alcune caratteristiche di questo esecutivo lo rendono in parte assimilabile anche ad un governo di unità nazionale. Oppure i governi Andreotti della solidarietà nazionale (1976-79), dei monocolori democristiani che però si reggevano sulla collaborazione tra i due partiti che si erano combattuti nella campagna elettorale del ’76, Dc e Pci.

Analisi

Le grandi coalizioni sono, o dovrebbero essere, l’eccezione in una democrazia dell’alternanza. Negli ultimi anni però in molti sistemi politici sono diventate sempre più frequenti, a causa della crescita elettorale di forze politiche diverse da quelle tradizionali. Nei 56 anni tra il 1949 e il 2005 la Germania era stata governata con questa formula solo una volta, tra il 1966 e il 1969. Dal 2005, da eccezione è diventata quasi una regola della politica tedesca, guidando il paese tra 2005-2009 e poi ancora dal 2013 ad oggi. Anche in Italia dal 2011 al 2013 è stata seguita una strada analoga, anche se in forme diverse e non sempre altrettanto esplicite. Il governo Monti ad esempio è passato alla storia come tecnico (per il profilo dei suoi ministri) ma di fatto era politico, in quanto sostenuto in parlamento da un accordo tra Pd, Pdl e centristi. Il successivo governo Letta invece è stato un governo autenticamente di grande coalizione, perché basato su un accordo tra i due schieramenti maggiori che esprimevano anche propri ministri nell’esecutivo.

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Un governo di unità nazionale è un esecutivo che si regge sul sostegno della totalità (o quasi) delle forze presenti in parlamento. Questa caratteristica gli consente di superare la normale dialettica tra maggioranza e opposizione, tipica dei sistemi parlamentari. Generalmente nasce in situazioni di grave emergenza (guerra, crisi finanziarie e simili), che fanno ritenere necessaria un’assunzione di responsabilità da parte di tutte le forze politiche.

Dati

Nella storia repubblicana non ci sono stati veri e propri casi di governi che non abbiano avuto una (seppur esigua) opposizione in parlamento. I governi che più si sono avvicinati a questa condizione sono stati quelli di Monti (2011-13), Andreotti IV (1978-79) e De Gasperi II (1946-47). In particolare:

• la fiducia all’esecutivo guidato Mario Monti fu votata nel novembre 2011 da quasi il 90% dei parlamentari, sull’onda della crisi finanziaria che aveva destabilizzato il debito pubblico italiano. Tutte le forze politiche principali lo sostenevano al momento della fiducia: Pdl, Pd, Udc, Fli, Api, Mpa e anche Italia dei valori (fino all’uscita dalla maggioranza nel dicembre 2011). Unica eccezione la Lega Nord. Per quanto la compagine ministeriale fosse composta da cosiddetti tecnici, nei sistemi parlamentari la maggioranza su cui si reggono i governi in parlamento è necessariamente politica;
• il governo Andreotti IV nacque nelle ore del rapimento Moro (1978), e fu il primo governo dopo trent’anni ad ottenere la fiducia esplicita del Partito comunista italiano, oltre a quello di socialisti, socialdemocratici, repubblicani e ovviamente democristiani. Tale sostegno valse a quel governo circa l’85% di parlamentari favorevoli alla fiducia. Ma aveva comunque l’opposizione dei liberali, del Movimento sociale italiano e dei parlamentari a sinistra del Pci;
• il II governo De Gasperi (il primo governo repubblicano) godeva del sostegno in parlamento di tutti i partiti maggiori del Comitato di liberazione nazionale: Dc, Pci, Psiup e Pri. È comunque un caso particolare, in quanto ancora in periodo di assemblea costituente.

Analisi

Nessuno di questi casi è pienamente ascrivibile al governo di unità nazionale, in quanto questa fattispecie prevede l’assenza di opposizione in parlamento. Sotto certi aspetti questi governi hanno anche caratteristiche che li rendono assimilabili a quelli di grande coalizione. Ma mentre nei governi di grande coalizione la spinta all’accordo è fornita principalmente da una situazione di stallo da cui è impossibile uscire senza delle larghe intese, quelli di unità nazionale sono giustificati da situazioni di emergenza. In questo senso i casi citati sono accomunati dal fatto di essere nati in un momento di grave crisi che ha riavvicinato parti politiche naturalmente contrapposte, aggregando in questa opzione la quasi totalità del parlamento.

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